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根據區人大常委會年度工作安排，以財經工委委員為主組成的專題調研小組圍繞如何加強對財政預算的依法監督力度,增強預算監督實效性這一課題，開展了調查研究。調研小組學習參閱了相關文件和資料，先后4次召開相關職能部門、部分預算單位、街鎮等分管領導或財務負責人座談會，走訪有關專家聽取意見；向部分區人大代表和有關委辦局發放調查問卷153份；此外還借助承辦市、區(縣)人大預算審查監督工作專題研討會的機會，與市和各區縣人大同志開展積極的交流。通過這些方式，對區人大及其常委會如何進一步增強預算監督的實效性，進行了比較深入的探討。在此基礎上，經過匯總歸納，形成本調研報告。

一、區人大及其常委會開展預算監督的現狀

本屆區人大常委會進一步增強做好預算監督工作的責任感，明確加強對財政預算的審查監督是人大及其常委會依法行使職權、對區政工作實行有效監督和支持的重要組成部分，從而把財政預算審查監督工作擺上重要議事日程，并作出了不少有益的探索。

（一）建立和完善預算審查監督制度

為改變以往預算監督內容分散、缺乏完整統一性的狀況，使預算監督制度化、規范化，年7月，區人大常委會審議通過了《區人民代表大會常務委員會關于加強區級預算審查監督辦法》，以制度的形式規范對財政預算的監督管理。該辦法執行一段時間后，針對其中有些條文還比較原則，實際操作步驟和要求尚不夠明確，加上近幾年來我區教育、城市建設和管理等部門財政投入比例越來越大，以基本建設為主的重點項目資金支出比重日見提升的情況，年5月，常委會又審議通過了《關于強化部門預算和重點項目資金審查監督的實施意見》，進而以重點部門和項目為突破口，規范政府預算行為。實踐證明，上述辦法和意見的制定和實施，從制度上拓展了區級預算審查監督工作的覆蓋面，增強人大預算審查監督的約束力和嚴肅性，推進了政府的依法理財。

(二)認真抓好預算編制初審監督

每年在預算草案編制前，區人大常委會財經工委都及時根據中央和市財政經濟工作會議的要求，深入到財稅部門，了解預算草案編制的進度、影響本級財政收入的增減因素、財政支出安排的合理要求等有關情況。常委會會議專題聽取財政局的匯報，依據預算支出安排要貫徹量入為出、厲行節約、確保重點等原則，開展初步審議，提出修改意見和建議，使政府提交人代會審查批準的預算草案更切合區情實際。近幾年來,財經工委還積極參與由財政部門牽頭,相關職能部門領導和有關專家組成的績效評估工作,圍繞財政性資金分配與社會發展規劃、政府施政目標、部門工作任務緊密結合的預算編制模式，積極出謀劃策，努力提高財政資金的使用效益。

(三)積極開展預算執行經常性監督

區人大常委會在預算監督方式上，逐步由原來單純的事后監督向全過程監督轉變，實現監督工作的經常化。如從年開始,相關工委聯手對一些公共設施建設項目進行全過程跟蹤，改變以往單純聽取預算執行情況數據匯報的監督方式，通過對完成項目或在建項目的實地視察，了解預算執行的實際情況，掌握第一手資料，增強感性認識，使提出的審議意見更具針對性。為確保對預算執行的經常性監督，每年年中區人大常委會都要聽取區政府上一年度決算和本年度上半年預算執行情況匯報。近幾年隨著區級財力的快速增長，對于預算調整和超收收入使用安排，常委會依據監督辦法中關于“如實際收入可能的增加額超過原定預算的3%以上的，區人民政府應當作出預算調整方案，提請區人大常委會審查批準”的規定要求，督促區政府及財政部門盡可能對財政收支趨勢早作預測，對超收收入早作安排,促進了預算安排和管理更趨規范和合理。在監督過程中，常委會還注重發揮審計部門的作用，把對預算執行情況的審計作為審查監督預算的一項重要借助手段，把審計情況作為審查批準決算的重要依據。實踐證明，充分發揮審計作用,不僅保證了預算審查監督質量，同時進一步增強了人大及其常委會審查批準決算的嚴肅性和權威性。

綜上所述，區人大常委會的預算監督工作正在從一般性的程序性監督逐步朝著有重點、有針對性的實質性監督發展，監督形式不斷創新，力度不斷加大，為進一步提高監督實效奠定了良好的基礎。

二、目前預算監督工作中存在的主要問題

縱觀我區的預算安排、編制和執行情況，以及區人大常委會預算監督工作的實踐，結合本次調查座談會中了解的情況，我們感到這方面依然還存在許多薄弱環節，需要我們進一步加強和改進。

