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近年來，審計管理得到了各級審計機關的高度重視，但是作為審計管理重要環節的審計立項管理并沒有引起足夠的重視。隨著國家審計的逐步轉型，一方面審計工作內涵、重心以及方法手段不斷發展變化，另一方面審計資源嚴重不足但又存在浪費，現有的審計立項管理模式已滿足不了日益增長的國家審計任務的需要，作為法定的財政預算和財務收支審計都難以得到滿足，就更難滿足績效審計對國家審計資源的需求了。

這一矛盾的存在，已嚴重影響審計管理整體水平提升，制約審計建設性作用的充分發揮。如何做到盡可能最大效率地根據審計資源選擇最需要被審計的對象呢？這是一個需要科學決策的問題，也是困擾國家審計機關正確制定審計計劃時亟待解決和必須回答的實際問題。本文針對國家審計本身的特點以及國家審計本質的要求，以創新的思維提出了與之相適應的審計立項管理模式，以盡可能有效地選擇審計項目，從而既節約利用了國家審計機關的人力、物力和財力資源，同時又能最大限度地達到國家審計的目的。

一、構建審計項目優選機制的重要意義

審計項目立項是現代審計管理的首要環節，是為達到既定的審計目標，按照一定的原則對審計項目所進行的規劃、協調、控制等一系列活動的總稱。它實質上是一種計劃管理活動，涉及審計立項管理理念、審計立項管理程序、審計立項管理方法、審計立項管理協調機制等許多問題。加強審計項目立項管理，是審計工作發展的必然訴求,對于落實審計戰略規劃、實現審計管理科學化、提高審計效率、整合審計資源、更好地發揮審計建設性作用的等都具有十分重要的意義。

（一）優化審計項目立項機制是現代審計管理發展的必然趨勢

我國審計機關的基本職責和工作范圍在《憲法》、《審計法》及其實施條例等法律法規中作了規定，也確定了社會政治經濟生活對國家審計的總體要求。《憲法》規定，國家審計監督的基本職責范圍是國務院各部門和地方各級政府的財政收支，以及國家財政金融機構和企事業單位的財務收支。《審計法》及其實施條例明確了國家審計監督的具體職責范圍。從我國審計機關的職責范圍分析可以看出，我國現階段對國家審計總體需求比較寬泛，但審計資源相對有限，客觀上要求國家審計機關必須做好審計計劃管理工作，合理安排有限的審計資源，才能全面履行法定職責，提高國家審計工作的經濟性、效率性和效果性。國家審計職能的多重性和審計資源的有限性，使審計計劃管理工作變得十分重要。

近年來，審計署先后了多項審計計劃管理方面的規范，這些規定在當時的歷史條件下，在規范審計計劃管理工作、促進審計職能充分發揮等方面起到了積極的作用。然而，隨著社會經濟形勢和審計工作自身的發展，國家審計機關目前的審計計劃管理工作已經逐漸不能適應發展的要求，有時甚至成為制約審計職能充分發揮的不利因素。審計署《20**至20**年審計工作發展規劃》第十六條著重指出：整合審計資源，做好實現科學管理的各項工作，必須提升審計計劃管理的科學水平。加強審計項目立項管理研究，構建審計項目優選機制，對于有效整合利用審計資源，提高審計計劃管理的科學性有著十分重要的意義。

（二）優化審計項目立項機制是發揮審計建設性作用的內在需求

**審計長強調，國家審計的建設性決定了審計工作的生命力，也決定了審計工作能在更大程度上為國家和被審計單位創造價值。與制約性審計相比，建設性審計具有以下特質：開放性，即審計項目不能封閉運行，要置于社會經濟發展大背景下運作；前瞻性、預防性和預測性，即審計要對社會經濟發展趨勢及可能存在的問題進行提前診斷；針對性，即審計要指向社會經濟發展的熱點、難點、疑點和重點問題，或針對經濟發展中的普遍性、傾向性的問題。可見，審計建設性作用的發揮是一個以需求為導向的審計戰略問題，國家審計必須實現從自我滿足的“產品經濟”觀念向滿足國家需求的“市場經濟”觀念轉變。

