導語：審計政府建設中的作用調研一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

黨的**報告明確指出，加快行政管理體制改革，建設服務型政府，健全政府職責體系，完善公共服務體系，推行電子政務，強化社會管理和公共服務。重點加強對領導干部特別是主要領導干部、人財物管理使用、關鍵崗位的監(jiān)督，健全質詢、問責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。提出建立以行政首長為主的行政問責制。我國于20**年“非典”事件首刮“問責風暴”，標志著我國政府問責制建設正式啟航，而今年“三鹿奶粉”事件再次引暴社會公眾對政府問責的強烈呼吁，讓我們認識到中國問責制構建的迫切性、復雜性和艱巨性，從各地不斷發(fā)生的礦難，到屢禁不止的領導干部責任事故，讓我們不得不重新審視問責制度的實質以及現(xiàn)存問責制的缺陷和不足。國家審計作為政府專門監(jiān)督部門，在問責制建設中責無旁貸。從審計工作自身看，經(jīng)濟責任審計發(fā)展到現(xiàn)在，面臨著破解體制瓶頸和深化發(fā)展的問題。開展該課題研究也是對以全部政府性資金為主線的經(jīng)濟責任審計的深化轉型的探索。經(jīng)濟責任審計作為一種制度創(chuàng)新，是黨管干部與審計監(jiān)督相結合的產物，如何發(fā)揮體制上的優(yōu)勢，避免體制上的矛盾需要進一步理論的創(chuàng)新。在“免疫系統(tǒng)”論下，如何發(fā)揮經(jīng)濟責任審計的作用，更需要進行理論創(chuàng)新，而經(jīng)濟責任審計在推進問責制建設中的作用研究，是一個有益的嘗試。

一、研究背景和意義

（一）研究經(jīng)濟責任審計在政府問責制建設中的作用是落實**精神的需要。經(jīng)濟責任審計經(jīng)過十多年的發(fā)展，取得了顯著成績，黨的**報告從加強社會主義民主政治建設的高度，明確提出加強經(jīng)濟責任審計、強化權力制約監(jiān)督，這既是對過去經(jīng)濟責任審計工作的充分肯定，也對今后工作提出了新的更高要求。從經(jīng)濟責任審計工作實際來看，社會各方面對經(jīng)濟責任審計的問責呼聲越來越高，如果問責不到位，經(jīng)濟責任審計作用發(fā)揮必然遇到越來越大的困難，應然和實然之間的差距會越來越大。貫徹黨的**精神，深化經(jīng)濟責任審計工作，要求我們認真對待和解決經(jīng)濟責任審計已有制度創(chuàng)新的推動力量弱化的問題，必須進行新一輪的制度創(chuàng)新。研究經(jīng)濟責任審計在政府問責制建設中的作用，將經(jīng)濟責任審計放到責任政府建設的大局當中，進一步明確經(jīng)濟責任審計制度的角色定位，是經(jīng)濟責任審計工作繼續(xù)創(chuàng)新的必然要求和必由之路，是強化權力監(jiān)督、落實黨的**精神的具體措施。

（二）研究經(jīng)濟責任審計在政府問責制建設中的作用是發(fā)揮審計本質功能的需要。國家審計是民主法制的產物也是民主法制的工具，縱觀古今中外的審計發(fā)展歷程，盡管在不同的時代，其稱謂不同，其地位也有強弱之分，但審計對受托責任履行情況進行檢查和評價，可以說概莫能外。正如我國著名的會計學家、會計教育思想家楊時展教授所說：“審計工作的精義在于受托責任。有受托責任，才有審計，沒有受托責任，就無所其用審計”，“審計不但因受托責任的發(fā)生而發(fā)生，而且因受托責任的發(fā)展而發(fā)展?！弊罡邔徲嫏C關國際組織《審計準則》第1.0.36條也明確指出：“無論作出何種安排，最高審計機關的基本職能是維護和促進公共責任。”顯然，經(jīng)濟責任審計更直觀地反映了審計的本質和緣起，是審計職能的回歸。國家審計是國家經(jīng)濟社會運行的免疫系統(tǒng)，這是審計本質的新發(fā)展和新認識，作為免疫系統(tǒng)，審計有責任更早地感知政府問責制建設中的風險，有責任更早地提出完善政府問責制建設的意見和建議，促進責任政府建設。

（三）研究經(jīng)濟責任審計在政府問責制建設中的作用是順應國際審計發(fā)展潮流的需要。近年來，新制度經(jīng)濟學、新公共管理、公共治理等理論席卷全球，這些理論有個共同的主線就是圍繞政府和群眾的委托關系尋求一種有效的制度安排，核心是關注政府的績效和責任。在這種政府安排中，國家審計發(fā)揮了重要的作用。如20**年美國審計總署更名為政府責任辦公室，這一措辭上的變化是美國審計總署近年來業(yè)務內容轉換的結果，也反映了美國審計總署未來的發(fā)展方向。今天，評估政府的績效和責任，并對它的結果負責是美國GAO考慮的中心問題。在新公共管理的背景下，英國的績效審計備受關注，其內容主要是檢查政策的執(zhí)行結果。領導干部的經(jīng)濟責任應該說是政府責任的具體化，領導干部經(jīng)濟責任審計最終應該是政府責任的審計，美國審計總署的更名在一定程度上體現(xiàn)了民主政治和加大對受托責任監(jiān)督的必然，國家審計必須按照政府責任審計的思路進一步深化經(jīng)濟責任審計。

二、政府問責制的內涵和發(fā)展狀況

（一）政府問責制的內涵。關于問責制，當前理論界常用的概念有三個，即政府問責制、行政問責制和官員問責制。

行政問責制是關于法定主體對行使公共權力的組織與個人在履行法定職責以及績效等方面實施監(jiān)督、質疑與責任追究的制度規(guī)范。官員問責制,就是對因失職、或未履行法定責任而給他人或社會造成重大危害和不良后果的官員追究責任，是指特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施的,并要求其承擔否定性結果的一種規(guī)范。政府問責制是對政府一切行為及其后果都必須和能夠追究責任的制度。問責制政府即執(zhí)行這樣制度的政府,其內涵是把各級政府官員所掌握的公共權力與他們所應承擔的政治責任、經(jīng)濟責任等聯(lián)系起來,形成權力與責任、行為實施與行為后果密切相關的機制,從而使各級政府、政府部門和官員牢固地樹立責任意識和法治意識,真正做到立黨為公、執(zhí)政為民,以高度負責的精神服務于社會。

從上述三個概念的內容來看，他們的內在價值追求和宗旨是基本一致的，從目前理論界的研究現(xiàn)狀來看，也沒有哪位學者特別追究這三個概念的不同，似乎只是不同學者的研究角度和個人偏好不同而已。但本文認為，在理論研究和實際工作中，大家對三個概念的理解還是有一些差別。本文之所以采用政府問責制的概念，是基于以下的考慮：

