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一、河南省非公有制林業發展現狀

據調查，全省現有個體私營造林戶861*3戶，承包造林1909萬畝。其中面積在200畝以上的個體私營大戶有4376戶，共承包荒山、荒灘172.66萬畝，已完成治理面積125.76萬畝，占總承包面的72.8%；從承包期限上看，其中30年至70年使用期的有2380戶，面積89.8萬畝，占承包大戶的54%，50年以上使用期的有341戶，面積21萬畝，占承包大戶的7.8%（2002年數字）。全省現有木材加工廠7000多家，年加工能力為65萬立方米，其中企業總數的90%以上和生產能力的80%以上為非公有制（2002年數字）。主要經營形式如下：

（一）營造林方面

1、獨資經營：承包人通過協商轉包農民土地或通過參與集體組織競標拍賣買斷或獲取宜林“四荒地”廢棄地、農地或河、路、溝、渠林地使用權，自行投資興辦林業。這種形式的特點是外界制約因素少、自主經營權力大、投資風險小。如魯山縣司法局副局長宋健民，一次性買斷董周鄉石峽溝村5140畝荒山40年的使用權。引種栽植豐雪桃、巨桃、日本斤柿、美國無核提子、凱特杏、歐洲李、金太陽杏、美國純種8號油桃等18余種優質果樹及綠化樹18萬株。實行山、水、田、林、路統一規劃，綜合治理，并與河南農大、北京農大合作推行無公害栽培管理，他注冊的豐雪桃個大、質優，遠銷香港、深圳等地，供不應求。今年采摘鮮果10萬斤，育苗100萬株，凈產值可達160萬元。

2、合資經營：①由多戶農民合伙出資參與競標或通過其他形式獲得“四荒”宜林地使用權，共同開發，利益共享，風險共擔。②農民聯戶承包，統一出資規劃、購苗、栽植，分戶經營管理，收益自行支配。③當地農戶出面競標或其它形式獲得土地使用權，以土地和日常管護入股，同資金入股方共同開發。這種形式的特點是投資主體多，造林規模大，產品易形成市場。

3、公有民營：將國有或集體所有的宜林地，利用國家造林項目資金或集體出資統一治理造林后，交農民經營管理，集體收取少量的承包費。這種形式的特點是能夠解決農戶有勞動力，但缺乏資金投入的問題，最終實現集體得綠、群眾得利。

（二）林木種苗和花卉苗木生產方面

近年來，種苗和花卉市場行情看好，投資種苗和花卉的個體和私營業主大幅度增加。全省每年繁育林木種苗30多萬畝，其中群眾和個體、股份合作制育苗占85%以上；全省各主要花卉和綠化苗木生產大縣，也都是以個體花農為主體形成的。外資造林項目完成的造林面積約有80%為非公有制林業。速生豐產林工程我省將重點在黃河、淮河流域實施，預計非公有制林業所占的比重將更大。

（三）林業產業方面

非公有制林業在林產工業發展中占有重要地位。我省林產工業雖然有一定基礎，但與先進?。▍^、市）比較相對落后，在木材加工行業除了為數不多的國有企業外，發展較快的是個體和私營加工企業。

二、河南省非公有制林業投資概況

(一)投資現狀

非公有制林業的發展極大地調動了廣大群眾植樹造林的積極性。擴大了非公有制林業投資的來源渠道，促進林業投資主體的多元化，解決了長期以來林業投入不足問題。非公有制林業的發展，理順了林業經營體制，進一步明晰責、權、利關系，使社會各界群眾以資金、山場、種苗、勞力、技術等要素積極參與林業開發，改變了過去因林業投資主體單一而造成的林業資金短缺的狀況，實現了林業由國家、集體投入為主向國家、集體、個人及外資等多元化投資的轉變。近三年來，全省非公有制經濟成份向林業投入達19.2億元，極大地緩解了我省林業投入不足的問題。2002年以來，漯河市造林投資5000余萬元，其中個體投資達3600萬元。伊川縣拍賣“四荒”7.5萬畝，收回拍賣承包金150余萬元。扶溝縣大新鎮新南行政村一個荒坑，過去長期荒蕪，后來以5300元拍賣給一位個體經營者，很快造上了林。襄城縣靈樹村公開拍賣120畝荒地，預計收取拍賣金1.5萬元，最后拍到2.8萬元。

(二)投資結構

非公制林業的快速發展，改變了過去單一由政府投資林業的現象，呈現出了林業投融資形式多樣化的趨勢。從投資來源結構來講，有個人投資、合伙投資、股份合作投資、聯營投資等多種形勢。從資金結構來講，有銀行貸款、財政投入、其它借款、自籌資金等形式。從下面的典型分析中，可以反映出大體的投資結構。