在逐步構建和完善公共財政框架的過程中,公共資源用途日益廣泛,而負責管理和使用這些公共資金的政府部門也相對職能各異,所以公共資金審計的內容很豐富,選題范圍也相對寬泛。但是,審計資源在客觀上具有有限性的特征,審計機關的工作不可能面面俱到,只能量力而行,在確定審計任務時,必須對審計的對象和范圍作出恰當的限定,有所選擇地開展審計。這就要求在實際工作中，審計機關要增強大局意識，堅持科學選題，特別要圍繞中心、服務大局，重點關注經濟社會發展和群眾切身利益方面的難點、熱點問題，關系國家經濟安全和國家利益的突出問題，關系深化改革和民主法治建設的重大問題。要立足當前，把握有利時機，同時著眼未來，注意適當的前瞻性。怎樣才能在紛繁復雜的情況下，分出輕重緩急，分出先后順序，找到哪些對全局、對未來有根本性影響、有重大危害的突破口呢？構建審計項目優選機制，保證審計項目選擇的合理性、適當性和全面性顯得尤為重要，這將成為充分發揮審計建設性作用的重要舉措。

（三）優化審計項目立項機制是突破傳統審計計劃管理模式的有效途徑

為規范審計項目計劃管理，保障審計工作科學、有序和高效運行，審計署相繼制定了《審計機關審計項目計劃管理辦法》及《審計機關審計項目計劃管理的規定》等制度，對審計項目計劃的確定和管理提出了一系列要求，在審計對象的遴選方面也制定了專門的5年規劃和年度計劃，要求審計項目計劃安排具備科學性，即審計項目安排總體方向要符合經濟社會發展的客觀規律要求，體現當地的實際情況，抓住地方經濟、社會發展中的熱點、難點、重點問題。同時要求審計項目計劃安排具備嚴謹性，即安排審計項目要經過細致的調查研究，計劃完成需要的人力、財力以及技術力量與現有的審計資源相吻合，較好地保證預期目標的實現。但是這些制度、規劃僅有原則性規定或者指導性思想，并沒有給出具體選擇審計項目的操作過程。更重要的不足是，這些制度主要還是針對傳統國家審計的財政財務收支審計項目的選擇，沒有專門針對績效審計對象的選擇方法，而大力開展績效審計已經是目前國家審計正在倡導的轉型方向，其審計項目選擇的科學性已越來越重要。因此建立審計項目優選機制對突破傳統的審計計劃管理模式，探索審計項目具體遴選方法顯得十分必要。

二、審計項目優選機制的相關理論綜述

（一）項目評價理論與決策方法探究

項目評價作為應用經濟學的一個分支，是應時展的需要而產生的，是西方經濟學主流的一個延伸。西方傳統的經濟學為項目評價提供了理論基礎和分析工具。隨著經濟與管理科學的不斷發展，微觀經濟學的一些基本原理和分析方法被普遍運用于各類經濟評價（包括審計項目決策），使評價逐漸切合實際和系統化。

在國外己有的文獻資料中，項目的評價決策主要有以下幾種觀點和方法：

20世紀*年代年代中期，R.D.Luce提出了對有限方案進行排序的字典方法，期間專家評分法開始應用于系統綜合評價，它是在定量和定性分析的基礎上以打分的形式做出定量的規范化評價，其結果具有很強的數據統計特征。

19**年Aunann針對多目標的綜合評價決策問題，提出了效用函數的概念。該理論對價值的存在性和可度量性，多目標總體價值或效用的可分解性和可合并性，偏好與價值的關系等方面進行了研究，奠定了多屬性系統綜合評價決策的理論基礎與方法。

20世紀*年代中期，美國著名運籌學家、匹茲堡大學教授提出了具有劃時代意義的層次分析法。該方法的核心問題是排序問題，其基本思想是先按問題要求建立起一個描述系統功能或特征的內部獨立的層次結構，通過兩兩比較因素（或目標、準則、方案）的相對重要性，給出相應的比例構造上層某要素對下層相關元素的判斷矩陣，以給出相關元素對上層某要素的相對重要性的序列。該方法充分體現了決策者在決策思維過程中分解、判斷、綜合等的基本特征。由于該方法具有系統性、簡便性等特點，因此得到了深入研究和廣泛應用，成為項目評價中常用的方法，并在項目評價中得到了豐富。

19**年，美國Texas大學著名運籌學家A.Chames教授等首先提出了數據包絡分析方法，以便評價具有相同類型的有限多個單位之間的相對有效性包括規模有效和技術有效。該方法是一種純技術的、求解非確定性系統綜合評價問題的方法。作為運籌學的一個新的研究領域，內地學者周澤昆、陳等于1986年較早地介紹了該方法。隨著該方法理論與應用的專著《評價相對有效性的方法—運籌學的新領域》一書的出版，大大促進了國內對該方法的理論與應用研究。

