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我國的績效審計是與我國的經(jīng)濟、社會發(fā)展和改革進程緊密聯(lián)系在一起的，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，我國審計制度和運行機制也日趨完善，績效審計成為審計主要目標的共識已形成。從我國*多年的政府審計實踐來看，績效審計大致經(jīng)歷了起步、探索和發(fā)展過程，形式上由財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重，逐步發(fā)展到關注政府投資項目績效、部門績效、全部政府性資金績效，績效審計理論不斷得到發(fā)展，實踐探索步伐不斷加快，為政府提供宏觀決策服務的功能日益彰顯。但從目前的審計實踐來看，相當一部分的績效審計項目在形式和實質(zhì)上仍然沒有完全從財務審計獨立出來并形成自己的獨立地位，其指導理論通常是西方“3E”理論，在審計對象上主要以國有企業(yè)、政府工程投資項目和專項資金等具體項目和微觀經(jīng)濟領域為主，在成果利用上主要較多地集中在財務成果的分析上，很少涉及政策、制度、管理等較宏觀層面的績效。因此，探索和研究宏觀服務型績效審計，更好地利用績效審計成果，為政府宏觀決策、科學管理和制定公共政策服務顯得尤為重要。

本文力求在總結(jié)前人研究基礎上，結(jié)合近幾年績效審計理論和實踐的發(fā)展，闡明了對宏觀服務型績效審計內(nèi)涵的認識，分析了現(xiàn)階段我國開展宏觀服務型績效審計的必要性，重點研究了宏觀服務型績效審計內(nèi)容和實現(xiàn)途徑，并探討了與宏觀服務型績效審計有關的一些外延性問題，力爭實現(xiàn)使宏觀服務型績效審計理論更加系統(tǒng)化，宏觀服務型績效審計實踐更加科學化，宏觀服務型績效審計成果運用最大化的目的。

二、宏觀服務型績效審計內(nèi)涵

鑒于當前宏觀服務型績效審計尚處于探索實踐之中，我們并不急于給它下一個定義，但是從各地各級審計機關和研究機構(gòu)的出發(fā)點、側(cè)重點各不相同的研究成果中，我們應該著重把握宏觀服務型績效審計的內(nèi)涵，對宏觀服務型績效審計內(nèi)涵的把握，是探索和實踐宏觀服務型績效審計的基礎。我們認為可以從以下幾個方面理解和把握宏觀服務型績效審計的內(nèi)涵。

（一）理論依據(jù)

中國特色社會主義理論、新公共管理理論和“免疫系統(tǒng)”理論是宏觀服務型績效審計的理論依據(jù)。中國特色社會主義理論是改革開放歷史新時期我們黨的理論創(chuàng)新成果，落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會、建設公共財政體制和公共行政管理體制等，是指導宏觀服務型績效審計研究的理論基礎。新公共管理理論主張引入市場機制的管理技術和手段，以市場為導向進行政府行政管理，強調(diào)政府績效，重視消費者，鼓勵競爭等等。新公共管理理論“政府服務民眾，負責于民眾”的思想和進行績效管理的做法，為宏觀服務型績效審計實踐提供了基本理論。“免疫系統(tǒng)”理論是在中國特色社會主義制度下對國家審計本質(zhì)的新定位，強調(diào)審計機關是政府的一個“免疫系統(tǒng)”，發(fā)揮“內(nèi)生性”力量的作用，成為強化免疫功能、消除自身“病灶”、防止外來病害侵襲的自我防御系統(tǒng)，在增強自身素質(zhì)的進程中發(fā)揮建設性的作用，為創(chuàng)新宏觀服務型績效審計模式提供理論支撐。

（二）審計理念

審計理念的轉(zhuǎn)變是一個根本的問題,事關審計發(fā)展的方向，發(fā)展宏觀服務型績效審計，必須以審計理念的轉(zhuǎn)變?yōu)橄葘В瑥娀癁楹暧^管理服務的意識。宏觀服務型績效審計的理念是緊緊圍繞經(jīng)濟和社會發(fā)展的中心，自覺服從和服務于改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，從黨委政府和社會公眾的需求出發(fā)，以全部政府性資金為主線，關注宏觀調(diào)控和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展中出現(xiàn)的深層次矛盾和問題，進一步拓展和深化審計工作內(nèi)涵，揭露問題和促進整改規(guī)范并重，關注國家安全、揭示經(jīng)濟、環(huán)境和國計民生方面的重大風險，維護國家利益。

（三）審計目標

宏觀服務型績效審計的主要目標是以審計成果為導向，運用審計手段和方法，從微觀入手，宏觀著眼，關注政府績效，致力于提高公共資金和公共資源配置、使用、利用的“三性”，促進建立公共財政體系，促進體制機制以及管理制度的規(guī)范和完善，評價公共政策的有效性，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責任追究制，關注國家安全（包括財政安全、金融安全、國有資產(chǎn)安全、民生安全、資源與生態(tài)環(huán)境安全、信息安全），揭示存在的風險，揭示存在的風險，提出防范和化解風險的對策建議。

（四）審計作用

宏觀服務型績效審計是以揭露問題為主要切入點，從體制、機制、制度以及政策措施層面分析研究問題，以提供建議和對策為結(jié)果。由此可見，宏觀服務型績效審計最本質(zhì)的職能是服務，服務職能的實現(xiàn)取決于其作用的發(fā)揮。宏觀服務型績效審計的作用分為防護性作用和建設性作用兩個層次。防護性作用表現(xiàn)為通過對經(jīng)濟活動的監(jiān)督、揭露、制止等手段，制約經(jīng)濟活動中各種消極因素和違法違規(guī)行為，維護國家財產(chǎn)的安全完整。劉家義審計長認為監(jiān)督本身就是一種服務，監(jiān)督不到位，服務就會缺位。從這個意義上說，防護性作用是服務職能的第一層次。建設性作用是指審計監(jiān)督活動對社會與經(jīng)濟發(fā)展所產(chǎn)生的推動、促進、改善和優(yōu)化的影響和效果，重在為經(jīng)濟社會的發(fā)展服務。建設性作用是更高層次的服務，其作用分為三個層面：一是督促被審計單位對審計查處的問題進行整改，同時建立長效機制，改進管理；二是針對國家政策、機制、體制等宏觀層面提出改進意見；三是關注國家安全，及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨的重大風險。宏觀服務型績效審計要發(fā)揮建設性作用，必須以主動性來擴大發(fā)現(xiàn)問題的視野，以預防性來提前感受到風險，以整體性來看這些問題對全局的影響，以宏觀性來進行分析和判斷、從機制體制和制度方面提出意見和建議，以公開性來促進整改和規(guī)范。

需要指出的是，宏觀服務型績效審計是我國社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌歷史階段的主要績效審計模式，這種績效審計不強調(diào)對微觀層面的3E進行評估或評價，而更多的是著眼于發(fā)揮審計的宏觀作用，著力于推進制度和體制機制的完善。這樣一個定位并不是對3E的否定，而是根據(jù)我國現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展的特點所做出的階段性選擇。我國正處于建立社會主義市場經(jīng)濟體制的進程之中，目前還不具備穩(wěn)定的機制體制環(huán)境，也尚未完成真實、合法性審計的歷史任務，且當前經(jīng)濟生活中的問題多與體制、機制密切關聯(lián)，績效管理中的突出問題更多的來源于體制、機制，這就決定了當前除了個別微觀領域（比如企業(yè)效益和建設項目投資績效）有條件開展定量分析型績效審計外，績效審計更主要的形式是偏向宏觀管理的績效審計。而宏觀服務型績效審計的發(fā)展，最終將為定量分析型績效審計的開展掃清障礙，一方面宏觀服務型績效的建設性作用最終將有助于從體制、機制和管理上去解決財務收支真實合法問題，另一方面宏觀服務型績效審計的探索有利于完善審計政策環(huán)境，建立起科學的績效審計評價及方法體系。

