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稅收行政執法權是指為了保證稅務機關進行日常稅務行政管理而由法律賦予其的必要的執法手段，包括稅款征收權、稅務檢查權、行政處罰權及稅收強制執行措施等。稅務管理的全過程，包括稅務日常管理、稅務征收管理、稅務稽查管理、行政復議管理、稅務違法處理等，都是直接依據稅收實體法、稅收程序法、行政復議法、行政訴訟法和行政處罰法來調整稅務機關同納稅人之間的權力與義務關系的行為。稅務管理的過程，實質上是依法行政的過程，即稅務機關依法行使稅收行政執法權的過程。只有實現依法行政，才能有效維護正常的征納秩序。

一、稅收行政執法中存在的問題

隨著國家稅制改革的不斷深入，稅務系統加強稅收征收管理，加強黨風廉政建設，從嚴治隊，促進了稅收執法水平的逐步提高，稅收執法環境明顯好轉。但是，我們也必須看到成績后面存在的問題。從近年來稅務系統發生的違法違紀案件看，稅務系統的不正之風，或者說是不廉政行為主要集中在稅收行政執法權的行使上。作為經濟執法部門，基層稅務干部稅收執法權力較大，再加上社會上不良風氣千方百計地拉攏腐蝕，很容易產生有法不依、執法不嚴的現象，甚至執法犯法、違法犯罪。稅收行政執法權之所以出問題，其主要原因是因為執法的隨意性很大。有相當一部分執法人員認為：現行體制和規定使得依法行政程序復雜、效率低、力度小，依法行政是自討苦吃，是自己給自己“上套”。他們往往片面強調執法的權力，認為要執法就得有權，只看到權力會給執法帶來“方便”，而沒有看到權力本身具有的義務和責任。面對法制化進程的加快，他們越來越有一種失落感而非壓力感，因而過多的是抱怨稅務部門的權力越來越小，執法缺乏剛性，“管”起納稅人來不得力。甚至有人認為嚴格按法律程序辦事就征不上稅，不如連蒙帶嚇，這樣，不但自己能說了算，而且還省事、方便。因而出現了下列現象：

（一）、處罰案件定性不準。很多本應按偷稅案件來定性處理的，卻按未按期申報或少繳稅款來定性處理；本應移送公安機關追究刑事責任的，卻按偷稅案件來補稅罰款。其結果是規避法律的追究，以補代罰，以罰代刑，助長了納稅人偷逃稅心理。

（二）、執法不到位。如對納稅人欠稅、偷稅及其他違法行為處理時，不加收滯納金。有相當一部分執法人員，甚至一些領導認為：能把稅補繳就不錯了，再加收滯納金企業不愿意，征收難度大，計算起來還麻煩。另外，對納稅人違法行為的行政處罰也存在不到位的情況，只是象征性地罰一點，起不到應有的震懾作用。

（三）、重實體、輕程序現象依然嚴重。如行政處罰決定書和行政處罰告知書同時送達；送達回執上沒有當事人簽字或蓋章，有的連送達回執都沒有；相關法律文書不全或不符法律規定，文書之間的時間順序顛倒，出現了執行在前告知在后，或未執行法定期間，或適用法律文書錯誤；有相當一部分稅務行政處罰決定缺乏有效證據，有的調查取證程序違法，出現了先定性后取證，或先處罰后下達處罰決定書的現象，還有的未下達處罰決定書,只開罰款收據,有的證據提取單上的取證人只有一人簽字，等等。

（四）、以罰代刑較嚴重。有兩種情況，其一是存在著稅務案件移送公安機關后，公安機關罰款放人，受案而不立案的情況，給稅務行政執法造成很大被動。因而有些稅務機關存在著案件移送不如不送的思想，在辦案過程中將案件定性減輕，將該移送的案件定性為不移送案件，只作補稅、罰款處理。其二是受經濟利益趨動，很多地方對收取的罰款都有各種形式的提成或返還，如果把案件移送出去無疑是斷了“財路”，因而就自行罰款不予移交。