1．對行政問責制有不同認識。近年來，學術界對行政問責制有兩種不同的理解，一是認為行政問責制是公眾對政府進行問責的制度；二是認為行政問責制是行政系統(tǒng)對其行政干部問責的制度，屬于同體問責。根據(jù)最新的觀點，我國的責任政府體制包括兩個組成部分：一是政治問責制，即行政機關對權力機關負責，行政首長就本機關的全部工作向國家權力機關負政治責任，如果權力機關對行政機關的政策、工作不滿意，可以采取質詢、罷免等各種責任方式追究行政機關首長的責任。二是行政問責制，即行政首長對所屬部門、下級機關、有關人員等進行行政責任追究。隨著我國民主政治制度的不斷完善，要逐步實施政治問責制度。正是由于這些理解的不同，本文沒有采用行政問責制的概念。而官員問責實際是從操作的角度揭示了責任政府的實現(xiàn)機制，同行政問責制的本質相同的是，他們都是以建設責任政府為最終目標。

2．政府問責制的概念。政府問責制清晰地揭示了建設責任政府的目標追求,充分展示了在民主政治建設過程中政府的責任擔當。政府問責制更有概括性，由于政府問責制的本質是政府對政黨負責，政黨對人民負責，而政府對政黨不僅負行政責任，也負政治責任，政府責任必然是由有關官員具體承擔，所以也包括了官員問責制的含義。采用政府問責制的提法還有利于消除人們對問責制的一些認識誤區(qū)：一是有利于消除人們存在的問責制就是引咎辭職的誤解，二是有利于消除問責制就是上問下責的誤解，三是有利于消除把問責制看成是上級對下級某個已知的具體過失的懲罰的誤解。政府問責制不僅強調對政府過失的責任追究，而且同時強調政府應在平時認真負責，確保政府和官員在日常工作中能充分承擔責任，政府問責制關注政府的一切責任，對雖沒有發(fā)生事故但管理不善、績效不佳的也要進行責任追究，政府問責制既是對政府官員失責行為的一種責任追懲機制,也是保障政府官員忠實履行責任的一種激勵機制。所以，政府問責制是對責任政府的最為理想的詮釋，采用政府問責制的概念有利于統(tǒng)一思想認識，防止經(jīng)濟責任審計需求簡單化的問題，也有利于解決構建政府問責體系的問題，促進有關制度的配套,使行政問責與政府職能轉變、政務公開、政府績效評估、行政法制監(jiān)督、公共預算改革、審計制度等密切結合,從而推進我國政府問責體系的科學化、制度化、法制化。

（二）政府問責制的體系框架

1．政府目標機制。政府目標機制是政府職能目標確定程序的制度化，是政府目標形成的制度原理。同以美國為代表的西方國家比，我國政府的目標形成機制極具特色。美國政府任期的概念非常強，一屆政府作為政黨競爭的結果以選出總統(tǒng)為目標起點，總統(tǒng)作為政府的代表，及時將競選綱領轉化為政府施政的具體目標，政府目標中如何處理各種關系，主要取決于政黨的競選策略，也受總統(tǒng)個人偏好的影響。我國政府雖然也有任期，但不同任期的政府目標緊密聯(lián)系，因為政府目標取決于執(zhí)政黨的發(fā)展決策，不同時期的政府目標具有相同的目標淵源，只是實現(xiàn)方法和具體路徑選擇上存在一定的差異。所以，我國政府目標形成機制包括執(zhí)政黨決策，人民代表大會將決策法律化，政府執(zhí)行決策并制定具體目標。

政府目標具有層次性、階段性、區(qū)域性和操作性等特點。政府的層級決定目標的層次性，現(xiàn)實條件決定目標的階段性和區(qū)域性，目標價值取向決定目標的操作性。政府目標實現(xiàn)機制以年度政府工作報告確定的具體目標為標準，通過任務分解，使目標走上實現(xiàn)的道路?？茖W發(fā)展、社會和諧、人民幸福、廉潔高效是政府目標機制的價值取向。中國特色社會主義經(jīng)濟、政治、文化和社會建設四位一體的要求是政府目標的基本內容。當前，以經(jīng)濟建設為中心是國家發(fā)展戰(zhàn)略的核心，經(jīng)濟發(fā)展是社會進步，政治文明和實現(xiàn)和諧的基礎，經(jīng)濟發(fā)展目標是政府目標的核心。

2．政府責任機制。政府責任機制包括政府責任形成機制、執(zhí)行機制、監(jiān)督機制和追究機制。政府責任形成機制是政府責任標準形成過程的制度安排，我國政府責任標準是執(zhí)政黨以及執(zhí)政黨通過權力機關確定。政府責任執(zhí)行機制主要是政府貫徹責任標準的制度安排，是政府執(zhí)行力的實現(xiàn)機制。政府責任監(jiān)督機制是政府責任執(zhí)行結果評價、責任認定與劃分的制度機制。政府責任追究機制是啟動獎懲程序以及獎懲規(guī)則的制度安排。

憲制規(guī)定了政府責任的形成機制，因此也從根本上決定了政府責任的內容和方式。西方國家在三權分立的制度框架下實行競選的制度，政府責任的具體內容就集中體現(xiàn)在競選人的競選綱領之中，一旦競選成功，政府會采取相應的措施，例如立法，將其競選綱領和主張法律化，使其成為明確的、具有約束力的政府責任標準。我國的政治體制決定了我們必須走中國特色的社會主義道路，中國的文化傳統(tǒng)、現(xiàn)實國情都決定了我國政府責任內容和方式具有鮮明的特點。我國的各級政府都有任期的時間界限，但政府責任實際是跨任期的制度安排，因為不同屆政府的責任內容，都是由相同的人即執(zhí)政黨決定并被權力機關法律化的。

政府目標機制是政府責任機制的基礎，政府責任機制的四個組成部分是有機的整體，不能割裂，任何制度的缺少都直接影響責任政府的實現(xiàn)。

3．政府問責制度的構成要素。一個完善的政府問責制構架主要包括問責主體、問責客體和問責范圍三個要素。問責主體即由誰來問責，問責客體即對誰問責，問責范圍是對哪些領域的哪些行為問責。

（三）政府問責制的發(fā)展狀況

1．達國家都已經(jīng)建立起完整的問責機制。構建責任政府是當前國內外學者的一個熱門話題，責任政府真正體現(xiàn)同時還必須配備有相應的對政府責任的質問制度以規(guī)范政府的“道德風險”和“逆向選擇”，政府問責制就因此應運而生。政府問責制是責任政府的實現(xiàn)機制，它是責任政府建設的實質與核心，沒有一套系統(tǒng)的政府問責制度，責任政府就形同虛設，因為沒有對政府失責的懲戒，就不可能有對政府履行責任的保障。西方國家對政府責任進行問責有很多種方法，其中最主要的是選民通過選舉這種方式進行問責。按照方式的不同，西方國家的選民有三種類型的路徑通過選舉來問責政府。（1）直接路徑是指選民直接通過選舉活動來問責政府，不須經(jīng)過任何中間環(huán)節(jié)，選民就是問責政府的主體，包括選舉政府官員和參加公決復決兩種形式。（2）間接路徑是指選民先選舉產生議會，然后由議會對政府進行直接問責，選民是問責政府的間接主體。間接路徑包括議會的倒閣、彈劾、質詢和調查等。（3）復合路徑是指先由選民通過選舉產生議會或其他監(jiān)督機構，然后由選民、議會或其他機構共同啟動程序對政府進行問責，包括訴愿方式、調解員方式和議會監(jiān)察專員方式。

