導語：政府職能轉變的研究報告一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

政府對于國家建設和社會所具有的價值和意義，是無庸置疑的。但對于國家與社會發展來說，政府不是目的，而是工具。這不僅基于現代民主的邏輯，而且也基于政府的本質。政府是人類創造的，其根本使命就是幫助人們管理，解決人類生活中所遇到的自己無法解決的問題。所以，盡管到目前為止，政府處處表現出對人與社會的管理，但其本質上是彌補人們自我管理的不足。正因為這樣，馬克思主義者才認為，當人類社會實現了充分自我管理，建立了自由人聯合體的社會的時候，政府也就進入了歷史博物館。點明政府實質的目的，在于科學地定位政府，從而合理的改革政府。因為，明確了政府不是國家建設與社會發展的目的，而是工具，那么，也就明確了政府的改革，既要從政府的自身邏輯出發，但更重要的是要從國家建設與社會發展的邏輯出發。處于同一時代的不同國家的政府，雖然可能受到同一種歷史潮流推動，但是，由于各國所面臨的實際狀況不同，其變革與發展的目標、戰略與策略也自然不同，因而，其最后的形態自然也會有所區別。由此來觀察和思考中國的政府改革，我們就必須有一個明確的意識：即雖然在經濟全球化的推動下，中國的社會主義市場經濟已經融入了全球經濟體系，但中國的政府改革，不能簡單照搬成熟市場經濟國家的政府模式，而應該充分考慮中國的實際，做到既遵循市場經濟的邏輯，同時也遵循中國社會發展的現實要求。在這樣的指導思想下，本研究認為，中國政府職能的轉變，不是簡單的職能調整，而是基于職能調整所進行的全面的政府改革，或者說，政府再造。這種改革的預期目標是：建立責任、能力與績效有機統一的政府。

一、職能轉變：主題與意義

一個健全有效的政府，必然是其結構與職能有機統一的政府。在結構與職能的關系中，職能是決定性的，結構是為職能的實現服務的。政府既然是國家建設與社會發展的工具，所以，其職能不是由政府自身決定的，而是由國家與社會發展的現實需要所決定的。

政府職能問題，不僅體現為政府干什么的問題，而且還應該體現為如何干好的問題。如果僅僅從前者考慮問題，我們能夠確定政府職能的大框架，但是不能確定具體職能的配置。在這樣情況下，可能解決了政府的責任邊界問題，但是不能解決政府的能力與績效問題；而能力與績效問題要是不能解決，政府的責任邊界在理論上劃分的再清楚也是白費的，因為，劃定政府職能范圍的根本初衷，就是要提高政府的實用性和有效性，如果劃給政府的職責是政府所無力承擔的或者說承擔不好的，那么，其最終的效果必然有悖初衷，適得其反。所以，定位政府職能，不能單方面地考慮政府的職責，必須同時考慮政府的能力與績效。換句話說，必須在責任、能力與績效的有機統一的框架下，來定位政府的職能。當然，責任是邏輯起點。我們所說的責任政府，不是簡單的具有道義性的政府，其根本應該是責任、能力與績效有機統一的政府。政府的道義實踐，要是不能落實到具體的政策與有效的行動上，最終都將可能成為政府權威性與合法性的腐蝕劑。

所以，政府職能的問題，既取決于經濟與社會發展的要求，同時也取決于政府自身的發展水平。政府干什么的問題，決定于經濟與社會發展的要求；而政府能否干好以及如何干好的問題，則在很大程度上決定于政府自身的發展水平。經濟與社會是在不斷變化與發展的，所以，政府干什么的問題是在不斷變化的。這就決定了的政府職能時刻都面臨著轉變與調整的問題。但是，政府的職責與使命決定了政府職能的轉變，應該是使命的轉移與能力的發展的內在統一，沒有能力的發展，政府職能轉變必然是無源之水，無本之木。**年世界發展報告在《變革世界中的政府》主題下，強調要使政府的作用與其能力相適應，即強調政府使命選擇必須與其實際能力的強弱相適應，以保證政府的運行與權威，從而實現政府對社會發展的實際作用。然而，這一個過程，也應該是政府能力得以有效提高的過程。強調使命要與政府的能力相適應，就是避免政府治理危機，從而使政府在履行使命的過程中，有可能逐步實現能力的提高。政府能力的提高，就能更好地、更多地承擔其應有的使命。