20世紀*年代，項目評價方法又有了長足的發展。從廣義上講，又出現了許多用其他領域知識的新的評價方法，如專家系統法、灰色系統評價方法、風險預警法、數據集合法等。從深度上看，在應用不同方法的同時，還有技術上的改進和理論上的突破。

從項目評價的理論方法，特別是項目評價模型的發展來看，20世紀60一70年展比較迅速，一些經典的項目評價模型如層次分析法、德爾菲法、模糊綜合評判法等，基本上都是這一時期的產物。近年來，也出現了一些新的評價模型和方法，但從應用情況來看，還未達到原來那些方法所發揮的作用。因此，從近幾十年的項目評價實踐來看，往往還是這些比較經典的評價模型的方法起主導作用，其主要原因，一是新的評價方法在理論上沒有重大突破，未能完全克服經典方法中存在的局限性；二是對評價者來說，選用的評價方法必須是經過實踐考驗的，運用的局限性比較清楚，才能保證評價程序針對特定的評價對象，選擇適用的評價模型和數據處理方法對經典的評價方法加以改造，以適應特定的評價對象。

（二）審計項目優選機制的內涵

概括的說，審計項目優選機制是指審計機關為提高審計工作效率與效果、實現既定的目標，對擬定的審計項目進行必要性、合理性和可行性研究，反復甄選，綜合平衡，形成對象明確、范圍合理、目標可行、進度可控、要素完整的審計項目計劃的程序和方法。就像任何有組織的活動都要事先進行科學、系統的計劃一樣,開展審計工作也需要事先制定一個切合實際、重點突出、統籌兼顧的計劃，這是國家審計機關的法定程序,也是關系到審計質量提高和審計風險防范的一項重要工作。而建立審計項目優選機制是實現審計計劃科學管理的重要環節。它既是審計計劃管理系統的重要組成部分，其自身也構成一個復雜體系，包括了運行目標、管理模式、管理方法、技術手段等許多要素。

從操作程序上來說，審計項目優選是繼可行性研究之后，即在完成了對單一審計項目合理與可行與否的全面分析和論證之后，對眾多項目的先天條件、限制因素和預計成效進行橫向鑒別和挑選，以確定立項的優先順序。換言之，審計項目優選的研究對象是包含若干個審計項目的項目集群。審計項目優選以可行性研究中審計項目產生的成果和項目的必要性研究為主要依據，它與可行性研究兩者都是制訂審計計劃的重要準備工作，也是事關國家審計未來發展方向和重點的重要步驟。

三、國內外審計項目立項管理模式比較研究

（一）發達國家和地區審計立項管理分析

國際上，特別是一些發達國家和地區，審計立項管理發展的歷史較我國久遠，在審計立項管理方面已經積累了豐富的經驗，形成了一套符合自己國情的國家審計管理模式。

1、美國國家審計署對審計立項工作十分重視，設有專門的審計計劃管理部門，如會計總署就單獨設立了政策和項目計劃辦公室，形成完整的審計計劃工作體系。聯邦政府部門的監察長辦公室也在政策、計劃和管理系統辦公室設置了計劃和難點評估處專司審計計劃工作。美國國家審計機關的審計計劃一般包括常規性的審計項目、國會或議會交辦的項目(在我國為政府領導交辦事項)、公眾熱線舉報項目等內容。如美國會計總署的審計計劃包括常規性的審計項目、國會交辦的審計項目等。常規性的審計項目，諸如按要求每三年對聯邦儲備資金、國家房產基金、政府出版商等內容進行的一次審計。除常規性審計外，還有國會交辦的一些審計事項，這些項目一般很難在年初確定，大都是年度中期出現的國會關心的某個重大問題。另外，每年還要保證完成市議會交辦的一些突發審計事項。值得一提的是，美國不存在授權審計事項。即使涉及到對聯邦政府投資于地方項目的審計，也由會計總署直接審計，而不授權地方審計機關審計。

為加強審計計劃的針對性、準確性和合理性，美國國家審計機關在確定審計項目計劃時有嚴格的審計項目的編審程序和靈活多樣的方法，包括對各審計項目進行風險評估和可行性論證，還通過召開研討會、向社會公眾征求意見等方式發現問題和收集信息，以著眼宏觀，客觀分析，從而為確定重點審計項目提供科學的決策依據。