美國為了建立更加負責任的政府，采取了多方面的有效舉措。一是行政法中對政府及其人員的責任作出規(guī)定。19**年美國出臺了《政府績效和結果法》，依據(jù)此法律美國提出了一種新型的以績效和結果為本的管理模式，提出將現(xiàn)有的政府機構轉變成“以績效為本”的組織。二是信息公開領域對政府責任的立法。國會19**年制定了《陽光下的政府法》，該法要求一切行政會議除法定的例外情況，一律公開舉行，公民可以旁聽。19**年《電子信息公開法》的制定，標志著美國政府信息公開從被動公開轉變?yōu)橹鲃酉蚬娦畔?，運用信息技術來提高政府運作的透明度，從而在更大程度上促使政府進一步走向公開透明。三是采用各種制度保證政府官員的責任及責任追究，包括監(jiān)督政府官員的監(jiān)察官制度、監(jiān)督政府財政的審計制度、對公民負責的新型責任制度等。

法國是以總理為首的政府對國民議院負責，另外總統(tǒng)也對選民承擔憲法責任，并對最高法院承擔法律責任。在法國，官員的失職或以權謀私等行為，往往成為行政法的懲戒對象。如果發(fā)生重大事故，有關人員則會被迫或自動下臺。一般而言，即使被裁定沒有行政責任，但是如果造成很大損失，部委，政黨或單位負責人往往也會主動提出辭職，以免連累政黨名譽或使政黨敗選。此外，在法國還有公共生活透明委員會，審計法院，中央廉政署等民間或官方預防職務犯罪的機構，他們把懲戒公職人員的職務犯罪納入預防腐敗的體系，推進各項預防措施的落實。

德國為防止個別官員違法亂紀行為危害政府部門在公眾中的整體形象，特別制定有官員違法亂紀行為《懲戒法》，如果官員故意或由于一時疏忽違反職守，將受到紀律或司法方面的相應處罰。此外德國國內有著強大的輿論監(jiān)督體制和嚴格的官員收入申報制度，任何一名官員出現(xiàn)問題，大多都能被及時發(fā)現(xiàn)，有關部門也會迅速依法追究行政和法律方面的責任，并根據(jù)違紀事實做出相應的紀律處分決定或司法判決。

2．發(fā)達國家都相應建立起完整的問責理論，理論創(chuàng)新規(guī)范和引導了實踐的創(chuàng)新。西方國家歷史上就有對政府問責的思想蘊含，在進入資本主義時代后這種思想迅速表現(xiàn)為外在的實際需要。在幾百年的資本主義發(fā)展過程中，其問責制的構建基礎除了來自眾多歷史上的思想，更伴隨著許多實際案例的解決及其反映出的制度漏洞修補，再結合本國國情才逐漸完善起來的，目前主要發(fā)達國家的問責制理論均已比較成熟。一般認為，政府問責的理論基礎源于西方近代的社會契約理論、人民主權理論和代議制民主理論。

近代以來，英美等國相繼接受人民主權論，承認政府的權力來自人民，因此政府要對選民負責，選民是最重要的問責人。通常，選民有其代議機關代表他們問責或者追究政府的責任。但是，舉行選舉或者全民公決之時，選民就直接追究政府的責任，成為直接問責人。而且當達國家的趨勢是逐漸增強選民作為責任問責人的直接性。為了實現(xiàn)問責人與問責客體的日常性互動，西方國家一般是要求議會或國會作為問責主體的補充。西方國家還把議院或法院作為最后一種問責主體。從西方國家政府問責制的建設中我們可以看出，其選舉與政府問責關系的三個顯著特點：一是選舉為選民問責政府提供了多種途徑。二是選舉強化了政府的責任意識和選民的問責意識。三是選舉制度的差異產生不同的政府問責方式和效果。

3．發(fā)達國家的問責制度和相應的問責理論都建立在一定的國情之上，都是為了特定的政治體制和政治集團服務的。政治需求和經(jīng)濟基礎是決定問責機制及其理論框架和內容的根本決定因素。如英國的責任政府理論就是在特定的政治和經(jīng)濟條件下產生的特定的政府理論。英國近代資產階級革命試圖廢除君主制，實行共和制。但是，英國資產階級革命和新貴族最終選擇了順從英國憲法史特有的保守主義，君主制恢復并保留了下來。按照1**年權利法和**年王位繼承法的規(guī)定，議會兩院高于國王，同時，國王仍掌握行政實權，是實位君主。依世襲原則而掌握行政權的國王，與由民主選舉產生而掌握立法權的議會，完全可能奉行不同的政策，追求不同的目標。于是，議會斷然架空王權，將國王的行政權交由大臣們以國王的名義去行駛，而大臣們則對議會負責。架空君主制的憲制需要導致英國走向大臣對議會負責和由議員兼任大臣。我國的國體是人民民主專政的社會主義國家，政體是人民代表大會制度。公有制是我國社會主義經(jīng)濟制度的基礎，與西方的私有制有根本的不同。因此我們對于西方的問責制理論不能照搬照抄，應結合我國的實際國情有選擇地借鑒。

三、我國政府問責制建設的現(xiàn)狀及問題

（一）我國政府問責制建設的現(xiàn)狀?；仡櫸覈膯栘煂嵺`，大致經(jīng)歷了這樣一個發(fā)展過程：從追究重大安全事故責任，到追究所有違法違紀行為的責任；從追究一般公務人員的責任，到追究行政首長和其他領導人的責任；從追究違法行使職權的責任，到追究不當行使職權以及效能責任；由對個別案件的“問責”到建立問責法律制度。近年來，我國各地各部門在建立健全問責法律制度方面進行了有益的探索，做了大量卓有成效的工作，取得了明顯的成效。

1．制定了一些問責的規(guī)范性文件。大致劃分為七種類型：一是全國人民代表大會常務委員會制定的相關法律，如《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國審計法》、《中華人民共和國公務員法》等。二是國務院制定的行政法規(guī)，如《礦山安全條例》、《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等。三是國務院所屬部委制定的部門規(guī)章，如《鐵路重大職工死亡事故責任領導人行政處分辦法》、《縣級以下黨政領導干部任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定實施細則》等。四是省、自治區(qū)、直轄市以及較大的市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規(guī)，如《**省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》、《**省各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督條例》等。五是省級政府和較大的市政府制定的地方政府規(guī)章，如《**市人民政府行政問責制暫行辦法》、《天津市人民政府行政問責制暫行辦法》等。六是最高人民法院和最高人民檢察院制定的相關規(guī)定，如《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》等。七是各級黨組織以及不享有地方立法權的地方政府和政府組成部門制定的相關文件，如《關于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》等。

2．處理了一大批有違法或不當行為的公務人員。在實施問責制的過程中，一大批公務人員因其違法或不當行為而被追究，分別受到黨紀、政紀處分或刑事制裁，還有的自己引咎辭職。影響較大的有：中國石油天然氣集團公司總經(jīng)理馬富才因川東鉆探公司“**”井噴特大事故引咎辭職；**阜陽市市長**因**“阜陽劣質奶粉”行政記大過處分；中央對陳良宇嚴重違紀問題的查處，進一步表明了我們黨反對腐敗的堅強決心和鮮明態(tài)度。20**年9月的政壇，刮起了一股強勁的問責風暴。先是因“**”**潰壩事故，**辭去**省長職務，副省長**也被免職；緊接著，國務院同意**辭去國家質檢總局局長職務，**省委免去了**市委書記職務。從***的再度辭職，到**“舞王歌舞廳”大火相關責任官員的免職；從**登封煤礦事故后第二天市長被建議免職，到**省陽宗海砷污染后行政問責制的立即啟動，在事故集中爆發(fā)的9月，至少有**名高級官員引咎辭職或遭免職問責。

