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作為貫徹落實黨和國家再就業扶持政策的一項重要內容，我縣積極推行了對下崗失業人員的小額擔保貸款工作。繼2003年1月正式啟動該項工作以來，在各有關部門的共同努力下，取得了階段性成果，截止到20**年底，共注入小額貸款擔保基金1000萬元，累計發放貸款5006萬元，直接扶持1174名下崗失業人員自謀職業和自主創業，帶動近2000名下崗失業人員就業或再就業，在貸款人數、放貸金額、及擔保基金放大倍數各個方面名列前茅。

“下崗失業小額擔保貸款項目”是政府為百姓解決就業問題的重要舉措，為了充分發揮銀行業對就業再就業工作的金融杠桿作用，我支行的同志通過點面結合的方法，對**縣的再就業小額擔保貸款發放情況進行了調研。

一、**縣下崗人員基本情況

（一）下崗失業人口現狀

我縣面積？平方公里，20**年末全縣總人口15萬，城鎮人口8萬，占總人口數40%；城鎮人口中勞動適齡人口4.5萬，占城鎮人口的56%,職工下崗已成為經濟和社會生活中一種特有現象，由此引發的城鎮人口失業問題已成為制約地方經濟發展和社會穩定的重要因素。

（二）下崗失業人員小額擔保貸款開展情況

重慶市下崗失業人員小額擔保貸款業務作為試辦點于2003率先在我縣開展，由農村商業銀行**支行營業部辦理開辦此項業務，至今已有6年時間。為了推動該項業務的順利開展，幾方領導多次召開座談會協商，根據我縣的實際情況制定出相關政策。截至20**年底已累計發放下崗職工再就業小額擔保貸款1174筆，金額5006萬元，累計收回？筆，現有余額？萬元，貸款金額及筆數由最初的？筆，？萬元增加到目前的？筆？萬元。在貸款用途方面餐飲和？占比較大，分別占貸款金額的33.4%和35.6%，從項目看下崗人員在巴川鎮和各鄉鎮從事的商業、餐飲和修理等個體經營的微利項目和非微利項目各占一半。

農商行**支行開辦下崗失業人員小額擔保貸款業務，主要受理的對象是具有一定勞動能力，持有再就業優惠證的下崗失業人員，由社保部門逐級推薦審核，統一提交支行營業部，支行營業部按照貸款發放原則，再進行嚴格的調查、審查、報批等程序后，辦理此類貸款，貸款金額均在5萬以內，期限在一年以內。

(二).小額擔保貸款還款情況

**縣的下崗失業人員小額擔保貸款逐步進入還款高峰期，到目前為止，還款進展不十分理想。到2006年7月底，到期應歸還的下崗失業人員小額擔保貸款共計412筆，涉及貸款金額共計2038.2萬元，其中，個人擔保貸款398筆，金額7%.2萬元;勞動密集型小企業貸款14筆，金額1240萬元。全縣實際還款329筆，金額為1849.54萬元;其中個人擔保貸款3筆，金額609.54萬元;勞動密集型小企業貸款14筆，金額1240萬元;其中提前還款37筆，金額為74.3萬元。欠款共計120筆，欠款金額262.96萬元，總體欠款率為12.9%。其中，勞動密集型小企業貸款的還款率很好，獲得貸款的企業均能按時還款;欠款突出的問題主要集中在個人貸款這一部分，欠款金額262.%萬元全部是個人貸款拖欠的，占個人貸款到期應償還總額的33%，涉及到120個下崗失業人員。截止2006年7月底，**縣的擔保基金代償金額為:36.65萬元。

