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鄉鎮財政機構是我國最基層的一級財政，是鄉鎮政府履行各項社會經濟職能的財力保障。近年來，隨著農村經濟的發展以及農村稅費改革的逐步推進，鄉鎮財政面臨新的形勢和任務。為加強鄉鎮財政管理，有基本財力保障鄉鎮各項工作正常開展，促進社會主義新農村建設，我們近期對全市鄉鎮基本財力保障情況進行了調研，現將調研情況報告如下：

一、市鄉鎮基本情況

的一個縣級市，位于省西部，是一個多民族聚居的地區，現有侗、苗、瑤、回、土家等20個少數民族，土地總面積2164.4平方公里，總人口萬人。市現轄25個鄉鎮，共有316個行政村，35個居委會，鄉鎮人口萬人。

二、鄉鎮財政基本情況

1、財政收入。2013年，鄉鎮完成全口徑財政收入萬元；2014年，鄉鎮完成全口徑財政收入萬元，較上年增加萬元，增長%。

2、地方一般預算收入。2013年，鄉鎮完成地方一般預算收入萬元；2014年，鄉鎮完成地方一般預算收入萬元，較上年增加萬元，增長%。

3、財政供養人員。2013年鄉鎮財政供養人員人，2014年鄉鎮財政供養人員人。

4、可用財力。2013年，鄉鎮可用財力（地方一般預算收入+上級補助收入）為萬元，財政供養人員人均可用財力元，總人口人均財力元；2014年，鄉鎮可用財力為萬元，較上年增長%，財政供養人員人均可用財力元，總人口人均財力元。

三、鄉鎮基本財力保障情況

近幾年來，隨著鄉鎮經濟、財政實力的不斷增強和上級財政專項轉移支付的不斷增加，鄉鎮的經費保障水平有了一定提高。2014年，全市鄉鎮財政供養人員人，全年累計支出萬元，其中人員經費支出萬元，公用經費支出萬元，項目經費支出萬元。根據省財政廳制定的鄉鎮基本保障能力的測算口徑和測算標準，全市鄉鎮2014年人員經費支出、公用經費支出和項目經費支出總計萬元，較同年鄉鎮財政預算內財力萬元大萬元。說明全市鄉鎮現有財力與實際支出存在較大資金缺口，如果用鄉鎮財政預算內財力與政策需求的支出相比，資金缺口更大。這說明鄉鎮公共財力存在著嚴重困難，將嚴重妨害鄉鎮機構的正常運行，危及社會主義新農村建設，務必要引起高度重視，加以解決。

鑒于鄉鎮財政運行保障存在的嚴重實際困難，近年來，我市為保障鄉鎮經費需求，要求鄉鎮采取多項措施緩解經費困難，其中主要的有3條：一是大力發展經濟，要求有條件的鄉鎮重點發展工業和商業經濟，增強財政實力，為保障經費支出提供支撐。二是大力深化財政改革，實施部門預算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線、政府收支分類等多項財政改革，規范財政資金的管理和使用，提高財政資金使用效益。三是深入推進鄉鎮綜合配套改革和行政事業單位機構改革，逐步壓縮財政供養人員，減少人員經費支出的壓力。這些措施雖然取得了一定成效，但與目前鄉鎮財政運行保障的困難來看，是杯水車薪，所起作用不大。并且隨著農村稅費改革的逐步推進，鄉鎮財政運行保障遇到的困難，將越來越大，應引起上級部門的高度關注，采取有效措施切實加以解決。

