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近年來，*市大力推進城市化和城鄉一體化進程，每年確定一批投資額大的城市基礎設施建設重點工程，其中城市基礎設施體系集中包括了一批樞紐型、網絡化和功能性的綜合交通、生態環境以及能源建設項目，其巨額投資僅依靠政府財力以及其他國有投資無疑難以為繼。借鑒國際成功的基礎設施投融資模式，大力發展和積極引導非公有制經濟，放寬市場準入，允許非公有資本進入基礎設施、公用事業及其他行業和領域，實現資源利用以及投資效益的最大化，對促進*經濟快速協調發展，提高綜合競爭能力具有現實和深遠的意義。

一、國外基礎設施投融資主要模式

美、英、法、德、日等發達資本主義國家在城市基礎設施建設投融資方面經過長期的探索和實踐，形成了符合本國實際情況的模式，按照政府與企業的互動關系，其投融資模式各有千秋，各具特色。

1、美國的政府調控、企業投資模式。其基礎設施投融資方式有四種：一是本著“誰受益誰出錢”的原則，設立專門的稅費；二是發行市政債券，為城市基礎設施建設融資；對于一些收益不足以償還債務的建設項目，地方政府則通過特定的銷售稅、燃料稅組合償債；三是私人企業投資，政府提供優惠政策，如免交財產稅等；四是由政府提供信用，允許開發公司發行政府擔保的建設債券等。形成了市場競爭為主，私人企業或財團廣泛參與的格局。

2、英國的盤活存量、公私合營模式。政府出售國有資產進行商業化運作，通過改革政府管理體制，調整政府和企業的關系，使企業成為真正的市場經營主體。政府推行PPP（即公私合伙項目）模式，其特征是由私人企業替代政府進行項目投資并提供服務，政府根據企業提供的服務質量定期向企業支付服務使用費。PPP方式通過企業間競爭提高了項目運行效率，推進項目按時、按預算實施，并確保了項目服務水平的一致性，其被廣泛應用于民用基礎設施、教育和國防領域。

3、法國的政府投資、委托經營模式。政府投資并實施監控，企業受委托實施經營管理，方式有三種：一是直接管理，地方政府機構直接負責項目投資，并承擔所有風險，經營方從財政支出中得到回報；二是租賃管理，地方政府承擔項目投資建設，承租企業承擔項目經營費用及風險；三是特許經營權管理方式，承租企業承擔投資和經營管理全部費用，負責設施運轉和維護。

4、德國的政府與企業共同投資模式。政府作為城市基礎設施投資和管理的主體，按級分工負責。非經營性項目由政府財政性預算投入或由政府向銀行貸款投入；經營性項目通過經營權特許等方式通過市場融資，根據項目經營程度和重要性，由政府提供一定比例的注冊資本金。

5、日本的政府投資、企業運營模式。城市基礎設施建設資金來源主要有兩種，一是中央及地方政府財政收入，約占50%；二是政府金融信貸系統的財政投資貸款，主要是全國郵政儲蓄以及社會福利保險的年金。絕大部分城市基礎設施推行有償使用制度，實行企業化經營管理，政府對物價和企業管理者進行監督。

二、全市基礎設施領域社會資本投資情況分析

從國外發達國家在城市基礎設施建設投融資方面經驗看，形成切合實際的政府投融資管理策略，合理界定政府投資領域，形成政府與社會資本良好互動格局，對全面調動社會資本參與項目投融資的積極性十分重要。

從總體策略看，現今*已有極少量基礎設施領域率先探索吸引社會資本，但全領域的系統投融資模式尚未建立。其中，高速公路領域三年來共吸引社會資金4457萬元，有效推進了高速公路網絡建設；污水治理項目實行社會化招商，總投資5500萬元的八都污水處理廠，通過上海民營企業三愛環境技術工程有限公司的技術和資本參與建設運營。但對于涉及面廣、投資量巨大的基礎設施領域，尚未形成覆蓋全領域總體的投融資策略，未實現存量與增量的互補與不同領域的平衡，基礎設施領域的資金供需矛盾仍較突出。

從投資領域看，社會資本在不同領域發展不平衡，尤其是非經營性領域社會資本進入的空間仍然較大。部分城市基礎設施項目投資量大、建設周期長，并具有公益性、非經營性或半經營性特征，社會資本投資后回收成本并取得利潤相對困難，“無利可圖”使得社會資本面對這類投資需求躊躇不前。按照基礎設施項目經營性程度，實行分類指導，通過優化市場環境以及政府引導的差別化政策，形成類別清晰、導向明確的市場運行機制，讓社會資本“有利可圖”，但不“唯利是圖”，才能使社會投資者能夠合理預測投資和經營風險，穿透眾多基礎設施領域與社會資本間“玻璃幕墻”，理性全面進入基礎設施投資領域。

