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近年來，通過群眾舉報及對部分案件的查處，發現一些單位出現了用公款為機關干部個人購買商業保險的苗頭。20*年3月，我們針對上述問題，深入到東城、西城、通州三區所屬的紀檢、監察、人事、勞動、公安、財政、工會、街道等20余個單位進行了調研。據初步統計，三個區共有15個單位（其中，街道8個，鄉鎮1個，委局4個，全額撥款事業單位2個）先后動用公款二千多萬元，以集體或個人名義為機關干部購買有關商業保險，個中問題值得重視和解決。

一、公款購買商業保險的主要類型及原因

（一）公款購買商業保險的主要類型

據了解，部分單位用公款為機關干部個人購買商業保險險種主要有：安撫保障險、家庭財產險、婦女安康險、福壽安康險。另外還有大病醫療以及失業保險和養老保險等，投保形式可概括為以下幾類：

一是單位出面用公款為集體投保。這種方式一般都經過領導班子集體研究，受保人針對集體帳戶而不特指某個干部個人。如東城區某街道于1*9年12月，在新華人壽保險公司為機關干部職工145人購買“身故責任保險”，支付保資145萬元，保期2年，期滿后本金、利息一次性返回該街道。西城區某街道于1*8年9月，在中國平安保險公司為116名在職工作人員投保“重大疾病醫療基金保險”，支付保險費46.6萬元。某區教育局為干部職工投保家庭財產險113人，花費公款2.2萬元。

二是單位出面用公款為特行人員投保。這種方式主要是各單位根據行業特點或上級的指示精神，對從事特殊工種人員投保的險種。受保人也是針對集體帳戶而不是特指某個干部個人。如某區公安分局在京財行[1*6]1165號文件的基礎上，于*年3月用5.2萬元公款為全局民警（包括二線人員）870人投保“意外人身傷害保險”。某區建委為質量監督站19名從事危險職業的人員辦理了“健康如意B型險”。

三是單位出面用公款為個人投保。這種方式一般也都經過領導班子集體研究，受保人特指干部個人，其收益既可轉讓、繼承，也可抵押、帶走。如東城區某街道于1*6年12月，用公款253萬元為在職干部職工172人在中國平安保險公司購買“養老保險”，男60歲，女55歲退休后，每人每月可領取養老金400元直到去世（若不滿70歲身故的，可由其繼承人代領到滿10年為止）。通州區某鎮實行醫療制度改革，取消公費醫療，為全機關82人投保“人身意外綜合險”，花費保資1.43萬元，以后凡遇個人醫療問題，一律由保險公司和個人共同負擔，鎮機關不再負擔。

四是領導干部用公款“搭車”投保。我國現行政策規定，事業單位的聘用人員，如該單位未給其入社會統籌養老保險的，在“人員經費”不超支的前提下，經領導和財政部門批準，可購買商業性養老保險。而某些主管事業單位的行政機關領導干部（公務員身份），借機也給自己和子女上一份保險，這種“搭車”投保往往沒有合法理由，同時也回避了財政審批和監督。如東城區某街道下屬幼兒園于1*7年6月，用公款9.09萬元在中國保險公司為9名教職工購買“大病保險”，為4名職工子女購買“終身人壽保險”。與此同時，該街道某主管領導借機“搭車”為自己和女兒分別投保，共使用公款1.89萬元。

（二）產生上述問題的主要原因

1、有的單位領導認為，機關干部比較清苦，待遇不高，特別是退休后，由于退休金少，造成收入明顯降低，生活水平下降，用公款為機關干部個人購買商業養老保險作為解決退休收入的補貼，可以解決其后顧之憂，既有利于穩定隊伍，也有利于調動廣大干部職工的工作積極性。

2、有的單位領導認為，用本單位資金（預算外）為干部職工投保商業保險是為國家分憂，是一種改革，從單位講是有效使用了閑置資金，對個人講是一種長線投資，既有利于提高干部職工的福利水平，也有利于增強廣大干部職工的抗風險能力，只要本單位有錢，就可以購買。

3、部分單位領導認為，預算外收入是本單位的自有資金（1*8年街道財政體制改革以后，各單位自有資金存量較大），因而不愿將預算外資金上繳財政專戶管理，這樣可以“自主支配”，“為本單位辦好事”，“為職工辦實事”。

