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最近，我們赴五市七縣就全省農業綜合執法工作情況進行了調查。調查發現：（1）在農業行政執法過程中，綜合執法明顯優于單獨執法；（2）大力推進綜合執法，可以更好地規范農資市場秩序、維護農業生產安全、保護農民權益；（3）在全省全面推開農業綜合執法的條件已經基本成熟。

一、農業綜合執法的成效應當充分肯定

自1999年開展農業綜合執法試點以來，各地政府和農業部門認真貫徹落實《農業法》、《國務院全面推進依法行政實施綱要》中關于實行綜合執法的規定和要求，從轉變政府職能、改革行政管理體制出發，積極推進農業行政綜合執法工作。目前，全省17個市中有農（畜）業綜合執法機構11個，占農（畜）業機構總數的57.9%；縣（市、區）共成立農（畜）業綜合執法機構93個，占農（畜）業機構總數的76%。全省綜合執法機構在崗執法人員共1269人，其中公務員132人，參照公務員管理的60人，事業編制人員1**7人。已經開展綜合執法的地方主要采取了以下措施：

1、整合執法資源，提高執法效能。按照執法職能統一行使、執法人員統一管理、執法活動統一組織、執法力量統一調配、執法經費統一安排使用，政事政企分開的“五統一，一分開”原則，這些地方著力構建統一規范的農業行政執法新體制，對原有農業執法機構、人員和職能等進行整合，成立農業行政綜合執法隊伍，將分散在所轄事業單位中的行政處罰權集中統一行使，承擔具體執法職能。改變了農業部門內部多頭執法、重復執法的狀況，解決了執法力量薄弱和執法資源浪費的問題。宿州市農委原來是由種子、植保、土肥、獸藥等事業站室從事農業執法工作，各類執法人員近70人，執法力量較為分散，20**年初成立了市農業綜合執法辦公室，僅保留精干執法人員24人。執法效能提高，執法成本降低，減輕了經營戶的負擔，受到群眾好評。

2、健全規章制度，強化農資市場監管。在農業綜合執法試點中，試點單位堅持用制度管權、管事、管人，先后制定了農業行政執法責任制、錯案和執法過錯責任追究制等，規范了行政執法、處罰、復議等程序，建立了行政執法公示和承諾、備案、罰沒物及檔案管理等制度，實行了案件評查、人員考核等辦法，基本健全和完善了各項規章制度，農資市場的監督與管理由臨時性、突擊性檢查走向經常性、規范化軌道。祁門縣積極探索農資管理工作新思路，與工商部門合作，推行“誠信農資經營活動”，建立農資經營信譽檔案和農資經營信用評價制度。對依法經營、誠實信用的農資經營戶予以肯定，張榜公布其名單；對多次違法、違規農資經營戶，則納入“黑名單”進行重點監控。寧國市農委與工商部門聯合制定《20**年農資市場監管實施方案》，共同監制農資經營購銷臺賬、種子經營檔案，對種子銷售的全過程實行動態管理。

3、加大執法調處力度，維護農村社會穩定。在嚴厲打擊違法活動的同時，各地農業部門的綜合執法機構不斷創新執法理念，開拓執法工作形式和內容，積極調解處理由于農民操作、使用不當或農資經營者指導、說明不當，導致減產、絕收等而引發的矛盾和糾紛。今年以來，靈璧縣農業執法大隊就積極調解處理各類糾紛40余次，有效地化解矛盾、解決糾紛，避免了事態擴大或上訪，減輕了政府壓力，維護了農村社會穩定，有效地解決了農業案件投訴難、處理難、維權難的問題，為構建和諧社會發揮了積極作用。

實踐證明，實行綜合執法，克服了行政執法主體過多過濫的弊病，執法力度明顯加大，執法效果明顯提高，農資市場監管明顯加強。據統計，20**年，全省農業系統共立案查處各類違法案件1700余件，案值1000多萬元，挽回經濟損失1.67億元，重大坑農害農違法案件減少60%以上，有效地保障了農業生產安全，維護了廣大農民的合法權益。