已經確定出的審計項目計劃并非一成不變，審計機關在年度中期視情況對計劃作適當的調整。當一些外部事件發生，出現一個新問題時，審計計劃就會適時地變化。

2、澳大利亞國家審計署構建了組織發展戰略計劃框架體系，20**年7月，從組織管理的角度提出了《20**至2007年組織發展計劃》。它明確了組織發展的主要任務與目標，重點工作事項的具體發展目標和相應對策，以及為落實“組織發展計劃”制定的各項戰略計劃。審計計劃分為戰略、戰術和操作三個層次的審計計劃。一是戰略計劃,規定審計署三年周期內的工作方針、目標和主要活動;制定了包括“部門預算”、“審計業務(滾動)計劃”、“風險管理計劃”、“舞弊控制計劃”和“單項業務績效協定”、“20**至20**年信息、系統與技術戰略計劃”，“行為指南”在內的一系列戰略計劃，共同構成了組織發展戰略計劃框架。二是戰術計劃,確定財政年度內的具體任務和資源需求;三是操作計劃,確定具體的日常審計活動。審計長和副審計長每兩周與各局局長單獨開一次會，討論各個局的年度工作計劃的進展情況及其未來的戰略。駐各州辦事處每月也舉行管理會議，討論影響各辦事處工作的問題及工作計劃。各業務局、處每月還根據審計計劃，檢查工作進展情況，檢查結果報署領導。

3、**審計署的審計工作以績效審計為主，有一套完整嚴密的工作模式規劃審計工作，盡可能合理、有效地使用審計資源。第一，制訂滾動式的五年戰略規劃。選擇審計項目前先進行一般性考察，通過收集和評估被審計對象的有關資料，了解它們的主要活動及資源狀況。他們設有專人每天負責受理投訴（每年約3000多起）、剪報、收集網絡信息，供決策層傳閱。除了了解被審計單位的基本情況外，還充分考慮立法會、政府以及媒體和公眾的意見和要求，并結合以往審計計劃與執行情況，制定五年滾動式審計項目規劃。在實施審計時，非常強調不同時期計劃之間的相互銜接，一般第一、二年的項目計劃基本確定不變，后三年的項目會視實際情況適時調整，可視為一個審計項目庫。第二，安排年度審計項目計劃。**審計署一般每年完成20個績效審計項目，年度審計項目的實施按照設定的標準編排優先次序。這五個標準分別是：重要性—即披露某項事情可能引起報告使用者的興趣，或對他們有所影響，則該項事情便屬重要。主要體現在該事項涉及的款項多寡以及在政府管理、資源運用或社會需求等方面較為重要；風險性—被審計對象較有可能存在問題，未能達到良好的效益。主要表現在浪費公共資源或沒有達到預期目標；時間性—即在當時備受各方面關注的事項或者迫切需要及時解決的問題；增值性—可改善的空間較大，審計工作很可能帶來裨益，有機會提出具建設性的建議，從而提高運用公共資源的節省程度、效率及問責性；可行性—根據現有審計資源適合進行工作。包括具有充分、可靠及相關的審計證據、評價標準及審計技術、時間和經費，足以達到審計目標。審計署按照這五個標準進行項目評分，編排出項目的優先次序，形成年度項目計劃。五年規劃和年度計劃一般自下而上提出，最后由高級管理層研究確定，他們稱之為“頭腦風暴”。**審計署會十分嚴肅地審議這種審計是否該做,審計署署長會提出一系列的問題，以避免工作偏差。提問和回答問題的過程是一種防止浪費稀有資源的有力措施，同時也是能否完成審計目標的保證。

審計項目結束后的評估工作是**審計署衡量其工作業績的重要環節。為了評價審計的效率和成果，審計署有專門的部門統計分析審計意見的采納情況、立法會公開聆訊次數、審計工作所帶來的直接財政收益和其他方面的收益。項目結束后會組織召開項目評估會議，主要討論評估結果中一些有戰略意義的重大問題，如審計的成果、審計時間和費用的合理性、審計機關內部與外部協調的有效性、審計報告層次的清晰性、結構的合理性等。

