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社會救助作為社會保障體系的重要組成部分，是國家和社會按照法定程序，對因各種原因導致依靠自身努力難以滿足其生存發展基本需求的公民，給予的物質幫助和服務照顧。切實加強社會救助事業建設，是貫徹落實科學發展觀以人為本核心理念的具體體現，也是當前著力改善民生、構建和諧社會一項重要和緊迫的任務。近年來，我市救助事業加快發展，促進了全市經濟和社會各項事業協調發展。

一、基本情況

目前，我市社會救助制度從無到有，不斷健全完善，初步形成了以最低生活保障制度和自然災害應急救助制度為基礎，以醫療、教育、住房、司法等專項救助制度為支撐，以慈善事業為補充的社會救助體系。

（一）城鄉低保實現應保盡保。國務院1997年提出在全國開展最低生活保障的試點工作以來，我市從1998年開始實施城市低保，2000年開始實施農村低保，保障制度不斷規范完善，保障范圍不斷擴面增大。目前，全市納入城市低保的困難群眾已由啟動之初的3088人增加到8.8萬多人，年發放保障金1.3億元；納入農村低保的困難群眾也由啟動之初的8821人增加到12萬多人，年發放保障金5700多萬元。城鄉低保實現了應保盡保。城市低保標準由啟動之初月人均100元提高到200元，農村低保標準由年人均500元提高到900元，有效保障了貧困群眾的基本生活。

（二）城鄉醫療救助日趨完善。在城鄉低保制度不斷完善，貧困群眾基本生活問題得到有效保障后，國務院在2003年提出對貧困群眾開展醫療救助試點工作。我市于2004年和2005年分別啟動了農村和城市醫療救助工作，經過不斷規范和完善，逐步取消了醫療救助門檻和病種限制。年救助最高金額由啟動之初的2000元提高到5000元，農村醫療救助人數由啟動之初的1.8萬多人增加到16.5萬多人，城市醫療救助人數由啟動之初的100人增加到1.1萬多人。年發放救助金分別由啟動之初的397萬元和10萬元，增加到目前的1400萬元和800萬元，有效地緩解了困難群眾的治病難問題。

（三）社會福利工作蓬勃發展。為提高和改善農村“五保”和城鎮“三無”對象等特殊困難群體的生活條件，從2001年開始，民政部先后實施了“星光計劃”和“幸福家園”工程。近年來，我市以實施“幸福家園”工程為契機，投入資金4000萬元，新建和改擴建福利機構11所，新增床位1624張；同時，投入資金1.2億多元，新建和改擴建農村敬老院102所，新增床位3600張。目前，納入國有福利機構供養的城市“三無”老人達900多人，孤殘兒童達50多人；納入農村敬老院集中供養的“五保”老人達4260人，集中供養率由2004年的10%增加到32%，供養標準由月人均100元提高到180元。

（四）專項救助制度全面建立。2004年，我市建立了社會救助體系建設領導小組，進一步完善了災害救助政策。僅2008年，全市救助因災困難群眾達20多萬人，救助城市流浪乞討人員達4000多人次；實施對困難群眾的住房救助980多戶，救助面積達4.8萬平方米；實施教育救助貧困學生達2萬多人，救助金額達200多萬元，有效地緩解了困難群眾在生活、住房、教育等方面的困難。

（五）救助資金投入逐年增長。隨著社會救助工作力度的不斷加大，救助標準不斷提高，各級對救助資金的投入也在不斷增長。目前，社會救助資金的構成以中央和省級財政為主，市、縣兩級財政配套部分救助資金和福利彩票、慈善資金作為補充。近年來，各級加大了救助資金的投入力度，社會救助資金逐年增加。僅2008年，全市用于社會救助和救災的資金達13.6億元。

二、存在問題

（一）管理體制不夠健全。目前，社會救助管理體制上存在多頭管理、條塊分割的情況。社會救助工作由多個部門分別承擔，這種管理格局增大了協調任務和難度，也容易出現重復救助和漏助的現象，一方面造成了救助資源的浪費，另一方面部分需救助的對象處于管理盲點被遺漏，而得不到救助，客觀上也影響了救助的效果。

（二）運行機制不夠暢通。近年來，隨著城鄉低保、醫療救助工作的開展，社會救助工作量倍增，但基層救助工作力量有減無增。目前，我市212個鄉鎮主要從事社會救助工作的民政助理員僅289人，其中的126人還是兼職，而他們要直接面對的是數十萬救助服務對象，工作任務異常繁重。同時，社會救助工作基層網絡平臺建設薄弱，多數鄉鎮民政辦未配備電腦，大量救助信息和檔案仍靠手工操作，嚴重制約了救助工作高效、規范運行。

