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同志強調指出：“要把科學發展觀貫穿于想問題、作決策、干工作的全過程，以長遠眼光謀劃發展，以全局意識統籌發展，以科學態度抓好發展，促進科學發展觀的貫徹落實。”建立農村居民最低生活保障制度是落實科學發展觀的基本要求，是維護和保障農村困難群體基本生活的一項根本措施。市區自2011年開始實施農村低保工作以來，嚴格執行有關政策并結合地方實際做了大量的探索和實踐，取得明顯成效，有力地促進了社會的和諧與穩定。但也遇到許多新情況、新問題，如何不斷地完善和改進農村低保工作，已成為我們長期研究探索的一項課題。

一、區農村低保工作基本現狀

區面積736.3平方公里，內轄5個鎮2個街道，24個社區，48個行政村，216個自然屯，人口23.4萬，其中農業人口13.6萬人，占總人口的58.1%，農村低保對象2012人，占農業人口總數的1.47%。經過幾年的探索和實踐，區已逐步建立了農村低保組織管理體系，并不斷完善，主要有以下幾個特點。

（一）低保審批規范化。在工作實踐中，結合當地實際制定了農村低保管理辦法，對保障標準、申報審批程序和時限都作了具體的規定，程序規范，并面向社會公開，陽光操作，切實增強了低保透明度。

（二）保障對象管理動態化。在應保盡保基礎上，加強動態管理，實行應退則退。通過定期不定期的核查，盡最大可能掌握保障對象家庭生活變化情況，實行動態調整，努力做到保障對象有進有出，補助水平有升有降。

（三）分類管理科學化。為體現保障公平，對保障對象實行分類施保，對重度殘疾人、老年人、在校學生等特殊群體實行低保金加發。

（四）資金發放社會化。在區財力十分有限的情況下，努力籌措低保配套資金，確保了低保資金按季足額發放，并實行低保金銀行窗口社會化發放。

二、當前農村低保工作中存在的問題

區農村低保制度實施以來，取得了一定成果，但也存在一些突出問題，急需研究改進。最主要的是覆蓋面小、保障標準低的問題，使許多農村生活比較困難家庭仍然不能納入低保范圍。除此之外，在農村低保工作實踐過程中，以下幾個問題也比較突出。

（一）城鄉低保標準差距較大。由于歷史原因，我國形成了特有的城鄉二元結構，由此帶來了很多社會問題，最低生活保障制度也不例外。最低生活保障制度保障的是一種最基本的生活需求，但是城鄉間這一制度的保障內容和保障水平的差異卻很大，區是近城區，城鄉居民呈混居狀態，他們的生活方式和收入水平越來越接近，城鄉界限日益模糊。而城鄉低保標準和補助水平卻存在較大差異，城市低保標準為360元/月，農村低保標準為1500元/年，月標準核125元，農村低保月補助水平只占城市的34.7%，這種救助待遇的不平等，造成了新的城鄉差別。在區（乃至全國），最低生活保障制度的設計和實踐中，農村最低生活保障具有低標準、廣覆蓋的特點，與城市最低生活保障標準差距很大，這種現象在很長一段時間內被認為是“自然而合理”的，這在一定程度上凸顯了在建立農村最低生活保障制度價值取向上的偏差，這不符合社會保障公平理念，不利于統籌城鄉發展。

（二）農村家庭收入難核定。農村居民收入有其自身特點，使得家庭收入核定存在一定困難。第一，收入難以貨幣化。由于農村居民收入中糧食等實物占相當比重，在價值轉化過程中存在較大的難確定性。種植、養殖等具體項目品種不同，其產值、投入及市場價格也不一樣，這些收入的測算核定缺乏一種較為合理的衡量標準。第二，收入的不穩定性。除農作物收成的季節性及受自然災害的影響較大等因素外，農產品的價格受市場行情的影響波動較大，外出務工人員的增加也增大了收入的不穩定性。第三，重大支出加劇了貧困。由于農村社會保障制度還未完全普及，那些勞動能力弱化和缺少經濟來源的困難群眾，在生活、就醫、子女就學等方面的大項支出，使家庭生活的困難加大，特別是在重大疾病面前，往往導致有看病錢沒吃飯錢的現象發生。

