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市縣黨政領導班子決策是市縣黨政領導班子為實現市縣經濟社會發展目標，提高市縣人民生活水平，對所要采取的重大舉措、方法、途徑等做出的決策。黨的*鄭重地提出要全面加強黨的執政能力建設。市縣黨政領導班子的決策水平正是黨的執政能力在實踐中的具體反映，在我國現階段，它對一個市縣的經濟社會發展和人民生活水平的提高起著決定性作用。所以，分析和探討如何在機制層面上確保市縣黨政領導班子決策的科學性，進而提高市縣黨政領導班子的決策水平，具有十分重要的現實意義。

一、當前市縣黨政領導班子決策中存在的主要問題和原因分析

近年來，各地按照“*”重要思想的要求，積極推進決策機制建設，市縣黨政領導班子決策機制不斷完善、決策水平不斷提高，有力地提高了黨的執政能力，促進了市縣的經濟社會發展，但是應該看到，在市縣黨政領導班子決策中仍存在一些不容忽視的問題。

（一）決策過程封閉，決策民主化程度不足。

首先，市縣黨政領導班子的決策信息公開不全面、不及時，決策透明度不夠。當前市縣黨政領導班子的決策信息缺乏制度化、規范化的公開機制和固定的公開渠道。哪些決策信息應該公開？在什么媒體上公開？在什么時間公開？等等缺乏一定的標準，造成決策信息公開的隨意性較大。其次，決策所涉及的相關利益主體參與決策不夠。市縣黨政領導班子的決策往往涉及多元利益主體，但由于決策信息公開不夠，造成他們對于市縣黨政領導班子所要進行的決策事項、決策意圖、決策目標、決策措施往往不知情、不了解，只能被動接受已經做出的決策，無法在決策過程中表達自己合理的利益訴求。第三，在決策過程中，發揚民主不夠。尤其是在“一把手”作風不民主、個人說了算的問題比較嚴重的情況下，作為班子其他成員怎樣去制約和糾正，沒有具體的規定和有效的措施。如有的市縣部分決策根本沒有經領導集體討論就匆忙做出決定，有些決策雖然也經過集體討論，但也是屬于搞形式，走過場，最終還是按主要領導的意志決定。

（二）決策目標短期化，重視眼前利益忽視長遠利益。

由于任期內政績考核的要求，一些市縣黨政領導班子沒有從根本上實現由“唯上決策”或“唯政績決策”向“經濟社會效益決策”的轉變，決策行為多趨于短期化。其主要表現：一是過度追求自己任期內經濟社會的快速發展，較少考慮市縣的長遠可持續發展。如一些市縣在一定時期內過度開發自己的優勢資源，卻不重視保護和鞏固優勢資源，并尋求新的突破點，造成優勢資源過早被消耗殆盡而又缺乏新的增長點；二是在同樣的條件下，多愿意選擇“看得見、見效快、容易出成績”的決策目標，而較少關心影響市縣長遠發展的“看不見、見效慢”的教育、衛生、公共管理等基礎性、系統性工作。如在財政資金的投向上，一些市縣多樂于興建一些高標準的城市標志性道路、建筑等等（這些道路、建筑等往往超過實際需要），卻對急需資金的教育、衛生等投入不足。

（三）決策程序執行不力，某些決策環節不夠完善。

制度化、規范化的決策程序是科學決策的前提和有力保證，但是由于缺乏硬性規定和責任約束等多方面的原因，當前市縣黨政領導班子決策中仍普遍存在不遵循決策程序進行決策的現象，或者雖然履行完了決策程序的各個環節，但在某些環節上只是象征性走一下過場，應付了事。主要表現為：一是不少市縣黨政領導干部存在決策程序繁瑣會降低決策效率、延誤決策時機的認識誤區，人為省略某些決策環節。如一些市縣在對涉及到多元利益主體的事項進行決策時，擔心意見多了難以統一，就省略了對這些利益主體意愿的充分聽取和吸納，主觀地采取“快刀斬亂麻”的方式進行決策；二是調查研究、吸納社情民意、專家咨詢、決策論證等具體環節尚不完善。如在調查研究方面，黨政系統內部調研力量和資源整合不夠，多個部門存在多股分散弱小的調研力量且缺乏溝通，同時，對社會調研力量和資源又利用不夠；在吸納社情民意方面，技術手段較為落后，且社情民意對決策的實質性影響又較弱；在專家咨詢方面，專家背景單一，意見不全面；在決策論證方面，缺乏多個相關利益主體和利益獨立方的共同參與。