（五）、懼怕追究責任，拿稅法做交易。目前，各級稅務機關對稅務行政復議、行政訴訟案件都有一種懼怕心理：一怕敗訴；二怕過錯追究；三怕影響稅務機關形象。因此，在對稅務行政案件進行處罰時，往往采用各種辦法“抹平、私了、變通”，甚至不惜犧牲國家利益。有的稅務機關和執法人員為了避免與納稅人發生爭議，在對稅務違章案件進行處罰之前，往往與納稅人先行溝通，雙方討價還價，商定一個雙方都能接受的處理意見，再重新制作稅務行政處罰決定書。這樣做的結果，一方面使執法人員有了很大的自由裁量權，給關系稅、人情稅以可乘之機；另一方面會對納稅人產生不良影響，對依法行政產生疑慮，從而影響稅收法治環境的改善。

二、加強稅收行政執法監督和過程監控

（一）、解決執法中的隨意性問題很復雜，只用苦口婆心的教育不行，只責任追究也不能完全解決問題。這是因為，公共權力和個人私欲的結合以及對權力的行使缺乏有效的監督，是腐敗現象滋生蔓延的重要原因。這其中，最核心的問題是監督管理制度和機制不健全、不完善、不落實。從國際先進的稅收管理經驗以及我國稅收管理的實踐看，稅務系統反腐倡廉、加強黨風廉政建設，要從源頭上解決問題，必須從機制上分解、上收、制約稅收行政執法權，強化對稅收行政執法權的監督制約，最大限度地減少稅收行政執法中的自由裁量權和隨意性，防止權力濫用。根據我國憲法、法律和法規的規定，對行政機關依法行政實施監督應當是全方位的，不僅包括權力機關、政府法制機構、審計機關的監督等各種外部監督，而且還要行政系統內部的監督。從某種意義上來說，行政系統內部的監督對于行政機關依法行使職權更具重要意義。通過監督，既可以直接糾正行政機關違法、不當的行政行為，或者責令行政機關自行糾正行政違法、不當行為；又可以根據監督檢查結果，對行政機關及其工作人員失職、瀆職、有法不依、執法不嚴、違法不究的行為直接追究其行政法律責任，依法實施行政制裁。

（二）、加強對稅收行政執法權的監督是規范執法行為、防止滋生腐敗的重要措施。它有其突出的特點：

一是廣泛性。不是對哪類人員、哪項工作的監督，而是對各個層次、各個方面的監督，對每個稅收執法崗位的職責權限進行嚴格界定，確保每一項稅收執法行為都有章可循，規范業務工作流程，完善內部運作機制，杜絕管理真空，解決職責不清、責任淡化的問題。

二是復雜性。我們在實際工作中，對每一項具體工作的執行都存在著發生錯誤的可能性。這種錯誤，或因計劃、措施制定過程中對情況了解不全面，而在實施過程中暴露出來的某些缺陷；或因領導者個人的原因出現違反法紀行為。監督的復雜性就在于能不能及時發現不論是制定計劃的原因或領導者個人的原因所造成的不良影響和損失，因而及時采取補救措施，盡量減少或彌補所造成的各種損失。

三是長期性。不是權宜之計、短期行為，而是貫穿于提高人員素質、改進征管手段、優化稅收法制環境全過程之中。注重與經常性相結合。因為事物的發展變化是不斷的，問題的發生是經常的，所以監督也是經常的，不能處理完一個問題后就“一勞永逸”。經常性的監督，能及時地發現問題，把問題解決在萌芽狀態，不至于因問題蔓延而造成重大損失。

（三）、加強對稅收行政執法權的監督，必須堅持三個原則：

一是平等監督的原則。就是在監督的權利和義務上人人平等。不論是領導者還是被領導者，不論是專門的監督機構還是一般的群眾，在進行監督的權利和接受監督的義務上人人平等。要做到領導對群眾的監督與群眾對領導的監督相結合。各項工作計劃、實施方案是領導組織制定的，對它的目的、意義，領導最清楚。但執行計劃，則是在基層組織進行的，執行得怎么樣，群眾了解最深刻。因此監督必須把自上而下的監督與自下而上的監督有機結合起來，才能調動領導和群眾兩個方面的積極性，構成總體監督的局面；才能溝通從上到下信息輸出和從下到上信息反饋的渠道，達到信息的雙向交流，實現信息的相互補充、相互印證。