（一）預算安排尚未完全體現公共財政原則

黨的十六屆五中全會將構建社會主義和諧社會確立為“十一五”時期經濟社會發展的重要目標之一，提出要認真解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，這也使得政府公共財政支出的原則日益清晰，那就是要盡可能顧及最大多數老百姓的利益，體現社會的公平公正。

從調研情況看，仍有一定數量的同志認為目前我區的財政預算安排尚未完全體現公共財政原則。問卷反饋表明，36%的受訪者覺得“體現公共財政原則不夠”是現在預算安排的最大問題，另有28%的受訪者則選擇了“關注民生不夠”，這說明政府和人大都需要在這方面作更深刻的思考和更大的努力。

在調研座談會上也有一些同志指出，近幾年我區的預算安排在市政建設支出方面呈連續、高幅增長，這固然非常需要，因為很多都是抓住機遇必上的“硬項目”；但同時，對于教育、再就業、幫困、社會救助、醫療保障等與人民群眾生活更為貼近的項目，政府必須高度關注，而決不能把這些民生項目視作“軟任務”，考慮這方面的財政投入安排，應當對百姓的困難、需求了解得更細一點，在政策傾斜上膽子更大一點，在投資項目的選擇上覆蓋面更寬一點，在直接解決問題上更實一點，最終就是讓群眾的受益面更大一點，這個意見已經成為與會座談同志的共識。

（二）對預算草案的審查尚未進入實質性監督

政府每年財政預算草案必須通過人代會來予以審查和批準，但從目前的情況看，這項工作在一定程度上還只是程序性監督，尚未真正進入實質性階段。

1預算草案的具體內容還不夠清楚。政府提交人代會審查的報告雖然透明度逐年有所提升，但由于預算草案按功能大類羅列一串數字，沒有“款”、“項”、“目”的具體內容，造成“內行看不清，外行看不懂”，代表們難以對預算草案進行深入審查，調查問卷的反饋情況表明，52%的受訪者認為人代會期間的預算審查需要“進一步細化編制說明”，另有13%的受訪者希望“增加部門預算表格”，12%的受訪者希望將“列出的專項一并報送”，62%的受訪者希望“針對代表關心的問題作及時解答”（備注：由于此次問卷調查采用了可以單項也可多項選擇的方式，因而對某一問題幾個選項的比例之和可能超過100%，下同）。受訪者對于預算審查在具體操作層面上的意見如此集中，也從一定程度上反映了目前人代會預算審查工作還很值得改進。

2預算外資金管理不夠到位。問卷調查中，有近五分之一的受訪者認為未將財政之外的資金都歸入預算安排，是一個比較突出的問題。座談會中也有此類反映，由于人代會只批準財政預算，大量的預算外資金，諸如國有資產經營、土地轉讓出租所得等等，尚游離于人大審查批準范圍之外，造成預算內外“兩張皮”，使得預算缺乏公認的完整性。進一步規范預算編制的范圍，把預算外資金一并納入，將綜合預算提交人代會審查，已經成為此次調研中比較集中的建議。

（三）預算執行的約束力有所弱化

財政預算一經人代會批準，即具有法律效力，非經法定程序不得更改。但在實際執行過程中，由于種種原因，執行情況并不能完全依照既定預算，這就弱化了預算執行的嚴肅性和應有的約束力。

1預算編制時間提前和年度工作確定不同步。近兩年，區政府加強了財政預算管理，每年編制下一年度財政預算的時間大大提前，這固然促進了各預算單位提早規劃下一年度全面工作和支出計劃，但實際操作難度很大，因為經濟社會形勢發展太快，一年半載中不確定因素很多，各預算單位無法在編制預算時都提前知曉或完全考慮清楚。這也是本次調研座談會上反映最為強烈的問題。

2上級部門臨時布置的任務無法納入安排。各行政部門通常受區政府和上級部門的雙重領導，而許多上級部門臨時布置的任務根本無法在一年多之前就提前預知，因而也就無法納入預算安排，而這些任務一旦下達，沒有資金保障是無法完成的，而強調老預算拒不執行也不現實，于是一再追加和變更預算，預算的嚴肅性大大削弱。問卷調查顯示，有57%的受訪者選擇這一項作為目前預算執行約束力不夠的最主要原因。

3街道財政的管理工作尚顯薄弱。隨著街道事權和財權的下放，相應的管理工作是否跟上也成為一個值得關注的問題，近半數的受訪者認為目前的管理工作“沒有同步”或是“尚有薄弱環節”。本市新聞媒體曾報導我區一個街道欲動用幾億元財力，來為地區數百戶居民家庭改善居住條件，引起方方面面不小的反響。而作為主管單位的區財政局以及作為監督部門的區人大常委會卻并不知實情。大家認為，動用巨額資金即使是合理的，是用來解決老百姓實際困難的，也同樣需要合法，必須經過法定的申報審批程序，并要充分考慮全區的平衡。