單位：萬元

單位名稱項目總投資自籌資金銀行貸款財政投入其它資金

魯山縣林豐莊園410186815093

100%45%21%12%22%

從表中可以看出，對于從事非公有制營造林生產的個人或企業來講，其主要投資以自籌為主，輔助以銀行貸款或其它借款，政府用于引導投入的資金量相當少，甚至沒有。

在非公有制林業加工業中，上述投資結構進一步明顯：

單位：萬元

單位名稱項目總投資自籌資金銀行貸款財政投入其它資金

夏邑縣宏業恒泰木業公司420100320

100%24%76%

從上可以得出，我省非公制林業投資結構是以個人投入為主，各類借款為輔，財政無償投入較少的狀況。

三、河南省非公有制林業投資中存在的問題

由于歷史的原因，長期以來，我省財政投入用于非公有制林業發展的資金相當少。同時，又因林業生產周期長，部分營林生產及加工業風險較大，技術含量不高，科技支持不力，易受市場波動的影響等，金融部門對林業生產的貸款支持很少，對非公有制林業的支持更少，現有的一些優惠政策也因種種原因很難落實到位。據調查，資金不足，尤其是后續資金不足已成為非公制林業發展的主要制約因素之一。同時，投資結構不合理，投資主體不明和投資形勢不能科學把握也在一定程度上影響著非公有制林業的發展。

(一)投資主體不確定

2003年中共中央國務院關于加快林業發展的決定進一步指出，要放手發展非公有制林業。國家鼓勵各種社會主體跨所有制、跨行業、跨地區投資發展林業。凡有能力的農戶、城鎮居民、科技人員、單位職工等都可單獨或合伙參與林業開發，從事林業建設。同時切實落實了“誰造誰有、合作共有”的政策，為各種林業經營主體創造公平競爭的環境，使非公有制林業發展面臨著從未有過的良好機遇。一些合伙制營造林大戶不斷涌現，聯合投資，共同收益。出現了一次投資非公有制林業的高潮，但也產生了一些盲目的投資，使一些地方產生了投資主體不明確的問題，從而導致直接經營者責任心不強，持續開發能力較弱，有些地方出現了投資過熱之后的過冷現象。如我們這次所抽取的魯山縣興隆種殖有限公司，由四個人共同出資承包經營8600畝荒山，搞林業綜合開發，但由于投資主體不能嚴格確定，責權利不能明確劃分，在四個人聯合投入前期費用后，后續資金跟不上，加之現有的經營者責任心不強、投資回收期較長等原因，現公司處于生產停頓階段。

(二)投資結構單一

投資結構目前較為單一，投資非公有制林業的資金多為私營業主發展二、三產業積累的資金。由于內部經營管理體制的滯后，資產難以變現，多為靠信譽少量借款投資，依靠銀行貸款等其它投資渠道的融資能力有限。另外，林業生產周期長，比較經濟效益低，易受自然災害的影響，實行股份制經營風險較大，加之財政林業投資引導政策的不完善，造成林業投資結構及形式單一。

(三)投資總量不足

現有非公制林業經營者投資能力有限，后期工程資金往往難以為繼，造成開發與投資矛盾日益突出。開發治理荒山是一項系統工程，涉及林、水、渠、路、電等多個方面，一次性投資比較大，資金的短缺使開發治理進度緩慢。雖然近幾年國家向林業的投入大幅度增加，但主要是由地方政府集中管理使用，對非公有制林業發展支持力度很小。一些政策性投入被棚架、截留，往往到不了生產經營者手中，林業政策性貸款到不了位，不能用于生產經營活動。如：鶴壁市山城區鹿樓鄉貢日祿等11戶村民聯合承包荒山3320畝，先后投資120多萬元，修路、架電、修渠、買苗等，由于造林周期長、見效慢，加之一些自然災害的影響，沒有后續發展資金。

根據對魯山縣造林大戶的調查，荒山造林前期開發投資巨大，僅依靠個人無力承擔。由于缺乏相應的資產評估體制，現有的荒山資源無法作為資產盤活，開發所需資金難以通過銀行貸款途徑解決。另外農發資金、扶貧資金、以工代賑資金有限，難以向個人提供充足的開發資金，致使承包大戶的規模開發受到限制，甚至陷入舉步維艱的境地。有的利用收益投入，采取滾動發展的措施，投資荒山開發，但是制約了規模效益的發揮，也出現了開發中的短期行為。