和世界各國一樣，中國也在努力改進與健全自己的政府。改革開放一開始就伴隨著政府改革。最初基于效率的目的，從精簡機構入手。但很快發現，職能不變，機構精簡是無效的。于是，到了八十年中期，就明確地提出了以職能轉變為核心的機構改革。所以，在中國的政府改革文化中，職能轉變與機構精簡、與提高效率之間存在著天然的內在聯系，于是乎職能轉變的基本手段，就是精簡機構，職能轉變的現實追求，就是提高效率。不能說這其中沒有邏輯關系，但是，如果把這種關系理解為職能轉變的核心內容，那么，我們的職能轉變必然是長期難以到位。這里必須明確的是，對于政府來說，效率，在根本上不是體現為官僚主義的消除，而是體現在政府服務水平的整體提升，這其中不僅包括服務程序的改進，而且更重要地包括服務的投入與產出的水平、服務的社會效益與經濟效益的統一等等。落實到這樣的效率層面來考慮職能轉變的問題，那么我們就會發現，職能轉變不等于簡單的機構精簡，職能轉變應該近似于政府整體職能配置的合理性與具體機構的活力的有機統一。

總結以上的分析，我們可以概括出這樣幾個基本的觀點：

1、政府職能問題，不僅體現為政府干什么的問題，而且也體現為如何干好的問題。

2、政府職能的具體定位，既取決于經濟與社會發展的要求，同時也取決于政府自身的發展水平。所以，政府職能的轉變，既要考慮規律性，也是考慮現實性。

3、政府職能轉變，應該是政府使命的轉移與政府能力的發展的內在統一，使命的定位應該與能力相符；而使命的履行應該伴隨著能力的提升。所以，政府職能轉變應該孕育出政府自我完善的內在動力，這其中包括人員的調整、組織的更新和機制的活力。

4、政府職能轉變必然伴隨著機構的調整，但是職能轉變不等于簡單的機構精簡，職能轉變應該近似于政府整體職能配置的合理性與具體機構的活力的有機統一。

二、公共服務型政府：職能形態與職能體系

政府是國家職能運行的實際承載者和運行者，所以，政府職能實際上國家職能的具體體現。從根本意義上講，國家職能是由社會的生存與發展最基本需要決定的。這個最基本的需要就是保障社會的統一、秩序、安全與發展。基于社會生存與發展的基本需求，馬克思主義認為國家職能主要包括兩個方面：一是政治統治職能；二是社會管理職能。政治統治職能強調階級專政，其本質在于保證國家政權的統一性和權威性，以利于秩序與制度的確立和鞏固。所以，政治統治職能是社會管理職能的前提。

作為國家職能的具體承載者，政府面對的不是抽象的社會，而是具體的社會。所以，落實到政府這個行為主體，國家職能實際上可以具體化為三大職能：即政治職能、經濟職能和社會管理職能。政治職能體現為權威、制度與意識形態的確立、維護和鞏固，以保障國家安全；經濟職能體現為經濟制度和經濟體系的維護和再生產的保障，以促進經濟發展；社會管理職能則主要體現為個體、家庭與社會公共事務的組織與管理，以增進公共利益。任何社會的存續，都有賴于政府有機統一這三方面的職能，形成合理的職能結構體系、運行邏輯與實現方式，即合理的職能形態。理論與實踐表明，一旦政府無法有機統一這三項職能，國家與社會的危機必然出現，進而可能導致政府的危機與解體。