三、開展宏觀服務型績效審計研究的必要性

（一）適應建設服務型政府的要求

加快行政管理體制改革，建設服務型政府是社會主義市場經(jīng)濟條件下政府管理的目標模式。服務型政府從內(nèi)容上講，就是要以人為本，保障和實現(xiàn)人的基本權利，重點解決各種民生問題，完善公共服務與社會政策體系，同時，創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務之中，更好地為基層、企業(yè)和社會公眾服務。建設服務型政府，必須加快行政管理體制改革：一是要加快完善公共服務體系；二是要優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制；三是要健全行政運行機制，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制；四是要健全政府職責體系，推行行政問責制，五是要提高政府效能，完善政府績效管理體系。當前，各級政府穩(wěn)步推進行政管理體制改革,加快轉(zhuǎn)變政府職能,建設公共財政體制,完善政府公共服務職能,構(gòu)建公共服務型政府。審計機關作為政府的組成部門，是實現(xiàn)政府目標的參與者，審計機關為了更好、更全面地履行職責，提高審計監(jiān)督成效，必需適應我國經(jīng)濟、政治、社會發(fā)展的要求，盡快實現(xiàn)從傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代審計轉(zhuǎn)型，不斷創(chuàng)新審計理念，積極探索和實踐宏觀服務型績效審計模式，在更高的層次上體現(xiàn)審計宏觀服務作用。為此，審計機關要充分發(fā)揮審計監(jiān)督職能，加強對公共收支經(jīng)濟性、效率性、效果性的審計監(jiān)督，完善公共財政績效導向機制，部門工作績效激勵機制，提升政府行政效能，使政府的權力運作更加透明、責任更明確、效率更高，使公共財政體制更健全，政策更完善，公共服務更到位，公共資金管理更透明規(guī)范，

（二）適應經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性要求

首先，開展宏觀服務型績效審計，是適應我省經(jīng)濟社會的發(fā)展階段的要求。過去五年，**經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)了人均GDP從2000美金到5000美金的跨越，今后一段時期，要實現(xiàn)人均GDP從5000美金到10000美金的跨越。這一階段，是全面落實科學發(fā)展觀、加快構(gòu)建和諧社會、建立公共財政管理體制的發(fā)展階段；是各級政府的經(jīng)濟實力不斷增強，預算內(nèi)外的資金總量不斷加大，政治體制改革和民主法制建設不斷加快的發(fā)展階段；也是社會矛盾突顯、不和諧因素增加、財經(jīng)領域許多制度和規(guī)定需要重塑的發(fā)展階段。在這經(jīng)濟社會快速發(fā)展，外部環(huán)境深刻變化的發(fā)展階段，客觀地要求審計機關按照憲法和法律賦予的職責，更好地發(fā)揮職能作用，為推進科學發(fā)展觀的落實、推進公共財政管理體制的完善、推進財經(jīng)領域各項制度的規(guī)范提供有效的服務。

其次，開展宏觀服務型績效審計，是適應我省經(jīng)濟社會的發(fā)展戰(zhàn)略的要求。在過去三十年的發(fā)展過程中，**靠的是率先進行市場取向的改革，在發(fā)展民營經(jīng)濟、完善市場機制方面先走一步，所以取得了快速的發(fā)展。但是今后一個時期，我省一些先發(fā)性的優(yōu)勢，特別是體制性的優(yōu)勢在逐步消失。面對新形勢，省委省政府提出了“創(chuàng)業(yè)富民、創(chuàng)新強省”的總戰(zhàn)略，其中很重要的一條就是要加快體制、機制和行政管理制度的創(chuàng)新，使我省上層建筑與經(jīng)濟基礎相適應，重塑新一輪的發(fā)展優(yōu)勢。而推進體制、機制的創(chuàng)新和完善是審計機關創(chuàng)新和發(fā)揮作用的新領域。應當看到，在整個經(jīng)濟和社會運行系統(tǒng)中，需要改革和完善的體制和機制性的問題還很多，審計機關作為政府的專門監(jiān)督部門，應該關注這些問題，提出建設性的意見和建議，要達到這樣的目標，審計自身必須創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型，必須在審計理論和實踐的創(chuàng)新上要有新的突破和舉措，這樣才能夠在**新一輪的發(fā)展過程中發(fā)揮建設性的作用，贏得主動權，才能使審計適應社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。

（三）符合現(xiàn)代審計發(fā)展方向的要求

現(xiàn)代公共行政管理把關注責任、關注績效放在突出的位置。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和民主法制進程的加快,對政府及其部門工作的“問責”,對政府性資金使用的“問效”,將是現(xiàn)代審計發(fā)展的主要趨勢。績效審計是公共管理發(fā)展的必然要求，是民主和法治發(fā)展的必然結(jié)果，是現(xiàn)代國家審計本質(zhì)的內(nèi)在要求，符合審計現(xiàn)代化的發(fā)展方向。審計署《審計署20**至20**年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中提出，到20**年，每年所有的審計項目都開展績效審計。現(xiàn)階段科學發(fā)展觀的提出、執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變、市場經(jīng)濟體制的不斷完善和公共財政體制的逐步構(gòu)建，為國家審計機關確立現(xiàn)代審計模式提供了必要條件。特別是我國經(jīng)濟社會發(fā)展整體水平迅速提升，部分地區(qū)已接近或達到中等發(fā)達國家水平，而經(jīng)濟社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題、新矛盾，也迫切要求政府進一步加強宏觀層面的管理和調(diào)整，這就為國家審計實現(xiàn)由傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代審計的根本轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。

（四）符合審計成果使用者的要求

作為建設服務型政府的一個組成部分，審計機關要按照建設服務型政府的要求，以成果使用者（黨委政府和社會公眾）的需求為出發(fā)點，面向成果使用者提供公共產(chǎn)品，充分發(fā)揮審計“內(nèi)生性力量”的建設性的作用，充分滿足黨委政府和老百姓對審計的需求，切實為經(jīng)濟社會的科學發(fā)展提供有效服務，在服務中實現(xiàn)有效監(jiān)督，在服務中推進審計轉(zhuǎn)型，在服務中體現(xiàn)審計價值。在我國經(jīng)濟、社會的轉(zhuǎn)型階段，宏觀層面的矛盾和問題不斷凸顯，黨委、政府更希望審計機關在體制、機制、制度、政策、管理和資金的使用、資產(chǎn)的增值以及一些帶有全局性、宏觀性的熱點、難點問題等方面提出建設性的可操作的意見和建議，發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”的作用。伴隨著經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型，民主政治制度日益完善，公眾的民主意識日益提高,社會公眾要求建立責任政府，從社會公眾的角度,監(jiān)督權力組織掌控公共資源的績效情況,形成對權力的有效制約和監(jiān)督機制,保證國家公共權力的正確行使。開展宏觀服務型績效審計，有利于國家審計著力解決各級黨委政府關注的重大問題、經(jīng)濟社會發(fā)展過程中存在的關系經(jīng)濟安全的突出問題、老百姓關心的涉及切身利益的民生問題，促進完善制度規(guī)范管理；有利于滿足廣大人民對公共收支的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行有效的監(jiān)督的需求，提高人民參與監(jiān)督的積極性，從而更好地發(fā)揚社會主義民主，推動社會主義民主政治體制的完善和發(fā)展。