3．強化了公務人員的責任意識。弗雷德里克·莫舍曾經(jīng)說過這樣一句話：“在公共行政和私人部門行政的所有詞匯中，責任一詞是最為重要的?！苯鼛啄甑膯栘煂嵺`，就問責對象來看，既有一般公務人員，也有領導干部；就問責事由而言，既有重大安全事故責任和違法責任，也有一般過錯責任；就責任形式來講，既包括通報批評和引咎辭職等道德責任，也包括行政處分和刑事制裁。問責制的實施，不僅沖擊了傳統(tǒng)文化中的落后觀念，強化了公務人員的責任意識；而且促進了依法行政，改善了黨和政府在人民群眾中的形象。

（二）我國政府問責制建設中存在的主要問題。任何一種制度都有一個不斷發(fā)展、逐步完善的過程。從目前的情況來看，我國的問責制正處于從初創(chuàng)逐步走向制度化、規(guī)范化的發(fā)展階段。由于種種原因，在問責實踐中還存在一些突出的問題。概括起來，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．問責機制不健全。我國的問責機制建設還明顯不足，首先是職責權限模糊不清。黨政之間、不同層級之間、正副職之間職能交叉重疊、職責權限模糊，有權無責、有責無權的現(xiàn)象相當普遍，給問責帶來很大困難；其次是異體問責薄弱，同體問責剛性不足。行政系統(tǒng)內部的“同體問責”隨意性較大，權力機關、司法機關等異體問責主體的作用未能充分發(fā)揮；三是缺乏統(tǒng)一的問責標準。由于問責標準不統(tǒng)一、責任體系不完善，經(jīng)常會出現(xiàn)同樣的違法或不當行為，在甲地要被問責，在乙地卻不被問責，在甲地要承擔這樣的責任，在乙地卻要承擔那樣責任的現(xiàn)象。

2．問責領域過于狹窄。近幾年來，我國各地在行政首長問責制、行政執(zhí)法責任制、安全事故責任追究制和錯案責任追究制等方面進行了有益的探索，并取得一定的成效。但是，問責的范圍仍然過于狹窄，大多局限于對重大安全責任事故和嚴重違法、違紀案件的事后責任追究，而忽略了對決策失誤、用人不當以及工作效能低下的責任追究，使問責制只能在一定范圍發(fā)揮有限的作用。一般來講，只要是擔負著公共職責、行使公共職權的組織和人員，都應當成為問責對象。適用問責的情形，既可以是違法行為，也可以是不當行為。

3．法制化、規(guī)范化程度較低。問責制的相關立法還比較滯后，哪些情形需要追究責任、追究誰的責任、由誰追究、如何追究以及問責對象應當承擔什么樣的責任，法律規(guī)定不明確，缺乏統(tǒng)一的問責法律。目前關于問責的規(guī)范性文件大多為部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，不僅適用范圍有限，而且法律位階低，缺乏足夠的權威性；各地制定的相關規(guī)范性文件在問責對象、范圍、標準、程序以及責任形式等方面存在差異，甚至個別地方政府規(guī)章違反上位法；問責規(guī)定過于原則，對于問責如何啟動、依照何種程序問責以及問責主體與監(jiān)督主體之間的關系等重要問題缺乏明確規(guī)定，可操作性不強。

四、政府問責與經(jīng)濟責任審計

（一）政府問責的主要內容。從廣義上講，政府責任是指政府能夠積極地對社會公民的需求做出回應，并采取積極的措施，公正、有效率地實現(xiàn)公眾的需求和利益。從狹義上講，政府責任意味著政府及其公務人員違反法律規(guī)定的義務、違法行使職權時，所應承擔的否定性的法律后果。政府責任本質上是一種受托公共責任，政府的職能、權力和責任是相互聯(lián)系又相互對立的。職能本身就蘊含著相應的政府責任，政府具有一定的職能，就必須在政治、經(jīng)濟、社會、文化等方面承擔一定的責任。政府運用其公共權力來執(zhí)行其公共職能，以實現(xiàn)和保護公共利益，政府的失職、越位與錯位、缺乏效率等問題都將使其承擔相應的責任。政府的責任大致上可分為經(jīng)濟責任和非經(jīng)濟責任（如政治、社會、文化和道德責任等）兩個方面。前者主要包括政府通過頒布政策、執(zhí)行法規(guī)、財政收支和道義勸告來調整經(jīng)濟、分配收入、提供管理公共產品、保持國際收支平衡等。后者范圍較廣，如維持社會公平與效率、政府政策行為符合人民意志，代表廣大人民的根本利益、保證文化事業(yè)健康發(fā)展、發(fā)展科學技術和教育職能等。政府的經(jīng)濟責任與其負有的政治責任、社會責任、文化責任和環(huán)境責任共同構成了我國政府責任的內容。從責任屬性的角度，政府責任具有政治性、法律性和道德性。完善政府問責制度必須重視政府責任的廣泛關聯(lián)性，必須兼顧各種責任內容。

（二）政府經(jīng)濟責任的內容。按照權責對等的基本原理，政府的經(jīng)濟責任來源于政府的經(jīng)濟職權（職能）。經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務是社會主義市場經(jīng)濟條件下政府的四項主要職能。從我國經(jīng)濟社會發(fā)展實際出發(fā)，在憲法和有關法律的框架內，從責任構成的角度，地方政府的經(jīng)濟責任可以概括為以下五方面具體內容：

1．制定本區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展計劃、規(guī)劃并組織實施以及指導區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展相關的科學決策責任。政府具有促進經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)劃決策職能。包括執(zhí)行國家的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，制定區(qū)域國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和規(guī)劃。運用投資、財政、稅收、價格、工資等經(jīng)濟杠桿，指導、控制、調整區(qū)域內市場主體的生產經(jīng)營和投資方向，促進產業(yè)結構和產品結構合理化，促進經(jīng)濟規(guī)劃和計劃目標的實現(xiàn)。通過必要的決策程序，制定區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，正確處理當前與長遠、城市與農村、社會與環(huán)境、微觀與宏觀的關系，引導經(jīng)濟社會走科學發(fā)展之路。

2．加強制度建設，依法推進和管理經(jīng)濟社會發(fā)展，貫徹落實國家宏觀經(jīng)濟調控各項政策措施的依法行政責任。地方政府不具備宏觀經(jīng)濟調控的職能，宏觀經(jīng)濟調控權集中在中央政府，但不等于無所作為，應積極參與宏觀調控，承接在本行政區(qū)內的宏觀調控。貫徹宏觀經(jīng)濟調控各項措施和上級政府的方針政策，按照政策要求，制定各種具體經(jīng)濟管理制度，包括制定和頒布有關的具體政策、章程、辦法，組織協(xié)調區(qū)域內各行業(yè)對外經(jīng)濟技術合作，發(fā)展橫向經(jīng)濟聯(lián)合等，通過科學的制度安排促進區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，保持國民經(jīng)濟的綜合平衡和穩(wěn)定協(xié)調，實現(xiàn)依照法律規(guī)定行使區(qū)域經(jīng)濟社會管理的職權。

