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加強對權力的制約與監督是我們黨和政府近年來一直著力要解決的問題，更是億萬中國人民最關注的制度建設和社會問題之一。對權力的制約與監督有效與否，不僅事關民心向背和黨的生死存亡，更關系到社會穩定、和諧和發展。為了更好地理解權力制約和監督制度建設的重要性、制度執行的關鍵性，本文通過回顧新中國權力制約與監督的曲折歷程，深刻反思其歷史的經驗教訓，為構建具有中國特色的權力制約與監督法律制度提供有益參考。

一、新中國權力制約與監督制度建設的回顧

新中國黨和國家權力制約與監督制度是在革命根據地建設時期權力制約與監督制度基礎上逐步發展，卻又不斷遭受挫折的過程中曲折地發展起來的。有學者總結指出：“黨的歷史上比較重視監督有兩個時期：一是延安時期，一是五十年代初。”在延安時期，出于全民抗戰的需要，要團結一切可以團結的力量，特別是要贏得人民的支持，黨十分重視民主，重視監督制度的建設，特別是黨外人士對黨的監督。在《為人民服務》一文中指出：“我們如果有缺點，就不怕別人批評指出。不管是什么人，誰向我們指出都行。”反映出以為領導的黨虛心接受人民群眾意見的精神和態度。黨對黨外人士的許多批評意見十分重視并盡可能采納。如黨外人士李鼎銘先生提出的“精兵簡政”意見，黃炎培與一起探討中國歷史的興衰周期率，提出了民主與社會可持續發展、政黨持續執政興旺的觀點等。他特別強調，只有讓人民起來監督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來負責，才不會“人亡政息”。這說明當時黨已認識到人民對政府進行監督的重要性和對監督制度建設的重視。所以，延安時期，邊區政權建設中的“三三制”民主政權建設原則，明顯的是為了從制度上實行派和黨外群眾對共產黨和政府的監督和制約。而《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》更是建立了一套代表機關的監督制度，議會有廣泛的監督權。此外，還建立了陜甘寧邊區行政督察專員制度。《陜甘寧邊區憲法原則》更是以法律形式確認了人民的罷免權。盡管這些制度受當時戰爭任務的影響，不能充分實施，但如此重視監督和制約制度的建設，的確是我們黨和國家建設的寶貴經驗，值得繼承和發揚。

建國后，黨依然比較重視監督制度，到1957年這段時期是我們黨重視權力制約和監督的又一重要時期。其主要表現是中國人民政治協商會議這一制度，體現了民主監督和對權力制約的政體特征。由各黨派和無黨派人士組成的臨時國家權力機關中，各種社會力量既共同參與國家事務的決策管理，又相互監督和制約。除此之外，黨還比較重視發揮人民群眾和新聞輿論對黨的監督作用。1950年，黨中央作出《關于在報刊上展開批評和自我批評的決定》。決定指出當時存在的一些黨的領導者隨著地位、威信的提高，不能接受群眾對其工作中的缺點和錯誤的批評，從而損害了廣大人民的利益的傾向，為此號召廣大人民群眾通過報紙等形式，對黨和國家實行監督批評。

與此同時，國家對行政監察和檢察機關的法律監督也是較為重視的。當時中央人民政府設立的人民監察委員會是當時政府的四大委員會之一，專門負責監察行政機關及其工作人員遵守法律和正確履行職責。1955年黨的全國代表會議和1956年黨的“八大”會議，產生了中央監察委員會，使黨內監督制度得到加強。但這個時期也出現了國家監督制度上的滯后問題。隨著1954年憲法的頒布，人民代表大會取代中國人民政治協商會議，政協的監督和制約地位有所下降。同時，人民監察委員會改為監察部，使它的監督有效性受到限制。

需要特別指出的是，1956年黨的“八大”是我們黨對權力制約與監督制度建設的一次十分有益的理論探索。劉少奇同志在政治報告中從四個主要方面全面論述了加強對國家工作監督的四個方面：第一，必須加強黨對于國家機關的領導和監督。第二，必須加強全國人民代表大會和它的常委會對中央一級政府機關的監督和地方各級人民代表大會對地方各級政府機關的監督。第三，必須加強各級政府機關由上而下的監督和由下而上的監督。第四，必須加強人民群眾和機關中的下級工作人員對于國家機關的監督。必須鼓勵和支持由下而上的批評和揭露，凡是對批評實行壓制和報復的人，必須受到應得到的處分。遺憾的是，由于政治形勢突變，黨的這些加強監督的主張沒能付諸實施。1957年開始以后的幾年發生的幾件大事使監督被大大削弱，在一些領域甚至不存在了。一是1957年開始的反右運動及其擴大化錯誤，在客觀上導致了堵塞人民群眾言論、關閉社會監督渠道的錯誤；二是1958年化開始實行的“政社合一”，在不斷加強的“黨的一元化領導”的過程中，不適當地把權力集中于黨委，使國家權力機關的監督職能得不到發揮，且司法機關分工配合、互相制約的理論也受到批判；三是1959年國家監察部被撤銷，監察權歸黨的監察機關，破壞了國家權力的監察體系；四是1958年后各項權力向黨委集中，導致黨內監督功能也日趨退化，“一言堂”、“家長制”盛行，黨內監督近乎消失。