四、鄉鎮基本財力保障中存在的問題

（一）體制現狀決定了鄉鎮財政必然困難

分稅制重新界定了中央和地方政府的財權和事權范圍，是我國財政體制上的一次重大變革。但是由于各種原因，分稅制實際上僅限于中央和省級政府間，而省以下，尤其是在鄉鎮一級則明顯滯后。分稅制實行以來，地方財力明顯地向省、市集中，鄉鎮財政實際所得明顯減少。在鄉鎮財政收入減少、赤字增加的同時，鄉鎮政府維持機構運轉的費用急劇增加，許多本不應由鄉鎮承擔的事權卻繼續存在甚至不斷下移，使鄉鎮政府承擔了大量與其財政預算水平不相稱的職能，造成鄉鎮財政支出不斷擴大和債務負擔的日益沉重，使其陷入生存困境，鄉鎮財政已逐步成為名副其實的“要飯財政”。比如黔城鎮做為一個新興的城關鎮，長期擔負市治新城的開發、城市基礎設施建設、古城保護維護、城市生態環境和城市人文素質等工作職責，使得公用經費支出居高不下，上升趨勢明顯，負擔沉重。

（二）鄉鎮財政收支矛盾突出，債務負擔沉重

從近幾年來的情況看，全市鄉鎮財政普遍存在收入質量差、人均財力水平低和財政調控能力弱的基本特點，具體表現為：一是收支矛盾突出。當前鄉鎮財政收入增長潛力小、征管難度大、成本高，僅靠新增項目稅收分成不現實。由于上面出臺、執行的鄉鎮政策極多，加上鄉鎮機構膨脹，供給人員劇增，工資調整頻繁，法定支出增長具有剛性，使得鄉鎮財政收支矛盾尖銳。二是債務負擔沉重。由于政府借貸辦企業、建基地而效益不佳，“普九”達標高硬性建設，借貸完成稅費上交或墊付利息，年終兌現欠發工資，城市基礎設施建設和農村水利、道路建設等原因，截止2014年底，市財政累計債務萬元。

（三）財源受限，財力明顯減少，機構運轉出現困難

鄉鎮財源受限，財力明顯減少，一是自主的財力缺乏。自稅收財政體制改革以來，鄉鎮轄區內的稅費收繳都直接收歸職能部門，加之全免農業稅政策的出臺，鄉鎮無自主財力。二是自有的財源被劃走。上級黨委政府為發展農村經濟社會事業，出臺了不少優惠扶持政策，但落實政策的主動權不在鄉鎮政府，而在條條管轄下的部門。導致鄉鎮財政機構運轉困難，如巖垅鄉2014年總收入只有182萬元，但各項開支等要260萬元以上，截止2014年底，全鄉財政累計赤字負債達310多萬元，給機構運轉帶來嚴重困難。

（四）村級債務轉嫁給鄉鎮政府

農業稅費全面免征后，興辦公益事業籌集資金要“一事一議”，通過全體村民的表決才能實現。由于受益不均，無法建立統一的分攤標準，征收時難度較大，加上外出務工人員常年在外，籌集資金收取難，部分農戶因家境困難無法一次性交清而產生新的拖欠，事實上無法完成籌集資金工作，但此項工作上級又要求必須去做，因此村委會無處可走，只有找當地政府去贊助、去捐款，無形中加大了鄉鎮政府的開支。

（五）有償資金回收困難，加重了財政負擔

截止2014年底，我市鄉鎮財政借出有償資金多萬元，這些資金都是向上級財政部門借入的，由鄉鎮財政承借承還的，目前這些資金均已到期或逾期，但回收困難，時間越往后移，回收難度更大。這些無法收回的呆帳、壞帳無疑是鄉鎮財政的一大隱患，最終債權變成了債務，成為鄉鎮財政的又一隱性負債。

五、解決鄉鎮基本財力保障中存在問題的建議

（一）合理劃分事權，確保鄉鎮政府能按承擔的職責職能辦事

機構改革和農村稅費改革后，權力上收責任不上收，造成權責分離。諸如文教、衛生、廣電、國土、稅務等，其人事、財政上收，鄉鎮政府沒有管理權力，但卻必須以“屬地原則”承擔部分職責，這種“條塊不明”的體制，使工作權、責不統一，造成鄉鎮政府承擔著發展地方經濟、促進地方社會事業發展等無限的事權、責任，而事實上不具備能力。因此如義務教育、衛生、廣播電視事業等投入大、要求高，鄉鎮政府既辦不好也辦不了的事情就應主要由上級政府來辦。