政府三項職能的統一，都必然有一個邏輯起點，而這個邏輯起點將決定政府的職能形態，并成為統一這三大職能的軸心。統一政府三大職能的軸心，不是主觀選擇所能確立的，其決定因素來自經濟與社會發展的歷史階段和發展水平。因而，這種統一政府三大職能的軸心應該、而且也是必然會隨著社會的變化而變化。

新中國建立以來，中國政府的職能形態經歷了兩次轉換，形成了三種形態：第一種形態，就是以政治職能為軸心整合經濟與社會職能，這種形態出現在改革開放前；第二種形態的出現來自改革推動。為了適應改革開放提出的經濟建設和發展的需求，政府的工作重心從階級斗爭轉向經濟建設，于是政府的職能形態，就從以政治職能為軸心整合經濟與社會職能，轉變以經濟職能為軸心整合政治與社會管理職能，從而完成了政府職能形態的第一次轉換。第三種形態出現在市場經濟發展孕育出現代社會，與此同時又嚴重激化現代社會產生過程中的內在矛盾的時候。為了保障現代社會的有效成長，建設和諧社會，政府的職能形態，就從以經濟職能為軸心整合政治與社會管理職能，轉變為以社會管理職能為軸心整合政治與經濟職能。這是中國政府職能形態的第二次轉換。

不同的政府職能形態，決定了不同的政府建設取向：在第一種職能形態下，政府建設的取向是全能型政府，強調政府權力對經濟與社會的全面滲透；在第二種職能形態下，政府建設的取向是經濟建設型政府，強調政府是經濟建設的主體，直接承擔著改革與創新經濟體制、推動與保障經濟發展的使命。在第三種形態下，政府建設的取向是公共服務型政府，強調政府的使命在于提供和保障個人、家庭和社會公共事務的發展基礎與發展空間。

政府職能形態涉及職能結構、運行邏輯與實現方式。所以，政府職能形態的變化，涉及的不僅僅是政府職能本身，實際上是整個政府，即政府的組織、運行程序以及與市場、社會的基本關系。所以，在一定條件下，職能轉變往往要引發政府再造。從表面上看，政府職能形態轉變的核心是政府內在職能結構關系的變化，但深入考察就會發現，職能結構關系的變化必然導致各個職能的定位的變化，從而引發整個政府職能體系的變化。具體來說，雖然在任何時期，政府都有這三項基本職能，但由于三項基本職能運行軸心的差異，三項基本職能所追求的工作目標自然不同，因而，三項職能所實際承擔的任務也就不同，從而形成具體的職能項目。這些具體的職能項目構成整個政府的職能體系。這也就是為什么職能轉變所引發的政府再造往往會體現為政府職能體系重構的原因所在。

所以，我們面對建設公共服務型政府，必須同時回答兩個問題：一是公共服務型政府的職能形態；二是公共服務型政府的職能體系。前者定位公共服務型政府的性質與使命；后者定位公共服務型政府的職責與任務。公共服務型政府的職能形態以社會管理職能為軸心，在社會主義市場經濟條件下，社會管理的內在精神與原則，作為整個政府職能建構的邏輯起點，決定著公共服務型政府在履行政治職能、經濟職能與社會職能所應該遵循的價值、所應履行的職責和所應承擔的任務，從而建構起公共服務型政府的職能體系。為此，我們可以對公共服務型政府的職能體系進行基本的設計，當然，由于這種設計是在中國背景下展開，所以，必須充分考慮兩個重要變量：一是中國的國情與發展現實；二是社會主義的原則。

總結以上分析，我們可以概括出以下幾個觀點：

1、政治職能、經濟職能與社會管理職能是政府基本職能，以不同職能為核心所形成的三大職能關系，構成不同的政府職能形態。

2、政府職能形態體現為基本職能結構關系、職能運行邏輯以及職能實現形式的有機統一。在不同的職能形態下，三大基本職能的具體職責與任務是不同的，因而其所包含的職能項目是不同的，從而形成不同的職能體系。

