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根據區委學習科學發展觀領導小組的安排，我們調研組一行四人對如何完善現行財政體制，促進××經濟發展進行了調研。我們深入鄉鎮、企業，走訪部分在經濟戰線工作的人大代表，分別召開了財政、稅務、各鄉鎮財政所長座談會，對我區現行財政體制進行了探討和研究，并對現行體制下××區經濟社會發展的有關情況作了一些調查與思考，供各位領導參考。

一、現行財政體制的基本情況

（一）市對區財政體制

2003年，市對城區調整和完善了財政管理體制（宜府發〔2002〕48號）。體制規定，從2003年起，實行屬地納稅管理體制，對稅收實行中央、省、市、區四級分享，其分享比例分別是：增值稅：中央75%、省8%、市10.2%、區6.8%。營業稅：省30%、市42%、區28%。企業所得稅：中央60%、省15%、市15%、區10%。個人所得稅：中央60%、省15%、市15%、區10%。城市維護建設稅：市100%。城市教育費附加：市100%。其他七小稅種：市60%，區40%。

在該體制下，2006-2008年，區級分得的一般預算收入的稅收收入占稅收總收入的比重分別是24.58%，15.91%，15.08%，平均比重為16%，區財政上劃稅收的貢獻率為84%。

（二）區對鄉財政體制

2006年，我區在鄉鎮綜合配套改革后，調整和完善了鄉鎮財政管理體制，實行“收入區級統管，核定支出基數，新增收益共享”的財政體制。核定體制支出基數1406萬元。

從運行三年的情況來看，一是規范了區對鄉鎮的財政管理模式，有多少錢，辦多少事，可以按既得財力合理安排鄉鎮財政預算。二是有招商引資新增收益共享的激勵機制，三年共有3個鄉鎮按體制政策分得補助收入87萬元，占體制基數的6%，相對調動了鄉鎮招商引資的積極性。三是對重大政策性增資給予了單項結算補助470萬元，占體制基數的33%。

二、現行財政體制運行中存在的困難和問題

現行財政體制對××乃至整個城區經濟和社會事業的發展，帶來了一些現實利益和發展的動力，但是，財政體制在一定條件下運行一定時期后，也會出現一些與經濟社會發展不相適應的方面：

（一）對經濟發展的激勵機制有待完善，稅收結構及分享比例不盡合理

由于稅收結構及各稅種的分配比例不盡合理，使我區財力嚴重匱乏。現行市對區財政體制規定，城建稅、教育費附加100%歸市級所有，增值稅、營業稅、所得稅、及其他小稅種我區分享比例分別為：6.8%、28%、10%和40%。我區增值稅、營業稅、所得稅、及其他小稅種占稅收收入的比例分別是:43%、12%、30%、15%。我區第三產業發展落后，開發起步較晚，稍高分享比例的營業稅收入少；工業經濟政府扶持性投入較大，增值稅等高稅收收入分成卻少。我們以新發展一個企業年提供1000萬元的增值稅為例，現行財政體制下，中央分享750萬元，省分享80萬元，市分享102萬元，區級僅分享68萬元。然而，招商引資過程的投入、征地搬遷的費用、三通一平的投資、稅費減免優惠等一切前期成本，遠不止于此。因此，市對城區實行分稅政策，應充分考慮地方經濟發展的能動性和可持續性，對教育費附加、城建稅、水資源費、排污費和土地出讓金等具有專門用途的收入項目，應按照事權與財權相對應的原則確定分成比例，而不能依靠行政權力強行決定。

（二）體制在城區之間基本公共服務均等化方面體現不夠明顯根據《市人民政府關于調整和完善縣市區財政管理體制的決定》（宜府發[2002]48號）精神，全市城區執行統一的財政體制。但是，我區與其它城區相比，基本公共服務均等化方面體現的不夠明顯。

1、城市建設方面。

體制規定各區的城市維護建設稅屬市級收入。西陵、伍家、東山享受了主城區公共設施提供的服務。

我區地處江南，屬于近郊城區，不能享受主城區的公共設施提供的服務。建區以來，市對××區投入不多，區底子薄，城市化進程任重道遠，所需的建設資金嚴重缺乏。2008年，××區入庫城市建設維護稅446萬元，按現行財政體制只分得45萬元的財力，只占入庫數的10%。

