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標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防，是我黨深刻總結改革開放30年來黨風廉政建設和反腐敗斗爭實踐經驗的科學結論，是新形勢下加強反腐倡廉建設必須始終堅持的戰略方針。當前我國正進入改革發展的關鍵時期，一些領域的體制機制制度還不完善，存在因權力濫用而導致腐敗現象滋生的空間和漏洞，其中工程建設領域一直是腐敗問題比較集中的易發多發領域之一，也是近年來黨風廉政建設和反腐敗工作的重點領域之一。中央《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》把“加強對重要領域和關鍵環節權力行使的監督”擺在了重要位置，落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會、以及轉變政府職能都對工程建設領域的監管提出了新的要求。工程建設領域治理和預防的與時俱進，創新機制，轉變方式，對于提高投資效益，以保證公眾利益，建立公平競爭的市場環境，從而最終實現社會資源的最優化配置至關重要。

本文通過對*市工程建設領域制度建設的推進、重點環節的監督、監管模式的創新等實踐的分析，思考和探討如何用改革和發展的思路進一步完善建設領域治理預防體系的構筑，從而更好地實現源頭治腐。

一、推進制度建設，建立健全工程建設領域監管機制

改革開放以來，隨著我市基礎設施投資力度不斷加大，建設項目規模范圍日趨擴展，建設領域也逐漸呈現出違法違紀問題高發的狀況。1995年，*市紀委、監察局在與建設局共同調研的基礎上，對開展工程項目執法監察重要性、可行性進行論證。1996，全市范圍內組織實施工程建設領域專項治理，由此拉開了工程建設領域監管的序幕。*市紀委、監察局從規范市場經濟秩序、規范權力運行入手，從專項重點治理逐步轉向系統綜合監管，工程建設領域監管在總體上得到有效加強，有力地懲治和預防了工程建設領域腐敗現象的發生，促進了工程建設領域的健康發展。十多年，我市在工程建設領域監管過程中通過發現糾正違法亂紀現象，不但挽回了重大經濟損失，而且有力懲治了一批腐敗分子，投資監管效果非常明顯。

*市紀委、監察局在懲治和預防腐敗體系中充分發揮制度建設的重要作用，準確把握制度建設的著力點，以制度創新推動整個工程建設領域監管體系的完善和發展。

1、加大制度的執行力

我市工程建設領域制度發展，充分體現了“立”、“行”并進，重在執行的特點。1996年，我市成立招標辦，開始實行建設工程招投標制度。1997年，*市建設工程有形市場的成立使建設工程承發包由無形轉為有形，由隱蔽轉向公開。2000年1月1日，《中華人民共和國招標投標法》的頒布實施，使招投標工作真正走上了法制化軌道。《招標投標法》出臺后，我市根據國家發改委、建設部和江蘇省有關法律、法規，工程建設招投標監管由全過程的審查、審批重點轉為備案管理、過程監督、依法查處違法違規行為等重點環節的監管。2002年，全市工程招投標監管方式又發生標志性轉變，實行招標制度，不具有組織招標能力的招標人必須委托具有相應資格的工程招標機構招標。2003年，市紀委、監察局在廣泛調研的基礎上，協調建設、交通、水利、城管、財政、審計等部門制定出臺《*市建設工程施工招標投標暫行規定》，規定全市范圍內的房屋建筑、市政基礎設施、交通、水利、電信、電力、燃氣、園林綠化等工程依法必須進行施工招標。同年6月，涉及招投標的重點單位包括建設局、交通局、城管局等部門迅速貫徹工程建設招投標制度，嚴格執行招投標的有關法律法規和規定，制訂出臺了本部門工程建設招投標實施辦法、實施細則和程序規定。自此，全市各部門和鎮級工程的招投標行為逐步得到規范，工程建設招投標成為一種理念深入人心。

