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作為基層政權組織的鄉鎮政府,肩負著直接服務于廣大農村和農民群眾的重要職責。因此,鄉鎮職能的定位、機構的設置將直接關系到鄉鎮政府功能的發揮,關系到社會主義新農村建設的成效，關系到農民群眾切身利益的實現。當前鄉鎮政權及其所屬機構運行情況究竟如何？基層干部對省政府確定的鄉鎮五項職能怎樣認識？對進一步推進鄉鎮機構改革有何期待？最近，我們帶著這一系列問題，會同縣人事、財政、農辦等部門組成三個調研組分赴南江鎮等9個不同類型的鄉鎮，進行了廣泛深入的調查，并從中形成了一些思考。

一、鄉鎮職能運行現狀

（一）機構設置情況

1、鄉鎮機關綜合辦事機構的設置。2001年至2005年鄉鎮機構改革和行政區劃調整后，為便于職責分工和縣鄉工作銜接，全縣每個鄉鎮平均設置了5個綜合辦事機構，即：黨政辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室、群眾工作辦公室、財政所。

2、鄉鎮事業單位的設置。鄉鎮管理的事業單位：全縣48個鄉鎮均設有農業服務中心、會計核算中心、新型農村合作醫療服務站，有35個鄉鎮設立了計劃生育宣傳技術服務站。被調查的9個鄉鎮中雙桂鄉、流壩鄉無計生服務站，而是就近納入其相鄰鄉鎮計生服務站的服務范圍。縣級主管部門管理的事業單位：48個鄉鎮均設有林業站、畜牧獸醫站，按區域設置國土資源管理站13個，村鎮規劃建設管理站12個（不含教育、衛生部門）。

（二）職能運行中存在的問題

調查中，我們發現大部分鄉鎮在落實政策、推進基層民主法制建設、加強基礎設施建設、加強管理、維護穩定、提供便民服務方面做了大量工作，也取得了一定成效。但在促進發展和提供社會公共服務方面則不平衡，發展好一點的大多是公路沿線鄉鎮，原片區工委所在地鄉鎮及有發展項目的鄉鎮。而邊遠鄉鎮、小鄉及無項目支撐的鄉鎮則相對較差。不少鄉鎮領導認為，促進發展、提供社會公共服務仍然是眾多鄉鎮職能轉變的難點，如何建立行之有效的農村服務體系將是鄉鎮機構改革的必破之題。當前，鄉鎮職能運行主要存在以下四個方面的問題：

1、政府促進發展的能力滯后。當前，鄉鎮工作存在著一些亟待解決的突出問題，集中表現為“四個不適應”。即：鄉鎮職能定位、機構設置、服務體系建設與鄉鎮面臨的新形勢新要求不相適應；鄉鎮財政困難、債務沉重與農村基層政權正常運轉和公共服務的要求不相適應；鄉鎮的統籌協調能力與承擔的職責任務不相適應；鄉鎮干部的綜合素質與新形勢下的工作要求不相適應，因而制約了事業的健康、協調發展。一些鄉鎮政府還不同程度地存在著主觀決策、大包大攬、行政推動、項目依賴等問題，而對因地制宜制定規劃、提供技術服務、建立流通渠道等方式運用不夠。同時，不少基層群眾反映，農民最需要的是政府組織抓好路、水、電等基礎設施建設，在發展經濟上要更多地尊重農民的意愿。

2、事業單位服務功能堪憂。除林業、畜牧、計生、合作醫療服務站因有相對獨立的業務運行正常外，其他如農業服務中心、會計核算中心職能作用普遍發揮較差，綜合性事業單位貌合神離，整體服務功能不強。早在2001年鄉鎮機構改革時就將原鄉鎮農技站、農機站、水管站整合設立農業服務中心，2005年區劃調整時予以保留。但從近6年的運行情況看，并未形成合力。其主要原因：一是事業單位法人主體地位不明晰。鄉鎮事業單位被當作鄉鎮綜合辦事機構對待，處于政府大包大攬中，其人員與行政干部拉通使用，因此在獨立履職盡責、獨立開展業務、獨立發展方面十分被動。二是人員結構不合理。受“五年內財政供養人員只減不增”規定的制約，本來難以留住人才的鄉鎮更談不上及時補充人才，現有人員中專業技術水平普遍偏低，無能人辦事現象十分嚴重，年輕的專業技術人才更是鳳毛麟角，而大量技術型、專業型人才卻集聚在縣級事業單位或實際存在的中心站。此次調查的9個鄉鎮中，農業服務中心27人，其中具有中級以上職稱的僅7人，占總數32%，35歲以下只有5人，不到18%。三是部分鄉鎮農技服務站公益性與經營性難以分離，在參與鄉鎮集中統一考核分配的同時不便區分；四是縣級業務主管部門管理指導培訓不到位。鄉鎮事業單位普遍反映，一年到頭，一些上級業務主管部門除了下達任務指標外，不開一次會，不搞一次業務技能培訓，甚至不搞業務工作考核。

3、事業單位管理體制亟待理順。一是條塊關系有待明確，如林業、畜牧、教育、衛生等由縣級部門主管的單位在干部任免、人員考核、工作安排方面，部門和鄉鎮協商通氣不夠，使鄉鎮政府處于對垂直管理的事業單位“不能不管、管又難管”的兩難境地；二是中心鄉鎮站所權力依然。原片區所在地的鄉鎮林業站、畜牧獸醫站仍然占居中心站的地位，對原片區內其他鄉的站行使管理權，導致同為鄉鎮站卻隸屬不對接；三是分片設立的事業單位，其服務功能僅停留在駐在鄉鎮，未能真正全面延伸到管轄鄉鎮，且有扯皮現象。