3．建設公共財政，加強對政府性資金以及其他資產的管理，轉變政府職能，實現(xiàn)公共服務均等化的公共管理責任。政府具有提供公共產品、實施公共管理的職能，在充分發(fā)揮市場配置資源基礎性作用的同時，補償和糾正經(jīng)濟外在效應，提供社會管理和基礎性服務，組織市場調查和預測，收集、分析、處理、經(jīng)濟技術信息和市場供求信息，組織與實現(xiàn)公共產品的供給。切實保護環(huán)境，建立健全社會保障體系，維護公共秩序與安全，努力建設公共財政體制框架，努力實現(xiàn)稅制科學和財權事權統(tǒng)一，逐步實現(xiàn)從稅收國家向預算國家的轉變。

4．發(fā)揮市場對資源配置的基礎性作用，降低政府行政成本，提高投入產出效率，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的績效責任。政府具有規(guī)范發(fā)展、促進公平和實現(xiàn)效率的職能。實現(xiàn)公平和效率，制定經(jīng)濟活動規(guī)則并監(jiān)督執(zhí)行是政府的重要職能，應采取切實措施緩解就業(yè)壓力，遏止貧富分化，逐步解決城鄉(xiāng)二元結構問題，促進人員的合理流動。調節(jié)處理經(jīng)濟糾紛和經(jīng)濟案件，依法保護市場主體合法利益，努力降低市場交易成本，營造良好的發(fā)展環(huán)境。

5．堅持預防與懲治并舉，不斷完善懲防體系，建設陽光政府，強化自我約束的廉潔從政責任。廉潔從政責任是政府始終的責任。由于我國的發(fā)展階段和特殊國情，政府還具有階段性的經(jīng)濟職能。我國社會主義初級階段的發(fā)展與進步有一個過程，具有明顯的階段性，如從原有的計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制轉軌過程中，就會有一些政府職能是階段性存在，一是部分地替代市場；二是培育市場；三是推進市場化改革。權力在這一特殊的歷史時期更容易被濫用，必須強化廉潔從政責任。

（三）經(jīng)濟責任審計。財產所有權與經(jīng)營權分離導致產生了委托和行為，這種委托行為中的權利和義務關系就是經(jīng)濟責任關系，人必須對委托人負責任。所以，經(jīng)濟責任也可稱為受托經(jīng)濟責任。責任總是與特定職位和特定職位的人緊密相關，領導干部（人員）經(jīng)濟責任的概念就是從責任承擔的角度研究經(jīng)濟責任的結果。所謂領導干部（人員）經(jīng)濟責任，是指領導干部（人員）基于本人所擔任的特定職務，在任職期間對本地區(qū)、本部門或者本單位的財政收支、財務收支以及有關經(jīng)濟活動應負的責任和義務。

領導干部經(jīng)濟責任在本質上是對行使經(jīng)濟職權實現(xiàn)經(jīng)濟職能應承擔的職務責任。領導干部經(jīng)濟責任的淵源是其所在組織的經(jīng)濟責任，是特定組織經(jīng)濟責任的具體化。不同的領導干部（人員）的經(jīng)濟責任有共同的內容，但也因經(jīng)濟管理職權不同而存在較大的差異性。領導干部（人員）經(jīng)濟責任可以分為法定責任和約定責任兩種性質。法定的經(jīng)濟責任來自于法律法規(guī)和有關制度的規(guī)定。約定的經(jīng)濟責任來自于各種規(guī)劃、計劃、內部制度和有關承諾的約定。

回顧經(jīng)濟責任審計的發(fā)展歷程，在促進政府問責實踐探索中做了大量工作，概括起來包括以下幾個方面的內容：

1．嘗試構建政府問責工作機制。如**的經(jīng)濟責任審計工作起步較早，發(fā)展比較快，已形成覆蓋市縣長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導、黨政部門領導、高校校長和國企領導人員的經(jīng)濟責任審計監(jiān)督格局，構建起符合**實際的經(jīng)濟責任審計工作機制。一是確立了三級聯(lián)席會議制度。經(jīng)濟責任審計工作的特殊性首先表現(xiàn)在中央為其確定了一個特殊的領導機制，即經(jīng)濟責任審計工作聯(lián)席會議制度。**已經(jīng)在省市縣三級建立了經(jīng)濟責任審計工作聯(lián)席會議制度，制度運行比較順暢，發(fā)揮了應有的領導作用。二是確立了項目計劃形成機制。組織部門根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展對干部管理監(jiān)督的需要，及時提出年度審計項目計劃初步建議，并征求審計機關的意見，審計機關按照審計工作領導體制向行政首長報告并向組織部門反饋意見，最后由組織部門按照規(guī)定程序向審計機關下達正式計劃建議書。三是確立了審計工作配合機制。經(jīng)濟責任審計工作相關部門的配合逐步加強，包括干部監(jiān)督信息的共享、有關部門共同召開審計進點會、組織部門派人參加審計實施過程、有關部門共同利用審計結果等。

2．深化了經(jīng)濟責任審計的內容，加強對政府問責。如**經(jīng)濟責任審計工作以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，提升審計理念，建立符合實際的經(jīng)濟責任審計基本框架，尤其是明確了以對領導干部管轄的各種政府性資金運作的審計為主線、按照科學發(fā)展觀的要求、運用績效審計的理念和方法正確評價領導干部的經(jīng)濟責任和工作績效的工作思路，使各類經(jīng)濟責任審計內容不斷深化。經(jīng)濟責任審計的重點包括：經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展狀況，部門、單位的事業(yè)發(fā)展或經(jīng)營狀況；貫徹執(zhí)行國家方針政策、遵守國家法律法規(guī)情況；重大經(jīng)濟決策情況；財政、財務收支及資產管理情況；內部控制狀況；被審計領導干部遵守有關廉政規(guī)定情況。

3．發(fā)揮了經(jīng)濟責任審計制度問責作用。一是從一個方面加強了干部監(jiān)督的力度，通過形成正確的政績導向，對促進落實科學發(fā)展觀和樹立正確政績觀、貫徹好國家宏觀調控各項政策、轉變政府職能和提高公共服務水平等，都發(fā)揮了重要的作用。二是完善了干部監(jiān)督管理機制，強化領導干部監(jiān)督手段，實現(xiàn)部門監(jiān)督職能互補。經(jīng)濟責任審計是強化權力制約監(jiān)督的重要手段，是從源頭上預防和治理腐敗的重要機制。經(jīng)濟責任審計通過對被審計者的工作業(yè)績、經(jīng)濟責任履行進行審查達到量化考核，彌補了以往干部考核定性多、定量少的缺欠，經(jīng)濟責任審計結果和評價意見是考核評價領導班子和領導干部工作實績的重要依據(jù)。三是經(jīng)濟責任審計是完善國有企業(yè)法人治理的重要機制。通過經(jīng)濟責任審計認定或解除經(jīng)營者受托經(jīng)濟責任，在一定程度上彌補了國有企業(yè)法人治理結構不完善的缺陷，通過強化國有企業(yè)的外部治理，促進國有經(jīng)濟調整結構、轉變增長方式和提高綜合效益。

