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隨著我國社會主義市場經濟體制的確立，財政運作在調控經濟運行、優化資源配置、促進社會經濟發展等方面發揮著越來越重要的作用。市場機制的強化，促進了財政功能的優化，確保公共財政在市場功能無法調整的狀態下發揮職能作用，填補市場真空，切實做到既公平公正又積極高效，是行政監察工作的重要任務，也是財政體制改革及有效運行對行政監察工作提出的內在要求。

一、行政監察在財政體制改革中的重要作用。

行政監察在財政運作中具有不可替代的職能作用，主要表現在以下幾個方面：

（一）行政監察有效介入可以更好地促進財政收支矛盾的解決

隨著市場經濟體制的不斷完善，經濟增長方式開始發生重大轉變，計劃經濟時代積累的體制性和結構性矛盾逐步暴露出來，經濟社會生活中的許多深層次矛盾集中地反映到財政上來，主要表現：一是財政收支矛盾，就河南來講，各地普遍出現了欠發教師干部工資等問題，有些地方甚至連政府機構的正常運轉都有困難；二是財政收入質量不高，稅收收入占整個財政收入的比重較低，政府可支配財力萎縮；三是政府債務風險顯現，償債壓力巨大，尤其是在一些地方政府的干預下，強迫財政支付金融機構欠款，使得金融風險轉向財政風險；四是支出管理體制存在嚴重弊端，一支筆批資金的現象嚴重存在，財政資金支出的隨意性較大，科學性較差。這些問題的存在，一方面是由于體制、機制、制度的不完善引起的，另一方面也是一些行政權力的失控和濫用所至。通過加大行政監察工作的力度，不但可以加大對行政權力的監控和制約，而且還可以促使財政體制的改革和創新，從根本上解決財政收支矛盾問題。比如，近些年，我省針對一些行政領導人為地干預財政，讓財政為企業及金融機構提供擔保，轉移支付的問題，加大督查力度，嚴肅查處了一些違法違紀典型，從一定程度上化解了財政的債務風險。另外，近些年來，我省行政監察部門還積極介入財政支出體制改革，為財政的公開公正運轉提供及時的紀律保證，例如，為了確保政府采購制度的實現，省監察廳多次會同審計、財政部門，共同研究制定了有關規定，確保政府采購工作能夠實現“管辦分離、權力制衡”的基本要求。

（二）行政監察可以較好地解決會計信息失真，經濟秩序混亂的問題

會計信息是國民經濟管理和決策的基礎，但是長期以來，由于會計信息失真，導致一系列問題：一是國有企業所有者缺位，監督不力，國有資產流失嚴重；二是財經違法違紀現象屢禁不止，截留、坐支、挪用財政資金現象不斷滋生和蔓延；三是揮霍浪費財政資金現象嚴重，資金的使用效益不高；四是財政資金分散于各部門，政府統一調度資金的能力削弱，客觀上加劇了財政資金的供求矛盾；五是虛假會計信息干擾、甚至誤導政府宏觀決策和投資者的投資選擇，擾亂了正常的經濟秩序，產生這些問題的直接原因可以歸結為會計人員的部門所有制和財政資金、支出管理制度的不完善，不從會計管理及財政資金的支出管理體制上進行變革，就不會從根本上解決會計信息失真的問題。而無論是改革現有的會計管理制度還是創新財政資金支出管理體制，都必然會觸及各部門各單位的利益，遇到各種行政力量的干擾，要真正排除行政干擾，必須行政監察的強力介入，促使部門行政權力和會計行為的分離，確保會計委派、政府集中采購等一系列改革的順利實施。

（三）行政監察可以推動財政支出管理手段的進步，提高財政效率

現行的財政管理模式，是在計劃經濟條件下形成并與之相適應的，與發展社會主義市場經濟、建立公共財政基本框架的客觀要求有較大的差距：一是預算編制過粗，預算編制與預算執行“兩張皮”，“基數加增長”的預算方法導致了單位間苦樂不均，也使政府財力的配置缺乏效率。二是財政資金分散甚至沉淀于各個部門，不便于政府統一調度和管理，資金撥付環節過多，跑冒滴漏現象嚴重。三是相當一些地方財政極度困難，同時公務采購中“暗箱操作”現象普遍，資金缺乏與浪費并存。四是財政支出范圍過寬，農業、教育、科技等重點支出和社會保險等政策性支出得不到有效保證。五是財政資金管理粗放，內部監控制度“缺位”，財政資金的安全性缺乏有效的制度保證，隱含著巨大的資金風險。六是財政內部管理松馳，缺乏嚴格的制約和監督，“燈下黑”的問題在財政管理部門嚴重存在，財政腐敗案件時有發生。

