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隨著我國市場經濟體制的逐步建立完善，“小政府、大社會”格局的逐步形成，以及我國加入世貿組織后與世界經濟的迅速接軌，對外開放力度空前加大，國際間的交往日益增多，對外貿易日趨活躍，這就為民間組織提供了更為廣闊的活動平臺和發展空間，民間組織的作用將更加突現，發展民間組織的推動力也必將空前加大。同時一些國外民間組織已開始將觸角滲透到我國相關行業部門和地區，與我國行業組織爭奪市場，奪取陣地，這既給我國民間組織帶來了競爭壓力，又激發了我國民間組織迎接挑戰的活力和斗志，增強了我國民間組織生存與發展的緊迫感和責任感，民間組織的自律問題也越來越受到關注。我國目前關于民間組織自律還沒有統一的定義。根據國外民間組織發展的經驗和國內民間組織發展現狀，本人認為，廣義的民間組織自律是指在法律法規框架下，民間組織圍繞章程，制定系統的制度和規則，建立相互制約的運行機制，以指導約束內部的行為，實現自我組織、自我管理，保證其健康發展。狹義的民間組織自律指領導層成員之間的監督約束。廣義的民間組織自律不僅包括民間組織領導層成員之間的自我約束和監督，還包括內設機構和會員的自我約束和相互監督制約，如行業自律，即在遵守現行法律法規的基礎上，制定并實施行業自律規則，實現會員之間相互監督和約束，以維護各自的利益和行業整體利益。我國民間組織作為一種新興社會組織，在市場經濟條件下發展迅速，但大多數民間組織自律機制不夠健全，政府的法律法規監督體系也不完備，影響了民間組織的健康發展。

一、民間組織在開展活動方面存在的問題及原因分析

民間組織作為市場經濟發展的產物，在近幾年的快速發展中，發揮了積極作用，但也存在一些不容忽視的問題，如組織內部腐敗、行內惡性競爭等等。有些民間組織盡管意識到自律的重要性，但感到力不從心，尚沒有實際行動；在已開展自律的組織中，大多只停留在文字上，缺乏實際的約束力；有些民間組織在自律方面取得一些效果，但也主要表現在組織內部上，且約束力極為有限，難以有較大的社會影響。究其原因，主要有以下幾個方面：

（一）民間組織遵紀守法意識不強，有法不依、無法可依現象較為普遍。一些民間組織，不遵守國家法律規定，擅自開展違法違規或違反章程規定的活動，擾亂了經濟和社會秩序，也影響了民間組織的健康發展。另外，我國關于民間組織的法律法規還不健全。目前只有國務院頒布的《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，民政部出臺的《取締非法民間組織暫行辦法》、《民辦非企業單位登記暫行辦法》和民政部與其他部門聯合下發的規范性文件等，總體上層次不高，數量少，不配套，可操作性不強，還沒有專門的、全面的、嚴謹的關于民間組織管理的《民間組織法》，使得民間組織的設立、性質、地位、作用及職能等沒有完全明確、規范，缺乏行業自律環境。同時在人員編制、職稱、評定、醫療保險、養老保險、稅收減免等方面也沒有相配套的法規與政策，使多數民間組織的隊伍不穩定，人員和知識結構老化，缺少應有的活力與作用。

（二）內部制度不完善，尚未實現自我治理。由于當前中國社會正處于轉型階段，對民間組織的理解相對滯后，鼓勵和維系民間組織健康發展的行為規范和社會機制尚未形成。有些民間組織規章制度不完善，組織機構不健全，或雖有制度，比如會員代表大會、理事會制度等，但由于專職人員過少、財力不足等原因，都不能有效落實；有些民間組織缺少主動性、創造性的工作精神和服務意識，往往行政依附性強，等、靠、要思想嚴重，致使沒有成文章程，只有不規范的口頭規定；有些雖有章程，但不能獨立實施，組織功能、協調功能都與市場經濟和國際慣例的要求相差甚遠，自我治理只能停留在口號上。

（三）問責與績效評估體系未形成。在社會轉型變革時期，民間組織作為社會發展中不可缺少的部分，具有動員公眾積極參與等社會功能和公正透明、高效率等特性。而實際上，民間組織存在于現實社會中，并非一片凈土，可以說，在民間組織產生、發展的同時，即包含民間組織內在固有的不足。一方面民間組織無法形成規范和統一的問責機制。民間組織有著大量的來自社會的捐贈、資助，但因為管理不規范，自我約束不夠，出現了腐敗等違法違規行為。另一方面民間組織沒有形成合理的績效評估機制。事實上，我國民間組織發展的歷史不長，從決策機制上預防腐敗還未提上日程，組織及個人由于爭名奪利出現的“形象工程”、“政績工程”，往往導致了一些腐敗行為。對此，中國民間組織促進會理事長黃浩明認為，非營利組織（NGO）缺乏企業所具有的三種責任機制：即個人利益的存在，提高效率的競爭機制和顯示企業最終業績的晴雨表--利潤。因此，低效率和腐敗在所難免。