調研中我們看到：實行農業綜合執法的縣與分散執法的縣，對農資市場的監管力度形成了鮮明對比，雖然兩縣相鄰，但前者市場井然有序，農民維權投訴有門，后者往往是松散、臨時性執法，很少立案查處。例如，20**年，祁門縣農業綜合執法大隊對全縣200多個種子、農藥、肥料、飼料、獸藥、食用菌生產原料等農資經營網點進行多次檢查，調查處理各類案件66起，而相鄰的休寧縣由于沒有綜合執法機構，全年查處的農資案件只有13起，而且多是簡易程序，罰款僅4000多元。再如，蕭縣自20**年成立農業綜合執法大隊后，至今未出現一起因農資問題而引起的群體上訪事件，而與其毗鄰的碭山縣農民因反映假農藥問題得不到解決，紛紛找縣領導上訪投訴，兩縣農資市場秩序大相徑庭。

二、推進農業綜合執法的阻滯因素亟待消除

雖然我省推進農業綜合執法有所進展，但總體上還不理想，面臨的問題和困難主要有以下幾個方面：

阻滯因素一：農業綜合執法機構定為事業單位，存在很多弊端。農業綜合執法屬行政執法范疇，農業綜合執法機構具體承擔農業行政主管部門的執法職責，是法定職權。按照《中華人民共和國農業法》的規定和國務院《全面推進依法行政綱要》的要求，農業綜合執法機構理應是行政單位。但從我省實際情況來看，90%以上的農（畜）綜合執法機構是事業單位，其中還有20%左右是差額或自收自支性質，雖然多數單位經過編辦批準（約占60%），但很多是“只批牌子、不增編制、人員內部調劑”。由于縣級農業部門行政編制少，因此，多數是從各事業站抽調人員組建而成，有些人員工資福利還在原單位發放，這種性質的執法機構對推進綜合執法工作不利。一是執法隊伍不穩。從事業站抽調的執法人員由于不在原單位上班，職稱評定和福利待遇都會受到影響，再加上事業單位機構改革中很多地方實行末位淘汰，因而抽調的執法人員人心不穩有后顧之憂，多存在臨時思想，缺乏長期打算，導致執法人員變動頻繁，執法機構建撤反復。二是難以保證公正執法。由于歷史原因，農業部門的很多事業單位本身從事經營活動，而從事業站臨時抽調的執法人員又無法擺脫與原單位的各種關系，因此在執法中難免出現內外有別，感情執法，難以服眾。三是處罰不到位。農業綜合執法機構性質的“先天不足”制約了對違法行為的處罰，所以農業行政執法往往是聲勢大、效果差，從輕減輕處罰的多，起不到震懾作用，農資市場違法行為屢禁不止。

阻滯因素二：農業綜合執法經費保障不到位，制約了違法案件的查處。農業綜合執法工作量大面寬，需要大量的辦案經費，但由于各方面的原因，很多地方執法經費未列入財政預算。由于沒有專項經費保障，導致執法手段落后，缺乏基本的辦案設備，執法檢查、調查取證、檢驗檢測困難，影響了執法水平和執法質量。據統計，全省約有一半左右的農業綜合執法機構沒有執法車輛，攝像機、照相機等取證設備也嚴重不足，少數地方甚至連電腦也沒有。我們調查的7個縣（市）均無農業執法專項經費，日常辦案經費要么是從罰沒款中返還一部分，要么是擠占別的事業經費，辦案過程中涉及到的檢驗檢測費用普遍無法解決。現在有些農資經營戶的裝備和信息化水平不斷提高，違法作案的手段不斷加強，而仍處在“小米加步槍”狀況下的農業執法隊伍，對一些大要案的查處往往力不從心。