3、新中國建立以來，中國政府的職能形態經歷了兩次轉換，形成了三種職能形態，相應地，也形成了三種不同的政府建設與發展取向：全能型政府、經濟建設型政府和公共服務型政府。

4、建設公共服務型政府，必須同時回答兩個問題：一是公共服務型政府的職能形態；二是公共服務型政府的職能體系。公共服務型政府的職能形態是以社會管理職能為軸心的職能形態，并在此基礎上形成了自己的職能體系。

三、改革目標：責任、能力與績效

政府的職能形態是基本職能的結構關系、運行邏輯與實現方式的有機統一。所以，一種職能形態的確立，將在一定程度上決定政府做什么，怎么做什么以及做的怎樣的問題。當然，政府的工作是十分具體與現實的，因而，政府做什么、怎么做以及做的怎樣，在很大程度上還取決于政府所治理的經濟與社會發展水平以及政府自身的發展水平。這就決定了政府的改革與建設，在明確了職能形態之后，就必須明確特定職能形態下的政府，在特定的現實條件下的責任、能力與績效。在明確了職能轉變的大方向之后，政府職能轉變的工作，就必須圍繞著責任、能力與績效這三方面展開，從而在公共服務型政府的大框架下，建立一個權力有限、能力有為和服務有效相統一的責任政府。

第一、責任。職能轉變的首要目標就是明確政府的責任，從而為建立責任政府提供最基礎的條件。對于政府來說，責任既是一個道義問題，也是一個行動邊界問題，當然，同時也還是一個基本使命與工作目標的問題。所以，不論從那個角度講，我們都不能用“一條切”的辦法，去劃定政府的責任范圍，使政府成為一個有限的責任政府。在社會主義市場經濟條件下，政府確實應該是一個權責有限的責任政府，但是這種有限是相對的，不是絕對的，它僅僅相對市場與社會正常運轉而言的，在市場與社會都失靈的條件下，政府就是一個無限責任的政府。再說，政府本身也不是鐵板一塊的，不同層級的政府，其責任是不同的。例如，**市的市政府與區政府的責任就不同。這決定了在明確政府責任的時候，既要從政府的基本使命出發，也要從政府的現實任務出發，既要考慮到全局與整體，也要考慮到個別與具體。為此，我們認為，任何一級的政府都應該從三個方面來明確自身的責任，從而構建自身的責任體系：

從上述的責任體系來看，任何政府都必須無條件地承擔國家責任與使命責任，在這個前提下，來有條件地考慮政府的職能責任。用于考慮政府職能責任的條件主要是兩個方面：一是市場經濟條件下政府、市場與社會的關系；二是政府的管理體系，這其中涉及到政府的權力與職能的分布。相對來說，政府、市場與社會的關系是一個動態的結構，與市場、社會的變化密切相關，其大原則是：在充分發展和保障發揮市場、社會的治理功能的基礎上，定位和運行政府的治理功能，從而形成政府治理、市場治理與社會治理動態統一的治理結構。在這個大原則下，各級政府的職能責任就取決于整個政府體系的職能劃分。為此，我們應該首先依據社會主義市場經濟的內在要求重新規劃整個政府的職能體系；在這個職能體系下，各級政府再根據所承擔的具體職能，建立其與市場、社會所建立的具有內在統一性的動態治理結構。這里必須指出的是，任何一級的政府承擔的具體職能是有限的，其實現也是有條件下，但是，這些政府運行這些職能所應該承擔的國家責任與使命責任則是無條件的，而且是無限的。