財政本身的管理體制和運行機制急需改革，但這個改革，僅靠財政部門自我“革命”是遠遠不夠的，需要解決財政管理體制的問題，必須有強有力的外部力量，其中就需要行政監察的適時介入，一方面監督財政自身，切實按照市場經濟要求進行財政運作，另一方面監督其它政府部門積極配合財政進行配套改革，如該委派會計的部門不得阻礙，該實行財政集中采購的不得自行采購，該公開財政性資金收入的不但自行開設賬戶，隱瞞資金情況等等。通過“雙向”監察，可以確保政府關于財政體制改革的一系列措施真正落到實處。

二、通過加強行政監察，提高財政效率的有效途徑

行政監察可以通過以下幾個方面的工作來促進財政效率的提高

（一）對財政管理政策及措施進行監察。行政監察可以從廉政建設及反腐敗的角度發現財政體制中存在的問題和漏洞，并及時向政府反饋，提出改進意見，使得政府和財政部門在出臺一系列財政管理政策及措施時，充分體現到廉政及公正的要求。近些年來，河南省在行政監察工作的實踐中，發現了一些腐敗現象的滋生蔓延，與我們的行政管理尤其是財政管理體制有極大的關系，行政監察部門一方面抓緊了對一些財政腐敗問題的查處，另一方面從深層次上找原因，從體制機制和制度上來分析這些問題存在的必然性，同時，運用責任追究手段，促使財政部門針對這些體制性漏洞進行自我完善和自我改革。比如，我們在查處一些執收執罰部門的貪污及挪用公款案件中發現，罰沒收入管理混亂是重要原因，因此，就會同財政部門較早地提出了要對預算外收入管理體制改革的意見，在全省一些地方首先進行了“收支兩條線”試點，得到了各級政府的認可，河南成為在全國率先實行“收支兩條線”管理改革的省分之一。近些年來，我省行政監察機關還和財政部門一起制定了包括預算體制改革、會計管理體制改革、政府采購體制改革等一系列重大決策，使得廉政建設和反腐防腐的要求體現在了每一項財政管理政策的制定實施之中，實現了財政管理和行政監察的統一。

（二）對每一項財政管理制度的貫徹落實進行監察。如何保證各項財政體制改革的制度真正落到實處，是行政監察工作的一項重要課題。由于每一項具體的財政管理制度大都是關于財政部門本身及與財政支出相對應的一些行政部門和單位的行為規范，因此，貫徹落實制度與否就體現了執行行政紀律的狀況，如果這些制度政策得不到有效的實施，就必然有違背行政紀律的要求存在。因此貫徹落實這些制度一方面是財政部門的業務工作，另一方面也是行政監察工作的重要組成部分。正是基于這樣的認識，近幾年來，我省各級行政監察機關都把財政管理改革措施的實施作為維護政府決策和政令暢通的重要體現。進行周密安排和全程監控。例如，為了切實解決會計信息失真的問題，一些地方的財政部門實行了對行政事業單位委派會計的制度，這一制度的實施觸犯了許多單位的部門利益，有些單位的負責人提出寧可辭職不干，也不能容忍財政給委派會計，有些領導干部甚至提出把委派會計涼在一邊。針對性這些現象，財政部門感覺到無能為力，行政監察機關及時介入，明確提出，不執行會計委派的決定就是違背行政紀律，并要求這些有消極想法的單位配合財政部門工作，否則以違紀論處，使得會計委派的制度得以實施。目前，全省所有試點單位的工作都比較順利。我省行政監察機關還對政府采購、行政事業單位銀行賬戶的清理整頓、“收支兩條線”等財政管理制度的實施進行了全方位、多層次的監控，確保制度到位、措施到位，有力地促進了財政體制的完善和創新。

（三）對財政機關及其工作人員實施監察。新的財政制度的實施在較好地解決財政效率及公平問題的同時，也還會伴生一些新的問題，一些消極腐敗的東西有可能在這些制度的實施過程中變換表現形式，形成新的腐敗。新腐敗滋生的原因是多方面的，其中一個重要的方面就是一些財政人員在執行新制度的過程中受利益驅動，鉆制度不完善的空子或者玩弄文字游戲，歪曲理解制度的本意，達到其實現個人或集團利益的目的。因此，行政監察機關有必要經常地對財政執法情況進行監督檢查，及時提出彌補性意見，并通過查處違規行為，促使財政機關自我規范、公正執法。比如，前些年我省針對部門分散采購的弊端，及時提出了進行政府集中采購的建議，很快得到了認可并實施，但在集中采購過程中，仍然存在一些財政人員通過直接操作采購過程，實現個人或小集團目的的行為，為了加強它的管理，結合國家的關部委的精神，我們會同財政廳和審計廳及時下達了對政府采購活動加強監督管理的有關規定，明確提出，必須堅決執行“管辦分離、權力制衡”的原則，強調管理機構和辦理機構必須分開設立。目前，管辦不分的現象已經引起了省政府的重視并正在得到解決。近年來，我們還對財政違規開設銀行賬戶，替企業及個人違規擔保以及吃拿卡要、暗箱操作等行為進行了治理和糾正，保證了財政活動的公開公平和廉潔。