（二）國內審計立項管理研究現狀

國內一些研究機構及審計機關在審計立項管理方面也作了有益的探索。如：

湖北省審計學會課題組指出，當前制約審計項目計劃編制科學化的因素是基礎薄弱和手段滯后，為此，審計機關要建立審計對象和審計項目數據庫，逐步建立科學的計劃編制手段。同時，他們認為，各級審計機關對審計項目計劃的編制和執行情況進行檢查和考核，是審計項目計劃管理的重要組成部分。

**、**對當前審計計劃編制中存在的諸如中央和地方分別管理的模式不利于充分發揮國家審計資源的整體合力、重年度計劃輕中長期計劃、重計劃完成輕可行性研究、交叉審計較多和審計任務安排不均衡、較少考慮審計技術發展要求等問題進行了分析，并提出了從體制上完善審計計劃管理方式、提高審計資源的整體效能、加強審計計劃的編制能力，科學合理地安排審計計劃、加大審計計劃編制理論研究力度等建議。

**等根據圖論理論，建立了審計計劃管理中審計組配置的優化數學模型。從數學規劃的角度考慮如何產生盡可能多的，基于一定審計任務需要的，符合一定審計技術標準又具有可搭配性的審計組，最大限度地滿足審計計劃目標，將人力資源納入計劃管理，建立以項目管理為導向的審計組織方式，實現在現有的審計資源情況下，充分配置好審計資源，使組織處于高效狀態。

**認為，加強審計項目計劃管理，需要在借鑒有益經驗和先進管理理念的基礎上，從提高重視程度、優化和細化編制程序、強化可行性研究、改善技術手段以及調動審計人員積極性等方面來進一步予以加強口。

**、**的研究成果認為，政府審計計劃管理是一項科學性很強的工作，計劃管理的核心問題就是研究如何合理有效地分配和利用審計資源。政府審計計劃管理應當分為審計規劃和審計項目計劃兩個體系，從宏觀和微觀兩個層面來控制整個審計管理程序。

（三）西方主要國家審計立項管理經驗的借鑒及啟示

“他山之石，可以攻玉”。向國際慣例靠攏是研究制定我國審計項目立項管理機制的一項重要指導思想，也是我國審計規范建設的一項十分重要的目標。筆者認為，借鑒任何先進的經驗和做法，都應該立求在借鑒的基礎上創新，而不應該完全照抄照搬。試圖通過“克隆”國際審計慣例或世界上某一個國家審計規范來解決我國審計管理存在問題的做法，是根本不可取的。同樣，完全抵制國外通用的經驗與方法，否定已獲得公認的原則與措施，而片面強調所謂的“中國國情”、“中國特色”，閉關自守、閉門造車的做法也是十分有害的。因此，在借鑒經驗時，應當反對兩種態度，一是盲目追崇，二是盲目否定。

一是建立科學的審計項目決策機制。目前，我國審計機關的審計計劃業務會議是實行審計項目決策的重要方式，但實際工作中，存在走過場現象，其作用沒有得到充分發揮。建議參考國外審計計劃決策會議的做法，建立科學、有效的審計決策機制。

二是建立審計對象基礎數據庫。審計項目計劃的制定應該建立在對歷史資料數據掌握的基礎上，對某個項目的確定要充分考慮以前年度的審計情況，因此目前應抓緊研究開發審計項目計劃管理軟件，建立審計項目計劃管理信息系統，為審計對象數據庫的建立作準備。

三是開展對制定審計項目計劃的可行性研究。當前我國審計機關對審計計劃可行性研究做得不夠充分，缺乏對審計項目計劃的可行性分析。這樣，往往發生對己經確定的項目，因事前未作可行性研究或可行性研究不夠深人，審計人員進點后才發現不具備審計條件而要求調減的現象。借鑒國外的經驗，我們應對可行性研究的內容、方式和判斷標準作進一步規定，使之固定化、格式化，以提高審計計劃的針對性、準確性。

四是制定中長期審計計劃。國外發達國家審計機關年度審計計劃以中長期審計計劃為基礎，實行滾動編制。目前，審計署制定的五年規劃對各專業審計的總體目標作了相應規定，由于不是滾動編制，因此無法適時增加規劃期中出現的一些新情況、新問題，對年度審計計劃的編制缺乏有效指導。建議借鑒國外的計劃模式，編制中長期滾動計劃，為年度審計計劃提供有效的編制基礎。