4、機構編制不盡合理。一是鄉鎮事業單位設置不盡合理。鄉鎮綜合性設置事業單位涵蓋面不夠，造成人員、資源使用不科學，致使社會事業發展力量不足。如環保環衛、文化、廣電未設置機構，在設置模式上也不夠統一。二是鄉鎮編制核定有待調整。隨著鄉鎮行政區劃調整平穩過渡和鄉鎮政府職能的轉變，原核定的編制與工作需要不協調的問題開始顯現。一方面，撤并組建的特別是中心鄉鎮編制較多，人員富余；另一方面，人口少的鄉鎮（特別是邊遠鄉鎮）編制少、人手緊，正常運行困難。如雙桂鄉共12名行政編制，除7名領導干部后，辦事人員緊缺，中層干部只有領導干部兼任，迫切需要適當增加編制和工作人員。

二、鄉鎮職能定位和機構設置的思考

（一）職能定位。

省府《關于進一步推進鄉鎮機構改革的意見》（川府發[2007]2號）將新形勢下鄉鎮基本職能明確為“落實政策、促進發展、維護穩定、加強管理、提供服務”五個方面。對此，鄉鎮和村社廣大干部群眾大多持肯定態度，認為定位科學、合理，符合當前鄉鎮的實際，有利于促進鄉鎮政府由傳統管理型向法治服務型轉變。但許多同志認為，應具體細化成若干條款，可操作性才強。具體講，在提供公共服務方面應該強調以下幾個方面的服務：

一是強化農村科技服務。為農業提供新技術、新成果的示范、推廣，提高農業技術水平，推動農村經濟整體技術進步。

二是強化農村信息服務。整合政務、農業、勞務、水利、人口計生、就業和社會保障、醫療衛生、教育等信息資源，建立和完善縣鄉村三級信息服務體系，充分發揮信息資源對農村經濟發展的巨大作用。

三是強化農村就業綜合服務。配合縣級業務主管部門全面落實農村剩余勞動力就業培訓等方面的優惠政策，為農村剩余勞動力轉移、就業免費提供政策咨詢、就業信息、就業指導和職業介紹，積極開展有組織的就業、創業培訓和勞務輸出。

四是建立健全農村社會保障機制。配合有關部門健全完善以基本生活救助為基礎，其他專項救助、臨時性救助和社會幫扶為配套的社會救助體系。進一步提升災害應急救援能力，積極推進農村最低生活保障制度，落實城鎮低保制度，健全完善農村醫療救助制度，認真落實優撫保障政策。

五是強化農村公共文化服務。積極構建農村公共文化服務體系，加強鄉鎮綜合文化中心、村居文化活動室等農村基層文化設施建設，形成較為完備的農村公共文化、服務網絡。

六是強化農村義務教育服務。組織和督促適齡少年兒童入學，幫助解決適齡少年兒童接受義務教育的困難。依法維護學校周邊秩序，保護學生、教師和學校的合法權益，為學校提供安全保障。

七是強化農村公共衛生醫療服務。要認真履行新型農村合作醫療管理職責，做好宣傳發動工作，積極動員農民參加新型農村合作醫療保險。

八是強化農村計劃生育服務。認真貫徹執行人口與計劃生育法，開展以計劃生育技術及生殖健康服務為重點的優質服務，全面落實計劃生育獎勵優待及社會保障政策。

九是強化農村法律援助服務。建立健全鄉鎮法律援助機制，做好農村法律服務和法律援助工作，把困難農民列為法律援助的重點對象，做好農民工維權工作。

在加強管理方面，要明確界定鄉鎮政府根據法律法規應該履行哪些行政管理職能，屬于超過法律法規之外的需要鄉鎮政府參與配合上級政府管理的方面，上級政府應該按程序依法授權或委托，并賦予其一定的行政管理手段，加大財政支持力度，以確保合理劃分縣鄉事權，實現權責一致。

（二）機構設置與管理體制

1、鄉鎮機構改革應堅持的原則。一是科學定位鄉鎮職能，合理劃分縣鄉事權，實現權責統一；二是機構設置應方便群眾辦事，有利于為群眾提供優質服務；三是機構要運轉協調，有利于提高行政效能；四是機構設置必須堅持整合資源，綜合設置，避免設置過細和小而全的現象；五是編制核定應充分考慮貧困山區的特點和各方面的因素，確保有人辦事。

2、事業單位的管理體制。以鄉鎮管理為主的事業單位，接受縣級業務主管部門的業務指導、技術培訓和業務考核。人員專業技術等級評定以縣級業務主管部門考核結果為主要依據，專業技術人員的調配必須征得縣級業務主管部門的同意。以縣級主管部門直屬的鄉鎮事業單位（不含學校、衛生院），特別是按區域派駐工作人員要長期駐扎開展工作，所在鄉鎮參與協管，要賦予鄉鎮一定的人員考核、調配、負責人任命的參與權和建議權，充分調動鄉鎮的積極性和就近監管的優勢，以促使這些事業單位履職盡責，為民服務。