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隨著土地管理從單純土地管理向資源與資產管理并重、到參與宏觀調控的重大職能轉變，黨中央國務院對國土資源管理提出了更高要求，十七屆三中全會《決定》更是提出了建立嚴格規范的農村土地管理制度等任務，本文就如何規范農村土地管理，深化農村，統籌兼顧、推進城鄉協調發展試作探討。

一、規范農村土地管理是當前國土資源管理的重大任務

（一）規范農村土地管理是國土資源部門實踐科學發展觀的重要舉措。共同富裕是社會主義的本質和奮斗目標，統籌兼顧是科學發展觀的根本方法。我國目前13億人口，農村人口7億，占56%以上，要逐步實現共同富裕的目標，首先必須加快城鄉一體化進程，推動城鄉協調發展。黨中央以全面、協調、可持續的科學發展觀為統領，提出了社會主義新農村建設，有效推動了城鄉協調發展。編制和實施鄉鎮及村莊土地規劃，優化農村土地利用結構和建房格局是推進新農村建設的重要內容，國土資源部門只有自覺踐行科學發展觀，不折不扣地履行好資源管理和服務保障職能，開拓創新，管好用好農村土地資源，做到“守土有責、護土有方、動土有據、用土有益”，促進農業農村經濟快速發展，更好地服務和推進新農村建設，逐步實現全面建設小康社會的宏偉目標。

（二）規范農村土地管理是黨中央國務院對國土資源管理工作提出的新要求。十七屆三中全會對加快農村經濟發展，全面建設小康社會提出了更高要求。《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出建立嚴格規范的農村土地管理制度，明確農村土地制度改革的四項原則：“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理”；六項目標任務：①落實最嚴格的耕地保護制度，堅守18億畝耕地紅線；②落實最嚴格的節約用地制度，嚴格控制城鄉建設用地總規模；③做好農村土地確權登記頒證工作，嚴格土地用途管制；④推進征地制度改革，逐步縮小征地范圍，嚴格界定公益性和經營性建設用地；⑤規范集體經營性建設用地流轉；⑥抓緊完善相關法律法規和配套政策，規范推進農村土地管理制度改革。

（三）規范農村土地管理是推進農村改革發展工作的重要內容?！巴恋厥墙洕鐣l展的載體，是一切生產和一切存在的源泉”。土地制度是農村的基礎制度，土地作為農民最基本的財產，是農民參與市場競爭、融入現代化進程、實現增產增收的經濟經濟基礎。農村土地產權的明晰是深入農村土地制度改革、規范農村土地管理的重要前提。所以，加強農村土地管理、加強耕地保護、深化農村土地制度改革，建立健全嚴格規范的農村土地管理制度，是推進農村改革發展工作的重要組成部分，是服務社會主義新農村建設的重要力量和保障。

二、我縣農村土地利用存在的問題

一是人均耕地少，土地供需矛盾尖銳。我縣人均耕地僅1.30畝，低于全國平均水平。二是開發潛力小，后備耕地資源匱乏。全縣未利用地7.79萬畝，其中宜農面積0.69萬畝。三是利用效率低，土地資源浪費嚴重。農業用地中，耕地的抗旱、抗澇及“三保”能力低下，易受災情影響造成低產、減產；農村居民點分布零散，造成農戶間隙大、宅基地大和人均占地面積大的“三大”現象。四是規劃實施難，城鎮化建設水平較低。建設用地預留不盡合理，農戶住宅建設沿襲歷史、隨處而建，基礎設施不配套，難于保障新農村建設步伐。