（四）決策評價監督體系不完善，決策責任追究力度較弱。

要實現科學決策，自然就要杜絕不科學決策，并對不科學的決策追究決策責任，此時就要面臨以下問題：如何評定一個決策科不科學？如何及時發現不科學的決策？當前市縣黨政領導班子決策機制在這方面存在明顯不足。主要表現在：一是評價監督主體與決策主體重合。對決策科學性的評價監督，關鍵不在于評價監督的標準、評價監督的步驟等等，而在于由誰來評價監督。目前，對決策科學性的評價監督實際上主要由決策主體自身來執行，這就難以保證評價的客觀公正和監督的及時有效；二是當前評價監督機制只能發現和糾正社會公認度較大且社會反映強烈的重大失誤決策，但對一些具有“隱性失誤”的不科學決策缺乏有效認定。如一些市縣投入巨額資金興建超過實際需要的廣場、建筑，造成大量資金浪費，但只要沒產生直接嚴重的社會后果，就無法認定其是不科學的決策，目前對這類現象仍缺乏有效的約束。

在決策責任追究方面，目前雖然普遍建立了重大決策失誤責任追究制度，但整體來講決策責任追究的深度和力度都不夠。主要表現是決策責任關系不明確。出現決策失誤后，無法及時明確每一個具體的決策失誤主體，產生“有人請客、無人買單”現象。進而，由于決策失誤主體不明確，無法進行有力的責任追究，只能“草草了事”，沒有起到應有的警懾作用。

市縣黨政領導班子決策中存在上述和其他種種問題的原因無疑是多方面的，但是在這諸多原因之中或背后，有兩個較為深層次的原因：

一是在現有體制下，市縣黨政領導班子進行決策時所依照的標準與科學決策所要求的標準產生錯位。盡管我們無法準確描述科學決策的具體標準是什么，但是有一條基本的準則：科學的決策必然符合和維護最廣大人民群眾的根本利益。具體到市縣黨政領導班子決策，科學的決策就應該符合和維護該市縣最廣大人民群眾的根本利益。但是，只有該市縣最廣大人民群眾的意愿和利益訴求能夠對市縣黨政領導班子決策產生實質性影響，符合和維護最廣大人民群眾的根本利益才不會成為一句空話。然而，當前黨政系統基本上還是一個封閉的系統，決定市縣黨政領導干部前途的更多的是上級黨政領導對其的考核評價，公眾對領導干部的去留任免晉升基本沒有影響（進而導致對黨政領導干部的決策行為影響甚微）。因此，市縣黨政領導班子在進行決策時所參照的主要標準是上級領導對其的考核評價，而不是符合和維護最廣大人民群眾的根本利益。可以說，這一“標準錯位”也是各種“政績決策”和“變相的政績決策”至今屢禁不止的主要原因。

二是決策權力缺乏有效的制約。如果說絕對的權力產生絕對的腐敗，那么不受制約或制約乏力的決策權力也將產生不科學的決策。當前市縣黨政領導班子擁有過大的決策權力，卻缺乏有力的制約機制。首先是人大及其常委會對市縣黨政領導班子決策缺乏有效的制約。有時明顯知道某個決策是不合理不科學的，卻無法有效監督和阻止決策的通過與實施。其次，當前媒體及社會公眾對市縣黨政領導班子的決策也無法形成有效的監督與制約。所有這些，都導致決策權力制約乏力，進而阻礙科學決策的形成。