第二、能力。不論政府職能朝那個方向變化以及怎么變化，有一個目標是任何政府都應該追求的，就是建立一個合法、合理和高效的政府。合法體現政府符合民意，得民心、合理體現政府自身組織和運行的合理與規范，而高效則體現政府運行的實際水平。所以，對于政府來說，職能轉變不僅僅在于解決政府做什么的問題，而且要通過解決政府做什么，使政府做的更好，也就是提高政府能力的問題。理論與經驗都表明，職能轉變如果不能提高政府的能力，那么，這種職能轉變實際上是空的，沒有實質性的意義。

當我們賦予職能轉變以提高政府能力的使命的時候，也就意味著職能轉變不僅僅是權力與職責的重新劃分和調整，它還同時意味著人員、機構、體制與機制的轉變，即政府能力的再造與提升。政府能力的提升與政府權力、職責的劃分有密切的內在聯系，兩者互為前提，相互促進，因為，和政府權力、職責劃分一樣，政府能力的提升，也必須放到整個政府體系的變革與發展中來把握，至少必須放到一定層級政府的整體改革中來把握。政府的能力，是政府履行職責、承擔責任、完全使命的基本保證，所以，政府的能力應該體現為承擔使命、履行職責的能力，其中既有無限責任的要求，也有有限責任的規定，基本內容包括以下幾個方面：

在政府能力建設中，財政能力是基礎，執行能力是關鍵。財政能力，能夠從正反兩個方面影響執行能力的改善。因為，財政的保障是政府能力的基礎，而財政的激勵與監管是政府能力提高的重要手段。所以，在建設公共服務型政府的過程中，建立公共財政體系，不僅要考慮到政府社會職能的增強，而且要考慮到政府服務能力與績效的提升。但必須強調的是，公共財政體系健全與完善的最終目的是要從根本上提高政府的執行能力。政府畢竟是一個管理機構，如果沒有有效的執行能力，管理目標就難以達到。在這樣的情況下，政府就必然處于失靈的邊緣。

第三、績效。責任體現政府的性質、能力體現政府的素質，而績效則體現政府的運行。政府的使命、職能以及內在的能力，只有通過有效的運行才能得以充分的體現。所以，從政府改革的角度講，職能轉變在規范政府的責任，提高政府的能力的同時，必須充分考慮政府運行績效的提高。提高政府能力是提高政府運行績效的基礎，但是，政府能力的提高，并不等于政府績效的提高，因為，政府績效的評價在很大程度上是看政府運行的上實際效果的。政府的能力強大，不能直接決定政府運行效果的優良。要把政府的能力轉化為有績效的政府管理與政府服務，在很大程度上，還取決政府職能的運行邏輯與實現方式。

績效主要是對政府運行的評價。所以，政府一旦運行，在任何環節都面臨著績效問題。就對政府整體運行的宏觀把握來看，可以從三個方面來努力提高政府運行的績效，具體如下：

正如提升政府的能力，必須有人員、組織、財政與體制的保障一樣，要提升政府運行的績效，也需要這些方面的保障。前者主要從結構和內容來考慮，后者則主要從工作、程序和過程來考慮。這也就意味著在政府改革的過程中，對于政府方方面面的優化，不能僅僅從能力的角度出發，還必須充分考慮其績效的目標。政府能力只有與績效聯系起來考慮才有意義，同樣，政府的績效只有在有充分能力的基礎上才有保障。

綜合以上的分析，我們可以得出一個最基本的結論：以轉變職能為核心的政府改革，必須堅持責任、能力與績效的有機統一。這個結論蘊含的基本觀點是：

1、公共服務型政府建設的現實目標，就是把政府建設成為一個權力有限、能力有為、服務有效的政府，即責任、能力與績效有機統一的政府。

2、任何一級的政府都應該從三個方面來明確自身的責任，從而構建自身的責任體系：即國家責任、使命責任與職能責任。

3、政府職能轉變不僅僅是權力與職責的重新劃分和調整，它還同時意味著人員、機構、體制與機制的轉變，即政府能力的再造與提升。在政府能力建設中，財政能力是基礎，執行能力是關鍵。

