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農村稅費改革是繼、家庭聯產承包責任制之后的又一項重大的制度改革,是減輕農民負擔,進一步保護和解放農村生產力,密切黨群干群關系的重大舉措,對維護農村改革、發展、穩定的大局,加快農業和農村現代化建設具有重大而深遠的影響。為了了解和掌握這一方面情況,今年6月,我們對具有代表性的江浦縣橋林鎮的稅費改革工作進行了調研。

一、稅費改革工作的基本情況及取得的主要成效

橋林鎮由原橋林鎮、蘭花鄉、陡崗鄉合并而成,位于南京市的西北部,是一個典型的半山半圩地區。全鎮共有19個行政村,177個村民小組,9276個農戶,總人口4.5萬,其中農業人口4.03萬,鎮域面積120平方公里,2000年人均純收人3249元。稅費改革前,全鎮農民負擔總額為450.06萬元,畝均負擔79.27元,人均負擔116.39元；稅費改革后,農民負擔總額為307.41萬元,畝均負擔55.44元,人均負擔79.41元,分別下降了31.7%、30.06%和31.77%。

總體看,推行農村稅費改革,成效是顯著的。一是農民負擔明顯減輕。費改稅后全鎮農民總負擔減少了143.17萬元,人均負擔減少了36.96元,畝均負擔減少了23.83元,除此之外,農民實際減少的負擔還包括直接向農民征收的各種行政事業性收費、合同外負擔等。因此,稅費改革得到農民的一致擁護。二是規范了征收程序,實行依法征稅,消除了群眾的抵觸對抗情緒。征收之前送發《納稅通知書》和《負擔監督卡》,征收時請村干部協助并監督,增強了上上下下的法制觀念。通過定點征收、上門征收、預約征收等形式,方便群眾就地納稅,受到群眾歡迎。農民交稅前對應繳的稅收一目了然,大大減少了矛盾和沖突,密切了黨群干群關系。三是鎮村干部的工作環境趨向寬松。稅費改革前,鎮村干部牽扯精力最多的工作就是收取稅費,稅費改革后,稅費總額大幅下降,項目標準簡單明了,減少了征收的工作難度,減輕了鎮村干部的工作量,緩解了工作壓力,使大家能夠騰出更多的精力投入到社會公益事業、發展經濟等工作中去。

二、稅費改革在實際運行中存在的幾個問題

這次的農村稅費改革是在過去問題積累較多、積弊較深,在當前農業結構調整和農民增收趨緩的情況下進行的,因此改革中出現一些困難和問題是不可避免的,從橋林鎮稅費改革工作的實施過程看,主要存在以下幾個方面的問題:

1.稅費改革方案政策性強,執行過程中有一定難度

計稅面積的核減難。根據中央7號文件精神,稅費改革的計稅面積以二輪承包為依據,進行核定調整。但現實中,由于農業綜合開發治理和水利設施建設,近幾年,挖塘擴庫、江堤護坡、村組道路建設、社會公益事業發展等占用了不少耕地,工程項目列入了市縣計劃的,所占耕地符合核減政策,沒有列入市縣計劃的,不在政策規定的核減范圍。導致在縣下冊的計稅面積上無法核減,而實際上耕地又不存在。這類情況橋林鎮有1498畝。

部分耕地的計稅實際征收難。隨著小城鎮建設步伐加快,進城經商、打工的農民不斷增多,大量的農村人口流向城鎮,留下的土地給稅收的征繳工作帶來了難度,歸納起來有三種情況:一是部分外遷人員把承包土地轉讓給其他農民進行承包耕種,計稅雖可以落實,但在核定計稅面積時,有的農戶不愿負擔要求退田。二是部分農戶擅自外出拋荒,按稅收政策規定,“誰拋荒、誰負責、誰負擔”,但這些人要么去向不明,要么借故搪塞,實際征收難。三是農戶外遷把承包田退給村組集體,村組接受后不能及時對外發包,形成集體拋荒,導致土地有“計”無收。