三、在財政體制改革過程中更好地發揮行政監察作用的條件和保證

行政監察真正通過履行自身職能促使財政運作的公正和效率，必須有以下幾個方面的保證。

首先，行政監察的監察行為必須得到它所屬的政府的支持。行政監察機關是各級政府的組織部門，盡管它是在依照《行政監察法》來獨立開展工作，但有許多情況需要政府的有力支持。這其中包括法律所規定的必須經過政府批準、認可才能實施的監察事項和必須在政府的認可下才能作出的監察結論，以及政府必須創造條件，確保行政監察機關依法開展工作不受人為干擾等內在要求。我國監察法規定，行政監察機關有檢查權、調查權、建議權、行政處分權，但每一項權力的行使都有一個限定內容，即重大事項必須得到政府的同意和批準，而涉及對財政體制改革活動所進行的一系列監察事項都有可能被列為政府所認為的重大事項，因此，經政府認可是這類監察事項的必須程序，而政府如何認可，在什么樣的條件下可以認可，什么樣的條件下不認可完全是政府的權力，監察法沒有予以明確。因此，要在財政體制改革過程中有所作為，行政監察機關必須對自己的工作重點、工作活動等進行周密的論證，從理論和實際情況兩個方面證明自己決策的正確性，以此求得政府的同意和支持。

其次行政監察對財政運行中行政行為的監察必須走法制化的道路。行政監察法雖然規定了行政監察對行政行為的監督內容和方式，但在實施過程中，對具體行政行為的理解卻存在一定的分歧，無論是界定行政行為還是查處違規行為都需要進行周密的辯析。在財政體制改革過程中，有一些行政行為比較明確，比如財政部門為實現某一項財政制度而實施的具體措施、開展的活動，以及與財政活動相聯系的單位和個人的職務行為，對這些具體而又明確的行政行為，制度、規定等本身大多已界定了紀律要求，對這一部分行政行為實施監察只需要嚴格對照有關具體規定進行檢查、調查和處理就可以了，如國務院“281號令”就明確規定了違反“收支兩條線”管理制度的行政行為的處罰條件和程度，什么是違反“收支兩條線”的行為、違反了怎么處理，都有具體規定。但同時，由于財政體制改革是新事物，在創新體制、機制和制度過程中必然會出現一些一時不太準確和明白的現象，對于在履行新制度時具體行政行為的認定和處理都有一定的難度，必須加強研究和論證，在弄清情況的基礎上再制定出具體的法規規定，這樣才能做到監察適時、適位、適度，而不至于出現對新制度的行政監察的真空，從而確保新制度的健康運轉。例如，在政府集中采購制度的實施過程中，涉及財政管理部門的行為，中間辦理機構的行為、具體措施招投標行為以及需要獲得政府采購物品和服務的各個行政單位的行為，這些行為哪些是純行政行為、哪些是行政和市場交叉的行為、哪些是純市場行為等都需要從法律法規的角度做出具體規定，這是實施行政監察的基礎，否則行政監察就會因失去對象而成為一句空話。

最后，必須賦予行政監察人員參加有關財政體制改革及各項新制度實施的權利。有效實施行政監察的一個重要條件就是監察人員要熟悉其工作的對象，財政體制改革是一項全新的事物，從每一項制度的設計到具體操作實施都將包含著許多生動的具體的內容和情況，可以想象，一個不了解每項制度的監察人員怎么能夠去通過履行職能去維護這項制度。因此監察人員只有參與了財政體制改革的過程才能有對其進行監督的發言權。當然參與財政體制改革不是說要參加設計改革框架和制定具體制度，而是要通過參與達到知情、熟悉和了解的目的，這與行政監察法的有關規定是完全吻合的。在當前的新制度實施工作中，一些地方的財政部門或其它單位，為了規避監察，實現部門和個人利益，許多具體財政改革活動不向行政監察機關通報，不讓監察人員參加，致使出現了不少問題，影響了改革的健康發展，必須引起高度重視，因此有必要從文件、法規的角度對監察部門的參與權和知情權加以規定，這也是確保有效監察的重要條件。