阻滯因素三：農業綜合執法體系不全，影響了執法效能。目前，我省省級農業綜合執法機構尚未建立，市級農（畜）執法任務約有一半左右仍是委托事業站，各自為政，縣級農（畜）部門中也有20%以上仍是松散型、應付型、臨時性的執法，全省尚未形成一個上下聯動、相互配合的執法體系。不少縣（市）反映，由于上級部門執法“婆婆”太多，縣里的綜合執法大隊忙于接待，遇到“婆婆們”意見不統一，常常無所適從，影響了執法工作的正常開展。

三、推進全省農業綜合執法的幾點建議

實行農業綜合執法是轉變政府職能，堅持科學執政、依法執政，改革農業行政管理體制的必要舉措，是完善農業行政執法體系，形成執法合力，提高執法效能，促進社會主義新農村建設的根本途徑。國家賦予農業行政主管部門執法主體職能的法律法規有30多部（不含相關配套規章），涉及到農業生產的產前、產中、產后服務等諸多環節，特別是《農產品質量安全法》出臺后，農業部門不僅承擔農業投入品的監管任務，同時還承擔著農業產出品的質量安全監管，沒有一支過硬的綜合執法隊伍，必然嚴重制約農業領域可持續發現。新修訂的《農業法》明確規定，縣以上農業行政主管部門要實行綜合執法；國務院把“減少執法層次，推進綜合執法”寫進了《全面推進依法行政實施綱要》，省政府〔20**〕52號文件、省委〔20**〕10號文件也對綜合執法提出了要求，因此，在深入貫徹科學發展觀過程中，應當努力改革農業執法體制，完善執法機構，規范執法行為，擴展執法領域，強化執法監督，提升執法手段，讓農業綜合執法覆蓋全省。具體措施既需要農業系統內部自身的努力，也需要得到各有關方面的大力支持和配合。

1、把建立健全全省農業綜合執法體系，納入我省全面推進依法行政整體部署。實行農業綜合執法旨在規范執法主體，整合執法資源，健全執法機構，提高執法效率。根據我省的實際情況，目前，要盡快建立省級農業綜合執法機構，從而形成省、市、縣三級聯動，協調一致的農業綜合體系。現在全國已有11個省（區、市）在省級農業部門內專設或在政策法規處下加設了農業綜合執法機構，我省周邊的江蘇、浙江、福建、湖北等省都已在省內所有市縣實行了農業綜合執法。我們建議，由省編辦、省財政廳、省政府法制辦、省農委聯合制定加強農業綜合執法的措施，在機構性質、人員編制、綜合范圍、職能職責、運行機制、工作經費等方面作出明確規定，加大農業綜合執法工作在全省的推進力度。

2、把提高農業綜合執法保障水平，納入我省三農支持投入的重要內容。農業執法任務重、責任大，應與其他行政執法主體同等對待。一是要把農業行政執法經費納入各級財政預算，保證人頭經費、日常辦公經費和執法辦案經費。二是要加大對執法基礎設施、設備的投入，努力改善農業行政執法的辦案條件，配備必要的執法用車和攝像、照相、錄音、電腦等辦案工具，健全辦案的硬件設施。三是將農業行政執法人員納入公務員管理，在政策上、工作上和生活上真正關心農業行政執法人員，落實待遇、人身保險等政策措施，解決執法人員的后顧之憂。

3、把加強執法隊伍自身建設，納入農業系統效能建設的重要組成部分。農業行政執法工作涉及面廣，法律性和專業性強，任務重、要求高，執法隊伍力量強弱直接影響工作開展。農業系統要按照“建一流隊伍，樹一流形象，創一流業績”的總體目標要求，努力抓好農業執法隊伍自身建設。首先要認真按照公開、平等、競爭的原則，嚴把執法人員審查關，擇優配備執法人員，真正把政治過硬、業務精通的同志充實進來，確保執法人員綜合素質高。其次要切實加強對執法人員行政執法、專業知識等方面的培訓和考核，不斷提高其執法能力和執法水平，確保涉農法律法規得到正確有效的實施。第三要對現有的行政執法隊伍進行認真整頓，通過民主評議、社會監督、考試考核等方式，把不稱職、不能適應農業行政執法工作的人員，清理出行政執法隊伍。