二、建立市縣黨政領導班子科學決策機制的主要途徑

解決當前市縣黨政領導班子決策中存在的問題，無疑必須從改革和完善決策機制上下功夫，通過具體的決策機制建設，提高市縣黨政領導班子的決策水平，推進科學決策的實現，。

（一）健全決策民主機制

決策的民主化是科學決策最有力的保證，但是目前在這方面仍有極大的發展空間。當前，可以從以下途徑入手：

第一，建立健全社情民意反映制度。在我國現階段，社會主體和利益主體日趨多元化，政府決策的背景也相應發生了深刻變化。如何使社情民意得到充分反映并在決策中得到充分體現和整合，對決策的科學與否關系極大。在現行體制下可供選擇的具體途徑有：1.逐步將人民對市縣黨政領導班子的評價納入市縣黨政領導班子政績考核的體系之中。就此可以考慮建立市縣黨政領導班子政績公議制度，使社情民意成為一個決定市縣黨政領導干部政績的重要因素。如上文所述，目前的黨政系統基本上還是個封閉的系統，公眾對領導干部的去留任免基本沒有影響或影響甚小。而如果公眾一旦對領導干部的升遷任免產生實質性影響，將會迫使領導干部主動去吸納社情民意；2.進一步完善人民代表大會制度、政治協商制度、信訪制度等已有的制度化民意反映渠道，使這些渠道能夠充分代表民意、反映民意、整合民意，并使之在決策中得到充分體現；3.建立現代聽證制度、民意測驗制度、輿論調查制度等有效的溝通渠道；4.疏通其他各種形式的民意反映渠道。如政府熱線電話、市長信箱、領導接待日等公開化、定期化的及時社情民意反映渠道；5.提供確保利益相關方、受損方能夠參與決策過程的平臺。例如，城市改造必須有規劃中搬遷地區的居民代表參加，國企改制必須有工會、職工代表參加，制定工商管理制度必須有相關企業參加，通過整合使不同利益和意愿在公共決策中都占有合理的比重。

第二，完善決策機構的議事規則。當前雖然建立了“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的議事規則，但依然無法避免“一把手”在這種合法形式掩蓋下，實際上個人說了算的情況。究其原因，除了這種規則尚不完善外，關鍵是班子其他成員受到一把手牽制，缺乏一定的獨立性，一般情況下不敢表達自己的真實意見。為此，可以嘗試下列途徑：一是通過完善相關配套機制，逐步提高班子其他成員的獨立性，或者吸納新的具有相對獨立性的人員進入決策機構，以保證班子其他成員不會由于表達真實意愿而受到利益損害。二是在決策表決時，對重大事項的決策采取記名投票表決，并記錄在案，作為檢驗每個班子成員決策能力和決策水平以及決策失誤后進行責任追究的依據。

（二）完善專家咨詢論證機制

應該看到，現階段一些政府部門的決策失誤，很少再是以往那種“拍腦袋”決策方式隨意做出的，而是經過了一定的專家咨詢論證。但是，在決策咨詢論證過程中，是一家咨詢機構參與，還是兩家以上咨詢機構參與；是有一種決策方案可供選擇，還是有兩種以上決策方案可供選擇；是由一種專業背景的機構和專家進行論證評估，還是由多種專業背景的機構和專家進行評估，結果是大不一樣的。如果都是前者，決策失誤的概率往往也較大，因為只以單一性咨詢意見作為決策的唯一參考依據，缺乏不同咨詢意見之間的比較和整合，難免會出現偏聽偏信，甚至產生誤導。事實表明，不同咨詢機構或專家由于在地位、角色、專業背景和知識結構等方面存在的差異，所提出的意見建議常常大相徑庭，甚至相互矛盾對立，如果僅聽到一種聲音，沒有比較鑒別，就可能出現決策偏差。因此，有意識地營造多方面參與、便于比較選擇的咨詢論證格局，將有助于實現決策的科學化。為此，可以采取下列措施：重大決策咨詢應當有不同背景的咨詢機構或專家參與；對決策方案的利弊都要進行分析評估；決策時應當有兩種以上的方案可供選擇，或者在一種決策方案之下還有補充替代方案；對一種咨詢機構提出的意見方案應由其他的中介機構進行評估，以保證公正客觀；政府建立的顧問委員會、專家咨詢委員會，應當打破地域、部門、行業的界限，注意聘請不同背景的專家學者參與；對不同機構和專業人員提出的咨詢意見，在權重取舍上應當一視同仁，客觀公正，在時間允許情況下還應當組織由各種機構和專業人士參加的答辯會和論證會，使政府決策咨詢建立在相互補充啟發、有所比較鑒別的基礎之上。