2、增強制度的創新力

面對工程建設領域中不斷涌現的新情況、新問題，*市紀委、監察局在制度創新上做文章、求突破，積極探索工程建設領域源頭治本措施。針對部分建設業主以初次搞工程為由，規避工程建設正常程序的情況，2005年我市出臺了《*市工程建設程序告知辦法》；針對工程建設中變更隨意、變更量較大，且愈演愈烈的情況，2006年我市在全省乃至全國首開先河，創新性地制定了《*市建設工程變更備案管理辦法》；針對公開招投標限額以下工程發包無章可循、漏洞較大的情況，2006年我市又推出《*市建設工程施工競爭性發包管理辦法》；針對一些中介機構出于自身利益考慮，不規范操作比較普遍的現象，2007年我市制訂了《*市中介機構管理辦法》；為進一步規范政府投資行為，實現項目建設投、建、管、用分離，2008年又出臺了《*市非經營性政府投資項目代建管理辦法》。此外，*市紀委、監察局還積極協調建設、財政、發改委、審計等部門及時出臺了一系列配套制度，如“誠信考核和不良行為登記制”、“招投標工程主材備案制”、“項目管理班子、設備投入承諾制”，“投標企業投標保證金制度和中標后履約擔保制度”以及“工程量清單招標”等制度，構筑起工程建設領域源頭治理的預防體系。經過多年來的實踐和完善，工程建設中一些群眾反映強烈的以及頑固性的問題在*得到了切實有效的解決。

3、完善制度的保障力

*市紀委、監察局通過營造強有力的制度保障體系，加快推進建設領域科學的運行機制。一是規范工程建設管理實體類制度，切實做到有章可循；二是規范工程管理程序類制度，從建設工程項目報建、信息、招標投標、工程發包、合同管理、質量安全監督到施工許可證發放等都制定具體規定，做到程序合法，操作規范；三是規范工程管理監督類制度，建立健全工程建設制度執行的考核評價機制，把執行制度的情況作為黨風廉政建設責任制考核、述職述廉的重要內容；完善制度執行情況的信息反饋機制，及時掌握制度執行過程中存在的問題，堵塞漏洞。如2008年市紀委、監察局制訂《關于加強政府投資項目紀檢監察的實施意見》，對政府投資項目的監察范圍、監察內容、監察形式、責任追究作出了明確規定。通過這些措施，不僅使監督檢查有法可依，也為規范我市建設工程領域起到了積極作用。

二、抓住關鍵環節，強化工程建設領域監督管理

由于工程建設領域本身的復雜性，工程建設管理體制滯后、工程變更大、工程造價偏高、工程后續管理不到位等問題逐漸暴露，工程建設領域滋生了一系列問題，顯露出逐漸升級的業內腐敗和違法違紀現象。實踐表明，治理預防工程建設領域腐敗現象，一定要尋找合適的切入點和載體實施監察，要在那些可能影響到工程質量和績效的關鍵環節上入手。

1、抓住公開招投標環節

工程招投標是建設領域的核心環節，更是容易產生腐敗的敏感地帶。對招投標環節中有可能出現的不規范和發包中的“暗箱操作”，市紀委、監察局除了督促建設部門從嚴把好政府工程承包商的資質關，更從三方面進一步加強建設招投標環節的公開公正性。

（1）全面實行信息公開制度。對每一項進入招投標的建設工程項目，其招標信息包括招標公告、最高限價、中標結果等，都要在市建設局信息網、建設工程招標網及市建設工程交易中心，招標公告還要在市級以上報刊。另外，設定統一合理的招投標規則，完善資格預審辦法和評標辦法，使各投標企業在資格預審入圍和評標程序上處于同一起跑線。

（2）開通計算機遠程評標。2008年起，全市開發應用計算機遠程評標系統，凡招標文件明確技術標采用量化評審且計入總分的招標項目，一律實行遠程評標。同年4月，*所有的建設工程統一使用蘇州市建設工程評標專家管理系統，隨機抽取并語音通知評標專家，到其所在地建設工程交易中心通過蘇州市電子政務網對投標文件（技術標）進行評審、打分，隨機抽取的技術類評標專家中異地專家比例不少于50%。此舉不僅實現了地區資源共享，更進一步提高了招投標的公正、公平性。