黨的十一屆三中全會以后，隨著國家民主、法制建設的不斷發展和健全，黨和國家的各種監督制度逐步得到恢復。首先，人民代表大會的監督權和憲法監督原則在憲法上得到確立。其次，司法監督和行政監察制度也得到恢復和發展。1986年恢復設立國家監察部。再次，迅速健全和完善了黨內紀律檢查制度。最后，社會監督被中央重視并反映在1982年憲法規范中。鄧小平早在1980年就指出：“要有群眾監督制度，讓群眾和黨員監督干部，特別是領導干部。”

改革開放二十多年來，國際國內形勢發生了巨大變化，特別是20世紀九十年代實行社會主義市場經濟以來，權力的正確行使在不斷發展的市場經濟環境中經受著種種考驗，權力與腐敗之間的關系因為經濟的中介而變得敏感而明朗。權力制約與監督顯得比以往任何時候更加緊迫，因為權力的濫用不單是造成國家社會和公民財產的損失，更會威脅和損害千千萬萬公民的生命和健康。因此，權力監督和制約就成為黨必須下大力氣徹底從制度上解決的問題。為此，黨的十六大報告提出，要“建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執行等環節加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益”。這是黨第一次對“加強對權力運行的制約和監督”這一問題進行全面闡釋，標志著我黨對在長期執政條件下加強對權力運行的制約和監督的重要性和緊迫性的認識達到了新的高度，是理論上的創新和認識上的飛躍，為今后進一步完善權力制約和監督制度指明了方向。

二、新中國權力制約與監督制度的反思

（一）經驗和教訓

1.在思想理論上，長期以來對權力本質認識不足。黨的歷史上盡管有延安時期和建國初期比較重視監督的思想和行動，但理論上的探討十分欠缺，這種監督只是應付時局、為完成鞏固根據地、團結一切可以團結的力量抗日和政權穩定而采取的措施。因此，只要形勢稍一好轉，對權力的制約和監督便退居其次。歸納起來，在思想理論上主要有兩個值得吸取的教訓：一是如何對待馬克思主義人民監督的思想和制度的問題。長期以來，黨對監督的“支持”功能和“工具”作用過分強調，而忽視了監督本身是政權建設的重要組成部分。馬克思主義民主政治理論的基石是人民民主和社會主義民主，而人民當家作主的重要方式便是通過各種途徑參與國家管理、監督一切國家權力機關和組織。馬克思恩格斯早就預見過：沒有人民監督罷免權，無產階級國家的工作人員官僚化和脫離人民的傾向就不可避免。二是對西方權力分立與制衡思想的一概否定導致對權力本質認識上的不足。誠然，西方分權與制衡的權力分配和運行模式從本質上是為了鞏固資產階級統治，且這種模式并不能完全防止權力濫用，但也要看到，這種分權，按恩格斯所說，“只不過是為了簡化和監督國家而實行的日常事務上的分工罷了”。我們既要反對以“三權分立”為國家權力分配的盲目迷信、崇拜的思想，但也不能否認在處理復雜的國家事務方面進行適當分工和互相監督是符合管理好國家這一目的。而且我們社會主義國家可以按照人民民主專政的要求改造西方這一理論，把僅靠國家機關間的互相監督和制約，擴展到既強調不同機關間的互相監督，更強調人民群眾對國家機關及其工作人員的監督。

2.建立穩定、權威的監督制度是搞好監督的關鍵。列寧主張：監督機構必須是有高度權威和地位的，必須是完全獨立行使職權的，監督人員必須有可靠的職務保障。我們在過去沒有按這一理論指導制度建設。長期以來，監督機關地位不高，機構不獨立，權威性低，缺乏明確的憲法保障。對監督制度的建設隨時局的變化而變化，隨少數領導人意志的改變而改變，特別是監督始終沒有指向最高權力機關及握有最高權力的人，這既導致監督制度的人治性，也導致了各級監察的乏力。按照權力的一般定律，權力越大，越應受到全方面的監督，否則，監督就流于形式化和空泛。

3.要高度重視監督制度的法律化。新中國建立后的一段時間里，黨和國家的主要領導人，也十分重視監督工作，但由于沒有及時將其上升到國家意志即法律的層面加以固定下來，使監督制度難以一以貫之和有效實施。在建國后的一段時期，黨和國家盡管也強調派和人民群眾的監督，但由于沒有將這些監督及時地加以程序化、制度化和法律化，不僅公民的監督權不能依法真正享有和行使，而且權力的運行失范，最終釀成“”這樣的社會苦果。

所以，監督制度是國家政治制度的重要組成部分，是確保黨的執政能力不斷提高，政府真正為民和社會真正持久穩定的重要機制。古今中外的歷史都表明，一個國家在權力受到較好監督和制約的時期，便是和平發展的祥和時期；相反，如果權力缺乏必要的監督，最終為少數人所控制，便造成擅權專斷、腐敗橫行、官場腐敗、民不聊生。哪里有不受監督和制約的權力，哪里就會存在腐敗和濫用權力的現象，那里的人民都會成為專制和暴政的對象。人類歷史反復證明的權力定律告訴我們，只有建立和完善黨和國家的監督機制，才可能對黨和國家及領導人權力的運行方向、活動方式起調節、控制和制約作用，或在事先防止可能引起的失誤，或在出現失誤之后盡快糾正錯誤、減少損失。