（三）建立健全決策公開透明機制

決策的公開透明能最大限度地壓縮決策不科學的空間，在我國現階段，它更是能從多方面推動和保障科學決策的實現。決策過程一旦公開，決策者就很難按個人意愿操控決策，決策中出現的問題也很容易被發現糾正。因此，決策過程的公開透明，不是可有可無，而是實現科學民主決策必須建立健全的規則和程序。具體而言，可以采取以下措施：制定市縣黨政領導班子決策信息公開相關法規，如可以制定“決策信息公開法”或“決策信息公開規定”，規范決策信息公開的內容、時間和渠道等等；建立決策項目的預告制度和重大事項社會公示、社會聽證等制度，保證重大公共決策的討論情況和階段性方案及時對社會各界公布。通過這些具體的措施，真正實現下列要求：凡是涉及公眾利益的決策，都必須向社會公開；凡是涉及局部群體利益的，必須讓有關群體知曉；凡是涉及行業領域的決策，都必須事先通知有關方面。不能在有關利益群體和公眾不知情、未參與意見的情況下，就做出影響其權益的決策。

（四）改進決策評價監督機制

好的決策評價監督機制可以對決策行為產生好的導向，并促進正確的決策觀念和良好的決策習慣的形成，從而促進科學的決策。當前改進和創新決策評價監督機制，可從以下幾個方面展開工作。第一，改變決策評價監督的主體。改變評價監督者是決策主體本身和與決策主體有直接利害關系的監督機構的狀況，使市縣黨政領導班子的決策置于群眾、社會、媒體及其他相對獨立的評價監督機構的評價監督之下。目前，可以進一步發揮人大和政協常設機構和專門委員會的作用，有組織地對決策情況進行評價監督，及時發現和糾正決策中的失誤。第二，延長決策評價監督的過程。改變目前決策的評價監督主要放在決策實施結果上的現狀，將評價監督貫穿于決策制定和決策實施的全過程。第三，引入新的決策評價監督標準，改變目前只看重決策效果的現狀，將領導班子遵守和執行決策程序的情況作為決策評價監督的重要標準。第四，增強決策評價監督的權威性。評價監督只有直接作用于決策，才是有效的，否則就失去了評價監督的意義，為此，應將評價監督和決策責任追究緊密聯系起來。

此外，還可以考慮發揮上級的監督職能，建立市縣黨政領導班子決策備案制度。市縣通過的決策向上一級政府備案，對重大失誤的決策，上級政府有權撤銷，通過上級政府來約束市縣黨政領導班子的決策。這樣既可以使市縣黨政領導班子在決策時謹慎行事,又可使重大失誤的決策得到較快的制止,避免嚴重后果的發生。

（五）建立權責一致下的決策責任追究機制

決策失誤就必須承擔相應的法律和政治責任，這本是不言而喻的。從另一方面來講，如果只享有決策權，而不必承擔相應的責任，就難以審慎地運用決策權力，自然就難以防止和避免不科學的決策。但是，我們長期以來一直沒有建立起有力的決策責任追究制度。之所以出現這種現象，與我們長期決策關系上的權責不清、權責分離直接相關。為此，需要首先建立科學的權責一體機制，目前可從以下途徑入手：一是明確上下級的決策權責關系，防止上級對決策的不當干預而無法分清和承擔責任的狀況繼續存在。以法定形式明確一級領導的職權和責任。法定內的決策權力上級不得強行干預，如發現問題，只能以適當方式提出，采納與否由下級自行決定，而一旦發生失誤，下級則承擔相應的法律和政治責任。二是明確同級領導班子不同領導成員的決策權責關系，防止因不同領導成員的決策權責關系混亂而無法分清和承擔責任的狀況繼續存在。其次，在權責一致的前提下，實行嚴格的決策責任追究制度，使決策失誤主體心甘情愿地承擔政治和法律責任。

此外，現階段還應進一步堅持和完善重大決策失誤責任追究制。重大決策失誤，給黨和人民造成重大損失，就是領導干部的失職，必須追究責任，該懲的懲，該罰的罰。用機制和責任制來迫使市縣黨政領導班子重視學習知識，深入調查研究，善于聽取專家群眾意見，不斷提高決策民主化、科學化的水平。