（四）官辦色彩過濃的“準政府”性民間組織依然存在，民間組織失去了其獨立發展的條件。有些民間組織無論是從章程的制定、高層人事權、日常決策權，還是內部運行機制、激勵機制、監督機制等方面，都缺乏相應的獨立性。許多民間組織由政府部門牽頭發起，負責人一般由本系統主要領導人擔任，工作人員也是所屬機關的干部，行政干擾較大，在人、財、物上都沒有自主權，在工作和開展活動中也沒有自主權，這種過分的依賴性，限制了民間組織日常工作的開展，失去了民間組織作為非政府社會進步力量的民間代表性，脫離社會土壤，延緩了自律機制的形成，對社會進步的積極作用大打折扣。

（五）民主政治建設不到位，家長制現象較為突出。我國目前的民間組織大多數民主建設比較薄弱。具體表現為以下幾個方面：首先，民間組織內部缺乏民主管理機制，領導人包括會長、理事長、秘書長等一般由主管單位提名，民主選舉只是走走形式。理事長形同虛設，許多理事既不參與組織的日常事務管理，也不參與重大事務的決策，這完全違背了組建組織的初衷。章程中規定的會員權利和義務只是“官樣文章”，沒有實際意義。其次，民間組織受政府管理模式的影響，容易造成高度集權，家長制現象較為突出，許多事情領導者一人“說了算”，重大事項并不召開會員大會或會員代表大會表決。筆者認為，原因一是機構設置不合理，大量的民間組織缺乏民主決策機制和制度保證；二是領導者思想意識沒有轉變，有相當多民間組織的領導來自于業務主管部門的任命，“官念”還沒有完全轉變，在工作理念上，還沒有實現以管理為主到以服務為主的轉換，更談不上全面履行服務。

（六）缺乏自覺接受監督意識，公開、透明度不夠。大多數民間組織的社會事務不公開，無法衡量其社會效益；民間組織的章程中明確規定必須開展各項服務，但不少民間組織工作不到位，且缺乏監督約束；有些民間組織內部管理不公開，財務制度不完善，不做年度財務審計報告或者雖然做年度審計財務報告，但無嚴格審計，透明度不高。原因在于：一是缺乏道德和制度上的約束；二是有些為本單位“小金庫”創收而設立的民間組織，行政干擾較大，甚至沒有獨立的財務帳戶，單位與民間組織有的經費收支合二為一，財務管理不獨立、不透明。

二、民間組織法制化、制度化建設的對策

（一）建立健全法律法規體系，營造良好的外部社會環境。

民間組織作為市場經濟發展的必然產物，其發展離不開相關法律法規的支持。民政部李學舉部長指出，民間組織的自律必須與較為寬松的法律和社會環境相適應，與本國的道德、文化傳統、倫理觀念相結合。一般而言，任何自律規范的制定都必須在現有法律的框架內進行，自律條款既不能取代政府法規，也不能違背政府法規。作為一個合法的民間組織，必須遵守當地政府的所有適用法規。制定組織的近期發展目標和長遠發展規劃，必須以國家的法律法規為依據，做到“遵紀守法”。從國際民間組織自律的經驗可知，越是法制健全、發育健康的國家和地區，自律越有效。芬蘭行業自律組織的自主性表現在它依據有關法律法規，自主地享有應有的權利，開展各種與其宗旨相適應的事業活動，任何組織和個人都不能超越權限而凌駕于其上。日本通過《旅行業法》賦予旅行業協會一定的管理職能，從而使其自律、協調和監督功能得以充分發揮的經驗值得我們借鑒。依法明確政府與行業自律組織之間的職責分工，是行業自律組織高效而有序運作的關鍵。從某種程度上說法律維護自律者尊嚴，法律促使民間組織自律。因此，我國必須健全民間組織法律法規體系，抓緊制定民間組織法、民間組織行為規范等，賦予民間組織一定的權威，使民間組織的管理逐步走向法制化、制度化、規范化。

（二）在現行法律法規框架下，完善組織章程和機構，建立健全內部制度。

鄧小平早就指出了制度建設的重要意義，認為“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”民間組織必須建立和完善自己的一整套制度體系，形成自律機制，用嚴格、規范的制度保證各項工作的健康運行。從民間組織的實踐效果看，凡是活動正常，社會效益明顯，在當地某一領域舉足輕重的民間組織，都是內部制度較為完善的組織。