“屁股田”重新核定計稅面積難。大量的游離于在冊、統計之外,被農戶耕種但從未交納過任何稅費的耕地,老百姓稱之為“屁股田”。橋林鎮這類田畝數約2萬畝。形成“屁股田”的原因主要有三種:一是歷史遺留結果。80年代初,土地承包到戶,為了調和矛盾,當時對一些生產條件差的田塊,如崗地、坡地、低洼地等以“大畝”計算,二輪土地承包時也未作調整。二是長期以來農戶對“四荒”地進行墾荒耕種,形成了一定規模的土地。三是部分村民小組在田畝小調整過程中,人為造成田畝計算標準變大,隱瞞了一部分土地。這次稅費改革由于時間緊,加之必須以二輪承包為基數核定計稅面積,原則上不搞大規模重新丈量,導致“屁股田”納入計稅面積難。

部分農戶負擔加重,稅賦落實難。稅改前的農民負擔是按人口、勞力、田畝(3:3:4)等因素綜合確定的,稅費改革后,公平稅賦,只按田畝和農特產品的產量計征,把原來按人頭承擔的費用轉到田畝上進行負擔,對于種田大戶、純糧戶、人少地多的農戶很可能增加負擔,甚至會造成某個村組農民負擔的整體水平加重。從橋林鎮看,有5個村近15%的農戶認為負擔比改革以前加重了,最多的一個村稅收負擔增加了3.5萬元,人均負擔增加了15.87元。當然,負擔加重也有其他一些原因,如過去人均收入低,歷史形成提取比例低或過去享受政府返銷糧待遇,不負擔任何費用等。現在按新的農業稅征收辦法,統一稅賦,這一部分農民有意見,認為稅費改革減負是“核心”,增負與中央精神背道而馳,因此,農業稅增加部分落實難。

2.鄉鎮財政支出壓力加大

新的農業稅是鄉鎮財政收入的重要來源。按照稅收的財政原則,農業稅絕大部分用于鄉鎮財政供養人員工資發放。這次稅費改革后,一方面鎮財政收入較以前大幅度下降,另一方面農業稅一定幾年不變,與鄉鎮財政逐年支出剛性增長形成較大的反差。雖然通過減人減支和財政轉移支付,能保證鄉鎮財政的短期平衡,但不能長久。理論上講,解決財政短缺必須依靠發展經濟和增加稅收來解決,但經濟發展不是一朝一夕的事,肯定有一個過程。在這個過程中,可能會出現兩極分化,經濟發展好的鄉鎮由于財政困難不大,發展會越來越好；經濟滯后的鄉鎮特別是財政困難的鄉鎮,可能會入不敷出,越來越落后。橋林鎮是南京市經濟較薄弱鄉鎮之一,這次稅改后,鎮財政總缺口78萬元,通過財政轉移支付、精簡人員節約開支等途徑,基本解決了財政平衡問題。但剛性增長的財政支出,特別是財政支付人員的工資增長,將會進一步加重橋林鎮財政負擔,進而影響橋林鎮財政對發展經濟和社會事業的投入。

3.村級收入大幅下降,矛盾加劇,發展困難

農村稅費改革是物質利益的重新分配,減輕農民負擔必然會使鎮村集體收入減少,特別是村一級收入減少最為明顯。橋林鎮19個行政村,改革后的農業稅及附加較以前的村提留減少了67萬元,村均財力缺口3.4萬元。盡管縣鎮兩級財政轉移后,村級開支缺口基本得到彌補,但少數集體經濟薄弱的村沒有財力發展經濟,只能維持一般的工作運轉,個別村連維持村級組織的正常運轉都困難。再加上過去由于辦企業虧損、辦社會公益事業虧空、欠村組干部工資借債墊付等,致使不少村形成大量債務,今后這些債務的歸還,將會成為村級組織的一大難題。費改稅后,村級組織要做興辦水利、改造低產田、修路架橋等公益事業只有通過“一事一議”的辦法解決。而“一事一議”制度不但控制了籌資上限,造成資金量小,有時無法滿足工程的需要,而且由于目前農民的思想覺悟普遍不高,小農意識比較強,因而造成群眾對一些項目思想難統一,意見難集中,議而不決,給村級組織解決一些問題、謀求進一步發展增加了困難。