五、以經(jīng)濟責任審計為切入點推進政府問責制建設的獨特優(yōu)勢

（一）經(jīng)濟責任審計是法律文件明文規(guī)定的經(jīng)濟責任監(jiān)督問責類型。關于經(jīng)濟責任審計，《審計法》第二十五條作出明確規(guī)定，即審計機關按照國家有關規(guī)定，對國家機關和依法屬于審計機關監(jiān)督對象的其他單位的主要負責人，在任職期間對本地區(qū)、本部門或者本單位的財政收支、財務收支以及有關經(jīng)濟活動應負經(jīng)濟責任的履行情況，進行審計監(jiān)督。

（二）政府審計是有行政處理處罰權的監(jiān)督。我國審計法等有關法律明確規(guī)定了我國政府審計機關的行政處罰權權限，最近國務院頒布的《財政違法行為處罰處分條例》也進一步規(guī)定，政府審計機關及其派出機構有權依法對財政違法行為做出處理處罰的決定。這種權力再結合審計活動自身強大的信息披露功能，勢必會使審計部門在政府問責制的建設過程中扮演著無可替代且舉足輕重的角色。此外審計部門還可把檢查監(jiān)督的結果以《審計結果公告》向全社會公開，在社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等的共同作用下，最大限度地發(fā)揮審計部門促進和完善政府責任制的作用。

（三）經(jīng)濟責任是當前及今后一段時期政府最大的責任，抓住經(jīng)濟責任就是抓住了問責重點。我國的基本國情決定了經(jīng)濟責任是我國政府最重要的責任。首先，政府作為提供公共產品、公共服務和解決市場外部性問題的主要力量，我國作為發(fā)展中的人口大國，公共產品和公共服務的需求十分龐大，但當前政府的提供能力卻不能很好地滿足如此數(shù)量龐大的需求。對此，我們在加強政府自身供給能力的同時，還需要對政府在這個供給過程中是否已盡自己的經(jīng)濟責任進行監(jiān)督，以保證現(xiàn)有有限公共產品的分配效率和質量，逐步改變公共服務領域的供需矛盾；其次，我國擁有巨大規(guī)模的國有資產，中央和地方政府不僅手握大量國有資產，其行政活動也極其自由，政府權力和官員權力運行中涉及的國有資產數(shù)量十分龐大，權力的運作實際是對國有資產的重新配置。而這種配置對整個社會來說是否是最有效的，就迫切需要相應的經(jīng)濟責任，使資源的配置給整個社會帶來更大的福利；最后，目前我國仍處于經(jīng)濟建設時期，從鄧小平“發(fā)展是硬道理”到“發(fā)展是第一要務”再到同志提出“科學發(fā)展觀”仍強調第一要義是發(fā)展，發(fā)展經(jīng)濟在今后相當長一段時期仍將是各級政府的主要任務。在改革開放后的剛開始十幾年內，原本薄弱的制度基礎在一定程度上被高速發(fā)展的宏觀經(jīng)濟掩蓋了其內在問題。但最近幾年來，隨著我國的經(jīng)濟水平取得了實足的進展后，宏觀經(jīng)濟運行中的矛盾逐漸顯露出來，各方面的利益沖突不斷發(fā)生，蘊含在這些矛盾和沖突的背后很大一部分原因正是原先就不完善不合理的制度安排。我國的經(jīng)濟發(fā)展模式是以政府作為主導的，這種模式有利也有弊。在經(jīng)濟起飛之際，政府主導能為宏觀經(jīng)濟提供強大的動力，但當經(jīng)濟水平發(fā)展到一定程度后，政府的過多主導反而會擾亂市場機制的正常運作。在此，對政府行為尤其是經(jīng)濟行為進行約束就顯得尤為重要。我國當前地區(qū)間和部門間的考核制度安排讓每個政府班子都有干預發(fā)展的沖動，領導干部提拔很重要的一個指標就是其任職期間的經(jīng)濟政績，因此每個政府班子都會盡其所能地運用手中強大的經(jīng)濟權力和龐大的國有資產去投資去發(fā)展GDP以增加自身今后的政治籌碼。這種不合理的競爭制度安排會造成嚴重的后果，政府投資過多不僅擠出私人投資造成社會經(jīng)濟結構的不正常，更會使市場價格信號失真以致資源的流向配置不合理。因此對政府這方面經(jīng)濟責任的監(jiān)督將是當前和今后一個時期的首要任務。

由此可見，以經(jīng)濟責任監(jiān)督作為我國政府問責制構建和完善的切入點，符合我國當前社會背景。建立以經(jīng)濟責任為核心的問責制不僅是理性的制度創(chuàng)新和實踐探索，更是在中國特色的社會背景下的實際需要。

（四）經(jīng)濟責任審計在政府問責制建設中具有實踐經(jīng)驗。在經(jīng)濟責任審計中重視經(jīng)濟社會發(fā)展的績效責任，責任人（被審計者）行使經(jīng)濟管理職權，不僅實現(xiàn)過程中的行為要合法，而且預期目標要有效達到。以發(fā)展的結果衡量發(fā)展的速度，以付出的代價衡量發(fā)展的成本和發(fā)展的持續(xù)性。這部分審計內容是評價經(jīng)濟責任履行情況的關鍵，與財政財務收支真實合法的審計比較，在問效之上的問責是很大的進步，是經(jīng)濟責任審計對政府問責制的積極貢獻；重視經(jīng)濟決策責任。經(jīng)濟決策是權力運行中最重要的內容，決策失誤必然造成損失浪費。經(jīng)濟責任審計對戰(zhàn)略決策、規(guī)劃決策、計劃決策、預算決策、公共政策決策、管理制度決策和項目決策進行監(jiān)督評價，既重視決策過程中執(zhí)行程序的規(guī)范性，也追蹤檢查經(jīng)濟決策實施的結果，是有效監(jiān)督權力運行、突出問責重點的保證；重視政策和制度責任，通過關注扶持企業(yè)政策、土地政策、稅收政策、獎勵政策、行業(yè)發(fā)展規(guī)定和標準等方面的內容，以及涉及公共財政資金籌集、管理、分配和使用的內部控制制度，揭示體制機制方面的薄弱環(huán)節(jié)，不僅是發(fā)揮審計監(jiān)督建設性作用的關鍵，也是政府加強經(jīng)濟責任管理的重點，這方面工作的加強，對促進問責制的常態(tài)化具有現(xiàn)實意義；重視查處損失浪費問題。通過揭露政績工程、形象工程、重復建設，以及生產、建設、流通領域的嚴重浪費，對懲治官僚主義、權力濫用、盲目決策、與民爭利、破壞法治的問題和責任人，對建設責任政府，構建和諧社會和實現(xiàn)科學發(fā)展具有十分重要的意義。