二、存在的問題

（一）、基礎工作環節的不到位影響到小額貸款的進程和效率。小額擔保貸款啟動以來，金融機構在審貸過程中，已發現多起已實現再就業收入較高的下崗職工提供虛假資料、非下崗失業人員利用《再就業證》持有者更換營業執照法人代表，借用他人營業場所，甚至利用《再就業證》進行買賣交易等形式享受優惠政策的套取貸款現象。我縣在承辦過程中竟發現高達30％左右的申請人存在上述情況，成為影響審核通過率過低的重要因素之一。這暴露出社區推薦環節和勞保部門審核環節的基礎工作沒有做到位、沒有堅持標準嚴格把關、《再就業證》的發放和管理存在漏洞，在信息交流和聯動上也欠缺協調配合。此外，由于小額擔保貸款金額小筆數多，程序煩瑣條件過多，金融機構審核嚴格、謹慎放貸，轄區誠信環境不佳、許多下崗失業人員金融觀念落后、創業目標不明確等原因也導致了總體上申辦人員較少，審核通過率過低，致使小額擔保貸款進展緩慢。

（二）、貸款戶對貸款的認識不清，認為小額貸款是“救濟金”小額擔保貸款旨在利用有限的財政支持再就業資金，以金融杠桿撬動銀行的信貸資金，通過信貸方式支持下崗人員自主創業、自謀職業合伙經營行為。財政的擔保基金用于彌補貸款損失，另外財政每年給予一定的貸款貼息，小額信貸的資金來源于銀行的商業資金，必須有償使用和到期償還，小額擔保貸款只是創業資金，不是救濟金。而部分貸款戶把小額擔保貸款當成了救濟金，直接影響了還款情況，還款不及時、拖欠利息、轉移貸款用途等現象時有發生，這樣必然產生惡性循環，令金融機構對發放下崗失業人員小額貸款更加沒有信心。

（三）辦理貸款發放環節多

目前下崗失業人員每辦理一筆貸款都要經過社區勞動保障協助員、縣區就業服務部門、縣區財政部門、以及經辦銀行4個部門對項目實地考查論證，造成了重復審查，辦理時間長、影響了下崗失業人員創業和貸款的熱情。

（四）政府各職能部門之間工作協調配合難

下崗失業人員小額擔保貸款在制度設計上是一項政策性的商業貸款，在具體的操作中與之緊密相關的政府職能部門有:財政、中國人民銀行、勞動保障等三個部門，這就決定了它的實際操作不是一個部門或機構就能運作的，它需要多部門、多環節的統一配合，其中任何一個點出現問題都會影響這項貸款制度的正常運作。在下崗失業人員小額擔保貸款政策中各職能部門各自承擔不同的職責，財政部門負責資金的籌集與撥付，如籌集擔保基金，撥付微利項目的貼息資金，撥付勞動密集型小企業貸款的手續費、呆賬損失補助和貼息資金等。勞動保障部門負責開展創業培訓，通過社區勞動保障平臺搞好小額擔保貸款的日常運作，如政策的宣傳、指導，貸款申請對象的資格審核，貸款的后續管理等。人民銀行長沙中心支行各分支機構主要負責制定完善小額擔保貸款政策和操作辦法并督促商業銀行等金融機構發放貸款。同一件事由不同的部門共同配合完成，就為多方博弈提供了存在的空間，大家在行動之前都會從自身利益出發進行權衡取舍，協調配合就顯得不那么容易。

（五）.貸款擔保難

1.擔保基金規模小，無法滿足借款人對貸款的需求

目前，政策規定小額擔保貸款擔保基金所需資金主要由同級財政籌集，專戶儲存于同級財政部門指定的商業銀行，封閉運行，專項用于下崗失業人員小額貸款，這對各級地方政府是一個不小的壓力，特別是縣一級地方政府，由于財力的限制根本無力也無心設立擔保基金。從2006年1月1日起，小額擔保貸款的發放對象擴大到了城鎮其他登記失業人口員、城鎮復員轉業退役軍人、自愿到西部及縣級以下基層創業的高校畢業生，貸款需求大大增加了，而擔保基金卻沒有得到補充。這樣，盡管下崗失業人員小額擔保貸款在政策層面上得到了加強，但在實際的運作過程中進展緩慢，其局面是:咨詢申請的人一批又一批，而真正拿到貸款的人卻是少數;這其中一個主要的原因就是擔保基金規模無法滿足貸款需求。