四、宏觀服務型績效審計重點領域

當前我國所處的經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境、建設服務型政府所面臨的任務和現(xiàn)代審計發(fā)展的方向，決定了宏觀服務型績效審計所需關注的重點領域是：公共政策、公共管理、公共財政和公共安全。

（一）公共政策績效審計

公共政策是指在一定時期內(nèi)，政府為了解決社會公共問題，有效增進與公平分配公共利益，在對社會公共利益進行選擇、整合、分配和落實的過程中制定的行為準則。它往往通過法令、條例、規(guī)劃、計劃、方案、措施等形式表達出來。嚴格來說，公共政策只是公共管理的一個組成環(huán)節(jié)，之所以將公共政策績效審計從公共管理績效審計中單列出來加以研究，一方面是是因為公共政策是公共管理最重要的一個環(huán)節(jié)。19**年諾貝爾經(jīng)濟學獎得主赫伯特·西蒙認為，決策工作貫徹于管理活動的全過程，決定管理活動的成敗，從這意義上講，管理過程就是決策的制定和貫徹過程。另一方面是因為我國當前政策制訂環(huán)境、決策機制、和政策執(zhí)行方面存在的問題，決定了開展政策績效審計的巨大需求：一是我國正處于政治經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期,政策制定的體制條件是不斷發(fā)展變化的,從而既需要對過去缺乏制定經(jīng)驗與知識積淀的原有政策進行修訂,也需要按照社會經(jīng)濟發(fā)展的宏觀目標要求,針對新出現(xiàn)的情況與問題制定新的規(guī)范。二是我國政策制定體制尚未能實現(xiàn)對制度的有效監(jiān)控,決策責任機制也遠未形成,尚難以真正體現(xiàn)“多數(shù)人的利益”；三是決策制定和執(zhí)行主體“經(jīng)紀人”假設。從某種意義上說，公共決策是多方利益主體博弈的結(jié)果。而履行政府管理職能的部門或個人也是有限理性的“經(jīng)濟人”,即決策制定和執(zhí)行主體是有限理性的、也有趨利的動機,難免會利用部門所處壟斷地位封鎖信息或放松管制,利用信息優(yōu)勢、制度的不完備性謀求個人私利,進行權利的尋租與政治投機；或者不能通盤考慮復雜多變的情形或局面,制訂出符合自己利益的政策。

公共政策績效審計，是宏觀服務型績效審計為宏觀管理、宏觀決策服務特點體現(xiàn)最鮮明、建設性作用發(fā)揮最充分的領域。審計署于20**年7月的《審計署20**至20**年審計工作發(fā)展規(guī)劃》，明確提出了績效審計的一項重要任務，就是“注重從體制、機制、制度以及政策措施層面發(fā)現(xiàn)和分析研究問題，提出審計意見和建議，促進政策、法律、制度的落實和完善，推進深化改革，加強宏觀管理”，并且把國家重大政策措施的執(zhí)行作為試行全過程跟蹤審計五個領域之一。政策績效審計通過對涉及當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展重大政府決策的審計，監(jiān)督政府決策過程，追蹤決策執(zhí)行結(jié)果，促進政府行政決策的科學化、民主化，以切實推進公共行政管理體制的建立和完善。

1.政策績效審計的目標

（1）保證政策制定合法化、科學化和民主化。

（2）保證政策內(nèi)容盡可能廣泛地綜合各種利益要求，使之反映人民群眾的根本利益。

（3）保證政策貫徹落實，盡可能地避免政策過程中發(fā)生對政策誤解、曲解、濫用、消極抵制甚至反抗。

（4）及時準確、真實地發(fā)現(xiàn)政策的片面性和局限性，向政策制定部門反饋信息、提供意見和建議，以便及時地實現(xiàn)政策的調(diào)整、完善或者終結(jié)。

2.政策績效審計的主要內(nèi)容

（1）以規(guī)范預算管理、推動財政體制改革、促進建立公共財政體系為目標，對公共財政領域的政策、措施進行審計，如轉(zhuǎn)移支付制度、稅收體制改革、國有資本預算管理制度等。

（2）關注國家宏觀投資政策的落實和執(zhí)行效果，促進完善政策法規(guī)，深化投融資體制改革；積極探索對金融政策實施情況及其效果的審計和專項審計調(diào)查；檢查企業(yè)落實國家宏觀經(jīng)濟政策、履行社會責任情況。

（3）關注科技、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等民生領域改革政策措施的落實和執(zhí)行情況，促進完善社會保障制度。

（4）檢查環(huán)境和資源保護政策的貫徹執(zhí)行情況，檢查支農(nóng)政策措施的落實情況，落實黨和國家的惠民政策。。

3.政策績效審計的服務效應

（1）對政策制定績效進行監(jiān)控。政策制定是從發(fā)現(xiàn)問題到政策方案出臺的一系列活動，簡單的制定過程包括發(fā)現(xiàn)問題———搜集決策信息———制定政策。在政策制定階段，政策績效審計服務效應的實現(xiàn)主要體現(xiàn)于兩個個方面：首先可以起到發(fā)現(xiàn)政策問題的作用。政策問題是政策研究的起點。由于審計機關在宏觀經(jīng)濟管理體系中居于監(jiān)督保障系統(tǒng)和信息反饋系統(tǒng)，相對來說，可以率先發(fā)現(xiàn)落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會和提高執(zhí)政能力等方面存在的薄弱環(huán)節(jié)和苗頭性問題，提前感知財政、金融、國有資產(chǎn)管理、民生、資源與生態(tài)環(huán)境等領域存在的風險，察覺和發(fā)現(xiàn)政策問題，提請決策部門注意并出臺相關政策實施調(diào)控。其次為決策部門檢查決策信息的真實性，并及時糾正和剔除政策制定過程中出現(xiàn)的問題和不利因素。決策信息真實與否，事關政策能否體現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求并達到預期目標。這里的決策信息是指支持宏觀決策的、反映財政財務收支總體情況的經(jīng)濟信息，如財政收入與支出，金融機構(gòu)貸款規(guī)模，國有企業(yè)經(jīng)營利潤等。審計機關通過審查計劃、預算、建設項目的可行性研究、成本預測等內(nèi)容的制定情況,關注是否會因為決策信息不完備、預測失準或計劃不周造成經(jīng)濟損失或效益低下,在政策出臺前及時糾正和剔除計劃、預算以及投資項目可能出現(xiàn)的問題和不利因素。

（2）對政策執(zhí)行績效的監(jiān)控。政策執(zhí)行是政策過程的中介環(huán)節(jié)，是將政策目標轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實的惟一途徑。政策執(zhí)行過程中，審計機關通過把政策實施情況與實施前的預測、預算、計劃和標準等進行分析比較,及時發(fā)現(xiàn)政策實施情況與政策目標之間的偏差，及時采取措施予以糾正，并根據(jù)審計發(fā)現(xiàn)的偏差和新情況，向政策制定部門提出調(diào)整和修訂政策的審計建議，是政策更加符合客觀實際，更趨合理。在政策執(zhí)行階段，政策績效審計的作用體現(xiàn)在三個層次：一是制止政策執(zhí)行主體正在進行的違反國家政策的行為，糾正由于主觀和客觀因素導致的執(zhí)行偏差；二是建議有關主管部門糾正與上位法律、法規(guī)相抵觸的實施細則、部門規(guī)章乃至行政法規(guī)；三是對于沒有上位法律、法規(guī)相抵觸但與政策制定目標、國家宏觀調(diào)控方向不符合的行為，審計機關可以信息、專報形式反映給政策制定部門，由這些部門據(jù)以制定政策進行規(guī)范。