首先，民間組織依法開展活動，必須完善組織章程和機構。以章程為依據，健全組織機構：如權力機構---會員大會或會員代表大會，執行機構---理事會或董事會，辦事機構---秘書處、辦公室、財務部、宣傳部等。同時，還要在理事會或董事會之外設立監事會，對組織的年度計劃、年度財務審計報告和平時的經濟活動進行批準、監督。會員單位中的新興組織，凡是無主管單位的要把工、青、婦組織納入協會統一管理。具備建立黨組織條件的，應當建立黨的基層組織，自覺接受黨組織的教育、引導和監督等活動。其次，民間組織依法開展活動，必須以章程為核心，建立健全各項內部制度。

第一，以有關法律法規為依據，建立民主決策制度。克服行政化傾向，舉辦民主化民間組織，充分發揮會員代表大會、理事會、常務理事會的作用，以民主協商、協調、公開公正的方式處理內部事務。在行業組織工作帶頭人的選舉上，要嚴格執行民主辦會的原則，讓會員自己選舉本行業有威信、有知識、善管理、又熱心組織工作的同志擔任領導職務，從而帶出一支高素質的工作隊伍。強化辦事機構，充分發揮秘書處的參謀作用，形成民主決策程序，建立健全會議制度和通報制度，鼓勵成員參與決策并對組織的各項活動監督，重大決策召開會員大會或會員代表大會，由理事會（或常務理事會）決定，避免個人或少數人說了算，遏制違法違規行為的發生。理事會中要擴大執業人員的比重，完善理事會的議事規則，發揮理事會對組織重大問題的決策功能。

第二，以有關法律法規為依據，加強資格管理，實施資質認證制，對會員進行資格審查。

資格管理是一項基礎性和持久性的工作，它在依法開展活動方面所占的位置和所起的作用都非常重要。實施好準入和退出制度，有利于保證會員的質量、維護民間組織的純潔性，樹立其良好的外部形象。《社會團體登記管理條例》明確規定：國家機關不可以單獨組成或作為單位會員參加社團。因為我國的國家機關是一類特殊的社會組織，其性質、地位和職責是由法律、法規規定的。除了履行法律、法規規定的職責外，國家機關不應當再有其他的利益和目的，沒有必要作為單位會員。另一方面，國家機關如果參加社團，勢必造成政社不分、職責不清、職能混淆等問題，影響社團的健康發展。中國共產黨是我們國家的執政黨，是領導我國社會主義現代化建設事業的核心力量。黨的唯一宗旨是全心全意為人民服務，因此，黨的各級組織及其工作部門不能以自己的名義參加社團。

第三，以有關法律法規為依據，建立健全相應的行規行約，加強同業約束。以維護行業的競爭秩序、確保公平競爭為出發點，加強自律，特別是要建立會議、管理、服務、監督等方面的自律制度，做到以制度規章管人管事管行業。將行業規則與世貿規則接軌，從本行業的發展大計出發，制定成員共同遵守的行為規范，并根據外部環境的變化，及時調整一些具體的規定，這是保證民間組織依法運作的必要條件。

第四，以有關法律法規為依據，根據行業特點，制定從業人員的行為準則和職業道德規范。各行各業都應有與本行業的社會地位、功能、權利和義務相一致的行為準則和道德規范，每個從業者必須遵守、奉行。特別要制定主要負責人行為規范，對相關人員加以約束，使其自覺遵紀守法，自覺代表整體利益，充分發揮好“領頭雁”作用，引導民間組織向法制化邁進。

第五，以有關法律法規為依據，完善財務管理制度。財務制度的透明度是樹立民間組織社會公信度的基礎，如果沒有嚴格、透明的財務制度，民間組織的廉潔性就無法得到制度上的保證。各民間組織要嚴格執行財務會計制度，做到收支規范、帳目清楚。收取會費和各項服務性費用要堅持標準合理、公開的原則，并如實開具票據。民間組織的經費及按照國家規定取得的合法收入，應主要用于其章程規定的業務活動，接受的捐贈、資助要嚴格按照與捐贈人、資助人約定的期限、方式和合法用途使用。應有專人負責財務，制定財務報告，并以適當方式向會員、社會公布有關情況，保證公民及政府的知情權和監督權的實現。同時，根據國際慣例，非營利組織（NGO）的財務必須接受有關部門的審計。