（三）城鄉發展不夠平衡。由于城鄉救助制度設計上的差異，農村社會救助無論是在資金投入、標準設立和救助人口比例上都遠遠低于城市，少數確需救助的農村特殊困難群眾不能得到及時有效救助，加之絕大多數區縣無專門的流浪救助機構，流落到縣及鄉鎮后無人救助的情況時有發生。同時，城鄉救助制度相互獨立，缺乏銜接，而伴隨城市化進程的加快，長期割裂的城鄉救助體系已不適應經濟社會發展的要求。

（四）受助理念存在偏差。歷史上的社會救助是一項慈善事業，是建立在施恩論的基礎上的，社會救助是對窮人的一種施舍和恩賜，受惠者容易缺失自強、自立、自主的精神，漸漸衍生出等、靠、要等惰性心態。這種傳統的社會救助思想，嚴重影響了當前社會救助工作實踐，少數救助對象錯誤地認為一旦進入救助體系就終生受益，進易出難，滋生長期依賴救助的思想。

三、對策思考

推進社會救助事業又好又快發展，應以科學發展觀為統領，堅持以人為本，統籌兼顧，科學制定與經濟社會發展水平相適應的救助標準，逐步形成穩定的社會救助資金投入機制，統籌兼顧城鄉發展，建立以基本生活救助為基礎，相互銜接配套的社會救助體系，確保社會救助事業協調可持續發展。

（一）加強綜合協調，健全社會救助工作管理體制。社會救助是一項綜合性的系統工程，健全社會救助工作管理體制，是做好社會救助工作的保障。救助對象千差萬別，救助資源又分散在不同的部門，由單一部門獨攬社會救助事務，既不現實也不利于救助對象需求的滿足。因此，應建立綜合協調機制，理順社會救助工作的管理體制，促進社會救助工作的良性運行。應充分發揮社會救助工作領導小組的協調組織作用，統一政策，協調配合，全面管理和監督社會救助工作。應建立部門聯動、社會參與的多邊救助機制，加強溝通與合作，定期交流信息，協商救助行動，逐步形成信息共享、相互配合、協調運行的管理體制。

（二）加強隊伍建設，創新社會救助工作運行機制。一是應著力建設專業化的社會救助隊伍，在城鄉基層設置社會救助服務崗位，可由社會工作者應聘上崗，政府按崗位需要購買服務；二是應健全整合基層社會救助工作力量，在村（居）委會設置救助工作聯絡員，并根據便民和有利于推進工作的原則，可打破鄉鎮建制，積極探索分片建立社會救助工作室；三是應建立基層社會救助信息服務網絡，宣傳救助政策，救助信息，方便困難群眾求助和咨詢；四是硬充分發揮群眾自治組織和社會組織的作用，有效掌控社會救助對象的基本信息，建立救助對象進入和退出機制，實施動態管理。

（三）加強資源整合，完善社會救助工作配套機制。社會救助體系旨在保障困難群眾的基本生活問題，應積極整合單項救助制度，促進各項救助制度相互銜接，充分發揮社會救助體系的整體效能，尤其要注重低保、災害救助、教育救助、醫療救助等制度的互通、互補、互聯，避免遺漏救助和重復救助。應推進社會救助體系與社會保險、社會福利等各項社會保障制度之間的銜接配套，滿足人民群眾多樣化的社會保障需求。應進一步完善扶貧、就業等政策，建立社會救助的退出機制，通過制度激勵，實現救助對象最終脫貧致富的目標。

（四）加強城鄉統籌，建立社會救助工作發展機制。一是可逐步推進城鄉社會救助制度銜接，根據農村經濟社會發展水平，逐步提高農村低保標準，不斷完善農村低保制度，逐步實現城鄉低保的相互銜接和協調發展。針對醫療救助在農村發展快于城市，而教育和司法救助在城市發展快于農村的現實狀況，加強城市醫療救助工作，注重農村教育和司法救助。二是應加強城鄉社會救助工作的協作，切實做好農村經濟發展和困難群眾的救助工作，避免農村困難群眾到城市乞討，有效緩解城市流動人口救助壓力；加強城市對農村的反哺，倡導城鄉居民之間的結對互助。三是應加強城鄉救助信息聯通，建立城鄉救助對象的基本信息庫，逐步實現城鄉聯網，夯實城鄉社會救助協作的基礎性工程，推進城鄉社會救助工作又好又快發展。