（3）參與對政策績效的后評估。政策評估是衡量政策價值的手段，是啟示和限制下一次政策制定和政策執(zhí)行的有效方法。政策績效后評估即依據(jù)一定的標準和程序判斷政策的效果，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行結(jié)果與政策目標之間的偏差，并尋找原因，發(fā)掘改進的途徑,為下次決策提供指導。

（二）公共管理績效審計

從新公共管理理論上說，公共管理的主體并不僅限于政府，社會團體和社會公眾等也可以是公共管理的主體。但從當前我國實際來看，公共管理績效基本上等同于政府績效。政府績效是指政府在社會管理中的業(yè)績、效果、效益及其管理工作效率和效能，是政府在行使其功能、實施其意志的過程中體現(xiàn)出的管理能力。根據(jù)全質(zhì)量管理（TQM,TotalQualityManagement）理論，政府績效的實現(xiàn)有賴于全過程控制，即過程控制和系統(tǒng)控制的有機結(jié)合。過程控制是把某項活動和相關的資源作為過程進行管理，系統(tǒng)控制是運用系統(tǒng)工程的方法對過程實施系統(tǒng)管理。公共管理的單項職能可以視為過程控制，部門職能和政府職能可以視為系統(tǒng)控制。因此，評價政府績效可以分為三個層面，一是政府公共管理績效審計，二是公共部門管理績效審計，三是單項職能履行績效審計。當前開展公共管理績效審計，應當以單項職能履行審計為突破口，遵循“單點突破、由點及面、先易后難、循序漸進”的原則，優(yōu)先實踐部門管理績效審計，努力探索政府公共管理績效審計。

部門管理績效審計在我國尚處于探索當中，目前國內(nèi)理論界在這方面的研究，基本上是從兩種視角展開的，一種是從績效評估視角，一是從部門預算執(zhí)行視角。從績效評估角度看，政府績效審計是政府績效評估的一種工具。西方國家政府績效評估的興起源于新公共管理理論和重塑政府運動的推動。近年來，西方國家依靠獨立于政府之外的專門機構(gòu)進行評估的做法漸成氣候，美英等國更是把政府審計部門作為評估主體。從部門預算執(zhí)行角度看，部門管理績效審計是公共財政績效審計的一個組成部分。建立服務型政府是公共管理的目標，建立公共財政體系是建設服務型政府的內(nèi)在需要，公共財政資金是公共管理的載體，公共財政資金的使用績效最終將體現(xiàn)在公共管理職能的履行績效上。因此，我們認為開展宏觀服務型的部門管理績效審計，既要從績效評估理論中汲取技術方法和操作實踐的營養(yǎng)，又要結(jié)合部門預算執(zhí)行績效審計的特點，以資金為載體展開績效審計。就當前來說，可以以部門預算執(zhí)行審計來評價政府部門管理的經(jīng)濟性和效益性，以績效評估技術評價政府部門管理的效果性。從長遠發(fā)展來看，部門績效審計要將部門預算執(zhí)行審計融入到績效評估中，成為政府績效評估的重要組成部分。

1．公共管理績效審計的目標

通過審計，披露由于體制不順、職責不清造成的行政成本高、資源浪費大，行政效率低等問題，反映由于行政權力失控或不作為、亂作為造成的公共資源配置不當、管理不善、利用率低下等問題。通過分析和研究上述問題，從體制、機制和制度層面提出對策和建議，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平，促進建立健全政府部門責任追究制。

2.公共管理績效審計的主要內(nèi)容

（1）職能履行情況。即政府部門在一定時期內(nèi)完成本職能范圍工作的主要業(yè)績和存在的不足，是被審計單位的工作產(chǎn)出。包括：根據(jù)上位法律法規(guī)制定本地區(qū)本部門政策情況，執(zhí)行國家法律、法規(guī)和方針政策情況；完成上級部門任務和單位工作目標情況；解決公眾關注的熱點、難點問題情況；為保障職責履行的內(nèi)控機制的健全與實施情況等。

（2）部門預算執(zhí)行情況。分析項目支出是否真實、合法。對照財政核定的項目支出內(nèi)容和標準，檢查有無被擠占、移用或改變用途，是否存在虛列支出、損失浪費現(xiàn)象。在此基礎上，評價有關支出的合理性。對部門預算執(zhí)行的支出結(jié)構(gòu)全方位多角度進行分析，分析資金投向的合理性和資金使用的效益性。通過對相同或類似的財政支出在不同部門、單位間的支出效果進行比較，對支出績效進行分析判斷。對項目安排、項目實施過程及完成結(jié)果進行分析，評價項目立項的科學性、資金安排的合理性和資金使用的績效是否符合預算要求。

（3）專項資金管理使用情況。對公共服務部門的專項資金進行監(jiān)督，審查是否以最少的財政資源耗費提供最大限度的社會共同事務，評價專項資金在保障國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中作用的發(fā)揮情況和程度，評價各部門使用資金的效果，評價各項管理控制制度的健全有效，評價管理者和有關責任人履行法定責任的情況，揭示存在的問題，提出改進意見和建議。

3.公共管理績效審計的服務效應

（1）對公共管理部門履行法定職責時利用資源所達到的經(jīng)濟、效率和效果程度進行審核評估，揭露被審計對象管理不善造成效益差效率低，決策失誤造成嚴重損失浪費與國有資產(chǎn)流失問題。

（2）確定公共管理部門是否進行了有效管理，資金使用是否得當，政府項目和政策是否達到了目標，以及是否滿足了社會需求，更好地實現(xiàn)政府績效管理的目標。

（3）推動公共管理部門支出預算細化改革到位，推動建立部門預算項目庫，建立統(tǒng)一、規(guī)范、科學的預算定額、支出標準和開支渠道。

（4）根據(jù)審計發(fā)現(xiàn)的問題，從體制、機制、制度以層面分析研究，向公共管理部門或政府提出審計意見和建議，促進政府科學決策、推進政府依法行政、提高政府行政效能。

（三）公共財政績效審計

公共財政簡而言之，就是以滿足社會公共需要為主旨而進行的政府收支活動或財政運行機制模式，它具有以下典型特征：一是財政運行目標的公共性。即把滿足社會公共需要作為組織國家財政活動的主要目標或基本出發(fā)點。二是財政收支活動的公共性。即財政收入主要來源具有廣泛性和公共性。國家財政支出的安排，也主要集中于國家政權機構(gòu)的運轉(zhuǎn)、社會公共基礎設施建設、國防和科教文衛(wèi)發(fā)展需要、生態(tài)環(huán)境的保護與治理，以及社會福利和社會保障制度建設等社會公共需要或公共性支出方面。公共財政績效審計是以“科學發(fā)展觀”、“構(gòu)建和諧社會”為指導，以國家的法律法規(guī)為依據(jù)和規(guī)范,對政府及其他公共部門分配、管理和使用公共資源,提供公共產(chǎn)品和公共服務等履行公共經(jīng)濟責任行為的經(jīng)濟性、效益性和效果性進行監(jiān)督、評價和報告的獨立控制活動,是與市場經(jīng)濟、公共財政相聯(lián)系的一種財政審計新模式。

1.公共財政績效審計的目標

（1）要促進財政依法管理，依法理財，推動依法行政。

（2）要促進宏觀調(diào)控財政政策的貫徹落實，提高財政資金的使用效率。

（3）要促進財政體制改革，包括財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實現(xiàn)公共服務的均等化。