同時，通過審計成果的運用，經(jīng)濟責任審計結果報告進入干部檔案，經(jīng)濟責任審計結果和評價意見成為領導班子和領導干部工作實績評價的組成部分。以及經(jīng)濟責任審計結果的綜合分析制度、審計結果整改督察制度、審計結果通報制度的逐步建立。有效地發(fā)揮了經(jīng)濟責任審計在促進政府問責制中的作用的發(fā)揮。

六、經(jīng)濟責任審計在政府問責制中的作用

（一）審計作為監(jiān)督者，通過審計監(jiān)督，促進已出臺的政府問責政策措施制度執(zhí)行到位?？偨Y過去的實踐探索，我們發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟責任審計有力地促進了我國政府問責制度的發(fā)展。經(jīng)濟責任審計將政府問責擴展到經(jīng)濟領域，擴大了我國政府問責的范圍，極大地豐富和深化了我國政府問責的內容，將政府經(jīng)濟工作的績效、尤其是經(jīng)濟決策的績效和經(jīng)濟管理制度責任納入政府問責的視野，促進了政府問責制度的常態(tài)化，促進將事后的追究與日常的科學管理結合起來，經(jīng)濟責任審計在建設責任政府和發(fā)展我國民主政治進程中，發(fā)揮了不可忽視的積極作用。作為監(jiān)督者，經(jīng)濟責任審計在政府問責制中的作用，主要體現(xiàn)在直接問責、啟動問責程序兩個方面：

1．直接問責。我國審計法等有關法律明確規(guī)定了我國政府審計機關的行政處罰權權限，國務院頒布的《財政違法行為處罰處分條例》也進一步規(guī)定，政府審計機關及其派出機構有權依法對財政違法行為做出處理處罰的決定。這使審計監(jiān)督具有了對一部分經(jīng)濟責任的直接問責權力。再結合審計活動自身強大的信息披露功能，勢必會使審計部門在政府問責制的建設過程中扮演著無可替代且舉足輕重的角色。

2．啟動問責程序。按照我國有關法律法規(guī)的規(guī)定，問責政府的權力主要在黨委和人大，司法機關和政府專門部門等是人大和黨委問責權力的延伸和操作工具。審計機關作為法定的經(jīng)濟責任監(jiān)督主體，在問責機制框架中的定位是明確的，經(jīng)濟責任監(jiān)督結論是對經(jīng)濟責任履行結果的界定和評價，肯定成績，揭露問題并作出責任認定。經(jīng)濟責任認定結束之后，對成績的獎勵和對責任人員的責任追究都是相關有權機關的職能。責任機制保證責任認定結果能啟動有權機關實施相應的獎勵和懲戒活動。

（二）發(fā)揮審計的建設性作用，促進問責機制的完善。政府問責的目的是保證公共權力的正確行使，如果政府問責僅僅停留在事后的懲戒和處罰，那只能是加劇我國實際存在的自上而下的壓力型政治體制，容易導致官僚主義、形式主義、弄虛作假等嚴重后果，給經(jīng)濟秩序、社會道德帶來巨大影響甚至沖擊。必須通過經(jīng)濟責任監(jiān)督來加強經(jīng)濟責任管理，通過考核實績、評價效廉、監(jiān)測風險、界定責任、樹立導向，使經(jīng)濟責任管理科學化、規(guī)范化和制度化，明確政府經(jīng)濟權力的邊界和責任標準，逐步使政府問責制實現(xiàn)理想的常態(tài)化。通過審計監(jiān)督、責任認定，可以促進政府責任的屆定，促進責任追究制度的出臺和完善。

七、經(jīng)濟責任審計促進政府問責制建設的實現(xiàn)途徑

（一）審計自身提高認識，擔負起職責。目前，法律法規(guī)已賦予了審計機關一定的問責權限，我們一定要提高認識，擔負起職責。一是關注領導干部的責任，強化政府及其部門領導干部的責任意識。修訂后的《審計法》將經(jīng)濟責任審計上升到法律的高度加以規(guī)定，明確了審計機關進行任期經(jīng)濟責任審計的法律地位；中組部《體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價辦法（試行）》把“上級審計部門提供的有關經(jīng)濟責任審計結論和評價意見”作為對領導干部考評的重要內容。這些規(guī)定增強了經(jīng)濟責任審計的權威性，審計機關要依法加強對公共財政的使用績效和黨政領導干部的廉政情況進行監(jiān)督。二是審計機關對發(fā)現(xiàn)的政府機構不能有效履行職責的行為可以直接向政府首長報告，提高經(jīng)濟責任審計問責的效率。我國《憲法》第*條規(guī)定：“審計機關在國務院總理領導下，依法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉”；《審計法》也明確了審計機關在政府各級首長的直接領導下工作。這樣的工作模式，有利于在經(jīng)濟責任審計中發(fā)現(xiàn)的問題直接、快速、準確地反映到當?shù)卣组L，保證問責渠道的通暢，提高問責的效率。三是按照法律賦予審計機關的處理、處罰權，直接問責。修訂后的《審計法》在為經(jīng)濟責任審計提供了法律基礎上，對“審計決定”執(zhí)行的法律程序和相關責任進行了明確規(guī)定，增強了經(jīng)濟責任審計問責的效果。四是審計機關就發(fā)現(xiàn)問題的整改情況向立法機關進行專門報告，健全經(jīng)濟責任問責的機制。要充分發(fā)揮審計工作報告的作用，將審計監(jiān)督和人大監(jiān)督結合起來，督促被審計單位認真整改經(jīng)濟責任審計查出的問題。

（二）以推進政府問責制為重點，推進經(jīng)濟責任審計從“財務型”向“績效型”的全面轉型，實現(xiàn)經(jīng)濟責任審計創(chuàng)新。要實現(xiàn)經(jīng)濟責任審計對政府問責的最終目標，就必須著力推進經(jīng)濟責任審計從傳統(tǒng)“財務型”向現(xiàn)代“績效型”的全面轉型，進行經(jīng)濟責任審計創(chuàng)新：要按照政府責任審計的方向，從需求出發(fā)，進一步完善以對領導干部管轄的全部政府性資金為主線，績效審計為方向的經(jīng)濟責任審計新框架，探索以信息技術支撐經(jīng)濟責任審計的方法和途徑。確立以責任為導向的審計內容，包括經(jīng)濟決策、制度政策審計、經(jīng)濟結構調整評價、屢責績效和廉政評價等；積極研究和探索經(jīng)濟責任審計過程控制型向結果導向型的質量管理辦法轉變問題；研究和優(yōu)化經(jīng)濟責任審計的業(yè)務管理流程，根據(jù)以權定責、以責定評、以評定審的邏輯順序,優(yōu)化現(xiàn)有的流程控制，改進審計現(xiàn)場管理；研究經(jīng)濟責任審計成果運用機制，實現(xiàn)從對領導者個人問責向既對領導者問責又對政府問責的目標轉變。

（三）完善審計結果公告制度。問責是由授權產生的，政府是國家各項重要職能的直接體現(xiàn)者和執(zhí)行者，政府代表社會施政，從社會獲取權力以促使全體參加社會聯(lián)盟的成員履行自己的社會義務，而政府自身也在法律的框架內，通過行政行為的方式來履行其與社會權力相對等的責任，要對授予其權力的人民負責。因此，政府有責任向公眾報告他們的行為，公眾有權利知曉政府運作情況，有權利知道誰對公眾負責，誰沒有對公眾負責，有權利質疑和追究瀆職官員的失職行為。此外，按照國家制度的設計，人大、派等機構具有領導和監(jiān)督作用，他們也有權問責。在這一層面上，開展審計結果公告，讓公眾了解事件的來龍去脈、發(fā)生原因、處理進程和結果，及政府的改進措施和落實情況，通過民眾的廣泛參與落實問責制，這對于提高政府決策的科學水平，有效防止腐敗，提高政府公信力有重要的意義。