4、個別領導干部從個人私欲出發，在用公款為干部職工購買商業保險的過程中，借機撈取好處，謀取私利，并存在吃“回扣”的可能性。

二、對公款購買商業保險的初步分析

（一）商業保險與現行社會保險和工會職工互助保險的區別

商業保險是指按商業原則經營，以營利為目的的保險形式，它由專門的保險企業經營，其基金由全體投保人交納的資金構成，其內容主要分為人身保險和財產保險兩大類。社會保險是指在既定的社會政策的指導下，由國家通過立法手段對公民強制征收保險費，形成保險基金，以為喪失勞動能力或失去工作機會的成員提供基本生活保障為目的的一種社會保障制度。其運行中若出現赤字，國家財政將會給予支持。工會職工互助保險是經國家批準，以為職工服務為宗旨，職工自愿參加，自籌資金、自我服務、互助互利性質的一種社會合作制保險形式，它也是我國社會保障機制的重要組成部分。商業保險與現行的社會保險和工會職工互助保險的主要區別在于：

第一，保險的性質不同。商業保險經辦者實行獨立核算、自主經營、自負盈虧的原則，追求利潤是它的特征之一。而現行的社會保險和工會職工互助保險是一種非贏利性的社會福利措施，是為解決社會成員和工會會員的基本生活需要和經濟困難而開辦的，一般由國家授權的社會福利事業部門承辦。

第二，保險費用量不同。商業保險投保人承擔的保險費用遠高于社會保險和職工互助保險。

第三，保險實施的對象范圍不同。社會保險、職工互助保險的對象是符合條件的一切社會成員和工會會員。而商業保險是以投保人交付保險費為前提條件，以交付保險費的多少來給付保險的，其保障范圍比社會保險更為廣泛；商業性人身保險是一種儲蓄性質的保險合同，對投保人來說，它是一種儲蓄與投資手段，投保人所交納的保險費，保險人最終將以各種形式返還給被保險人或受益人；長期性人身保險（如壽險保單）一般具有現金價值，它實為一種有價證券，可轉讓、繼承，也可抵押、帶走。

總之，商業保險與現行社會保險和工會職工互助保險的最大不同之處在于，商業保險是一種特殊的商品，購買商業保險等于一種商品交易行為。在目前情況下，商業保險是屬于較高層次的社會保障需求，需要具備相當的經濟承受能力。

（二）公款購買商業保險的主要弊端

1、有悖于社會保險制度的改革。目前國家正在研究制定社會保障制度改革總體方案和有關具體實施方案，在實現“兩個確保”（確保離退休人員基本養老保險金和國企下崗職工基本生活費按時足額發放）的基礎上，逐步完善社會保障體系，而行政機關保險制度改革的相關政策和具體規定還未出臺。《國家公務員暫行條例》（國務院令第125號）規定：“除國家法律、法規和政策規定外，國家行政機關不得以任何形式增加或扣減國家公務員的工資，也不得提高或者降低國家公務員的保險和福利待遇。”財政部《關于機關事業單位社會保險制度改革有關問題的通知》（[94]財社字第66號）指出：“各地應嚴格按照黨中央、國務院統一部署辦事，堅持‘總體設計，突出重點，分步實施’的原則，在國務院正式下文部署之前，機關事業單位社會保險制度改革暫不進行。”黨政機關干部已享受政府規定的福利和保險，如再用公款為個人購買商業性保險，形成雙份“福利待遇”，其做法顯然有悖于國家的現行政策規定。因此，在目前情況下，國家工作人員投保商業保險的費用應屬于“個人承擔”的范圍，除有特殊規定外，均不應在公款中支出。

2、有悖于社會主義的公平原則。機關單位用公款為干部職工個人購買商業保險，會形成以下幾個“不公平”：其一，某些單位（如街道辦事處）由于歷史原因和地理位置等因素，會比其他一些單位取得較高的經濟收入。這種差別不完全是由于單位自身努力程度形成的，也就是說，經濟收入的多少并不一定與自身努力程度成正比。同樣是國家工作人員，如果哪個單位條件好、有資金，就可以為個人購買商業保險，這會在一個地區內產生某種“失衡”，形成不公平、不公正的現象。其二，單位為個人購買商業保險，在其內部也會產生不公平。因這種做法并非是經財政部門批準的、有上級政策依據的行為，往往是由本單位自行決定、依靠當時“經濟實力”的行為，沒有“連續性”，以后會形成“有的給買了，有的沒給買”。其三，在當前某些企業職工大量下崗、醫療費沒錢報銷，甚至開工資都困難的情況下，國家工作人員享受“雙份福利待遇”，也是一種不公平，會使群眾產生思想抵觸情緒，激化矛盾。