2.公共財政績效審計的主要內(nèi)容

（1）財政收入審計。財政收入審計的主要目的就是摸清財政收入的分布狀況及總量規(guī)模，審查收入的合規(guī)性、完整性，分析收入結(jié)構(gòu)的合理性，收入增長的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

（2）財政支出績效審計。財政支出績效審計的重點內(nèi)容包括：審查和分析被審計公共財政資金分布狀況和總量規(guī)模；針對不同資金在不同管理模式下的管理結(jié)果，評價政府職能轉(zhuǎn)變情況，推進政府管理創(chuàng)新；審查和分析公共財政資金的支出結(jié)構(gòu)及其使用方向，是否按市場經(jīng)濟和公共財政要求,有效地解決財政支出“越位”與“缺位”的矛盾;看財政公共支出安排是否與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應,是否重視總量控制;看分配中是否注重財政公共支出的結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化。評價公共財政體制建立情況，推進財政管理規(guī)范化和公共服務均等化。

（3）財政轉(zhuǎn)移支付資金績效審計。十七大報告指出，完善公共財政體系，首先要推進基本公共服務均等化。要公共服務均等化,就要大力調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，更加關注民生。首先，要統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展，財政投入應更多地投向長期“短腿”的社會事業(yè)，投向義務教育、基礎醫(yī)療和公共衛(wèi)生、基本社會保障、公共就業(yè)服務、廉租房建設、環(huán)境保護等方面。其次，政府的公共政策和財政投入向農(nóng)村傾斜。第三，基本公共服務要更好地面向困難群眾。對轉(zhuǎn)移支付資金的審計,一要看轉(zhuǎn)移支付形式是否規(guī)范,是否符合市場經(jīng)濟體制下公共財政支出的要求,是否符合公共服務均衡化原則；二要看一般性轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額確定依據(jù)是否科學；三要看專項轉(zhuǎn)移支付(專項撥款)是否有明確嚴格的事權依據(jù)和規(guī)范的分配方法,分配過程中是否存在隨意性,透明度差,使資金用到論證不足的項目上,導致財政資金的低效甚至無效運作。

（4）公共投資建設項目績效審計。政府投資績效審計是以促進和提高建設資金的管理水平和使用效益為目標，以政府投資項目的投資決策、投資管理、資金使用和投資效果為主要審計內(nèi)容，以項目建設結(jié)果為導向，以揭露問題為切入點，結(jié)合對投資領域相關政策的評價，融真實性、合法性、效益性為一體的績效審計。

（5）專項資金績效審計。專項資金績效審計的重點是：從管理現(xiàn)狀出發(fā)，沒有納入預算管理的專項資金是審計重點；從資金內(nèi)容角度，三農(nóng)資金、社保資金、科教文衛(wèi)、資源環(huán)保、扶貧救濟等是審計重點；使用政府性資金或享受政府優(yōu)惠政策建設的政權設施項目、各類公益性項目、公共福利性項目、科學事業(yè)項目和重要基礎設施項目，都是績效審計的審計重點。

不同專項資金有不同的績效審計重點內(nèi)容。一般來說，對專項資金進行效益審計,要抓住“資金”和“項目”兩條主線。在資金方面,重點審計資金分配是否符合黨和政府的經(jīng)濟政策及資金分配原則;資金管理制度是否健全,制度落實是否到位;資金使用是否合規(guī)合法。查處資金分配不合規(guī)、擠占挪用資金和管理不善造成損失浪費等問題。在項目方面,重點審計項目管理是否科學規(guī)范,項目是否按設計要求實施,有無變更設計實施,虛列項目套取資金,以及重復建設造成損失浪費等問題。

（6）預算編制審計。奧斯本認為政府最重要的手段、最有力的制度是預算；編制與執(zhí)行預算幾乎是每年唯一重要的政策行為。從公共政策的角度看，政府預算及其執(zhí)行是政府公共政策的制定和執(zhí)行過程。控制政府運行成本,塑造廉價政府,關鍵措施是將政府的運營成本從預算中加以控制,從源頭上控制政府運行成本。然而，我國現(xiàn)行的審計制度沒有包括對預算編制的審計,只是規(guī)定應對預算的執(zhí)行情況進行審計。事實上,預算編制審計是預算執(zhí)行情況審計的依據(jù)和基礎，要確保預算執(zhí)行情況審計的客觀、公正和有效,必須要求對預算編制進行審計,建立對政府預算編制進行審計的法律、法規(guī)和制度。黨的十六屆三中全會作出的《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中指出：“改革預算編制制度，完善預算編制、執(zhí)行的制衡機制，加強審計監(jiān)督，建立預算績效評價體系”。在今后的實踐中，積極探索實踐預算編制審計，完善政府預算審計制度，是開展公共財政績效審計一項重要內(nèi)容。

3.公共財政績效審計的服務效應

（1）促進建立與服務型政府相適應的財政框架體系，實現(xiàn)財政資源公平合理的配置，實現(xiàn)基本服務均等化，實現(xiàn)改革發(fā)展成果由人民共享的局面。

（2）促進政府推動財政體制改革，引入公共財政績效評估理論和方法，導入“顧客至上”的理念，突出對公共財政資金效果性的審計,全面和客觀地評價公共財政支出的社會效益。

（3）促進規(guī)范預算管理，完善政府預算審計制度，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高財政資金使用效益。

（四）公共安全績效審計

“免疫系統(tǒng)”理論認為，維護國家安全是審計工作的第一要務。公共安全的外延很廣闊，但審計主要關注的是經(jīng)濟與資源環(huán)境方面的安全問題，包括國家財政安全、金融安全、國有資產(chǎn)安全、資源與生態(tài)環(huán)境安全、民生安全等。由于財政安全、民生安全前文已有所涉及，這里具體只討論國有資產(chǎn)安全、金融安全和資源與生態(tài)環(huán)境安全。公共安全績效審計就是以安全為導向，對關系國計民生的重要領域?qū)嵤┛冃徲嫞A警和披露存在的隱患和風險，提出防范和化解的對策性建議，切實維護國家安全。

1.公共安全績效審計的目標

公共安全績效審計的總體目標在于通過評價資金管理使用、資產(chǎn)運營管理在維護相關領域安全、促進發(fā)展中的作用，評價各項管理控制制度的有效性，評價管理者和有關責任人履行法定責任的情況，揭示存在的風險，提出防范和化解風險的對策性建議，切實維護國家安全。由于財政安全、民生安全可以視為公共財政績效審計和公共管理績效審計的子目標，這里將不再贅述。金融安全績效審計以服務國家宏觀政策，推動金融改革，維護金融安全，防范金融風險，完善金融監(jiān)管，推動建立高效安全的現(xiàn)代金融體系為目標。國有資本運營績效審計的以維護國有及國有資本占控股地位或主導地位的企業(yè)國有資產(chǎn)安全、促進可持續(xù)發(fā)展為目標。資源環(huán)境績效審計以落實節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策，維護資源環(huán)境安全為目標。