(四)投資效益與生態、社會效益的沖突

非公制林業的投資者，絕對多數是發展用材林、經濟林，對于用材林的發展，投資者大多認為投入后難以收益。目前，由于我省分類經營相對政策滯后，商品林采伐計劃管得過死，與投資者的目標相去甚遠。根據市場經濟規則，所有者有權按市場需求采伐木材，追求經濟效益的最大化，可現行的采伐限額管理制度重點體現的是林業的生態和社會效益，其嚴格規定任何單位和個人不準私自采伐林木，有些地區甚至于連《森林法》規定的“除自留地和房前屋后個人所有的零星林木外”都不例外，所有林木采伐必須經過審批，發入采伐許可證后才能進行采伐。非公制林業經營者無法按照自己的經營方案或根據當時市場需求進行采伐，經營自主權受到嚴重限制。同時，在一些林業經營大戶中，也有部分被劃入生態公益林，生態和社會效益嚴格影響了經營者的經營效益。

其次由于受物質利益驅動，絕大多數經營者注重經濟效益，忽視生態和社會效益。發展建設多為經濟林和速生用材林，栽植生態公益林少。特別是在荒山開發中，破壞原生植被整地造林，森林生態效益優先的原則，得不到較好體現。

(五)林業稅費的制約因素

2002年我省農業特產稅3.19億元，其中來自經濟林產品的稅收達2.98億元，占到93.42%。據調查，在一些地方，林果業的特產稅實際征收稅率高達16%，遠遠高于國家規定的8%。特產稅的征收在一定時期增加地方財政收入，繁榮地方經濟，增加農民收入過程發揮了重要的作用。但是近年來，隨著市場經濟的發展，經濟林產品出現市場需求及供應的結構性矛盾，果賤傷農等現象，農民收益下降。特產稅的征收在一定程度上制約了農業種植結構的調整和效益的提高，致使果農的收益下降。原木在生產和銷售環節重復收稅，高達16%，另外育林基金的征收達15%，“一稅一金”的征收高達木材銷售額的31%，從事造林育林的木材生產者的收益大幅下降。制約著林農從事和投資林業生產的積極性。我省“十五”期間，年核定商品材采伐限額330萬立方米，木材年銷售額應在6.6億元左右，僅稅收和育林基金就占21%，高達1.39億元，另外加工地方的名目繁多的亂收費項目，扣除林木生產成本后，林農的收益所剩無幾。育林基金的征收比例過高，影響了林農從事林木培育的積極性，根據《育林基金管理辦法的規定》，林農應得到提取額25%的返還，實際上基層林業主管部門未按規定返還，并且違背了“取之于林，用之于林”宗旨，育林基金被擠占、挪用、截留和用于彌補行政事業費的不足或平衡預算。

林業稅費過重及管理的混亂，一方面挫傷了經營者的積極性，另一方面使眾多想進入該領域的投資者望而卻步。其所產生的嚴重后果是：一是林農不愿采伐林木，待價而沽；二是嚴重挫傷了發展非公制林業的積極性，使一些地方寧愿山荒著也不愿去承包造林；三是偷砍偷運現象越來越嚴重，森林資源保護的壓力日益增大；四是由于無利可圖，木材經營者也不愿意收購木材，嚴重阻礙了中小林業企業的發展。上述四方面的后果在一定程度上形成了制約著非公制林業投資的瓶頸。

(六)現有資金信貸政策的不足

金融部門的支持應是解決非公制林業發展過程中資金不足的主要途徑之一，但長期以來，由于森林資源資產評估機制的不健全，導致相關抵押貸款政策一直沒有出臺，信貸資金沒有大規模地應用于非公有制林業發展的投資。即使現行的一些優惠貸款政策，由于林業生產自身生產周期長、經濟效益見效慢和銀行的商業化運作，使優惠的貸款政策在落實過程中較為困難。從目前來看，幾乎所有用于林業的信貸資金都是短期的，有的甚至是幾個月，這與林業生產活動周期較長形成了尖銳的矛盾，極大地制約了有能力的投資者從事林業的發展。

(七)投資環境的不完善

非公制林業經營者參與林業活動時間并不很長，經驗不足，因此，國家政策及法律監督機制還不完善，加上某些地方由于個別政策執行者的水平及素質不高，以權代法，以勢壓法等，常常造成政策執行上的扭曲，造成林地的使用權極易發生變化，產權不明。有的承包期過短，有的把明確劃給農民的責任山、自留山以“四荒”名義強行收回，還有的隨意變更與非公制投資主體簽訂的林地使用合同等，法制環境對非公制林業的發展十分不利，非公有制林業經營的外部環境較差。其次，非公有制林業投資主體獲得的林地使用權往往不完整。在生產什么、如何生產等方面受到了不必要的限制，缺乏經營自主權。再者是林業流轉不活，政府和集體經濟組織干預過多，限制了林地的流轉，使林地固化在原經營者手中；即使有些流轉的，由于交易成本過大，也難以得到預期利益。這些不公平的競爭環境，加大了林業投資風險，降低了預期回報率，惡化了非公制林業的投資環境，挫傷了非公有制林業投資主體的投資積極性。