（二）理順財政體制，保證鄉鎮政權正常運轉

要堅持事權與財權對等的原則，合理劃分鄉鎮政府、上級政府、中央政府的財政分配體制，適當提高地方分成比例，優化支出結構，扭轉鄉鎮財政惡化、財源緊縮的狀況，加大對經濟欠發達地區的財政轉移支付力度，為鄉鎮辦公益事業提供一定的資金支持，保證鄉鎮政權正常運轉。

（三）進一步加強財源建設，壯大鄉鎮財政經濟實力

發展農村經濟，加強財源建設是鄉鎮財政擺脫困境的根本途徑。培植財源要把財稅增長與農民增收相結合，要切實加強對財源建設的領導，研究制定財源建設發展規劃，狠抓落實。要積極引導農業產業化及其升級，通過大力培植農業產業和農產品加工龍頭企業，加速農業產業化進程，以此壯大鄉鎮財政經濟實力。

（四）加大對鄉鎮財政轉移支付的扶持力度，增強鄉財政的活力。

農村稅費改革后，鄉鎮財政收入范圍縮小，必須加大對鄉鎮財政的扶持力度。一是在財源建設上要加大投入。緊緊抓住進入新一輪國家扶貧開發重點市的機遇，積極爭取項目資金，把扶貧開發與產業結構調整結合起來，扶持主要產業和農產品加工龍頭企業，加大對重點項目的資金投入。加大農村水、電、路、訊基礎設施建設，實施人畜飲水工程，加快致富步伐。二是在財力上要加大財政轉移支付力度。增加鄉鎮的分成比例，增加預算安排，保障鄉鎮機構正常運轉。要爭取上級對鄉鎮承借承還的周轉金中經審核確定無法收回的呆帳、壞帳予以豁免，化解鄉鎮財政風險，避免新的赤字債務的發生。

（五）加強財政支出管理，嚴格控制支出

要加強對鄉鎮財政支出管理，嚴格控制支出，節約財政經費。一是要進一步完善財務規章制度。會議、學習、差旅、接待、通訊、下鄉補助、加班要嚴格執行國家統一的財務制度，從嚴控制非生產性支出。二是要嚴格控制計劃外支出。各級各部門的升級達標必須經嚴格的審批，方能實施。

（六）規范財政管理，積極推進村帳鄉管辦法

要按照“村帳鄉管”“鄉管村用”的原則，實行統一管理，集中記帳、分村核算的辦法，改變村級財務混亂的局面。要調整和完善鄉、村財務管理體制，逐步建立起規范有序的收入征管新機制，確保基層政權的穩固和社會各項事業的發展。同時進一步完善監督體系、健全財政監督機制，加強預算外資金、行政性收費收支兩條線管理，切實提高鄉鎮政府的調節管理能力，避免產生新的村級債務轉嫁給鄉鎮政府。

（七）切實減少鄉鎮財政壓力

上級要充分考慮鄉鎮財政的實際困難，對于教育衛生等公共事務的經費支出盡可能由上級財政承擔，而且在出臺一些政策規定時盡可能少要求或不要求鄉鎮進行資金上的配套，減少鄉鎮財政壓力，增強對更需要地方的財力保障。同時，要改變上級投入農村基礎設施建設，逐級規定“配套”資金，上級出“小頭”，鄉鎮出“大頭”的做法，量力而行、量入為出，在項目資金的使用上不搞盲目投資，加重鄉鎮財政負擔。

（八）積極探索，樹立“以錢養事”理念

解決鄉鎮財政壓力，要有創新思維，積極探索，樹立“以錢養事”理念。要通過“以錢養事，促進發展，供需見面”的方式，轉換鄉鎮政府職能，引入競爭機制，變“以錢養人”為“以錢養事”，按照政府出錢、購買服務、合同管理、農民認可、考核兌現的要求，推進鄉鎮事業單位的改革，做到既減少鄉鎮政府不必要的養人支出，又提高合同方（以前的事業單位，現在的民辦非企業組織）的服務積極性和主動性，為農民購買高質量的服務。