4、政府改革的過程中，對于政府方方面面的優化，不能僅僅從能力的角度出發，還必須充分考慮其績效的目標。政府能力只有與績效聯系起來考慮才有意義，同樣，政府的績效只有在政府擁有充分能力的基礎上才有保障。

5、公共服務型政府的績效應該體現在三個方面績效的有機統一：工作績效、財政績效與服務績效。

四、政府職能轉變的基本路徑：職權、體制、機構與人員

中國的政府改革，不是從現在開始的，它始于改革開放，持續至今。但是，圍繞著建設公共服務型政府所展開的政府改革，不是過去改革的簡單繼續而深化，而是在過去改革基礎的上政府全面再造。結合中國的發展戰略，今天這種再造，實際上要考慮兩個十分重大的現實要求：一是經濟與社會發展要求；二是國家建設要求。前者主要是基于社會主義市場經濟體制發展所形成的建設和諧社會的要求，這種要催生了中國政府力圖從經濟建設型政府向公共服務型政府轉變；后者主要是中國提出建設創新型國家的國家建設要求，這種要求政府在具有很強的社會服務功能的同時，還應該具有很強的主導經濟與社會發展，培育國家創新能力的功能。前者要求政府具有很強的調節經濟、管理社會的能力；后者要求政府具有很強的制度創新、政策創新和資源整合的能力。這一切決定了政府的職能轉變以及由此所形成的改革，必然是全面、系統和深刻的政府改革。改革不僅涉及到政府之間、政府部門之間關系，而且涉及到政府與市場之間以及政府與社會之間的關系；不僅涉及到機構與功能問題，而且涉及到理念與行動問題。依據中國政府的現行狀態以及中國社會發展的現實要求，中國政府職能轉變的基本路徑，應該由具有內在邏輯聯系的四方面的改革所構成：即職權、體制、機構與人員。

第一、職權。中國傳統的政府體制是在計劃經濟條件下形成的，形成的是權力集中、管理分散的管理體制，即條塊分割與“一統就死、一放就亂”的不良體制。改革開放之后，為了推進改革，政府內部進行分權，地方成為經濟與社會發展的主體。但是，這種分權主要是圍繞著體制變革或體制替代的需要來展開的，具體來說，就是一方面是考慮到沖破傳統計劃經濟體制的需要；另一面是考慮到建設社會主義市場經濟體制的需要。所以，實際的分權往往是給權不給職能，或者給職責不給權力，結果形成權責背離和權責矛盾的局面。由于分權缺乏內在的邏輯，具體分權之間存在沖突，分權的整個格局也比較混亂，這就使得中國目前的政府在整體上出現了嚴重的碎片化：各級地方政府對獨立性的強烈追求，造成整個政府體系的碎片化；各職能部門對部門利益的強烈追求造成政府部門結構的碎片化。這種碎片化的政府，從根本意義上講，不是社會主義市場經濟所需要的政府，也不是公共服務型政府所賴以確立的政府基礎。所以，政府職能轉變的首要任務，應該是重構政府的職能體系、即重新界定政府的權力邊界、政府內部的權力關系和職能分配，把這些方面歸結起來，也就是重新建構政府的職權體系。

職能體系，本質上是依據政府職能配置所形成的權力劃分和配置，所以，是基于職能劃分與權力配置相統一而形成的。要建構這樣的職能體系，就必須在建構社會主義市場經濟體制，加強和諧社會建設以及建設創新型國家的三大框架下，重新劃分劃分政府的職能體系并配置相應的權力。

現實的國家發展戰略，對政府提出來的要求是全面的和綜合的。這也就意味著我們建構政府的職權結果，不能僅僅從單一的政府發展目標來考慮，必須從綜合的政府發展目標來考慮。在這種綜合考慮中，社會主義市場經濟體制的內在規定性是考慮問題的邏輯起點和基本依據。基于這種綜合考慮，這種職權劃分將包括三個方面：即治理職權劃分、府際職權劃分、部門職權劃分。