（四）實施經常性監督力量不足

財政預算監督的重要性和必要性不言而喻，但在實際工作中，受思想認識和具體困難等諸方面因素的制約，經常性預算監督還是顯得力度不夠。

1監督主體和客體均存在認識上的誤區。盡管預算法和預算監督條例對于人大審查監督財政預算已作明確的法律定位，但在具體實施過程中，對預算編制、執行和審查監督的重要性和必要性認識不夠，容易把監督與被監督視為一般的工作關系、業務范疇，造成意識不強、剛性不足。人大工作者思想上也容易產生怕得罪人等患得患失和畏首畏尾情緒，帶來監督工作“軟化”。政府有些部門則往往認為人大預算監督僅僅是走形式、過程序，易產生嫌麻煩、不主動、“先斬后奏”、“斬而不奏”或“臨時動議”等消極思想，乃至輕視言行。

2人大常委會專業力量不足。區人大常委會尚缺乏足夠的專業人員和力量，開展經常性的監督存在不小難度。就本區而言，日常財政預算審查監督主要由財經工委承擔，但財經工委委員絕大部分為兼職，平時基本上是“一人代表全委”，加之對口聯系部門眾多，難以對預算的執行情況進行全方位的跟蹤監督，這也成為制約人大及其常委會提升預算監督實效的瓶頸。

3同步監督等機制不夠健全。區人大常委會目前雖已制定了加強區級預算審查監督辦法和強化對重點部門重大項目預算監督的實施意見，但仍需在實踐中不斷予以細化和完善。此次問卷調查中，有高達80%比例的受訪者認為不斷完善制度規范是提升預算監督實效的必要措施，這也充分印證了這一點。除了人大及其常委會的外部監督外，政府內部對預算的同步監督力量亦顯得薄弱。如區審計局對預算執行情況的全面審計有時候不得不借助外部機構的力量，區監委對區財政預算的監督也缺乏專門的人力。同時由于受專業和透明度等限制，社會輿論對于預算這一塊監督的聲音也很微弱。進一步健全和完善預算同步監督的綜合機制，已經成為一個日益重要的問題。

三、對進一步增強預算監督實效的思考和啟示

預算監督是憲法和法律賦予人大的一項重要職權，進一步增強區級人大預算監督實效，必須從以下幾個方面入手，努力促進人大預算監督從程序性向實質性轉變。

（一）提高對預算監督的認識，是增強監督實效的前提

財政預算在加強宏觀調控，促進國民經濟和社會發展，促進公平、公正，改善人民生活等方面發揮著重要作用，它既是經濟范疇，也是政治范疇。無論是人大及其常委會，還是政府及其相關部門，都要提高認識，進一步明確并大力宣傳加強地方人大預算監督工作的重要意義。

1加強預算監督，有助于保證科學決策，推進和諧社會的構建。加強預算審查監督,有利于推進政府采取措施,解決預算執行和管理中存在的問題,確保預算編制和執行的科學性、規范性和準確性，實現科學決策，提高財政資金的使用效益。同時，加強預算審查監督,也有利于促進財政更好地發揮資源配置、公平分配和調控經濟社會運行的作用，按照公共財政的要求，合理調整支出結構，統籌資金，促進教科文衛、就業再就業、社會保障等事業和工作的加快發展。

2加強預算監督，有助于促進干部樹立正確的政績觀。加強預算監督，不僅能夠促進政府樹立和落實科學的發展觀，努力推進經濟社會全面協調發展，同時也能夠在對領導干部的政績評價中發揮作用，幫助領導干部樹立正確的政績觀，把經濟發展、城市建設與社會事業的全面發展統一起來，轉變觀念，逐步淡化GDP的增長是最重要的考核指標，市政重大工程等看得見、摸得著的項目才顯現政績等觀念。正確把握和引導財政支出的正確方向，從源頭上規范政府行為，進一步強化以民為本的理念，切實維護人民群眾根本利益。

3加強預算監督，有助于進一步支持政府開展工作。預算監督是對政府工作開展監督的重要一環，抓住了預算監督，也就抓住了對政府工作監督的命脈，加強預算監督，也是規范政府財政行為、進一步支持政府開展工作的重要手段。人大及其常委會要牢固樹立“政府花錢、人大要管”的意識，克服畏難情緒，堅持原則，不斷改進和完善預算監督管理工作，理直氣壯地督促政府有效解決在財政預算編制、執行方面存在的問題，維護人大預算監督的嚴肅性和權威性。同時，政府及其相關部門也應加強自覺接受人大監督的意識、及早主動溝通全年的重要工作，細化預算收支安排。通過雙方的共同努力，保障政府的一切施政行為始終朝著堅持依法、規范、有序、增效的方向前進。