五是積極探索風險評估審計方法。借鑒發達國家審計機關開展風險評估審計的做法，探索風險審計的新路子，以減少審計的盲目性，抓住審計重點，提高審計工作效率。特別是在年度審計計劃管理上，我國還存在一些問題，主要是計劃編制倉促，立項前的調查研究不充分，計劃編制缺乏科學性。我們應盡早考慮審計計劃，當年計劃下達后，計劃管理部門就要著手編制下一年度審計項目計劃多方面收集資料，適當開展調查各業務部門實施審計項目過程中也應注意隨時收集信息，主動提前思考審計項目立項的問題。

六是嚴格審計計劃執行進度報告制度。加強審計執行過程中的信息溝通，在審計組、業務部門和領導之間建立暢通、高效的動態信息反饋網絡。同時嚴格和完善審計計劃執行進度報告制度，對于審計中發現的重大問題及時向上級報告，以對審計項目計劃的執行情況進行控制，從而為領導進行宏觀決策提供依據。

四、當前國家審計機關審計立項管理存在的問題及原因分析

（一）存在的主要問題

一是獨立性差。審計風險與審計質量密切相關，而審計質量是需要人力、物力和時間保障的。一般而言，在審計的人力、物力既定的情況下，審計的項目安排只有在滿足審計質量的基礎上，才能降低審計風險。然而，在計劃以外，黨委、政府、人大、紀委、組織、司法等部門都可以要求審計機關配合有關工作，而且通常任務重、時間緊，加之審計在社會的影響逐步擴大，社會公眾期望漸高，審計風險陡增。這種任務的增加，大大擠占了正常審計項目的人力、物力和時間，在完成進度、檢查評比和年終考核等的制約下，審計機關往往會以犧牲審計質量為代價。所以，要確保審計質量和控制審計風險，保持審計立項的獨立性特別重要。

二是封閉性強。集中表現為審計立項管理的統籌、協調、綜合能力低。審計立項管理主要是改善內部管理，擴大信息交流和信息資料的分析利用，建立綜合的被審計對象信息資料，并進行搜集、分析、整理和利用。目前，審計機關對信息的收集、分析、處理、交流和積累能力不高，效率低下。審計機關內部分工過細，影響了內部信息的交流、溝通和相互利用。同時，由于執法水平、政策水平、分析問題的能力等方面的差異，對性質相同事項的定性、處理，不同的審計人員會有不同的意見，這些都是直接導致審計風險的因素。

三是單向性突出。目前，國家審計機關的項目立項管理實行“統一管理，分級負責”的管理體制，表現為審計項目的決策采用“兩下一上”的程序，即先自上而下，再自下而上最后再自上而下進行計劃的決策和編制。雖然在縱向信息傳遞上具有單向性突出的特點，但是，橫向的信息交流和傳遞不足。在非對稱信息條件下，對審計風險的評估可能產生偏差。一是標準和行為產生差異二是行為和結果產生差異，這些差異造成審計信息的強弱不均，共享信息的傳遞堵塞，不利對整個審計計劃管理的豐富、完善和矯正。

四是協調性不夠。審計計劃的協調性要表現為審計立項管理的快速有效性。審計機關內部的關系主要是上下級審計機關之間、同級審計機關之間和各業務部門之間的關系。處理好上下級審計機關之間的關系，就是要求上級審計機關制定審計計劃和部署審計任務時，應考慮下級審計機關自身的工作任務。處理好同級審計機關之間和同級業務司、處、科之間的關系，就是要在明確各自職責任務和審計范圍的前提下，加強協作、支持和配合，共同促進政府審計整體計劃的實施。外部協調主要是協調與其他經濟監督機構的關系，促進監督力量的整合，盡可能地提高監督成果的利用率。

（二）影響審計立項管理的原因分析

影響國家審計機關審計立項管理的因素很多，綜合起來主要有以下幾點：

一是重年度計劃，輕中長期規劃。根據現行審計計劃管理模式，各級審計機關在每年年初都制定并下發當年年度審計項目計劃，并要求該年度計劃一經下達，原則上必須確保完成。但在審計機關制訂一定年限的中長期規劃方面，沒有明確規定，也缺乏具體要求。實際上，很多審計機關都沒有制訂中長期規劃，或者沒有認真制訂并執行中長期規劃。這種不同年度的審計項目計劃單獨管理的模式，缺乏綜合考慮和前后協調，容易導致審計資源在每個不同年度進行分配時，反復分配給審計職責范圍內的重點審計對象，不但造成資源浪費，也很可能會出現審計盲區，導致一些行業和單位長期得不到審計，造成審計監督不到位。不利于克服計劃的盲目性、隨意性和臨時性，不利于審計機關對國家審計的供給與需求進行綜合規劃，全面履行審計法定職責。