八、保障措施

（一）完善立法，健全問責法律規(guī)范體系，實行依法問責。依法問責是法治原則在問責領域的具體體現(xiàn)。根據(jù)這一要求，哪些情形需要追究責任、追究誰的責任、由誰追究、如何追究以及問責對象應當承擔什么樣的責任，都必須有明確的法律規(guī)定。目前我國問責立法還比較滯后，主要表現(xiàn)在：一是專門規(guī)定問責問題的規(guī)范性文件大多為部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，不僅適用范圍有限，而且法律位階低，缺乏足夠的權威性；二是各地制定的相關規(guī)范性文件在問責對象、范圍、標準、程序以及責任形式等方面存在差異，甚至個別地方政府規(guī)章違反上位法；三是問責相關規(guī)定過于原則，對于問責如何啟動、依照何種程序問責以及問責主體與監(jiān)督主體之間的關系等重要問題缺乏明確規(guī)定，可操作性不強。為了規(guī)范問責活動，提高問責效能，需盡快制定統(tǒng)一的問責法律，明確規(guī)定問責的主體、對象、適用范圍、標準、程序、責任形式以及救濟制度。

（二）加強配套制度建設。

1．明確問責主體及其權限。問責主體包括權力機關、行政機關和司法機關。一般來講，權力機關的問責對象主要是“一府兩院”中的正副職領導及其組成部門或內設機構負責人；行政機關可以在其任免權限內對本級或下級行政機關的工作人員實行問責；司法機關對公務人員的問責通常通過審理行政案件和刑事案件來實現(xiàn)。要在健全系統(tǒng)內部問責機制的同時，進一步強化系統(tǒng)外部問責機制，特別是要充分發(fā)揮權力機關、司法機關等問責主體的作用。

2．統(tǒng)一問責標準，建立過罰相當?shù)呢熑误w系。過罰相當原則要求根據(jù)問責對象的過錯大小確定適當?shù)呢熑涡问?。目前，由于問責標準不統(tǒng)一、責任體系不完善，經(jīng)常會出現(xiàn)同樣的違法或不當行為，在甲地要被問責，在乙地卻不被問責，在甲地要承擔這樣的責任，在乙地卻要承擔那樣的責任的現(xiàn)象，而且不論性質如何、責任大小，動輒就是引咎辭職。為了保證問責活動的嚴肅性和有效性，需要統(tǒng)一問責標準和責任體系，使同一種違法或不當行為承擔相同的責任，避免畸輕畸重。在問責實踐中，可以根據(jù)情節(jié)輕重、損害后果和影響大小，將公務人員的過錯分為一般過錯、嚴重過錯和特別嚴重過錯；根據(jù)問責對象和責任結果之間的關系，將責任分為直接責任和間接責任；根據(jù)社會規(guī)范的不同層次，將公務人員的責任分為政治責任、法律責任和道德責任，其中法律責任又包括行政法律責任、民事法律責任、刑事法律責任和違憲責任等多種形式。責任性質和問責主體不同，歸責原則也應有所區(qū)別。認定和追究公務人員的法律責任，應當以過錯責任原則為主，以違法責任原則、過錯推定原則和公平原則為補充。同時，還要解決好以下兩個問題：一是各種責任形式之間的關系問題，既不能用行政法律責任或民事法律責任代替刑事法律責任；二是不同責任認定和追究程序之間的銜接問題，尤其是紀律處分與刑事處罰的銜接問題。

（三）構建合理有效的經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議工作機制。問責是經(jīng)濟責任審計的最終目的。要確保這一目標的實現(xiàn)，必須建立和完善相應的工作機制。當前，應建立健全經(jīng)濟責任審計結果問責制度，以制度確立結果運用機制，并保證機制的規(guī)范運行。應加強有關經(jīng)濟責任審計工作聯(lián)席會議成員之間的協(xié)同配合，進一步形成聯(lián)席會議成員單位之間分工明確、各負其責、資源共享、形成合力的工作目標，尤其是計劃安排、項目組織實施和成果運用應該在制度層面作出統(tǒng)一的規(guī)定；將經(jīng)濟責任審計結果運用和黨內談話、誡勉談話、述職述廉、民主生活會等制度有機結合；應逐步建立經(jīng)濟責任審計結果綜合分析制度、結果通報制度、結果落實的整改督察制度。努力使經(jīng)濟責任審計結果與開展干部警示教育相結合、與解決群眾反映的突出問題相結合、與干部選拔任用和監(jiān)督管理工作相結合、與構建懲治和預防腐敗體系相結合。

（四）不斷提高審計干部隊伍素質。一是政治素質?！?*省**市審計局審計人員猝死事件”被曝光后，不少人感嘆：“審計部門腐敗，公眾尤其傷心?！惫妼徲嫴块T的道德操守和職業(yè)準則期望很高，審計人員的任何違規(guī)行為，均會嚴重損害其形象，降低公眾對審計部門的信任度。審計問責能落到實處，就必須加強對審計部門的嚴格監(jiān)督，這包括紀檢、監(jiān)察部門的依法制約，包括審計部門的自我約束，還必須有社會和輿論的監(jiān)督。二是業(yè)務素質。從事審計問責的審計人員應當具備一定的政策水平和綜合分析能力，抓住違法違規(guī)問題的要害，切忌簡單化、表面化。審計干部要加快知識更新，通過專門的審計科學研究，獲取新的審計科學知識，要將知識應用于實踐；審計人員還要注重汲取和更新宏觀經(jīng)濟理論、綜合經(jīng)濟管理知識、決策科學等相關知識；審計部門要高度重視對審計人員的教育培訓，加大對審計人員的教育培訓力度，使審計人員與高要求的審計任務相適應。

結語：應該說，政府問責制建設是一項系統(tǒng)工程，非審計一家之力也非短期所能構建，但我們認為，將經(jīng)濟責任審計放在政府問責制建設的大框架下來思考，有助于明確方向，深化經(jīng)濟責任審計的創(chuàng)新和轉型，也彰顯了免疫系統(tǒng)論下審計人的責任感和使命感，非常有意義。在促進責任政府建立中，經(jīng)濟責任審計具有特殊的地位和優(yōu)勢，開展經(jīng)濟責任審計在政府問責制建設中的作用研究是一個在新的歷史起點上研究經(jīng)濟責任審計的重要課題，具有鮮明的中國特色和現(xiàn)實意義。由于國情不同，該課題的研究沒有太多的國際經(jīng)驗可資借鑒，國內目前對經(jīng)濟責任審計與政府問責制的關聯(lián)研究也很少，隨著形勢的變化和審計工作的發(fā)展，需要我們在以往研究成果的基礎上，進一步總結審計工作經(jīng)驗，升華認識，以理論創(chuàng)新進一步推進實踐創(chuàng)新。