從建立公共服務型政府的角度來看，治理職權劃分是基礎，也是前提，府際職權劃分應該是在這個基礎上形成的。前者決定政府的基本邊界與權力范圍，后者是對政府應該承擔的基本職能進行府際之間的分配。這種分配還是要考慮到整個社會的治理與國家全局的穩定與發展，即考慮到整個政府體系的權威性與有效性的問題。部門職權劃分，也與治理職權劃分有密切的關系，其基礎與前提是：將政策制定、監管執行以及公共服務分開來，并在公共服務上與社會、市場形成交集，由政府、社會與市場共同完全政府治理職能，以便在保障市場與社會活力的同時，增強政府的服務能力。監管執行主要從政府對社會、市場的監管出發的，與決策分開的目的，一方面要是破部門利益，另一方面是要強化政府政策與治理的執行力。

第二、體制。體制變革與創新是推動政府職能轉變的重要途徑之一。對于政府職能轉變來說，體制是保障性的力量，決定著職能轉變之后的政府運行與發展。如果沒有相應體制的保障，政府職能轉變往往是難以到位的。例如，在社會保障體制嚴重缺損的條件下，要建立公共服務型政府是很難的。所以，職能轉變必然要伴隨著體制變革，而體制的變革必須呼應職能的轉變。從建設公共服務型政府的角度來看，體制變革與創新應該走整體規劃、重點突破的路徑，即一方面要構想公共服務型政府體制基礎；另一方面要尋找建設公共服務型政府體制基礎的戰略基點，也就是體制變革的重點與突破口。就體制變革與創新的整體規劃來說，建設公共服務型政府，必須在以下幾個方面變革與完善公共服務型政府的體制基礎：

政府職能形態的轉型，必然伴隨著整個政府體制的轉型。從長遠來看，建設公共服務型政府必須進行這六大體制的改革。但是，這種改革不可能一步到位，也不可能全面鋪蓋，必須是一個以點帶面的體制改革過程。從建設公共服務型政府與建設創新型國家的有機統一來看，這個點就是兩個：一是社會保障體制的建設；二是經濟監管體制的建設。突破前者，公共服務型政府建設就有了現實體制基礎；突破后者，以政府為主導、以市場配置資源的作用為基礎、各類科技創新主體緊密聯系和有效互動的國家創新體系就可能形成。而對整個政府體制來說，這兩方面的突破必然帶動其它體制的變化與發展。所以，在轉變職能，建設公共服務型政府的過程中，雖然要有體制整體變革的規劃，但更重要的是選擇好體制的變革的核心目標，以核心體制的變革與創新帶動其它體制的變革與創新，從而最終形成一套既符合公共服務型政府要求，有具有支撐國家創新體系建設的體制基礎。

但是，這里必須指出的是，這兩大體制變革與創新，從根本上講是在政府主導下進行的，直接有賴于政府在體制選擇、政策規劃與行動安排四所作出的明智與科學的決定。所以，在以這兩個體制創新與建設為突破口的同時，要加強決策體制的建設。決策體制建設中，縱向涉及到中央或上級政府對全局的統籌力，橫向涉及到立法、行政與民眾參與的關系。中國社會的轉型，要求決策是權威性、科學性與民主性的有機統一。所以，決策體制的健全與完善，既關系到政府體制基礎的建構，也關系到改革與創新本身。