（二）完善各項監督機制，是增強監督實效的保障

現行的預算法和有關法律法規對人大及其常委會審查批準預算并監督預算執行還只是一些原則性規定，關于人大及其常委會開展預算監督審查的專項法律也尚未出臺。在這一情況下，充分發揮現有監督機制的作用，增強制度的可操作性，就顯得尤為重要。可以從兩個方面加以考慮：

1進一步細化和完善人大常委會已有的預算監督制度。具體來說，包括規定預算調整和變更的詳細條件和報送時限、明確上級部門下達臨時任務時需要追加預算的程序、對預算外資金管理提出具體監督措施、規定動用資金達到一定數額時必須遵循的申報審批程序等等，通過這些制度和程序的細化和完善，進一步為人大及其常委會開展預算審查監督提供充分依據。

2積極探索人大監督與財政管理、專項審計、行政監察、部門自律相結合的預算綜合監督機制。區人大財經工委應建立相應的聯席會議制度，不定期與政府財政、審計、監察等部門，圍繞預算中的重點事項，隨時進行協調、溝通，共同開展預算監督工作。每年預算執行審計，人大應和審計部門共同研究審計方案，把人大預算監督重點、人大代表意見、建議和群眾關心的熱點、難點問題反饋給審計部門，進一步強化對財政資金使用的績效審計、稽核和監察，督促財政部門改進預算管理。

（三）抓住監督重點，是增強監督實效的關鍵

人大及其常委會對預算進行審查監督，不可能事無巨細、面面俱到，關鍵在于抓住源頭，突出重點。預算監督重點應把握以下幾個方面：

1預算編制和執行的原則。預算監督首先要遵循正確的原則，包括：預算編制是否符合法律規范和國家的方針政策，是否遵循了量入為出、收支平衡的原則以及厲行節約、勤儉辦事的方針，是否有利于促進本區經濟社會發展和人民生活水平的提高。預算支出安排是否在保證政府公共支出合理需要的前提下，做到了教育、衛生、社會保障等重點領域支出的法定和優先增長。把握正確的方向，是抓住監督重點的前提條件。

2預算監督的重點內容。根據座談會和問卷調查的結果，受訪者均認同人大對預算的監督要抓住重點。有的認為人大應從“整體分配比例”入手，有的認為要加強對“重點投入項目”（包括重點部門、重要資金和重大市政建設項目投入等）的監督。另外，“擴大監督的覆蓋面，把預算外資金納入，依法推進全口徑預算管理”也是提得較多的建議。從監督的具體項目看，有的選擇將“政府舉債情況”列為重點，有的更關注“超收收入使用情況”和“轉移支付情況”。可以說，抓住了上述的這些內容，也就等于抓住了預算監督的重點，能夠起到事半功倍的效果。

（四）提高監督水平，是增強監督實效的根本條件

監督水平決定著監督質量和效果。提高監督水平，可以從兩方面著手：

1重視監督主體自身素質的提高。加強監督主體自身素質至關重要。一方面，要加強對常委會組成人員、人大代表和機關工作人員的培訓，不斷提高其政治和業務水平。另一方面，要爭取充實專業人員力量。在常委會組成人員和工作機構中，應盡可能配備和充實熟悉財政經濟工作的人員，以適應預算監督工作的需要；同時抽調一批具有專業知識和有從事財政、審計、統計分析工作實踐經驗的同志組成預算工作委員會，為人大審批預算和監督預算執行提供決策參考。調查中，22%的受訪者表示，應當“適當增強專業人員的配備”，另有27%的受訪者則提出要“借助外部力量”。可見，整合內外部力量，共同強化對預算執行情況的經常性監督，也是提高預算監督實效的必要措施。

2進一步改進監督方式。強化對預算審查的全過程介入，是調查中一個集中的意見，有的受訪者提出“前期積極介入”是預算監督中更值得重視的階段，有的選擇了“中途經常性監督”，也有人提倡重視“專題審議意見的反饋”，還有受訪者認為“財政性資金立項前的績效評估和實施后的績效評價”非常重要。可見，對預算監督的每一個階段都應引起足夠的重視和關注。此外，在對一些重大項目進行初審時，可充分利用座談會、聽證會、論證會等多種形式，廣泛征求意見建議，以幫助審查主體對有關的指標、項目和科目作出比較全面的評估、詳細的分析和深入的研究，從而提出高質量的審查意見，不斷提升監督的實效。