2.公共安全績效審計的內(nèi)容

（1）國有資本運營績效審計。緊緊圍繞“質(zhì)量、責任、績效”，按照“把握總體、揭露隱患、服務發(fā)展”的審計思路，監(jiān)督國有資產(chǎn)安全，揭露重大違法違規(guī)問題，促進確保國有資產(chǎn)保值增值和企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。國有資本運營績效審計的主要內(nèi)容一是檢查企業(yè)會計信息的真實合法性，重點關注企業(yè)的損益狀況、資產(chǎn)質(zhì)量、債務狀況，揭露和查處弄虛作假、重大違法違規(guī)問題，維護企業(yè)國有資產(chǎn)安全。二是檢查企業(yè)管理中的突出問題和績效狀況，重點關注直接影響企業(yè)投入產(chǎn)出的成本、價格、業(yè)務量等主要因素，影響企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)營管理水平、風險控制、主業(yè)集中度和技術創(chuàng)新能力等關鍵因素，涉及企業(yè)的國有資產(chǎn)安全、國有資本金預算以及國有企業(yè)經(jīng)濟布局等宏觀問題，促進完善現(xiàn)代企業(yè)制度和企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。三是配合國有資產(chǎn)管理體制的改革，加強對國有資產(chǎn)管理者的審計，降低風險，對國有資產(chǎn)管理的責任實現(xiàn)有效監(jiān)督。

（2）金融安全績效審計。金融安全績效審計應更多地采取管理審計形式，其主要內(nèi)容包括：一是加強對國有及國有資本占控股地位或主導地位金融機構(gòu)的管理流程和內(nèi)部控制系統(tǒng)的審計監(jiān)督，重點揭露經(jīng)營管理中存在的重大違法違規(guī)問題及大案要案線索，揭示影響金融業(yè)健康發(fā)展的突出風險，從政策上、制度上分析原因、提出建議。審計，促進規(guī)范管理，提高競爭能力。二是加強對高風險業(yè)務的審計監(jiān)督，對高風險業(yè)務的規(guī)范性、合規(guī)性進行審計，規(guī)范高風險業(yè)務的管理制度和風險控制措施。三是探索開展經(jīng)營審計，認真查找問題，堵塞管理漏洞，防范經(jīng)營風險，促進提高管理水平。四是積極探索對金融政策實施情況及其效果的審計和專項審計調(diào)查。

（3）資源環(huán)境績效審計。資源環(huán)境績效審計主要任務包括：一是對土地、礦產(chǎn)、森林、海洋等重要資源保護與開發(fā)利用情況的審計，重點揭露和查處破壞浪費資源、國有資源收益流失、危害資源安全等重大問題，從體制、機制和制度上分析原因，提出建議，促進資源保護和合理開發(fā)利用。二是對水、大氣、固體廢棄物、生態(tài)保護等方面的審計，重點關注環(huán)保資金投入、管理、使用情況和環(huán)保政策落實、環(huán)保目標實現(xiàn)情況，揭露和查處破壞生態(tài)、污染環(huán)境、影響人民群眾身體健康的重大環(huán)境問題，提出提高資金使用效益和完善環(huán)保政策措施的建議。三是對土地出讓金和土地開發(fā)整理資金的征收、管理和使用情況的審計，總體掌握和評價地方政府執(zhí)行國家有關政策法規(guī)、實施土地開發(fā)整理的情況，關注、查處違法違規(guī)問題，提出進一步建立健全有關制度和政策措施的建議，促進國家土地有償使用制度和耕地保護政策的貫徹落實。四是對企業(yè)執(zhí)行國家節(jié)能減排相關政策及采取具體措施情況進行專項審計調(diào)查，重點了解企業(yè)節(jié)能減排工作所取得的成效，關注各項措施的落實情況，查找存在的主要問題并分析原因，提出完善節(jié)能減排的政策意見及建議，促進企業(yè)進一步增強節(jié)能減排意識，自覺履行社會責任。

3．公共安全績效審計的服務效應

（1）保障國家經(jīng)濟安全。國家審計關注政府責任，核心是維護國家利益，作為經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”審計機關，只有把維護國家安全和保護國家利益作為首要任務，才能夠在更大的范圍、更寬的領域、更高的層次實現(xiàn)公共安全績效審計的服務效應。

（2）防范國家經(jīng)濟風險。就審計機關而言，更關鍵的是及時感受發(fā)現(xiàn)和防范化解風險，必須主動地緊貼黨委政府的工作重心來思考一些重大問題、關注一些重點項目，特別是敏銳地發(fā)現(xiàn)風險和隱患，牢牢抓住事關經(jīng)濟安全和黨委政府最為關心的問題、對經(jīng)濟社會發(fā)展最有影響的事情，充分發(fā)揮審計宏觀服務的整體性作用。

五、宏觀服務型績效審計的實現(xiàn)途徑

（一）轉(zhuǎn)變審計理念，強化服務意識

理念是行為的先導,宏觀服務型績效審計實踐需要新的理念,新的理念也必須與時展的步調(diào)相合拍。特別是在當前深入貫徹科學發(fā)展觀、積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、加快構(gòu)建和諧社會大環(huán)境下，在國家審計的本質(zhì)是國家經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”新定位下，我們認為應當樹立以下幾個方面的科學審計理念:一是樹立監(jiān)督與服務并舉的理念。監(jiān)督是手段，服務是目的，國家審計必須立足服務，堅持監(jiān)督，將“圍繞中心、服務大局”的基本原則轉(zhuǎn)化為各級審計機關和每個審計人員的自覺行動，徹底改變傳統(tǒng)財務收支審計強化審計執(zhí)法、單純查錯糾弊的做法，面向成果使用者，充分發(fā)揮審計“內(nèi)生性力量”預防性、整體性、建設性的作用，充分滿足黨委政府和老百姓對審計的需求，切實為經(jīng)濟社會的科學發(fā)展提供有效服務，在服務中實現(xiàn)有效監(jiān)督，在服務中推進審計轉(zhuǎn)型，在服務中體現(xiàn)審計價值。二是樹立科學的審計績效觀。要從查出問題、揭露問題為主向查出問題、揭露問題、促進整改規(guī)范并重轉(zhuǎn)變，改變只重過程不重結(jié)果的審計模式，強調(diào)審計的最終目的，強化審計成果的利用。堅持把維護國家安全、保障人民利益、推進民主法制、推動改革深化、促進全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展作為檢驗和衡量審計工作績效的重要標準。三是樹立以外部需求為導向的理念。從黨委政府的需要出發(fā)，更好地為宏觀管理服務，注重關注影響宏觀經(jīng)濟運行的因素，服務發(fā)展大局。四是樹立以發(fā)展為目標的理念。國家審計應更加關注經(jīng)濟社會發(fā)展的重點問題，注重反映影響改革、事關民生以及經(jīng)濟社會發(fā)展中的深層次矛盾和問題，提出有針對性的建議。五是樹立以風險為主的免疫系統(tǒng)理念。國家審計要保證國家的核心利益不能被損害，要及時發(fā)現(xiàn)國家經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨的重大風險。

（二）優(yōu)化審計管理，提升審計成果

1.科學選題

宏觀服務型績效審計項目的選擇至關重要，既是提高宏觀服務型績效審計的針對性、有效性的前提和基礎性，更是實現(xiàn)宏觀服務型績效審計為宏觀管理服務建設性作用的關鍵。因此，在選擇也宏觀服務型績效審計項目必須貫徹以下原則。

（1）追求增值性和突出重要性原則。追求增值性，是指選擇的績效審計項目本身應具有一定改進空間，能夠通過審計達到經(jīng)濟效益和社會效益的增值；突出重要性，是指選擇的審計事項經(jīng)濟和社會影響較大，如政府公共財政收支和投資的重點部門、重點領域、重點資金和重點項目，關注國家經(jīng)濟安全、國家利益、民生突出問題，

（2）體現(xiàn)前瞻性和兼顧可行性原則。體現(xiàn)前瞻性，是指項目選題要立足現(xiàn)在，著眼未來，符合我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌的方向；兼顧可行性是指選定的項目是現(xiàn)有審計條件下審計機關力所能及的，包括審計資源、審計環(huán)境與審計項目規(guī)模、復雜程度的配比情況，被審計單位對評價標準的認同程度和對績效審計的理解程度等。