第三、機構。在政府體系中，只要有職能就必然有機構，只要有機構就必然要運行權力。所以，機構的存在，一方面關系到政府的職能配置；另一方面關系到政府對社會的治理。如果職能變了，機構不減，原有的權力必然照樣運行；反過來，如果沒有設立必要的機構，新的職能就無法運行。因此，職能變革與機構改革之間有著直接而緊密的聯系。當我們從效率來考慮問題的時候，機構精簡必然成為政府核心主題；然而當我們從治理的角度來考慮問題的時候，這個主題就難以成立了，代替它的應該是另一個主題：機構再造或組織再造。從建設公共服務型政府的角度看來，機構再造，涉及四個方面：一是機構分化；二是機構轉型；三是機構規范；四是機構活力。機構中人員的增減與轉型，應該依據機構再造的實際要求而定。

在進行這種機構或組織再造的過程中，我們的出發點始終應該是兩個：一是治理；二是服務。對于公共服務型政府來說，它的效率就應該體現在治理到位、服務到位上。機構精簡所產生的效率必須服從于治理有力與服務有效，否則，這種效率只有節省行政支出的意義，而沒有功能性的意義。所以，機構或組織再造，不否定機構精簡，但要求機構精簡，應該從機構的規模約束出發轉向從政府職能的有效實現出發。

第四、人員。公務人員是政府職能運行與實現的主體。公務人員的觀念、素質與行為方式，在很大程度上決定政府職能的具體實現方式和實現水平。所以，鍛造一支現代化的公務員隊伍是建設公共服務型政府的重要基礎。現代公務員制度正是適應這種要求而形成的，實踐證明這個制度為政府的現代化發展起到了關鍵的支撐性作用。改革開放以來的政府改革的一個重要成就，就是建立并逐步完善了公務員制度。但是，從政府改革與發展所面臨的現實使命與任務來看，以現行的公務員制度為基礎而展開的公務員隊伍建設的任務依然很重，很艱巨。當下應該主要解決四個方面的問題：

其一、健全機制。依法加強政府內部的人事制度建設，這其中涉及公務員工資制度、考核晉升制度、培訓制度以及激勵制度等等。雖然現在有公務員法，但這個法的落實并不統一，也不徹底。因而，政府內部的公務員隊伍并沒有形成內在的統一性與一致性。不同政府、不同部門公務員工資待遇的巨大差異就足以說明這個問題。在公務員隊伍內部缺乏內在的統一性和一致性的條件下，要整體提高政府的能力是十分困難的。

其二、確立結構。要建立公務員隊伍的結構體系，既在公務員職位分類的基礎上，依據公務員所承載的使命，形成公務員隊伍的三大體系：既決策型公務員；監管型公務員和服務型公務員。這三個體系有各自的職級系統，不相互封閉，可以相互流動。這樣做的目的就是打破行政級別對公務員隊伍的單一作用，把行政級別與職能性質結合起來，要求公務員把服務水平的提高與自我能力的提高有機結合起來，從而在制度上改進公務員的隊伍結構，吸納更多的優秀人才參加公務員隊伍，同時促進一線的公務員更加勤奮地工作，不斷在能力上提升自己。

其三、培育文化。信仰影響價值選擇，觀念影響行為選擇。培育健康公務員隊伍文化，是提升公務員決策力、執行力與服務力的重要基礎。為此，要加強公務員的國家意識、法治意識、民主意識、責任意識以及服務意識的培養，為培育健康的公務員隊伍文化奠定基礎。當然，在意識的培養，必須與知識的灌輸和行為的操練有機結合起來。為此，公務員文化培育必須與公務員培訓和管理有機結合起來。

其四、強化培訓。公務員培訓是提升公務員隊伍素質的基本途徑，其基礎是建立與完善公務員培訓體系。目前，各地都在進行公務員培訓，但其績效有限，其中一個重要原因是：培訓與教育混淆、資歷與能力混淆。所以，許多培訓定位不清、管理不嚴、水平不高、效果不靈。如果不能在未來有限的時間內改變這種局面，公務員隊伍的整體素質就難以提高。沒有優秀的公務員，要建立有效的公務員服務型政府是不可能的。