（三）保障標準自然增長機制還不夠健全。現行的農村居民最低生活保障標準普遍偏低。2010年區農民人均純收入達到了7842.6元，而農村低保標準僅為每人每年1500元，即每人每月按125元基本生活支出核算，僅占農民人均純收入的19.1%。這樣的保障標準，很難維系一個農村居民的基本生活需求。保障標準的提高還沒有設立更為科學、穩定的增長機制。

（四）工作程序過于繁雜。在建立農村低保制度之初，為了力求規范、體現公開，實行的農村低保工作程序，基本都是“三級調查、三級評議、三榜公示”，程序比較繁雜，審批時限較長。農村低保的工作重心是落在最基層的村委會，而村委會人員都是半脫產的，他們還有自己的那份“責任田”，所以，有些工作程序就難免被“偷工減料”，并不能全部做到位。村委會不具有行政審批職能，也不適合作為初級審批的職能部門，同時由于農村的特殊情況，難免出現應保未保或不應保而保的現象。

（五）動態管理難度大。從農村低保制度建立以來，動態管理問題一直在困擾著管理者。“進低保容易，出低保難”。雖然有一系列管理措施，但由于多方面原因，效果還是不十分明顯，退出反應慢是一個普遍現象。第一，低保家庭生活變化情況很難做到有效監控。第二，在實際工作中，有部分低保戶在被取消低保資格后，不滿情緒嚴重，認為損害了自己應得的利益，對低保工作人員和工作單位實施無理取鬧，影響低保工作正常有序的開展。第三，有的村級工作人員隱瞞了低保家庭生活變化情況，使“人情保”“關系保”進一步滋生。

（六）基層整體工作力量較為薄弱。由于基層工作人員的嚴重不足，影響了農村低保工作的正常有序開展。當前，各項社會救工作項目和內容不斷增加，政策性逐漸增強，而鄉鎮民政辦一般只有1人，不但承擔著除農村低保之外的其它民政業務，還要積極參與鄉鎮中心工作，現有的工作力量遠遠不能適應今天的工作需求，有的鄉鎮在農村低保調查上也有流于形式的現象。

三、關于加強農村低保工作的幾點建議

建立完善的農村低保制度，是保證農村社會健康發展的基礎，科學、公平、公正、公開是推進農村低保規范建設的核心。

（一）用科學的方法推進保障標準的城鄉統籌。統籌城鄉發展是當前經濟社會發展的重要目標和必然趨勢。隨著城鄉一體化進程的加快，新農村建設向深層次推進，更多的公共服務向農村延伸，為推進低保標準城鄉統籌創造了有利條件。條件成熟的地方，可以統一城鄉低保標準，從根本上實現城鄉保障標準的一體化。不能實現城鄉保障標準一體化的地方，至少可以推進城鄉保障公平，以相同的測算方法來確定城鄉低保標準。例如，區城市低保標準為360元／月，占上年城市人均消費支出的35%左右；2010年區農民人均純收入達到了7842.6元，則農村低保標準應確定為2744.9元／年左右比較合適；也可考慮參照國際貧困線確定的40%標準來確定農村低保標準。為更好地讓城鄉困難群眾共享改革發展成果，我們應當在公平正義的價值觀指導下，科學地確定城鄉最低生活保障的標準，逐步統一保障內容和形式，不斷增加財政投入，持續提高農村低保保障標準和補助水平，擴大覆蓋面，使城鄉低保標準漸進式統一，逐步縮小城鄉差別，最終實現城鄉低保標準一體化，統籌城鄉協調發展。

（二）制定科學的農村家庭收入核定辦法。科學準確地核定申請對象的家庭收入，是確定農村低保對象并得到及時救助的關鍵。第一，應結合當地農村的實際，民政會同財政、統計、農業、物價等部門，深入鄉村及市場對農業收入的項目、產值、投入成本及價格進行認真細致地調查，確定一種較為合理的衡量標準；第二，按照“重粗不重細”和“扶弱就低”的原則，統一家庭收入核定項目、核定標準，制定科學合理的農村低保對象家庭收入核定辦法。第三，鄉鎮、村在入戶調查掌握情況的基礎上，必順統一嚴格按照家庭收入核算辦法進行評估、測算與核定，促進家庭收入核定的公正與公平。第四，引入農村家庭支出評定機制，作為衡量家庭生活水平的參考標準。家庭正常生活支出水平明顯高于當地人均生活水平的家庭，不能享受農村低保；由于重大疾病等特殊情況導致家庭有看病錢沒吃飯錢的家庭，可適當考慮給予一定的基本生活保障。