2.“反擔保”門檻破解難

為控制風險，政策規定要求“符合條件的個人向小額擔保貸擔保機構申請擔保時，要向擔保機構提供反擔保的有關證明資料。”在實際的操作中，這是一個兩難的選擇，因為大多數下崗失業人員本身就是社會扶助的對象，有的連基本的生存都沒有穩固的保證，無法提供充足有效的反擔保;而不提供反擔保又如何控制、約束借款人信守合約呢?面對這種局面，大部分市州推行了第三方責任保證，由國家公務員、事業單位工作人員和效益較好的企業員工為借款人提供還款保證。這在一定程度上解決了反擔保的難題，但從長遠看，沒有從根本上解決問題，誰會輕易為他人提供擔保，一旦借款人還不上款不是自尋麻煩。

三、下一步需采取的工作措施

貫徹縣級銀行下崗失業人員小額擔保貸款政策，是做好就業、再就業工作的重點和難點，是關系我市穩定和發展的大事。有市委、市政府的高度關注和重視，我們部門要積極與各有關部門加強溝通聯系，共同推進工作的開展，相信通過我們的共同努力，小額擔保貸款工作在我市一定會取得更大的成效。

（一）加快推進農村金融改革

進一步強化農業銀行、農業開發銀行、郵政儲蓄、農村信用社等金融機構在支農方面的責任，允許農村小型金融組織從金融機構融資。積極創造條件，爭取成為農村金融改革的試點縣。鼓勵協調銀行創新金融產品，特別是一些中介產品。如在貸款方面的委托貸款，或者發起貸款理財計劃，發揮商業銀行的金融中介作用，將一部分錢送到需要錢的人手里；探索鼓勵和創辦小額貸款公司，加強管理，做到管得住，放得活；探索發展私募基金，特別是私募股權基金；在發展微型金融機構的同時鼓勵這些機構加強為低端客戶服務；建立一套可復制的小額信貸流程和管理辦法，大力發展小額信貸技術；探討地方政府在金融監管中的作用，參與金融監管。鼓勵發展小額貸款、互助性貸款、合作性貸款，民間之間的合作。積極探索“合作社＋資金互助”模式，通過社員內部資金互助，緩解農民“貸款難”問題。積極發展不同形式的抵押擔保。

（二）建立下崗失業人員個人資信評估機制

由于銀行與貸款者之間的信息不對稱，導致銀行面臨著“四大難題”逆向選擇、道德風險、審計成本、契約執行;又由于這些難題，會導致銀行實施“信貸配給”不向那些無力提供擔保或抵押的窮人或中小企業提供貸款，從而導致金融資源配置的低效率，即“信貸市場失靈”。為此，下崗失業人員小額擔保貸款采取了以政府出資提供擔保的形式，這在一定程度上解決了銀行貸款擔保的問題，但另一方面要實現借貸之間的良性循環，這就要求下崗失業人員到期按時還款，否則這項扶持優惠政策就無法持續發展。也就是說，下崗失業人員個人的信用行為在一定程度上決定了下崗失業人員小額擔保貸款這項公共扶持政策的進一步發展。從經濟學的角度分析，在沒有監督的條件下，下崗失業人員選擇“失信”從一定意義上講是他的一種的“理性”的選擇。因為他享受政府的貸款政策扶持基本上是一次性的，而且不歸還他也不會受到什么損失，權衡利弊之后選擇“賴賬”對他來說利益是最大的。要改變這種狀況，就必須使借款者經過權衡取舍之后認為“賴賬”是不合算的，從而他們就會主動選擇“誠信”。即“面對現在中國市場經濟中的信息不對稱，‘鄉土誠信’已經不夠‘用’了，需要‘制度化的誠信’，靠制度的作用才能減少信息不對稱，增加市場透明度。