2、財政供給范圍方面。

一是教育經費負擔不一樣。西陵、伍家、東山、猇亭的初級中學屬市級管理，而我區要承擔四所初級中學380名教師、3592名學生的經費，以及五個鄉鎮的農村義務教育經費保障機制改革區級配套的相關費用。目前，我區共有14所中小學988名教師，7998名中小學生，全年教育支出2897萬元，占區直部門支出的51%。學校面貌與江北城區學校相比差別很大，學校基礎設施建設任務十分繁重，同時，還有××一中遷建債務520余萬元。2008年，我區入庫教育費附加227萬元，按現行財政體制只分得152萬元的財力，占入庫數的53%。

二是衛生事業經費負擔不一樣。

西陵、伍家、東山沒有或少有幾所自己負擔的醫院，只有社區衛生室。而我區要承擔4個鄉鎮衛生院經費，和53個村（社區）衛生室的支出。

3、鄉鎮機構及人員負擔方面。西陵、伍家、東山、猇亭4個區，只有西陵、伍家各一個鄉，相應的財政負擔人員少，財政支出壓力小。而我區要負擔5個鄉鎮（街辦）395人和25個部門的經費，以及鄉鎮特有的農村社會事務、新農村建設、村級組織陣地建設、生態家園建設、農村安全飲水工程、森林防火、抗旱防汛排澇和農村低保、農村五保對象、民政優撫對象等支出壓力。

4、村級負擔方面。其它區鄉鎮少或沒有鄉鎮，也就少有或沒有村級組織負擔。而我區有53個村（社區），村干部229人，在村干部較低工資水平下，每年仍需要180余萬元的財政支出負擔。

5、干部職工待遇方面從規范津補貼前的標準看，我區未落實或未全部落實的個人待遇有：小伙食補助月標準為90元，實際發放40元；生活補貼只執行了規定標準的一半；出勤誤餐補助市標準為420元，我區在職行政事業單位干部職工發放200元，教師及離退休人員發放100元；一般干部電話費未得到落實；全區所有干部職工均未享受住房貨幣化政策；民政優撫對象補助標準應按自然增長率逐年調整，也因財力不足，已有三年未作調整；衛生系統的差額補助2003年以來未作調整，特別是基層衛生院從事防疫保健等公共衛生工作的投入從未增加。

從規范公務員津貼補貼以后的標準看，××區執行的標準是人均每年14900元，而同在城區的西陵區、伍家區、猇亭區的標準分別為17159元、17089元、16450元。我區比同城的三個區分別低2259元、2189元、1550元，而這個標準也很難保證執行。

（三）財政收入級次劃分比例不盡合理，收支平衡難2008年，按現行財政體制計算，市區按6：4比例分享收入，××區一般預算收入為3282萬元，只占財政總收入17730萬元的18.5%。而且受歷史原因的影響，全區收入總體規模小，既得財力少。如果，按省管縣（市）管理體制計算，我區從實際完成的總收入17730萬元中，可分得財力7588萬元，占總收入的42.8%，多得財力4306萬元。

由于現行分稅制財政政策使區級分享財力太少，財政收支嚴重不平衡。特別是最近兩年，由于國家政策規定區級必須配套的項目支出負擔大、干部職工調資支出負擔重、規范公務員津貼補貼支出壓力大，基礎設施建設、招商引資項目支出沒有財力支撐。從總體上看，財權與事權不匹配的情況日益顯現，特別是在教育、衛生、社保、城市建設等方面存在財權與事權明顯不配套的情況。但是，為了確保干部隊伍的穩定、建設發展之需要和上級考核項目達標，區級配套支出必須落實。到2008年底，我區累計財政掛帳赤字已達到6792萬元，6年年均掛帳赤字1132萬元。

