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為促進我市農村居民最低生活保障管理機制的健全完善，規范工作操作程序，保障農村特殊困難居民的基本生活權益，維護社會穩定，促進社會和諧。根據市政協年重點工作安排，今年6月，市政協社會法制和民族宗教委員會組織部分市政協委員、市民政局等部門組成調研組，對我市農村低保工作情況進行了調研。調研組在副主席的帶領下分別到、兩縣進行了實地調研，調研組座談聽取了相關工作情況匯報，深入到部分鄉、村、組和農戶家中了解情況。其他縣（區）也由縣（區）政協組織了調研，對全市農村低保工作情況進行了綜合分析、研究。現將調研情況報告如下：

一、我市農村低保工作基本情況

我市有人口258萬人，其中鄉鎮人口203.36萬人，占總人口的78.9%。全市尚有鄉鎮貧困人口72萬人，占鄉鎮人口的34.43%，其中，絕對貧困人口42萬人，占鄉鎮貧困人口58.33%。

根據省人民政府《關于全面建立和實施農村最低生活保障制度的通知》（云政發〔〕77號）的通知精神，我市于年9月全面開展此項工作。市人民政府制定下發了《市農村最低生活保障制度暫行辦法》，根據目前國家確定的溫飽線標準和我市經濟發展水平、財政承受能力，確定了農村居民最低生活保障標準為每人50元/月。市、縣、鄉分別成立了領導機構，負責組織領導此項工作。

按照屬地管理和動態管理原則，我市根據不同困難群眾的收入情況，分三類組織實施了農村低保。一類：老年、殘疾或者未滿16周歲（孤兒）的村民，無勞動能力，無生活來源又無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的人員（此類從年1月起納入五保供養，由財政轉移支付）。二類：家庭主要勞動力因病、因殘，喪失勞動能力，生活常年貧困的農村居民家庭。三類：家庭缺乏勞動力或勞動者勞動能力低下、生存條件惡劣，造成生活常年貧困的農村居民家庭；或因自然災害或突發事件導致生活困難的家庭。補助水平由各縣（區）結合本地實際測算確定，并根據實情逐年增加。

低保對象按省政府貧困監測辦公室確定的數量為準，確定我市低保對象為332545人，占全市絕對貧困人口總數的79.18%。其中，區6719人，縣9728人，縣65674人，縣20492人，縣17617人，縣21584人，縣36061人，縣111055人，縣16491人，縣27124人。

農村低保金履行實行分級負擔的原則，除中央和省級補助以外，不足部分由市、縣（區）財政負擔。年，全市安排農村低保資金19952.7萬元，其中上級補助17727.43萬元，市級負擔598.58萬元，內地六縣（區）累計負擔1626.69萬元。、、、等四縣按省政府貧困監測辦公室測定的低保對象由國家和省級財政給予全額補助，總金額為10575.24萬元，人均50元/月。

年1—6月全市共發放農村低保金9889.99萬元。

二、主要成效、經驗及存在的困難和問題

從年9月至今，我市農村最低生活保障工作已實施三年，在市委、市政府的正確領導和各有關部門的共同努力下，此項工作正在有序推進，成效明顯，也有很多值得總結的經驗和必須加以認真解決的困難和問題。

（一）主要成效

1、黨的惠民政策得到有效實施。在農村建立最低生活保障制度，是貫徹落實黨中央、國務院關于解決農村困難群眾生活問題，切實維護和有效保障農村困難群眾基本生活權益的主要舉措。年省政府關于在全省全面建立和實施農村最低生活保障制度的通知下發后，市人民政府及時啟動了此項工作，市、縣、鄉分別成立了領導機構，結合實際制定了實施辦法，廣泛開展了宣傳活動，民政等有關職能部門深入實際，工作扎實而富有成效，使農村低保工作在我市廣大農村得以順利開展，黨的惠民政策在邊疆民族地區得到有效實施，把黨的惠民政策送到老百姓家中，讓百姓實實在在地得到了實惠，深受廣大干部群眾的贊譽和擁護。

2、農村困難群眾的最低生活基本得到保障，生產積極性不斷提高。全市每年安排農村低保資金近兩億元，共有農村低保對象332545人，資金額度大，履蓋面廣，農村困難群眾的最低生活基本得到了保障。不少困難群眾十分珍惜和感恩黨的好政策，勤儉節約、生產自救，生活逐步好轉，有的困難群眾還積極申請小額信貸，因地制宜發展種養殖業，找準了發展的路子，對生活、對未來充滿信心。