3、有悖于國家現行的財政監管制度。機關單位用公款購買個人商業保險的行為，基本發生在1*6年至*年五年期間，其所用公款也大部分來源于預算外“自有資金”，且都沒有經過上級領導和財政部門的審批。國務院早在1986年便發出了《關于加強預算外資金管理的通知》，規定“預算外資金是國家財政性資金，不是部門和單位自有資金，必須納入財政管理”，提出對行政事業單位的預算外資金實行（實際上是動用財政性資金）“由財政部門專戶儲存、計劃管理、財政審批、銀行監督”的管理原則。隨后，財政部陸續頒布了有關預算外資金管理的一系列重要法規，對預算外資金的涵義、性質、管理體制、財政專戶管理、收支計劃和審批、監督與處罰等都做出了詳細規定，并進一步明確“部門和單位用預算外資金發放工資、獎金、津貼、補貼以及用于福利等方面的支出，必須按照財政部門規定的項目、標準和范圍執行”，“超出使用范圍的，須經財政部門批準”。因此，黨政機關在已享受政府規定福利和保險待遇的情況下，又用所謂“自有資金”自主購買個人商業保險的行為，無論主觀上是否存在故意，實際上都造成了逃避財政監管的客觀結果。

4、有悖于國家的稅收管理。我們在西城區調研時，發現某單位為其下屬4名職工在泰康人壽保險公司購買了團體人壽保險，合計一次交付保費100萬元，三年期滿后連本帶息返還28.6萬元/人，合計返還114.4萬元，在失去監控的情況下，單位閑余資金（即公款）極可能轉入個人名下，成為個人收入，形成了實際上的二次分配，逃避了應交納的個人所得稅。此外，國家保險監管機構也早有明文規定，不允許保險公司進行儲存生息式相關保險。但由于利益驅動，此類保險實際上仍在非公開地違規操作，這部分保險費未能列入正常保費收入，也必然導致稅款的流失。

5、有悖于領導干部廉潔自律。極少數領導干部利用職權或工作之便，用公款為自己或他人購買個人商業保險，借機以權謀私、化公為私。如通州區某辦事處領導私自截留公款20萬元購買“安撫保障險”時，一方面，給班子成員和干部、職工分別投保6000元和3000元，一方面又單獨給自己多投保9000元，有關受益險單和余額1.5萬元歸入個人手中，與此同時，她還大肆私分、侵吞公款，已受到開除黨籍處分。

三、各單位處理公款購買商業保險問題的三種模式

一是限期退保。西城區委、區紀委對本區內發生的問題，在政策上實行“一刀切”。即：對黨政主要領導進行嚴肅批評教育并責令做出檢查，全部限期退保。發生問題的四個街道根據區委、區紀委的要求，認真自查，按時糾正。在處理退保期間，各單位沒有發生不穩定情況，其做法也得到大部分退保人員的理解和支持，在全區范圍內反響較好。

二是建章立制。通州區紀委、監察局針對本區的實際情況，適時制定下發了《關于各級領導干部參加社會保險和商業保險問題的規定》（通紀發[*]18號），從10個方面提出具體要求，從制度上對領導干部的投保行為進行了規范管理。

三是給予處分。通州區某辦事處領導截留20萬元公款私設小金庫，違反規定為干部、職工入保險及其他錯誤，區委進行了嚴肅處理，給予其開除黨籍的處分，并退還不當收入12.1萬元，辦事處班子其他成員及相關人員退出公款共計13.7萬元，收繳到期的未發給職工的保險金2.25萬元。區紀委還適時發出通報，并以此為反面典型在全區開展了警示教育,收效不錯。

四、全市應對此類問題做出禁止性的明確規定

機關單位用公款為干部職工個人購買商業保險的問題，雖只發生在少數單位，但其影響面是大的。如不盡快出臺相應的法規或政策規定，加以制止，將會使此類問題進一步蔓延，積重難返。因此，我們認為有關部門應盡快規范和解決機關單位用公款購買商業保險的問題。具體建議如下：

（一）盡快出臺相關的法規或政策規定，禁止用公款為黨政機關干部職工個人購買商業保險。

1、嚴格禁止黨政機關用公款為干部職工購買各類商業保險；

2、嚴格禁止黨政機關用公款（含工會經費、單位的福利費）為職工辦理安康、養老等職工互助保險。

3、嚴格禁止黨政機關借為干部職工辦理入保的名義變相轉移或挪用公款。

（二）對全市各機關單位用公款購買商業保險的問題進行一次集中清理、糾正。

（三）對公安等特殊行業，可準許針對工作需要投保旨在解決特殊情況的商業保險，但要明確規定投保險種、范圍、對象及審批程序，控制規模和數量，防止隨意性。