（3）規范招標機構的管理。一方面，建立招標機構及其從業人員信用考核辦法，每季度對招標機構及其從業人員的業績、質量、行為等進行考核，將考核結果與承接業務資格和退出制度相結合；另一方面，加強從業人員職業道德和業務知識培訓，加強行業自律，增強人員素質，從而提高招投標工作質量。

2、抓住“無標底招標、合理低價評標”環節

針對工程建設領域虛假招投標、圍標、串標等現象，我市積極推行“無標底招標，合理低價評標”法，較好地解決了采用“綜合評標法”存在的評分標準彈性大、過程不透明和權錢交易等問題。一是取消標底，中價機構的工程預算開標前三天在建設有形市場向所有投標者進行公開；二是設定投標最高限價和最低控制價，最高限價根據中介機構的工程預算價確定，最低控制價由各投標價加權平均乘以一系數確定，投標報價高于最高限價的為無效標，低于最低控制價的報價需進行重點評審，個別子目出現不平衡報價超過規定限度將作為無效標；三是統一標書格式，技術標實行合格性評審；四是以有效報價范圍內的最低投標價確定中標人；五是列出不宜采用合理最低價中標法的工程類別。實行無標底合理最低價中標法后，工程造價平均下浮率從原來的不到4%增加到近12%，而同期的工程質量卻有所提高。近幾年來，全市工程建設投資總額50多億元，為政府節約資金達4億多元。

為進一步降低工程造價，節省政府投資，根據主要工程材料占工程造價近三分之一的特點，*市還推行了主要工程材料備案制度。要求招標人在組織市場價格調查后，形成書面材料價格報告并報相關部門備案，備案后的主要材料價格，作為工程預算及評標時投標人成本分析的主要依據之一。中標人須按投標時承諾的品牌、質地材料施工，無權擅自改變主要材料規格、等級和標準。主材備案以來，每年也至少節約投資資金6000萬元。

3、抓住工程備案管理環節

實行合理最低價中標法后，施工企業的利潤空間大大縮小，施工方為追求利潤想方設法在工程建設的各環節尋找突破口，中標后施工中的工程變更便是其中之一。*市紀委、監察局針對這一情況，牽頭財政、建設、審計、發改委等部門，對建設工程變更備案作出明確規定：一是規定必須進行變更備案的范圍。即凡使用國有和集體資金、國債、專用基金及其它財政性資金的房屋建筑、市政基礎設施、交通、水利、園林綠化、裝飾裝修等工程項目的建設施工變更，必須進行工程變更備案；二是規定必須進行工程變更備案的標準。按不同工程項目制定了不同的備案標準，要求在每一工程項目中，單項或單個子目、工程施工變更總額、工程施工變更增加率這三項內容中只要有一項內容超過規定標準，就必須進行備案；三是規定必須進行工程變更備案的程序。要求工程建設活動任何一方提出變更都須經監理分析、業主同意、專家論證、變更設計后，經監理、設計、施工、業主等單位工程項目負責人簽字加蓋公章后主送市財政局備案，同時報送市建設局、審計局、計劃委、監察局等有關單位備案。同時，還明確相關部門對工程建設的監督管理職責，明確違反變更備案管理辦法的處罰措施，明確對工程量變更備案管理的檢查制度，以保證備案制度順利實施。工程變更備案制度實施以來，全市共有80多只工程項目進行了變更備案，累計備案金額近4000萬元，變更部分的工程造價由制度實施前平均超出中標價30%下降到10%左右，總計壓縮變更資金10億元以上。