四、方法與對策

借鑒發達地區扶持非公制林業發展的政策，結合我省實際，采取各種有效措施鼓勵、支持和引導非公制林業的投資，為非公有制林業發展創造公平的環境，適宜的政策，合理的稅費，讓非公制林業經營者在發展中實現良性循環，使蘊含在林業發展中的巨大發展潛能充分釋放出來，成為我省實現《綠色中原規劃》的持久動力。

（一）轉變思想，依法行政，創造良好的投資環境

從不合時宜的錯誤觀念中解放出來，正確認識非公制林業的作用和巨大的發展潛力，理清制約非公制林業投資的制度限制，真正樹立各種經濟成分都可以參與林業建設，平等競爭，共同發展。同時，樹立良好的服務意識，嚴格依法行政，從政策支持、技術服務、信息共享等方面加大對非公制林業的支持，突破現有不適宜的體制約束，為各類經濟主體進入林業創造出良好的外部投資環境。

（二）放寬政策，引導投資

為加快非公有制林業的發展，政府應對非公有制林業發展的不同階段，制定并出臺相關優惠政策，使經營者有充足的利潤，踴躍投資林業生產。凡營造生態公益林的，免除一切稅費。凡營造商品林的，政府減化林木采伐審批手續，減免育林基金等，使經營者具有相應的自主權，但林木采伐后必須在兩年內完成更新任務。私營造林大戶在樹種及造林標準上達到國家重點林業生態工程建設標準的，也應納入國家重點工程項目，在投資上享有平等的待遇。在農業投資方面，適當放寬和簡化發展非公有制林業的貸款手續。金融、財政、扶貧開發、以工代賑、農業開發等部門要在資金投入上，向非公有制林業方面傾斜。要堅持國家、集體、個人一齊上，股份制、合作制、外資等共同發展，營造大力發展非公有制林業的良好氛圍。要減免各種稅費項目，降低稅費征收比例。

（三）明晰產權，機制創新

要不斷改革傳統的林業經營模式，實行林地所有權和林木經營權分離。對經過公開拍賣或轉讓的土地所有權或經營權，要規范合同程序，林業部門及時給予辦理林木權屬證書，明確經營者的責、權、利，用法律的形式切實保護經營者的合法權益，將林業存量資產引入市場機制，融入市場流通。林權證書可作為抵壓貸款的有效憑證，進行資產抵押貸款，解決經營者后期資金缺乏的問題，促進非公有制林業的可持續發展。

（四）加強投資管理，搞好服務

政府部門要加強對非公有制林業投資的管理，及時提供各種信息服務，解決在非公有制林業投資過程中的問題，及時提供各類投資信息，特別是各級林業部門要積極為發展非公有制林業提供服務。一是認真做好調查規劃設計工作，幫助經營者做好技術服務，做好病蟲害的預測預報和綜合防治工作。二是穩定山林林權，搞好林權清查登記，頒發《林權證》，認真做好山林權屬糾紛的調處工作。三是幫助經營者協調資金，加大政府資金扶持力度。四是提供法律政策服務，嚴歷打擊各類破壞森林資源的違法犯罪活動，以防止資產流失和違法操作現象，保護所有者和經營者的合法權利。五是簡化各種審批程序，為非公有林經營者在林木采伐、銷售、運輸、經營加工等方面提供高效、便捷的服務。

（五）盡快建立森林資源資產評估機構

當前林業已經作為一種產業推向市場，森林資源資產評估機構應及時建立，它是把生態公益林和商品林作為一種商品推向市場必不可少的機制，它能保護所有者和經營者的合法權益，避免國有林、集體林和個體林在產權流轉過程中遭受不必要的損失。同時，也是解決非公有制林業投資者后續資金不足的主要途徑之一。

（六）加強對非公有制林業發展的金融支持

協調有關金融部門抓住國家要繼續對林業實行長期限、低利息的信貸扶持政策，在完善森林資源資產評估機制的基礎上，協商解決非公有制林業投資者后續資金短缺的問題，具體貸款期限可根據林木的生長周期由銀行和企業協商確定，并視情況給予一定的財政貼息。有關金融機構對個人造林育林，要適當放寬貸款條件，擴大面向農戶和林業職工的小額信貸和聯保貸款。林業經營者可依法以林木抵押申請銀行貸款。鼓勵林業企業上市融資。

（七）減輕林業稅費負擔

繼續執行國家已經出臺的各項林業稅收優惠政策，并予以規范。按照農村稅費改革的總體要求，逐步取消原木、原竹的農業特產稅。取消對林農和其他林業生產經營者的各種不合理收費。改革育林基金征收、管理和使用辦法，征收的育林基金要逐步全部返還給林業生產經營者。