（3）遵循專門機構(gòu)和咨詢專家選題原則。審計機關應設置專門的項目管理機構(gòu)，認真收集研究宏觀經(jīng)濟信息和政策動態(tài)，充分了解當前經(jīng)濟運行和體制改革中黨委政府宏觀經(jīng)濟管理的目標和重點，掌握人民群眾關注的熱點難點問題，科學選擇審計項目，同時，要深入走訪有關部門和機構(gòu)，廣泛開展審計計劃調(diào)查研究，充分聽取和咨詢專家學者意見，建立和完善宏觀服務型績效審計項目庫和相關數(shù)據(jù)庫。

2.整合資源

宏觀服務型績效審計對象往往涉及跨部門、跨行業(yè)、跨領域甚至跨區(qū)域，創(chuàng)新審計組織管理必須以審計項目的有效實施為導向，充分整合審計資源。

（1）因事而宜。不同的審計組織方式，其消耗的審計資源也不相同，這就要求審計機關和審計人員在確定審計組織方式時，分析、掌握各種審計組織方式的特點，認真研究被審計單位經(jīng)濟活動的具體情況，注重審前調(diào)查工作，制定嚴密科學的審計實施方案，采取適當配搭方式組織審計活動，用最優(yōu)的審計組織方式，去實現(xiàn)審計目標，從而達到節(jié)約增效的目的。

（2）因人而宜。審計機關要視審計項目的重要性、難易程度和工作量等因素，根據(jù)審計人員的知識結(jié)構(gòu)和工作能力，明確任務，揚其所長，避其所短，科學合理安排，實現(xiàn)最優(yōu)組合，充分發(fā)揮審計人員的專業(yè)特長，使審計資源得到最大限度的利用。

（3）資源共享。努力做好信息資源整合，抓住OA和AO系統(tǒng)全面應用的契機，切實抓好兩個系統(tǒng)之間的交互使用，實現(xiàn)信息資源管理在系統(tǒng)內(nèi)全面幅射共享。通過審計專網(wǎng)，實現(xiàn)上下溝通、及時交流工作經(jīng)驗、隨時解答政策和疑問。積極開展課題調(diào)研，注重審計成果的理論化研究，充分挖掘?qū)徲嬓畔①Y源，做到“一審多果”和“一果多用”。建立審計人力資源數(shù)據(jù)庫、被審計單位資源數(shù)據(jù)庫、審計資料數(shù)據(jù)庫和審計法規(guī)數(shù)據(jù)庫，并在審計系統(tǒng)中做到審計信息資源的共享。

（4）統(tǒng)籌兼顧。審計機關內(nèi)部要以審計項目為紐帶,通過構(gòu)建財政、經(jīng)濟責任和環(huán)境審計協(xié)調(diào)領導小組等形式進行資源整合，對各部門審計力量實行“一盤棋”統(tǒng)一調(diào)配,要勇于打破部門界限和專業(yè)分工的樊籬，改變過去各業(yè)務處室各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，力求達到組合最優(yōu)化。要通過加強本地區(qū)審計系統(tǒng)內(nèi)的上下聯(lián)動和協(xié)調(diào)配合,進一步加強對區(qū)域內(nèi)重要政策（決策）執(zhí)行、重大政府投資和重點政府資金管理項目的績效審計，綜合采取“上審下”和“交叉審”、加大實施“行業(yè)審”、吸收基層審計人員“參與審”、組織審計干部交流等多種方式,充分利用各級審計資源。同時，在確保審計質(zhì)量的前提下,進一步健全和完善利用社會力量協(xié)助審計工作管理辦法,堅持“公開、公平、公正”的原則,有效利用社會力量,最大限度地發(fā)揮審計監(jiān)督的整體功能。

3.提升成果

宏觀服務型績效審計的最終目標是要實現(xiàn)審計成果運用最大化，更好地為政府科學決策、科學管理和建設服務型政府提供審計支持，因此，提升宏觀服務型績效審計成果必須通過以下幾方面去實現(xiàn)。

（1）關注成果的需求導向。宏觀服務型績效審計要以滿足使用者需求為原則，充分體現(xiàn)績效審計服務宏觀經(jīng)濟管理的建設性作用，一要改變當前審計成果側(cè)重于微觀應用，以揭露財政財務收支活動中的問題為重點，缺少透徹的原因分析，成果技術含量和附加值比較低的狀況，提升審計成果的宏觀性，為完善法規(guī)、體制、制度服務。二要注重綜合性成果的綜合開發(fā)，按行業(yè)、單位性質(zhì)充分整合單項審計成果，加大審計成果的“二次利用”力度，著重反映帶有普遍性和規(guī)律性的問題。三要注重審計成果整合向關聯(lián)單位延伸，特別是向主管的職能部門延伸，使審計成果更全面。

（2）重視項目的內(nèi)在質(zhì)量。提升績效審計技術、方法方面的成果。長期以來，審計機關側(cè)重于審計項目成果的整理和外部成果的利用，不注重內(nèi)部成果的提煉。許多行之有效的審計技術和方法未作為審計成果進行深加工，總結(jié)、推廣力度不足，制約了審計效率的全面提升。當前要在工作實踐中認真總結(jié)、提煉和積累專項審計調(diào)查工作方法、計算機審計技術、同步審計項目組織方式、審計信息資源共享、審計管理創(chuàng)新、績效評估技術等內(nèi)部審計成果，為探索創(chuàng)新宏觀服務型績效審計的應用理論做好實踐積累。

（3）反映成果的適當載體。審計成果可以通過一定的載體去體現(xiàn)，審計報告、審計結(jié)果報告、審計工作報告、審計結(jié)果公告、審計信息以及通過新聞媒體均可反映審計成果，目前各級審計機關要充分利用好審計結(jié)果公告這個重要的載體。審計結(jié)果公開，既有利于把審計工作置于全社會監(jiān)督之下，促使審計機關自身在重點選擇、項目質(zhì)量、監(jiān)督范圍、服務規(guī)范上有所作為，提高審計工作質(zhì)量和水平；又有利于擴大審計的影響，把審計監(jiān)督同輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督有機地結(jié)合起來，使審計發(fā)現(xiàn)的普遍性和規(guī)律性的問題得到全社會的重視，使整改意見和政策建議得到廣泛支持。從開展宏觀服務型績效審計的需求來講，推行審計結(jié)果公告制度，一要圍繞黨委政府、社會公眾的需求進行公開，二要逐步規(guī)范公開的形式、內(nèi)容和程序，把對審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況作為審計結(jié)果公告的重要內(nèi)容，三要逐步探索建立特定審計事項階段性審計情況公告制度，特別是政策績效審計、民生審計、環(huán)境資源審計、經(jīng)濟安全等審計領域。

（三）加強隊伍建設，提高人員素質(zhì)

宏觀服務型績效審計的開展，離不開高素質(zhì)的審計人員，為此，審計機關必須建立一支知識全面、結(jié)構(gòu)合理的審計人才隊伍。

1．增強審計人員的大局意識

當務之急是促使審計人員形成更宏觀的思維、更寬闊的視野和更良好的大局觀，養(yǎng)成科學的思維方式和實事求是的工作作風，善于找準審計工作與中心工作的結(jié)合點，增強分析和研究問題的能力，努力成為通曉計算機技術和審計業(yè)務的復合型人，增強審計干部的宏觀思維能力和全局意識。

2．改變審計人員的群體結(jié)構(gòu)