三、規范農村土地管理的措施與思考

（一）嚴格保護基本農田，保障農民耕作空間。

一是落實耕地保護責任。目前全縣劃定基本農田面積21萬畝，基本農田保護率為80.18%。要建立行政首長負責制，嚴格實施基本農田占補平衡、保護監督、用途管制、質量保護等制度，及時維護基本農田保護設施。對經依法批準調整的基本農田，及時調整保護標志，更新圖、表、冊和責任書，做到圖、數、實地相一致。二是創新耕地保護措施。大力開展基本農田保護示范區建設和基本農田土地開發整理工作。按照十七屆三中全會《決定》要求，劃定永久基本農田，逐步建立耕地保護補償機制。同時，按照“先存量后增量、先荒地后耕地、先劣地后良田”的原則，嚴把建設用地的批前審查、批中核查和批后監管關，不允許擅自將耕地改為非農業用地，嚴禁違法違規占用、毀壞農田。三是加大土地巡查力度。推行土地動態巡查制度，將城鄉結合部、省級干線兩側、工礦、集鎮和中心村納入耕地保護巡查的重點，及時掌握土地利用現狀，把未批先建、批劣占優、破壞耕地等行為消滅在萌芽狀態。

（二）實施“雙低”改造項目，擴大農民增收空間。

“雙低”（低丘崗、低產林）改造：低丘崗改造是對地勢相對較高，坡度25度以下，立地條件相對較差，缺水怕旱，利用效率不高的區片進行科學開發，綜合利用。是當前農村發展的客觀需要，是培植農村經濟發展新亮點和增長點的重大舉措，是增加農村土地后備資源的儲備工程，是推進生態文明建設的生態工程，是發揮農業比較優勢的效益工程，是推進社會主義新農村建設的惠民工程。

一是要加大項目爭取力度。省政府今年先后3次在紅安、宜昌和咸寧召開全省“雙低”改造工作現場會，市政府于10月上旬在我縣召開了全市“雙低”改造工作現場會。加大“雙低”改造項目申報、規劃、施工、監管力度，成立以縣長為組長、各相關部門負責人為成員的“雙低”改造領導小組，成立以分管副縣長為辦公室主任的“雙低”改造辦公室，從相關部門抽調人員統一在國土資源局辦公。我縣是全省第一批低丘崗改造項目立項縣市之一，低丘崗改造項目總面積7.5萬畝，省級扶助資金為1.5億元，占全省第一批項目的6.7%,在全省縣（市、區）中位列第二；占宜昌市第一批項目的32.4%，在全市位列第一。

二是要嚴格實行全程監管。（1）規劃編制要可行。規劃做到“四個結合”：與增加有效耕地面積相結合，確保單塊面積達300畝以上，新增耕地率達30%以上；與新農村建設要相結合，統籌規劃田、水、路、林、村建設；與低產林改造相結合，大力建設速生林、經濟林和苗木；與農業特色板塊建設相結合，大力發展柑桔、茶葉、桑蠶等主導產業。（2）項目選址要科學。要尊重自然規律、尊重經濟規律、尊重群眾意愿，要符合規劃。（3）管理制度要規范。認真落實項目法人制、公告制、合同制、招投標制、監理制等五項制度，建立健全項目管理責任制。（4）工程監管要嚴格。嚴把項目施工單位資質審查關，嚴格要求項目施工單位按照項目建設工期、質量標準和規范設計精心組織施工。

三是要切實提高惠農質效。低丘崗改造要堅持宜林則林，宜園則園，宜耕則耕的原則，實現園田化、水利化、生態化的“三化”目標，圍繞城鄉統籌發展，以治水、改土、修路、興林、建園為主要內容，實施低丘崗綜合整治，做好“四個結合”：（1）與實施新農村建設規劃相結合。要統籌安排、綜合整治，著力提高農業綜合生產能力，改善農民生產生活條件；（2）與鞏固農業基礎地位相結合。要切實搞好農田基礎設施建設尤其是小型農田水利建設，增強排灌和防災減災能力；（3）與發展現代農業和特色農業相結合。要對項目進行科學設計，改善生態環境和農業生產條件，打造優質耕地園田，搭建現代農業建設平臺，為農業增效、農民增收奠定基礎；（4）與建設農村美好家園相結合。要嚴格依照規劃，搞好基礎設施改造和建設，發展林果經濟和景觀農業，美化居住環境，造福農民群眾。