（三）建立科學的農村低保標準自然增長機制。當前經濟社會不斷發展，人均GDP逐年都在大幅增長，農村低保作為一項社會基本保障，其標準也應隨之相應變化。農村低保標準應根據當地的生活水平（包括吃、穿、住、醫、教等）和經濟發展水平以及財政的實際承受能力等實際情況來確定，即定位在生命線、溫飽線或發展線，用市場菜籃法或恩格爾系數法，測算出符合當地實際的農村低保標準。同時，保障標準應根據當地經濟發展水平、財政負擔能力、農村居民生活水平、物價指數等因素變化適時調整，應該設計一個科學合理的指標體系，建立并落實農村低保標準的自然增長機制。

（四）建立科學的工作機制。第一，簡化工作程序、縮短審批時限，提高行政效能。基于農村的實際情況，農村低保應該實行“三查、兩審、一公布”。“三查”即村社會救助受理員入戶調查、鎮民政辦進行核查、區民政部門按照一定的比例進抽查；“兩審”即鎮民政辦審核、區民政部門審批；“一公布”即村級一榜公布。通過簡化程序和縮短審批時限來提高工作效率，方便群眾。第二，推進農村低保信息化建設。用現代化手段減輕基層負擔，提高工作效能，促進農村低保工作管理水平的不斷提高。三是實行低保工作重心上移的方法，實行兩級批。強化鄉鎮作為最基層的管理機關在低保工作體系中的核心作用，鄉鎮在組織到位、人員到位、經費到位的基礎上，做到責任到位、管理到位，將過去由村委會承擔的低保工作初級審批職能，轉移為具有行政審批職能的鄉鎮來執行，在理順行政職能的同時，從源頭上避免工作不到位和偏親向友情況的發生。

（五）建立科學的動態管理方法。動態管理是保證低保工作公平公正的有效措施。由于人們的收入是不斷變化的，為了力爭一個不錯、一個不漏，真正讓那些連溫飽都難以維持的農村困難群眾，在政府的幫助下享受最基本的生存權，就必須作好低保工作的動態管理，真正做到保障對象有進有出，保障水平有升有降，在應保盡保基礎上，做好應退則退工作，防止“養懶漢”現象及其他問題的發生。第一，實行聯審制度。民政部門及時將申請對象的基本情況通報給房產、工商、土地、勞動、交通等相關部門實施聯審，防止申報家庭隱瞞實際情況；第二，建立低保家庭變化情況申報制度。通過低保家庭主動申報家庭變化情況，適時對保障情況做出調整，從一定程度上解決動態調整滯后的問題。第三，嚴格落實年審制度。每年對農村低保對象家庭進行一次普查式的年度審核，適時對保障情況做出調整。第四，完善承諾制度。在申請對象承諾書中，完善按規定自愿退出相關內容，避免農村低保家庭因收入等變化撤消待遇而出現無理取鬧現象。

（六）設置科學的社會救助管理機構。加強機構建設、配齊配強工作隊伍是加強低保工作管理的根本所在。第一，區民政部門下設二級機構即社會救助工作管理局。解決相應的編制，配備相應的工作人員及必備工作經費和設施，將社會救助相關工作歸并管理，避免多頭救助、重復救助現象。第二，鄉鎮建立社會救助工作管理所。配備與工作量相對應的工作人員，達到編制合理，獨立任職。負責人稱所長，其他工作人員稱管理員。解決必要的工作經費和設施。第三，村級設專職社會救助受理員。受理員歸鄉鎮社會救助工作管理所直接指導，負責受理社會救助各項工作。實行聯片工作制，2-3名受理員聯片工作，對社會救助申請人實施入戶調查、核實、公示等工作。同時完善村級受理員職責制度，落實工作責任，實行責任追究制度。