（二）完善權力制約與監督的幾點思考

忘記歷史意味著背叛，但沉溺于歷史而不思改進也是對現實和將來的不負責任。民主法治的社會不是保證不犯錯誤，而是不能犯同樣的錯誤和盡量避免錯誤。回顧新中國在權力制約與監督曾走過的曲折之路，現在和今后在權力制約與監督方面應重點做好以下方面：

1.深化政治體制改革，完善制約與監督制度體系。如前所述，新中國權力制約與監督的曲折歷程從根本上講，是政治體制不順造成的。其中特別重要的方面是如何正確處理黨與政府的關系問題。以黨代政證明權力制約與監督易走形式和落空，那么只有黨政分開才是解開監督乏力癥結的關鍵。當然，黨政分開是在不削弱黨的領導的前提下，黨的領導方式和活動方式的根本轉變，黨主要進行政治原則、政治方面和重大決策的領導，對政府一切行為進行全方位適時的監督，以保證政府的行為按憲法和黨的方針、政策辦事，始終為人民的利益去公正、高效地辦事。黨的監督可以通過三種途徑：一是通過黨的組織活動和黨的紀律對國家機關的黨員干部實行監督；二是通過各級黨委直接對國家行政機關、司法機關實行監督；三是通過密切各級黨委和黨員與人民群眾的聯系，及時了解人民群眾民主參與和民主監督權利行使的情況，及時將民意與黨的意志協同起來，并及時提醒政府改進工作中的缺點，從而保證國家和社會生活的民主化、透明化。

2.借鑒和改造西方權力制約與監督的經驗。在西方，無論是對權力制約與監督的理論探索，還是制度實踐都有幾千年的歷史，近代以來更是日趨完善和有效，當然它也存在著排斥廣大人民直接行使國家權力的弊端。但西方對權力的制約與監督的理論和實踐上的經驗也是人類政治文明的重要成果之一，反映了人類社會權力科學和實踐方面的一些真理性認識。馬克思主義的生命力和創造力在于吸取一切人類文明的成果，加以適合于社會主義革命和建設需要的改造，從而更快更好地建設社會主義各項事業。對于西方的權力制約與監督理論和實踐，我們決不能照搬，如果不加分析地一味生吞活剝，只能帶來水土不服，造成社會動蕩、混亂紛爭的惡果，但對西方權力制約與監督理論的某些科學性成份和制度有效性的內在機理可以進行實事求是的研究和思考。這種研究和思考必須堅守的前提是：國家一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。在遵奉這個前提下，進行權力分工的有效性和互相制約性的理論創新、制度設計及運作規范。這樣，將所有的由人民委托出去的國家機關的權力都納入到權力制約與監督的制度體系之中。

3.抓住權力制約與監督的重點和突破口。對權力進行監督和制約已經在官方和民間即全社會形成共識，現在關鍵是從哪里入手進行制度體系的建設。分析我國幾十年來直至目前權力制約與監督乏力的情況，突出的困難表現為三個方面：一是執政黨的黨內權力監督和制約機制有待進一步完善并切實執行；二是各國家權力機關主要負責人的權力因“首長負責制”而形成理論上的矛盾和實踐上的“雷區”；三是社會監督特別是媒體監督本質上的缺位。而突破口在于對黨政領導班子主要負責人的權力制約與監督的制度建構和實踐運作，認真執行《中國共產黨黨內監督條例(試行)》。

要防止領導班子特別是主要負責人的權力失控、決策失誤、行為失范，就必須借助相關法律法規的建設和健全，規范領導班子主要負責人做任何與職務相關的事情特別是重大決策都要從法律的角度去分析、思考和解決問題，明確和堅決追究失職、瀆職等違法行為的法律責任。當前，建立有效的權力制約和監督機制的突破口是對各級領導機關和領導班子“一把手”的權力制約與監督機制的建立和有效運行，如果對“一把手”的權力能進行有效的制約和監督，那么對所有握有一定權力的黨政機關干部的權力制約與監督就迎刃而解了。而要實現這一突破，關鍵是兩點：一是執政黨的核心領導層能否首先從自身開始，并在黨政系統中以黨紀和法律法規形式推開；二是能否允許新聞媒體參與進來，代表全體人民時刻行使有效的權力制約與監督。“天網恢恢，疏而不漏”，只有撒開人民充分進行權力制約與監督之網，對權力制約與監督才能真正實現，否則既不可能，更不可信，也更難持久和徹底。

總之，自新中國建立幾十年來，我們黨和政府一直在進行社會主義條件下如何加強權力制約與監督問題的探索和實踐，無論是經驗還是教訓，對于進一步通過以法律制度建構為核心健全我國的權力制約與監督制度都有極其重要的意義。