3、黨群干群關系進一步融洽。農村低保工作，政策性強、涉及面廣。在開展工作過程中，廣大干部群眾受到了一次黨的路線、方針、政策和愛國主義、集體主義的再教育，廣大困難群眾得到了實惠，人們親身感受到了中國共產黨的英明和社會主義制度的優越性，是黨和政府情為民所系，權為民所用，利為民所謀，實實在在為百姓辦實事、辦好事的具體體現。黨群，干部關系進一步融洽。

（二）主要經驗

1、加強領導、精心組織、部門聯動是前提。實施農村低保工作以來，各級黨委、政府高度重視，分別成立了由領導牽頭相關部門組成的農村最低生活保障工作領導小組，形成了市、縣（區）、鄉鎮三級協調配合、部門聯動、齊抓共管的領導體系和工作機制。為指導農村低保工作，規范操作程序，市人民政府制定出臺了《市農村低保生活保障實施暫行辦法》〔〕（第10）號公告，各縣（區）相應制定了實施細則。實施辦法對保障對象、標準、家庭收入的計算、保障對象的審核審批、資金發放、低保工作的日常管理及民主評議等環節都作出了明確規定，確保了農村低保工作的順利開展。

2、從實際出發，分統適度是關鍵。由于受自然條件，人口素質、經濟條件等諸多因素的影響，絕對貧困人口的分布狀況及貧困程度存在著差異，各縣（區）根據當地實際情況，因地制宜擬定了分類施保補助標準，做到結合實際，分統適度。如縣年根據農村居民貧困程度的差異制定出三類、二類、一類的補助標準分別為每人每月25元、30元、60元。年根據實際情況，將三類、二類的補助標準確定為每人每月50元，一類人員提高到人均月補80元。縣從年1月起，不再對農村低保對象進行分類，對所有低保對象保障標準統一調整為每人每月補助50元。

3、規范程序、強化監管是保證。我市在實施農村低保工作中，始終堅持突出“一個重點”、把好“兩個關口”，實行“三個公開”、建立“兩項制度”。突出“一個重點”，即：低保對象的確定。重點針對“農村居民家庭主要勞動力因病、因殘、喪失勞動能力，一代養幾代等原因造成家庭生活困難的農戶”。把好“兩個關口”：一把申報審批關。明確受理申請、走訪調查、審核、審批工作程序，嚴格審查申請人提交的有關材料，杜絕申報虛假材料。二把動態管理關。嚴格按標準適時調整保障期限、保障對象及補助金額。“三個公開”即：公開農村低保政策、公開農村低保對象、公開保障金額，并設立舉報監督電話。建立兩項制度：一是建立入戶抽查制度。要求各村、組對申請的低保對象進行入戶調查，縣（區）、鄉（鎮）民政部門對申請低保對象進行抽查，對符合條件的才予以審核、審批，對復查中出現的不符合條件的低保戶進行調處；二是建立農村低保對象公示制度。各鄉（鎮）、各村民委員會都設置了低保公示欄、公開欄、意見箱、監督咨詢電話，將每一個低保對象的保障情況進行公示。

強化資金監管。一是建立分級負擔籌措機制。各縣（區）根據省、市規定的分級負擔的要求，結合縣（區）財政實際，加大了縣級負擔比例的落實力度，積極調整預算盤子將農村低保資金納入預算，通過壓縮行政開支、募集捐助等不同辦法千方面計籌措資金，確保低保資金在年底前足額到位。二是建立農村低保專帳，管好農村低保資金。為把保障資金管好用好，實行了分級管理。市、縣兩級民政部門確定財務管理人員，并注重抓好業務培訓。同時，建立健全財務臺帳、會計制度和財經紀律，實行規范化管理。三是認真組織發放低保資金。一部分縣（區）按季發放，一部分是半年發放一次。在發放方式上采取統一打卡發放。四是建立低保資金使用情況跟蹤審計制度。縣（區）民政局、財政局對各鄉（鎮）低保政策執行、資金使用、信訪投訴等情況進行監督檢查，堅決杜絕擠占、挪用低保資金等問題的發生。

（三）存在的主要困難和問題

1、現行的低保對象指標與實際情況有差距。現行的低保對象是由省政府貧困監測辦公室核定并直接下達到各縣（區），扶貧辦提供的數據反映，截止年底止，我市尚有貧困人口72萬人，其中，絕對貧困人口42萬人，與省上下達給的低保指標數差距很大。