二是層級監督的原則。就是每一個下級層次都對上一個層次負責。各個層次所管轄的業務性質基本相同，只是管轄的地區和范圍隨層次的降低而縮小。但層次監督檢查不是絕對的，也可以越級檢查下級的工作。上級國家行政機關為了實現其監督職能，應采取相應的監督形式，主要有：行政復議、報告、檢查、審查、調查等。

三是公開監督的原則。監督檢查要公開，不要神秘化，更不能背著群眾搞秘密監督。尤其是對群眾最關心的熱點、難點、敏感問題，要及時公開檢查內容。

三、稅收行政執法監督的有效途徑。

(一)、關口前移，加強紀檢監察部門的監督。目前，各級稅務機關都設有紀檢監察部門，作為監督稅收行政執法權的職能部門紀檢監察督辦部門，要發揮好應有的作用，必須更新觀念、改進方法、強化責任。一是拓展職責范圍，全面整體籌劃。以前，紀檢監察部門對稅收行政執法權的監督雖然做了很多工作，但多是就某個方面、某項工作去抓，往往是有舉報才去查，出了問題才追究。為了改變這種狀況，紀檢監察部門應當擴展視野，把各個環節、各個崗位、各個方面的稅收行政執法活動作為一個有機的整體，納入監督的職責范圍，統一謀劃，全面部署，做到稅收行政執法權行使到哪里，監督就延伸到哪里。同時，選調一些精通稅收業務的人員充實到紀檢監察戰線，使紀檢監察部門不僅要熟悉本職業務，而且還要懂得相關的稅收業務知識，增強工作的預見性、針對性，善于發現和解決稅收行政執法過程中的各種矛盾和問題。二是深化廉政教育，努力貼近實際。改變目前廉政教育一個標準、一個要求，不切實際、籠而統之的狀況，使教育深入到執法各環節、各崗位。在抓好理想信念、政策紀律、法律法規等共性教育的同時，從實際出發，針對不同崗位、不同人員，開展不同內容、不同方式的教育，使每項教育都能有的放矢，觸及思想。如可以結合稽查干部的業務培訓，運用一些典型案件，教育大家，要立場堅定，頂住各方面的說情風；抵御誘惑，不接受企業的宴請和禮品；堅持原則，嚴格按照規定補稅罰款；警鐘長鳴，不能心存僥幸觸犯法律。三是抓住主要矛盾，集中重點突破。通過對重大案件的查處、重點部位的監督，帶動整個監督向縱深發展。在這方面，除了對征收、管理重點部位進行監督外，要突出抓好對征管、稽查各環節的監督。雖然稽查內部也建立了選案、檢查、審理、執行相互監督的制約機制，但從實踐來看，檢查環節是最容易出問題的地方，對此要加強執法監察。通過對檢查處理后處罰不到位、補稅不入庫等現象，查是否有人打招呼、是否存在吃拿卡要報等問題。對從中發現的問題一查到底，追究每一名責任人員的責任。