三、對策與打算

1.實事求是,分類處理,解決稅改方案中的矛盾

對這次稅費改革涉及到的許多基礎資料,特別是計稅面積的核定,既要以中央文件規定的政策為依據,把中央的政策不折不扣地貫徹執行下去,又要對歷史形成的一些問題進行妥善處理。橋林鎮計劃在今年秋季,組成專門班子,拿出1-2個計稅面積與實際面積相差較大、農民反映強烈的村作為試點,召開村組干部、村民代表、全體村民三個會議,在絕大多數村民贊成的前提下,依法重新丈量田畝,認真細致地測算,公平合理地分解到戶。對村組集體土地,結合農業結構調整,加大對外招商力度。目前全鎮已對外發包2000畝,還有1500畝正在商洽之中,通過土地流轉,減輕村組負擔；對集體進行基礎建設和社會公益事業需要占用的耕地,應根據實際情況進行調整,減少鎮財政的包袱；對擅自拋荒的農戶,組織農口、公安、綜治、司法進行調查登記,按照“誰拋荒,誰負擔”的原則,由財政所統一發放農業稅催繳通知單,依法征收；對稅費改革后農民負擔加重的村、組、戶,維持稅改前的負擔水平不變,增加的負擔用農業稅的社會減免和農業稅正稅的10%給予解決,并將減免的方案向農民公布,做到公正、公開,維護農民的利益。

2.綜合協調,整體推進,落實稅改配套措施

農業稅費改革成功與否,很大程度上取決于配套措施是否到位。一是要加快鄉鎮的機構改革步伐,本著減人、減事、減費的原則,精簡機構和人員。去年,橋林鎮在全縣率先進行機構改革,目前已將原來的32個部門合并為現在的23個,精簡機關人員99人,減少經費開支近百萬元。二是完善縣鎮財政體制。在明確劃分事權的基礎上,合理劃分稅種,保證農業稅、農業特產稅及附加全部用于鎮村兩級。根據劃定的收支范圍,合理核定鄉鎮財政收入和支出的基數,收入大于支出的,核定上繳基數,收入小于支出,核定補助基數。建立激勵機制,調動鎮村兩級增收節支的積極性,通過挖掘稅收潛力彌補鎮財政支出缺口。盡可能滿足鎮財政支出剛性增長的需求。三是大力推進教育體制改革。本著科學調整、合理布局、搞好集中辦學的原則,橋林鎮將利用2-3年的時間完成教育布局調整。適當合并現有的學校或教學點,調整學校布局,擴大學校規模,優化配置教育資源,在目前已全部清退代課教師的基礎上,下一步將考核清退不合格教師。四是優化村級干部的管理體制。解決村級經費矛盾,關鍵是建設好村級班子,減少干部職數,積極推進并完善村組合并工作,實行村干部交叉任職,組干部由村干部兼任,減少費用支出。橋林鎮此次核定每村干部4人,即村書記、村主任、村會計和計生專干,將原來的311個組合并到177個組,共裁減村干部49人,村民組長134人。現有的村干部工資統一由鎮財政發放,組干部工資進行定補,既調動了村組干部工作的積極性,又可減少經費支出24萬元。五是妥善處理村級債務。對村級存在的債務,在全面檢查、清理、核實的基礎上,摸清債務的來源、用途和現狀,區別不同債務情況,明確債務主體,對不屬于村級組織承擔的債務,按照“誰受益,誰負擔；誰借款,誰還貸”的原則,明確由當事人、責任人、受益人承擔債務。對村級債務,要做好登記,建立臺帳。同時,加大清收清欠的工作力度,運用債權化解債務。進一步加強村級財務管理,嚴格執行取消村級招待、報刊訂閱限額控制的規定,推行村務財務公開,實行民主理財、民主監督,從源頭上杜絕新的債務,防止反彈。

3.抓住根本,發展壯大集體經濟

解決鎮村兩級收入減少的根本出路在于發展經濟。經濟發展了,就牽住了整體工作的牛鼻子,其他矛盾和問題就會迎刃而解。解決發展問題,首先要理清思路,明確方向,根據自己的區位、資源、經濟基礎等實際情況,選準主攻方向和突破口。橋林鎮黨委、政府今年的發展思路是:“一產結構調整,二產外向突破,三產城建拉動”,確保財政再上新臺階。就村組而言,主要是“穩定班子,壯大經濟,搞好調整,富裕農民”。解決經濟發展問題,還必須增強對外開放意識,通過各種途徑加強對外聯系,引進“能人”搞開發,吸引“大戶”搞承包,進一步加大招商引資力度,盤活本地資產資源,解決經濟發展的資金瓶頸問題,通過經濟發展,達到增加地方稅收,吸納勞動力就業,提高農民收入的目的。