2、低保對象界定難、管理難。由于歷史原因，我市部分農村存在的貧困面大、且貧困程度深的狀況在短時間內難于消除，已基本解決吃飯問題的農戶，大部分無穩定的收入來源，抗拒自然災害和疾病的能力十分脆弱，這些家庭均處于貧困的臨界線上。將這些農村家庭全部納入低保，以目前的情況還比較困難，在按照《市農村最低生活保障制度暫行辦法》確定低保戶時，由于農村居民收入中糧食等實物收入占相當比重，在折算成現金收入時有很大的隨意性，一些隱性收入難以貨幣化，務工等收入當事人不申報難以知曉等等，受這些因素的影響，要準確計算出哪些家庭月人均收入在最低保障線以下就很困難。低保對象動態管理困難。“進低保易，出低保難”的現象較普遍，有的村民認為享受低保就象工作人員領工資一樣是終身的，經濟條件好轉后不愿讓出低保指標，一旦被取消就到處反映上訪；有的懶漢領到低保后生活有了基本保障，不愿辛勤勞動獲得收入；也有的村民認為低保是“露天的飯”，應該“分著吃”，看到與自己條件上差不多的農戶領取低保心理難平衡；有個別地方受家族勢力影響，在評議或票決低保對象時，出現真正符合享受低保條件的農戶榜上無名，評定低保對象有失公平；還有個別地方存在將特困戶領取的低保金在全村（組）平均分配共同享受的情況等。

3、人、戶分離享受低保的情況逐漸增多。按低保的原則是“保戶不保人”，一個家庭應是一個整體，家庭成員間有相互扶助的義務。而一些地方在實際操作中，將因病殘等喪失勞動能力的、年老體弱的從家庭中分離出來享受低保，與法定的贍養義務相違背。

4、人員不足，經費缺乏，工作手段滯后。由于我市農村居民居住地比較分散，加上人口流動頻繁，農村低保管理工作難度大。目前，由于編制限制，基層民政工作人員配備較少，80%的鄉（鎮）僅有一名民政專干，不但要從事農村低保人員的核查、管理、資金發放等工作，還要從事殘疾人、五保戶、抗震救災救濟等其他民政工作，無法保證低保工作正常開展。另外，經費缺乏，工作手段滯后，低保工作微機化尚未進行管理，完全靠手工記錄，工作量大，核查周期長，不少地方低保金不能按月發放。不適應低保工作的要求。

工作經費嚴重缺乏。低保制度全面實施以后，各級民政部門的工作量大幅度增加。而從我市的情況看，從市到縣、鄉（鎮）幾乎沒有此項工作的專門經費，嚴重影響了低保政策實施的質量和此項工作的推進。

三、建議

（一）進一步提高認識，加強領導。黨的十七屆三中全會提出：“農業基礎仍然溥弱，最需要加強；農村發展仍然滯后，最需要扶持；農民增收仍然困難，最需要加快。”建立農村低保制度關系到農村經濟的發展和農村的社會穩定，是加強“三農”工作的一項重大惠農政策，是全面建設小康社會的一項重大戰略舉措，是構建和諧社會的一項重大制度建設，體現了黨和政府高度關注民生的執政理念。各級黨委、政府要從實踐“三個代表”重要思想和落實以人為本的科學發展觀的戰略高度提高對農村低保工作重要性的認識，加強領導充分認識到農村低保是各級政府應盡的義務和基本社會職責，是實現從管理型政府到服務型政府過渡的一項重大舉措。

（二）遵循原則，努力做到“應保盡保”。一是要在實施農村最低生活保障制度的過程中，嚴格遵循市人民政府制定的《市農村最低生活保障制度暫行辦法》中規定的四項原則，規范操作程序，堅持公開、公正、公平原則，確保農村特困戶享受到最低生活保障，讓廣大人民群眾滿意。二是要積極爭取中央和省財政增加補助資金，逐步增加市、縣（區）財政投入，對全市特困戶努力做到“應保盡保”。三是要積極幫助和引導貧困人群艱苦奮斗、勤儉持家、生產自救，因地制宜發展經濟，逐步擺脫貧窮。

（三）切實加強監督管理，進一步規范農村低保工作。應及時把那些不符合享受最低生活保障標準的人員該退則退，同時，要采取切實可行措施及時把因各種原因造成的應保對象及時納入農村低保，在動態情況下實現應保盡保。要依法對農村低保資金的運行情況進行監督，既要重視資金使用的事后追蹤，更要重視資金撥付中的事前檢查。對擠占、挪用、截留農村低保金的，要嚴肅處理。要加大糾偏查處力度，杜絕低保工作中的人情保、關系保、平均主義等不正之風。要通過設立舉報箱、舉報電話、聘請各級人大代表和政協委員作為低保監督員等方式，對低保工作實行全過程、全方位的監管。同時還要通過完善低保資金的管理、審核審批程序和入戶調查、民主評議、張榜公布等制度，使農村低保工作逐步達到規范化要求。

（四）建立健全工作機構，改善工作條件。市、縣（區）級設立低保中心，鄉（鎮）要設立民政所，村委會、社區設立民政工作宣傳員。全面負責城鄉低保、醫療救助、五保老人供養等工作。