二是重計劃完成，輕可行性研究。目前，審計機關對立項前的可行性研究工作存在著重視不夠的問題，臨時“拍腦袋”現象比較嚴重。立項前的調查研究不充分，計劃編制缺乏科學性，導致審計目標過高、審計范圍過廣、審計時間安排不夠合理等種種弊端，最終造成審計人員只求按規定完成審計任務，難以保證審計質量，存在較大的審計風險。

三是重同步項目，輕分層管理。在審計機關雙重管理模式下，上級審計機關制定審計計劃和部署審計任務時，每年都會安排一定數量的項目，按照統一要求同步完成審計項目。這種“一刀切”的管理方法，未能充分考慮下級審計機關自身的工作任務和當地的實際需求，給下級審計機關計劃安排帶來一定難度，最終可能造成有些審計機關為趕進度忽視質量，也是一種隱性的審計資源浪費。

四是重專業分工，輕統籌協調。目前審計機關制定審計項目計劃一般做法是，各業務部門先根據自己的審計范圍確定具體任務，然后向辦公室提交審計項目立項建議，辦公室一般會尊重業務部門的意見，對這些立項建議進行匯總后報局長辦公會議審定通過，就形成了下一年度的審計項目工作計劃。審計機關內部分工過細，影響了內部信息的交流、溝通和相互利用，特別是橫向的信息交流和傳遞不足，審計成果不能充分利用，甚至造成重復審計。

五、審計項目優選機制框架設計

（一）構建審計項目優選機制的目標

優化審計項目立項機制，實現審計計劃科學管理的總體目標就是要按照審計署提出的“構建審計計劃、審計實施、審計項目審理既相分離又相制約的審計業務管理體系”的要求，創新國家審計機關審計計劃管理模式，建立審計項目可行性論證機制，積極探索編制重大項目滾動計劃，并建立完善計劃執行情況考核、審計項目后評估和審計工作績效考評等制度，合理分配、有效利用審計資源，統籌安排審計項目，在更大范圍內發揮審計監督作用，在更高層次上出成果、出精品，保證審計工作科學、有序和高效運行。

（二）審計項目優選機制的基本原則

建立國家審計項目優選機制，加強審計項目立項管理工作的科學性，需要遵循以下原則：

一是系統原則。任何社會經濟組織都是由人、物、信息組成的系統，任何管理都是對系統的管理，沒有系統也就沒有管理。審計項目優選機制的每一個控制環節，每一項控制措施都應當從審計系統整體特征的角度去設計和構建，優化結構，統籌全局，使各個局部的目標協調一致。

二是人本原則。人本原則就是以人為中心的管理思想，尊重人、依靠人、發展人是現代審計管理人本原則管理思想的基本內容和特點。審計人員是審計活動的執行者，同時又是審計管理的主要控制對象，審計立項管理要注重調動審計人員的積極性，充分體現審計人員的主體地位，體現審計人員的價值。

三是效益原則。審計立項管理的最終目的是為了實現審計的效益，包括審計的經濟效益和社會效益兩個方面。審計項目優選機制應把追求經濟效益與社會效益有機地結合起來，有利于提高審計質量，降低審計成本，加強審計隊伍建設，并保持長期穩定的審計高效益。

四是開放性原則。審計立項管理機制不是自身封閉的，而是與周圍的環境和其他管理系統處于相互聯系、相互作用之中的。存在于一定的環境之中的審計立項管理機制，必須同其他系統不斷的進行信息交換，依據不斷變化的環境約束，適時的調整相關的措施，體現與時俱進的動態性。

（三）審計項目優選機制框架體系

一是設立專門的計劃管理機構。該機構獨立于其他的業務部門，專司立項調研、分析評估及擬定審計項目計劃的工作。要抽調一批既具備多行業審計業務專業知識，又具備宏觀分析和管理經驗的審計專家從事審計計劃管理，從機構和人員上保證審計項目優選工作的獨立開展。