(四)鄉鎮財政運行中存在的主要困難我區現行的鄉鎮財政體制實行“收入區級統管，核定支出基數，新增收益共享”的財政體制。這個體制實際上就是區域經濟一體化下的財政體制，該體制在平衡鄉鎮間分配差距、統一規劃、統一招商政策、降低征稅成本、維護財經紀律方面起到了很大作用，但是隨著社會事業的全面發展，該體制也存在了一些不適應鄉鎮經濟社會發展需要的問題。一是每二年干部職工正常工資調檔升級和因此調增住房公積金、醫療保險、養老保險等沒有納入重大政策性增支補助范圍，增加了鄉鎮財政負擔。二是新增收益共享政策因市區財政體制下區級分享比例低，鄉鎮所得利益相應不足，其激勵政策的作用不明顯。三是全區統一安排的大型活動沒有配套相應經費，增加了鄉鎮支出壓力。四是宜萬鐵路、三峽翻壩公路等重點工程拆遷和長江鋁業污染等問題引發群體上訪影響社會穩定，增加了鄉鎮支出。五是鄉鎮債務特別是基金會借款沒有還款資金來源，加大了鄉鎮財政困難程度。

三、完善現行財政體制的建議

（一）爭取上級支持，進一步完善財政收支體制財政收入基數和財政支出基數是構成財政體制的兩大基本要素。財政收入基數和支出基數是相輔相承的關系，是準確匹配財權與事權關系的重要依據。因此，建議市財政局重新核定財政收入基數和財政支出基數。

1、核定收入基數。根據《省人民政府關于進一步調整和完善分稅制財政管理體制的決定》（鄂政發〔2002〕29號），按照稅收屬地管理和分稅制政策，劃分稅種，比例分享，確定收入基數。建議市財政局考慮歷史原因，重新核定我區稅收分享比例，扣出中央、省分享部分后，市區按2：8比例分成。

如劃分分享比例實在無法綜合平衡，可設置一個或兩個共享稅種。在條件允許的情況下，盡可能的采用共享稅基的辦法。稅基共享制的最大優點，可以使市區兩級財政都能建立隨經濟發展而自動穩定增長的良性循環的基礎之上，使財政收入具有高度的可預見性。

2、核定支出基數。支出基數分為基本支出和項目支出兩部分。建議根據現行政策重新核定支出基數。基本支出基數。按現行財政供養人員、供養系數、城區平均工資水平、城區平均公用經費水平和工資及公用經費的自然增長率等參數，給定控制財政供養系數核定財政供養人員，計算出來的支出基數就是基本支出基數。其公式為：基本支出基數=核定財政供養人員×〔平均工資水平（1+工資自然增長率）+平均公用經費水平×（1+公用經費自然增長率）〕。或者：基本支出基數=核定財政供養人員×（平均工資水平+平均公用經費水平）×基本支出水平的自然增長率。

項目支出基數。一是按規定標準核定農業、科技、農村義務教育保障經費等法定支出項目基數；二是按規定標準核定衛生、社會保障、計劃生育、交通、環保、城市建設、文化旅游等省、市政府規定的項目支出基數。

收支基數核定后，收入基數大于支出基數的部分，根據其整體經濟實力和建設任務，建議采用以下結算辦法：一是實行定額上解；二是實行比例上解；三是實行比例遞增上解。支出基數大于收入基數的部分，根據其財政困難程度，建議采用以下結算辦法：一是定額補貼；二是定額補貼，比例遞增；三是定額補貼，比例遞減。

（二）大力調整和優化財政支出結構。

為優化財政支出結構,進一步規范財政資金供給范圍。解決財政供養人口和對事業單位包攬過多、負擔過重的問題,實行“三不原則。即不推、不包、不攬。一是加快事業單位改革步伐。根據事業單位的不同情況，分別采取三種辦法。對經營性的事業單位實行推向市場，財政逐步停止供養資金；對具有經營性、公益性雙重性質的事業單位，考慮其收入條件和能力，適當核減其補貼或上交；對靠財政撥款的事業單位，如學校等，其經費保證。二是財政逐步退出經營性、競爭性投資領域。除了基礎設施、公益事業、事關全市經濟社會發展的支出外，集中財力，保證政府機關的正常運轉和干部職工工資的發放，保證教育、科技、扶貧等重點公益事業支出的需要。三是加大對建立社會保障體系的支持力度。一方面，通過多渠道籌集社會保障資金，加大社會保障支出占財政支出的比重，制定與經濟發展水平及各方面承受能力相適應的社會保障標準，嚴格管好用好社會保障資金。另一方面堅決確保離退休人員、失地農民養老金和城鎮、農村居民最低生活費的及時足額發放，維護社會穩定。