多元化的審計人員結(jié)構(gòu)是績效審計得以順利開展的根本前提之一，一把好進人關，通過招聘等方式積極吸納非財經(jīng)類專業(yè)的通曉經(jīng)濟管理、法律和工程等多方面知識的專業(yè)人才,提高其比例,以滿足績效審計多元化知識結(jié)構(gòu)的需要，或是聘請一些有關領域的專家學者擔當顧問,以彌補審計資源的不足,推動績效審計的順利開展。

3．加強審計人才的培養(yǎng)力度

開展宏觀服務型績效審計,審計人員除了要熟練掌握財務專業(yè)知識外，還要注重汲取和更新宏觀經(jīng)濟理論、宏觀經(jīng)濟政策、國家宏觀調(diào)控的方向、目標和措施、綜合經(jīng)濟管理知識、公共管理知識、績效評估、公共政策分析等相關知識。而且審計中定性方法、定量方法的普遍應用,對審計人員的學識、經(jīng)驗、分析能力及創(chuàng)造性思維能力提出了更高的要求。為此,應注意將審計系統(tǒng)的自我培訓與利用社會資源培訓相結(jié)合,針對不同職級、崗位和知識結(jié)構(gòu)的人員，實施分層次、多形式的教育培訓。審計人員的培訓應做好“三管齊下”，即專業(yè)知識、審計技能培訓和崗位鍛煉兼顧，積極探索實施審計干部到財政、金融、發(fā)展計劃、經(jīng)濟貿(mào)易等綜合部門和大型企事業(yè)單位交流任職制度，以拓寬審計人員的視野和知識面。

4．強化審計隊伍的作風建設

圍繞教育、制度、監(jiān)督并舉的懲防體系建設，進一步建立健全廉政領導體制和工作機制，努力形成齊抓共管的黨風廉政工作格局，進一步增強服務意識、憂患意識和歷史責任感，謙虛謹慎、不驕不躁，開拓進取、求真務實，樹立審計隊伍廉潔奉獻的良好形象。

（四）創(chuàng)新工作機制，形成部門合力

1.推動績效預算制度的建立

績效預算是政府預算方法的一種創(chuàng)新,這種預算方法將政府預算建立在可衡量的績效基礎上,把預算資源的分配與政府部門的績效聯(lián)系起來,強調(diào)結(jié)果和效率,目的是提高財政支出的有效性。實施績效預算，要求政府部門制定戰(zhàn)略規(guī)劃和績效目標，每年都要針對年度計劃和目標，按照要求提交規(guī)范的績效和責任報告；在賦予部門使用預算資金的權力，強調(diào)部門為實現(xiàn)績效目標的預算執(zhí)行的自主性和靈活性的同時，引入權責發(fā)生制會計和政府績效評價制度，進行成本核算和績效衡量，將部門績效實現(xiàn)情況作為立法部門進行下一個年度預算決策的依據(jù)。可見，績效預算管理是結(jié)果導向的預算管理方式。實行績效預算管理，要求政府部門必須建立完善的內(nèi)部控制體系，對結(jié)果進行控制。

從我國的實際情況來看,我國的部門預算、政府采購制度、國庫集中收付制度起步不久,這就決定了我國的績效預算必須長遠規(guī)劃,采取務實的做法循序漸進。當前，推動績效預算制度的建立和開展績效審計是相輔相成的，一方面，建立績效預算制度可為績效審計帶來良好的制度環(huán)境；另一方面，開展績效審計也能為推動在公共財政框架體系下績效預算制度的建立提供了不可或缺的力量。奧斯本認為預算是政府最重要的手段和最有力的制度，編制與執(zhí)行預算幾乎是每年唯一重要的政策行為。從公共政策的角度看，政府預算及其執(zhí)行是政府公共政策的制定和執(zhí)行過程；而從組織管理績效的角度看，則是控制成本、衡量績效的主要依據(jù)。

2.試行部門決算（草案）審簽制度

部門決算（草案）審簽制度是與部門預算執(zhí)行績效審計相配套的一項制度，即實行部門的決算草案要經(jīng)過審計機關審計、審計結(jié)果報告必須經(jīng)過審計機關負責人簽字認可的制度。實行部門決算（草案）審簽制度有利于把人大對預決算的審查監(jiān)督與審計監(jiān)督結(jié)合起來，促進部門依法理財、規(guī)范部門預算管理，提高預算資金效益。當前試行部門決算（草案）審簽制度，可以選擇預算資金量大、群眾關注的教育、科技、農(nóng)業(yè)和勞動與社會保障等部門開始試行，然后逐步推廣部門決算審簽制度的范圍。審計機關把部門決算審計結(jié)果報告提交同級人大常委會，作為人大批準決算的依據(jù)之一，為人大審查批準決算服務。

3.建立審計結(jié)果的問責制度

審計問責制度，是指對于政府審計結(jié)果中涉及個人或組織使用資產(chǎn)流向、使用效率和使用效果的一種社會交待和責任追究體系。推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責任追究制是宏觀服務型績效審計的一大目標。對政府部門行政職能進行問責，是政府部門績效審計的重要內(nèi)容，也是績效審計成果最終落到實處的根本保證，實行審計結(jié)果問責，是績效審計的發(fā)展方向。

實施審計結(jié)果的問責制度，要實現(xiàn)當前行政問責制度的五大轉(zhuǎn)變：一是問責范圍的轉(zhuǎn)變。即應從僅限于“貪污、行賄受賄和違規(guī)資金運用”層面，向“瀆職、重大決策失誤、監(jiān)督不力”等領域延伸。二是問責主體的轉(zhuǎn)變。即從單一審計問責轉(zhuǎn)向建立審計機關與其他監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)同機制，形成部門合力。充分利用紀檢、監(jiān)察、組織、檢察等其它監(jiān)督部門的特點和優(yōu)勢，建立起國家審計與其他監(jiān)管部門的有效協(xié)調(diào)機制，采取聯(lián)席會議制度等形式加強各方面的協(xié)作、配合，以形成全方位、全系統(tǒng)的“監(jiān)督網(wǎng)”。三是問責對象的轉(zhuǎn)變。即應從組織問責走向個人問責。隨著政府各部門的職責分工進一步理順，各級政府和各部門行政首長及相關人員的崗位責任進一步明確，完整的政府責任鏈條的形成，對責任人的問責成為可能。實行審計問責制度，就是要確保所有相關責任人都受到應有懲處，避免責任追究中“追下不追上”，追執(zhí)行者不追決策者，追當事人不追管理者的現(xiàn)象。四是問責客體的轉(zhuǎn)變。即應從行為問責轉(zhuǎn)為后果問責，使審計問責觸及要害，透過違法違規(guī)問題現(xiàn)象看到事物的本質(zhì)，特別是客觀分析其違法違規(guī)行為的后果、危害、影響等，使每個受到追究的單位集體和個人都能觸及靈魂，受到教育，心悅誠服。五是問責方式的轉(zhuǎn)變。即應從行政問責轉(zhuǎn)向法律問責。法律問責，較之行政問責沒有太多的彈性或不確定性，法律追究一般要堅持誰違法誰擔責的原則，具有直接的目標性，并且給當事人帶來的懲罰力度要高于行政問責，可以彌補行政追究的空檔和不足。

本文認為，開展宏觀服務型績效審計研究是在對**績效審計實踐和理論成果的階段性梳理、整合與集成的基礎上，一次大膽的理論創(chuàng)新和實踐探索。宏觀服務型績效審計是體制轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期我國國家審計新定位下的國家審計新模式，其概念的提出將引發(fā)對國家審計對象、職能定位、目標取向、審計模式、技術方法甚至理論依據(jù)等一系列問題的重新思考。