(二)選準切入點，強化稅收征管體系內部的監督。加強對稅收行政執法權的監督，必須從機制上加以解決。一是深化征管改革，建立相互監督、相互制約的運行機制。通過改革，變綜合機構為專業性機構，變多種權力為單一權力，形成征管查相互獨立、相互監督、相互制約的格局。征收負責受理納稅申報和稅款征收等事宜，并向管理、稽查傳遞納稅信息；管理負責對納稅人進行日常管理和審核檢查，掌握稅源變化和納稅情況，提供稽查建議；稽查負責對傳遞過來的稽查信息以及上級下達的稽查任務，開展日常稽查和專項稽查。三者之間相互傳遞反饋信息，形成一個完整鏈條，上一個環節出了問題，信息就無法向下傳遞，下一個環節就能及時發現，從而使問題得到及時解決。二是加快信息化建設，以現代化的征管手段規范執法行為。征管手段的改進，既是提高征管質量的有效途徑，又是防止以權謀私的重要措施。通過建立行政管理、稅收業務、決策支持、外部信息應用等所有職能的功能齊全、信息共享、監控嚴密的稅務管理信息系統，把稅務管理的各個環節都納入到統一的征管軟件中，達到“機器管人”的目的。如稅收定額、納稅數額、停歇業等基本信息一旦生成，基層征收單位必須向上一級主管部門請示后，才能變更，這樣就大大削弱了基層執法人員的權力。上級稅務機關也可通過稅務管理信息系統，監控所有稅務人員的執法行為。三是開展征管質量檢查，及時發現和解決各種問題。一個地方征管質量的高低，是稅收行政執法環境好壞的直接反映。征管質量不高的，基本上都存在著執法不到位和以權謀私的問題。因此，在征管質量檢查中，既要注意發現征管查之間監督制約不到位的問題，又要注意查處稅務人員以權謀私的現象，通過征管質量的提高，促進稅收行政執法行為的規范。四是抓好行政復議，把住行政機關內部監督的最后防線。行政復議是監督行政的一種重要形式，是上級國家行政機關對下級國家行政機關的行政活動進行層級監督的一種制度化、規范化的行政行為，也是國家行政機關系統內部為依法行政而進行的自我約束的重要機制。之所以稱行政復議是行政機關內部監督的最后防線，是因為行政復議實行一級復議制，也就是說對具體行政行為的復議，以上一級國家行政機關的復議決定為終局決定，復議決定下達后，行政相對方不得再向上級國家行政機關要求復議。因此，行政復議機關對下級稅務機關的具體行政行為進行審查并作出復議決定時，必須把住關口，查明違法或不當的具體行政行為產生的原因，找出下級稅務機關在執法活動中存在的問題，不得偏袒掩蓋，要責令其采取相應的措施，改進行政執法活動，使層級監督的作用得以充分發揮，確保納稅人的合法權益不受稅務機關和稅務人員違法行為的侵害。

(三)公開辦稅，接受社會各界的監督。首先要實行“陽光辦稅”。就是把稅收政策、稅額核定、案件查處、納稅人認定、出口退稅審批等一些帶有實質性、敏感性的問題向系統內外全部公開，把執法各環節公開在社會、公眾面前，不給以權謀私者以可乘之機。其次是廣開監督渠道。公開舉報電話，明確受理群眾舉報的部門，制定獎勵、保密等措施，鼓勵群眾積極舉報。主動聘請人大代表、政協委員、政府工作人員、企業財務人員及納稅人等社會各界人士擔任稅收監督員，經常采取座談會或上門征求意見，監督稅務人員的行政執法行為。其三是有案必查。凡是群眾舉報的案件，或有關部門反映的問題，都要嚴肅查處，查清、查透，給群眾一個滿意的答復。對在當地影響較大、群眾普遍關心的重大涉稅案件，要通過新聞媒體，向社會公開案件的查處、審理、執行等過程，使群眾了解稅收案件查辦程序和力度，不斷調動和激發群眾的積極性。最后是接受人民法院的司法監督。行政機關要受司法機關的法律監督，這是行政訴訟法和憲法第41條規定的一項基本監督制度，是人民法院通過行政訴訟，審查具體行政行為的合法性，糾正違法行政行為，監督行政機關依法行政來實現的。人民法院對稅務機關及其工作人員的行政行為進行監督具有重要意義，一方面，能夠切實保護納稅人等稅務當事人的合法權益，防止稅務機關及其工作人員對其合法權益的侵犯；另一方面，可以監督稅務機關依法行政，防止官僚主義、徇私枉法、濫用職權等腐敗現象，保證國家行政權力正確合法地行使。