從互動關系看，政府在吸引社會資本過程中仍處于強勢推進階段，政府與企業間的良性互動效應尚處形成階段。在資源配置方面，行政主導的慣性依然存在，政府在生產資料供給、項目動拆遷協調等方面有社會資本不可比擬的能力；在信息掌握方面，政府在規劃編制、全社會基礎信息資料獲取方面始終處于控制地位；在投資體制機制方面，市場引導投資、企業自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務規范、宏觀調控有效的新投資體制尚需逐步建立，政府投資導向還不夠清晰；長期以來，政府和國企承擔基礎設施領域的投資和經營職能，客觀形成了社會資本的被“擠出效應”。社會資本在短期內，還難以與政府或者國有投資公司進行平等對話或公平競爭。特別在非經營性基礎設施投資領域，政府與社會資本的良性互動局面尚需大力開拓。

三、促進本市基礎設施領域社會投資的建議

1、合理界定基礎設施項目經營性程度，進一步縮減政府直接投資的基礎設施領域。政府需要結合基礎設施項目資源性分析，掌握投資項目的經濟與社會效應，對其近期與遠期的經營性進行有效判斷。政府投資管理部門可以借助投資咨詢等中介機構的專業技術力量，按照項目經營性與否的分類原則，制定符合政府導向和項目需求的不同基礎設施領域投融資策略，推進社會資本進行投資建設和營運。

2、優化投資環境騰讓基礎設施領域投資空間，吸引社會資本進入經營性基礎設施領域。經營性項目能夠通過收費等經營途徑回收成本，獲取一定利潤，社會資本進入的基礎條件成立。對于法律未明確社會資本禁入的經營性基礎設施領域，相關國有、集體資本的退出變現，騰讓出社會資本進入的空間，使得非經營性基礎設施獲得持續建設的資金來源。

政府可側重通過進一步優化投資環境，建立起一套行之有效的市場運作規范與機制，明確政府、投資者、（產品或服務的）使用者在市場中應當承擔的義務和享受的權利，使投資者能夠通過市場運作規避風險，合理獲取利潤；取消社會投資進入市場的壁壘，加大投資領域的開放力度；完善價格收費體系，實行靈活的產品和服務的價格政策；規范和完善投資中介服務體系；轉變政府管理方式，增強管理透明度；明確相關政策措施，使市場運作機制規范化。

3、通過政府政策導向形成基礎設施領域投資空間，吸引社會資本進入非經營性或半經營性基礎設施領域。這其中，政府應當建立相應的市場回報機制，合理控制投資者回報風險。非經營性和半經營性項目由于自身特點，不能通過經營手段回收成本，或者經營所取得的利潤不足以補償企業的成本。政府需要參與到此類項目投資中，承擔部分投資風險，在測算政府長期財力總體支付能力的基礎上，通過項目回購或者補貼等方式，給予社會投資者一定的利益補償，以確保投資者能夠合理回收成本并獲得社會平均利潤。政府對所有項目的投資、補貼、貼息以及其它各種政策支持都應形成政府的資產，形成投入、運營、退出、再投入的財政性資金的良性循環機制。

4、拓寬并利用新的融資渠道，為政府投資與社會投資形成良好融資構架創造條件。爭取國家政策支持，積極探索發行地方政府建設債券、組建產業投資基金、住房抵押貸款或其它資產證券化的試點。吸引國外投資基金，同時探索直接在境外設立投資基金的有效途徑。積極支持和規范信托資金產品，打通社會沉淀資金與重大工程項目之間的融通渠道。大力推動融資租賃方式的運用，擴大工業設備更新和產業升級的資金來源。加強與國際中介機構、境外行業協會的合作，利用好招商機制。抓住社會融資成本下降和企業債券市場擴容加快的時機，爭取擴大企業債券的發行規模，推動基礎設施項目建設。進一步改善對中小企業的金融服務，建立和完善中小企業擔保體系，引導金融機構加強對中小企業貸款的支持力度。

5、堅持公平公正的社會資本招募機制，通過競爭推進社會資源的節省與政府投入的有效控制。政府管理部門應當向社會公眾公布有關信息，使社會投資者能夠充分掌握項目投資的相關要求。并采用競爭的方式招募項目投資方，取用提供最佳項目方案的投資者，確保項目建設和運營順利進行，實現社會效益的最佳化。