二是建立開放的信息資源平臺。建立審計計劃管理信息系統，準確掌握和合理利用審計資源。一方面加強與其他政府管理部門的橫向聯絡，建立綜合的被審計對象信息資料庫。審計機關要充分利用審計管理系統的功能,加強對被審計對象的管理,建立科學、完整的審計對象資料庫。把被審計單位的基本情況、內控制度、生產經營情況、會計報表等資料運用計算機建立數據庫,隨時掌握被審計單位的基本情況,同時,把已經審計的情況資料也要錄入數據庫,建立審計情況資料庫。通過對數據庫資料進行分析,找準被審計單位容易出現的問題和失控點,為科學制定審計項目計劃,確立審計重點提供依據；另一方面開放社會公眾投訴、咨詢渠道，建立暢通的信息反饋網絡，及時進行搜集、分析、整理，為選擇審計項目提供資源保障；三是加強審計機關內部的信息交流，實現審計信息的資源共享，在審計項目立項中互相借鑒，舉一反三。

三是優化審計項目立項決策程序。審計項目立項應該有一套完備的程序，而立項之前的可行性研究是最重要的核心環節，也是項目決策的主要依據。審計項目可行性論證所需要的知識與信息量在整個項目運作中占有相當大的比重。要確定審計項目的可行性，必須對項目所涉及的領域、政策落實、經濟效益、現場技術可行性、環境評價、資金流量、部門職責、社會效益、審計組力量、工作方案、實施方案如何擬定等方面要進行全方位的論證和評估。項目可行性論證工作對項目實施所取得成果大小、建議采納、整改到位與否、被審計單位財政財務收支是否真實、合法、效益將產生直接的影響。可見，審計計劃管理水平高低，與審計項目可行性論證有著密切的聯系，對審計項目的可行性研究必須堅持客觀、全面、真實、科學與公正，以此促進審計工作的全面協調可持續開展。

同時，要將審計立項工作完全置于“陽光”之下，接受社會最廣泛的監督，有利于不斷規范審計行為，樹立審計監督的權威性。在確定審計項目前，可以通過多種渠道廣泛征求社會公眾對審計項目計劃的意見和建議。有群眾的意見參與其中，一方面為人民群眾參與公共事務管理提供了一個新的平臺，另一方面也有利于提高審計工作的社會認知度，進而提高政府的執行力和公信力。讓群眾和輿論不僅做審計工作的“審視者”、“評價者”，更做“參與者”、“指導者”，問“計”于民、集中民智做審計，才能重點突出，有的放矢，提高審計工作的科學性、合理性和針對性，促進審計工作質量和水平的提升，進而在更大程度上發揮審計監督的建設性作用。

四是建立中長期滾動式審計項目計劃。要實現審計計劃管理從“任務型”向“戰略型”的轉變。戰略計劃應注重審計劃內容的方向性、競爭性與資源優化配置性。首先對審計機關的外部環境進行分析，尋找出發展的趨勢，發現影響審計機關發展的不利因素和新的發展機會。同時要對審計項目計劃實行統一管理,將審計任務、審計目標、審計時間、人力資源需求、項目審計成本預算等全面納入審計項目計劃統籌安排,實現對審計對象資源、審計人力資源和審計目標的總體把握和科學調度,最大限度地發揮審計效能。其次，要編制中長期滾動計劃，為年度審計項目計劃提供有效的編制基礎，使短、中、長期計劃在時間上緊密地連貫起來。同時對審計計劃實行動態管理，一段時間后對計劃執行情況進行分析和評估，及時調整中長期計劃，克服盲目性、隨意性和臨時性，有效解決審計資源與審計任務之間不配比的問題。

（四）審計項目優選機制有效運行的保障措施

一是協調好審計項目立項管理與其他審計管理之間的關系。審計項目立項管理與審計質量管理、審計成本管理等其他審計管理環節既有明確的邊界,又有必然的聯系。在運行審計項目優選機制的過程中,要考慮審計管理的總體要求,避免與其他管理環節相脫節或“頂牛”,要留有與其他管理環節的接口,做到到位而不缺位、不越位、不錯位，與其他審計管理領域相互協調、相互配合,形成合力,充分發揮審計管理的整體效能。

二是建立責權利相結合的考核制度。建立相應的計劃執行考核制度，確定客觀、適當、可度量的指標體系和評估標準，優化計劃控制措施，做到計劃完成情況問責與問效并舉。

三是采用先進管理技術，革新管理手段。積極探索風險評估、重要性水平測試等方法，對立項可行性研究的內容、方式和判斷標準作進一步規定，使之固定化、格式化，以提高審計立項的針對性、準確性。注重信息化技術在審計項目立項管理中的應用，不斷提高審計項目立項管理的工作效率，支持審計項目立項管理的持續創新。