土地開發整理：土地開發整理是加強基本農田基礎設施建設、提高農田質量、改善農田生產條件的主要手段，是適應新時期建設高效農業、現代化農業的有效途徑。

一是加強農地整理。主要是對交通主干道沿線的農田，進行標準農田的改造和穩產高產農田的建設，有效改善農業生產條件，提高農田生產能力。二是加強土地開發。通過對灘涂、荒草地等未利用地、宜農土地進行開發利用，改善傳統的農用地利用格局，促進農業增效和農民增收。同時，全面查清城區、城鄉結合部及集鎮的閑置地、空閑地、批而未用等“三類地”情況，對“三類地”進行綜合分析、依法分類處置、安排利用。三是加強土地復墾。對在生產建設中，因挖損、塌陷、壓占的土地及自然災害損毀的土地進行整治；積極實行地質環境治理備用金制度。按照“誰誘發、誰治理”的原則，對人居環境惡劣、安全隱患重大的礦區農民，有計劃地組織整體搬遷，盡量向中心村、城鎮聚集；對受到破壞的耕地進行復墾還田、還林。

（三）抓好土地規劃修編，統籌農村建設空間。

一是推進全縣土地利用總體規劃修編。按照“工業向園區集中，農戶向城鎮集中，農田向規劃經營集中”的原則，對原規劃的土地利用布局進行重點調整，以達到土地資源合理集約利用的要求。二是編制鄉鎮及村莊土地規劃。按照“規劃一張圖、審批一支筆、建設一盤棋、管理一個法”的原則及“撤并自然村、整治空心村、建設中心村、改造城中村”的總體思路，合理安排農村建設用地，規范農戶建房、改造的審批程序，做到農村居民點布局合理、美觀整潔。三是編制開發復墾整理規劃。實行全縣高產田建設、遷村騰地項目建設、礦山廢棄地復墾一盤棋，統籌兼顧、整體推進。

（四）推進城鄉協調發展，拓展農村用地空間。

一是積極支持新農村試點建設。參與新農村建設試點村的規劃編制，積極引導村民向小城鎮和中心村集中，住宅向社區集中，逐步消除“空心村”、“路邊店”、“獨臺院”的情形。加大農村基礎設施配套建設，促使部分農民從第一產業脫離出來，進入農村二三產業，推動農業規模化經營和農村產業結構升級。二是積極支持“百鎮千村”示范工程。在用地指標、資源政策方面向農村傾斜，引導群眾按照規劃要求有計劃地改造舊居、拆舊建新，建設一批具有典型和示范作用的農村新居。三是積極化解農村建設資金“瓶頸”。規范經營性集體建設用地流轉行為，優化配置土地資源、保障農民合法的集體土地財產權的迫切需要。遵循十七屆三中全會《決定》農村土地承包經營權“三個不得”（不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益）和依法有償自愿的原則，培育土地承包經營權市場，鼓勵集體建設用地以出讓、租賃、作價出資或入股等多種形式依法流轉。

（五）實行“陽光”行政，拓寬為民服務空間。

一是積極服務基層群眾。嚴格執行首問負責、限時辦結、服務承諾等規章制度，積極服務于農村招商引資、農產品開發項目及新農村建設用地需求；利用電視、門戶網、電子顯視屏、宣傳櫥窗等，全面公開我縣基本農田保護區、礦產資源規劃保護區等；開展送戲下鄉、送政務下鄉、普法進村等活動，編印《服務指南》，發放到基礎人民群眾手中；開通綠色通道，對邊遠偏僻村組農戶建房用地審批，實行上門受理、集中辦理（每周五各鄉鎮所統一在縣國土資源局辦公）、送證上門服務。近兩年來，縣國土資源部門為430余戶村民提供了上門辦證服務。二是維護農民的合法權益。樹立文明執法理念，將執法與服務相結合，對巡查發現的違法行為，及時調查處理，情節輕微的，進行說服教育，幫助切實存在建房用地困難的村民正確合理選址、辦理用地審批手續；完善征地補償安置辦法，科學合理擬定區域性征地補償標準。嚴格按照法定程序征地，認真執行征地報批前“告知、確認、聽證”制度，依法維護被征地農民的合法權益。三是加大信訪辦理力度。實行信訪限時辦結制，對涉及群眾切身利益、社會普遍關注的信訪案件，由局主要領導親自抓；設立國土資源咨詢服務熱線，為人民群眾提供土地、礦產、地質環境的政策、法律等咨詢服務。