4、抓住限額以下工程建設管理環節

針對限額以下工程數量多、單項投資小等特點，市紀委又將監管重點轉向限額以下工程建設項目競爭性發包的管理，要求全市投資額在50—100萬元的工程項目必須進入市建設有形市場進行競爭性發包。50萬元以下工程項目由建設業主在同級紀檢組織的監督下，依照“公開、公平、公正”的原則自行組織招標。對自行組織招標的要求、方式、方法等規范化操作程序、違反規定的處罰措施都作出了明確規定。

5、抓住工程建設程序告知環節

在建設業主第一次辦理工程項目的建設手續時，下發《工程建設程序告知書》，明確工程建設的規范化操作程序。一是告知建設業主在工程項目施工前需要辦理的各類手續及各類許可；二是告知工程招投標中的相關規定；三是告知工程建設過程中涉及的工程變更需向相關部門進行備案；四是告知工程竣工決算審計時應遵循的操作規程。建設業主在領取告知書時要進行簽名確定，一旦發現違反告知內容，將追究相關人員責任。

三、創新監管模式，提高工程建設領域監管實效

*市紀委、監察局在工程建設領域的監管過程中，科學把握監管對象、監管內容的特點，主動調整思路，采取了一系列針對性的監管措施，建設領域監管活動的綜合性、有效性得到明顯提高。

1、針對企業信用水平，開展建設市場信用考核機制

2001年，市紀委、監察局督促市建設局率先對全市建設施工企業進行業績考核制度；爾后，又總結經驗，趁勢而上，于2004年將業績考核制度調整為信用考核制度。自2005年起，對全市建設監理企業實施了信用考核管理。2006年，又制訂了《*市勘察設計市場信用考核管理辦法》，啟動了全市勘察設計市場的信用考核工作。

2、針對施工企業資質要素，形成“控規模、調結構、夯基礎”的資質監管模式

為嚴格企業資質標準，打造行業競爭優勢，2006年我市下發了《關于加強建筑業企業資質評審管理工作的通知》，根據行業規模、市場培育進程、市場競爭充分程度等情況，將施工企業劃分為“扶持”、“引導”、“鼓勵”等類別。在資質評審時，對其資質評審的重點內容、資質條件的把握作出了明確規定，旨在進一步規范市場秩序。

3、針對企業市場開拓能力，加強對市外企業的規范管理

市外企業是市場開放后監管的重要部分，既要鼓勵發展，又要規范管理。2000年6月至2004年7月，我市對市外企業工程質量、安全生產、文明施工、和現場管理開展了25次月度綜合考評，取得了很好的效果。建設部門還先后制定了《關于規范市外單位進市承接工程勘察、設計和中介服務業務備案管理的通知》、《市外建筑企業進市承接工程施工業務資質核驗管理辦法》等規范性文件，為市外企業平等參與*市場競爭、依法開展經營活動消除了市場“壁壘”，目前外地企業標投額占到總投資額的近50%。

4、針對政府投資工程監管，推進政府工程代建制

各級財政資金投入建設的政府投資工程，大多集中在服務社會發展、關系國計民生的公益性項目上，其特點決定了必須要加強監管，管好用好資金。我市在政府投資工程監管上進行積極探索，實施專業化代建制度，并建立有效的監督制約機制，使政府投資工程投資、工期、質量都得到了有效控制。2007年僅政府投資項目審計監督一項，就核減1.75億元,有效提高了政府工程的投資效益。

面對工程建設領域深刻而復雜的變革，我市紀檢監察工作求新求變，與時俱進，積極構筑新型高效的治理和預防體系，不僅促進了一大批重點工程建設項目順利進行，也造就了一批優秀的工程建設管理干部和紀檢監察干部。但是，工程建設監督工作中還存在很多困難和問題，反腐倡廉工作的任務依然繁重，需要我們繼續解放思想、開拓創新，把中央反腐倡廉建設的要求和當地實際創造性地加以結合和落實，以創新的精神和扎實的工作，大膽探索工程建設領域監管的新思路、新模式，不斷開創工程建設領域監管的新局面。