（三）探索改變擔保基金單一擔保模式

目前，相關政策規定:下崗失業人員小額擔保貸款的擔保基金來源渠道主要是各級財政部門的撥款。在實際的運作過程中，財政部門負責籌集下崗失業人員小額擔保貸款的擔保基金基本上是擔保基金的唯一籌措渠道。這種分級負責的籌集體制，容易受各地各級財政承擔能力的限制，使得擔保基金的實際籌措到位和補充十分有限。為走出擔保基金規模小的制約，我們可以探索借鑒其他小額信貸扶貧的成

功經驗和作法，拓寬下崗失業人員小額擔保貸款的擔保模式。

1.小額聯保信貸

小額聯保信貸是一種小組貸款模式，它要求小組成員之間相互擔保，而沒有要求在借款人群體以外提供額外的保證;申請貸款的借款人員在自愿的基礎上三五人聯合起來，互相擔保，互相監督，互相風險，當其中有人無力還款時，小組其他人幫助還款。如:獲得2006年諾貝爾和平獎的孟加拉國鄉村銀行推行的小額信貸模式;在我國，也有類似的扶貧運作模式，例如:天津市婦聯開展的“小額聯保信貸促進下崗女工再就業的模式”。

2.“捆綁式”貸款模式

改變銀行一對一發放下崗失業人員小額擔保貸款的形式，采取組建生產、銷售型的合作組織，把下崗失業人員組織起來進行創業，以合作組織為下崗失業人員提供擔保的模式。這種貸款模式是借助合作組織的專業能力對借款者進行集中的管理、指導、監督，提高創業者的經營管理能力，從而降低貸款的風險。部分省市已進行了這方面的實踐。

（四）完善農村小額信貸法律法規，規范農村金融行為

為了提高農村金融機構商業上的可持續能力，政府應著力培育一個具備良性競爭的農村金融市場環境，以便農村金融機構的發展、壯大和有序競爭。政府應確保建立良好的法律與監管框架，完善制度建設，并在適當時機調整利率政策。此外，政府行政應該做到有法可依、有法必依、有針對性，避免出現“越位”或“缺位”。目前我國關于農村金融機構的金融監管、農業擔保和保險業務、農業風險補貼和風險抵補等方面的法律法規并不完善，有些甚至是空白的，政府應該探索制定和完善相應的規則和條例，并在適當的時機以立法的方式加以強制。

（五）對農村小額信貸給予適當政策優惠

農村小額信貸的高利率有利于放貸機構覆蓋較高的運作成本，但過高的利率也會加大農戶貸款的負擔，降低其貸款積極性。因此，在對這些商業化農村金融機構的農村小額信貸項目進行適當利率監控的基礎上，可以由政府給予相應的政策優惠以降低機構運作成本，具體的措施包括稅收優惠、財政補貼、低息再貸款、延長再貸款期限、承擔部分風險補償金等，鼓勵更多的商業機構發展農村小額信貸項目。為了活躍農村文化市場，財政部和商務部20**年底還聯合宣布在山東、河南和四川三省啟動“家電下鄉”試點，用財政補貼方式鼓勵農民購買彩電等三類家電。隨著接連不斷的惠農政策如家電下鄉、文化下鄉、科技下鄉等活動的開展，農村巨大的消費市場有望得到激活，這對于農村小額信貸機構來說是一個很好的發展機遇。

（六）拓寬農村小額信貸機構的融資渠道

為避免因吸儲帶來的系統風險，目前大多小額信貸機構不允許吸收公眾儲蓄。但是，眾多小額信貸機構只貸不存，資金來源受到制約，其規模擴張和發展潛力必然受到限制，這就制約了農村金融服務體系的完善和發展。其實，國外“自主性批發式小額信貸基金”的成功經驗就值得我們借鑒，我們可以通過建立農村小額信貸機構批發基金向小額信貸機構提供批發貸款的方式為農村小額信貸機構拓寬融資渠道。

在目前沒有專門的農村小額信貸機構批發基金的情況下，我們可以嘗試由國家政策性銀行甚至國有大型商業銀行向這類機構提供一定比例的批發貸款，以拓寬他們的融資渠道，并獲得貸款批發基金管理的寶貴經驗。