（三）在現行法律法規框架下，把獎懲、考核、競爭和誠信有機結合起來，構筑系統科學的運行機制。

首先，把獎懲、考核機制作為促進民間組織依法開展活動的有效手段。建立組織內部通報批評制度和年末評比制度，促進人員自律。

根據章程、自律公約等，監督檢查會員行為，對執行情況進行經常性檢查，把檢查與獎懲結合起來。筆者認為，對優秀人員進行獎勵，一方面可以提高公眾關于該行業對社會貢獻的認識；另一方面鼓勵更多的業內人士取得相似的業績。與此同時，對違規會員進行處罰，包括取消資格、降級降譽，以鼓勵和鞭策會員之間相互監督、互相制約，維護法律法規以及規章制度的嚴肅性、權威性。

其次，建立激勵機制，制定競爭規則，提高民間組織服務效率和服務質量。激勵機制的基本內容包括服務效率、服務質量、管理水平、工作業績等，競爭規則是指績效評估、公信度調查、獎懲標準等。

競爭是社會發展的基本動力，民間組織的健康發展和作用的充分發揮，只有在有序的競爭中才能完全實現，競爭的目的是促進民間組織持續不斷的改進管理水平和服務質量。激勵機制是社會的褒獎和激勵，即社會根據經濟運行的需要，建立有關的社會資源分配制度和程序，按行業組織的工作業績進行資源分配，如滿足人財物需求、榮譽鼓勵和相關的政策保護等。

再次，加強誠信建設，建立誠信記錄和評估制度。誠信建設的好壞是民間組織遵紀守法的必要反映，也是自律工作的自然延伸。加強組織的誠信建設，促使會員普遍樹立“誠信、守法、敬業、自律”和“承諾是金”的理念，營造誠信守約的氛圍，建立誠信檔案，接受社會查詢。實施評估制度，確定評估依據和標準，定期進行評估，以適應社會和工作的變化，增強應變能力，提高服務質量和工作績效。

當前，重點要加強公益性強、服務面廣、社會影響大的民間組織的信用建設，特別是行業協會、農村專業經濟協會和教育、衛生、勞動類等民辦非企業單位。行業協會和農村專業經濟協會，特別是中介機構行業協會，要制定本行業自律規范和懲戒規則，做好自律管理和監督，充分發揮行業自律作用，反對行業不正當競爭，維護行業整體利益，在提高行業協會自身信用度的同時，提高行業的整體信用度。教育、衛生、勞動等領域的民辦非企業單位應信奉質量第一、信譽至上的宗旨，樹立品牌意識，實施品牌戰略，以追求社會效益最大化為目標，向社會提供專業化、高品質、低報酬服務，堅決杜絕不實廣告、空頭承諾和劣質服務等信用缺失現象。

（四）在現行法律法規框架下，正確處理自律與他律的關系，構筑全方位的監督體系。

唯物辯證法認為，在事物發展過程中，內因是根本，起主要作用，外因是條件，要通過內因起作用。自律是民間組織自我約束的行為，是實現他律的廣泛的基礎，又包含著民間組織體現自身形象的更高要求。中國青年基金會之所以主動動員并接受來自外部社會公眾的監督，在一定程度上還是源于自律機制的要求。他律對自律具有促進作用。他律是外部力量對民間組織的監督和控制，當經常化、嚴密化的外力約束下的行為產生慣性并最終成為行為主體的“下意識”時，他律就轉化為自律，自律和他律也就實現了有機統一。自律和他律的辯證統一，是社會主義市場經濟和民間組織健康發展的重要保證。自律的形成是自律和他律之復雜的辯證過程，自律需要政府、企業、全社會的共同參與。在加強自律建設的同時，在現有法律法規的基礎上，建立起對民間組織進行外部監督的體系，將政府監督、司法監督、輿論監督、社會公眾監督結合起來，建立公安、安全、民政、銀行、技術監督等部門的整體聯動機制。設立專門機構，接受有關查詢和投訴。社會各界的投訴是從另一個角度對民間組織的發展提供動力。正確、積極的處理投訴，可以加深社會各界對組織的認識，樹立組織在人們心目中的良好形象，同時也可促進從業者提高工作效率和服務質量。自律與他律配合得當，可以良性互動，相得益彰。一般而言，自律能力愈強，他律的層次和水平就愈高，依法開展活動就愈深入，市場發揮作用的空間就愈大。

目前，對于民間組織發展中存在的問題，各級相關行政部門已經有一定的認識，但是，如何很好地解決這些問題，是一項艱巨而復雜的工作。建立健全相關法律法規，堅持自律與他律的結合，是促進我國民間組織健康發展的重要保障。