（三）積極探索區域經濟一體化的財政體制，加快經濟快速發展

我區作為城區的近郊，雖然具有廣闊的土地、豐富的旅游源等，但由于行政區劃的阻隔，無法承接市級及主城區資金、技術、人才項目等優勢的輻射，經濟發展潛力還遠遠沒有得到應有的發揮。宜昌、××要想獲得更大的發展，就必須打破行政區劃的界限，積極探索宜昌區域經濟一體化的財政體制，在堅持“財政統一，規劃統一，市場統一”的原則下，市區兩級在財政投資項目建設方面實行統一規劃、統一管理，在土地、財政、稅收等方面實行統一的政策，實現更高層面的融合。

實現“財政統一”

有利于推進公共財政框架的構建。由于經濟發展水平與歷史原因，市及各縣市區財政運行呈明顯的生產型特征，政府包攬過多，加大了財政運行的壓力與風險。推行“財政統一”既是市區財政并軌對接的過程，也是市區財政活動“有所為，有所不為”的篩選過程，有利于公共財政框架的構建。實現“財政統一”

有利于凈化投資環境。區域經濟一體化的全面展開，為新一輪的招商引資和資產重組提供了廣闊的平臺。“財政統一”有利于加大政策的透明性和簡化性，提高辦事效率；有利于統一財稅優惠政策，避免惡性競爭；有利于發揮財政監督職能，規范國企產權交易，遏制國有資產流失。

實現“財政統一”有利于公共服務均等化。“財政統一”的統一性其實也是一種公平性，它通過為全體社會成員提供一視同仁的服務，來營造一種公平的社會價值觀和穩定的社會環境。應充分利用財政機制中的諸如轉移支付“劫富濟貧效應”，縮小區與區、縣與區之間公共產品和公共服務的差距，這是“財政統一”的核心內容，也是“財政統一”的切入點，當然也是一體化的應有成本。

實現“財政統一”有利于對既定財稅等優惠政策進行清理、檢查。首先統一優惠政策口徑，防止政出多門，各自為政。第二要定期檢查既定優惠政策的落實情況。防止優惠政策到了不同層面有不同的解釋，確保政策連貫性和統一性。可以嘗試性地建立外來投資者滿意程度的反饋機制，建立優惠政策兌現的復查制度，建立違反既定政策的懲戒制度。

（四）建議調整體制時，充分考慮××區沉重赤字包袱，以便××區輕裝上陣，進入經濟發展的快車道××區在現行財政體制下，收入總體規模小，區級稅收分享更少，財力十分有限。在市政府和市財政局的大力關心和支持下，基本保障了干部工資發放、機關運轉。為了使××區能夠有一個更好的發展環境，建議市財政局在調整財政體制時，充分考慮××區沉重的財政赤字包袱這一實際困難，每年通過困難性轉移支付方式解決一部分，我區從每年享受的激勵性轉移支付補助中解決一部分，通過3到5年時間逐步消化財政赤字。

（五）適時調整鄉鎮財政收支基數

在維持現行財政體制不變的前提下，對鄉鎮財政收支基數重新核定調整。根據鄉鎮所承擔的事權對支出基數實行“零基預算”的方式重新核定。在爭取市對區的財政體制調整后，加大對鄉鎮發展經濟的激勵政策的力度。

（六）全市城區初級中學統一由市級管理

目前，我區管轄的四所初級中學，與其他城區相比，相對增加了我區的財政支出負擔，也使我區財政供養系數達不到控制標準，相對影響了財權與事權的匹配關系，也是造成財政赤字的一個重要原因，因此將我區初級中學納入市級管理的工作迫在眉睫。上劃基數以近三年平均支出基數為宜。