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*年3月22日，國務院印發了《全面推進依法行政實施綱要》。綱要確立了建設法治政府的目標，明確了今后十年全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求以及主要任務和措施，是建設法治政府的綱領性文件。綱要的，是國務院建設社會主義政治文明、落實依法治國方略的重大舉措，充分表明國務院堅持執政為民，全面推進依法行政、建設法治政府的堅定決心。

一、全面推進依法行政、建設法治政府的客觀必然性

對如何治理國家，人們長期以來一直在努力探索。歷史和實踐告訴我們，迄今為止，法治是治理國家最好的模式。新中國成立后，我們在治理國家方面進行了有益的探索，也曾走過一段彎路，有過深刻的歷史教訓。黨的十五大在總結新中國成立以來、特別是改革開放以來民主法制建設經驗的基礎上，適時提出“依法治國、建設社會主義法治國家”，并以此作為黨領導人民治理國家的基本方略；九屆全國人大二次會議將這一治國方略寫入憲法，以國家根本大法予以保障；黨的十六大又將依法治國作為建設社會主義政治文明的重要內容。

依法治國，要求國家是法治國家，社會是法治社會，政府是法治政府。依法治國的目標是建立法治國家，依法行政的目標必然是建設法治政府。新一屆國務院成立伊始，就把堅持依法行政作為本屆政府工作的三項基本準則之一。為了更加扎實、更有成效地推進依法行政，國務院制定了《全面推進依法行政實施綱要》，提出“全面推進依法行政，經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標”。這個目標的提出有深刻的經濟、政治、社會原因，也是依法行政自身發展的內在要求。

（一）這是抓住和用好重要戰略機遇期，實現經濟社會全面、協調、可持續發展的必然要求。發展是執政興國的第一要務。發展是硬道理。這是我們必須始終堅持的戰略思想。為了實現經濟社會更快更好發展，我們必須堅持全面、協調、可持續的發展觀。本世紀頭20年，是我們必須緊緊抓住并且可以大有作為的重要戰略機遇期。國際形勢對我國總體有利，我們有可能爭取一個較長時期的和平建設環境。國內也具備加快發展的條件，經過多年持續不懈的努力，已經初步建立起社會主義市場經濟體制，為實現全面、協調、可持續發展提供了比較雄厚的物質技術基礎。同時，經濟全球化深入發展，加入世界貿易組織也為我們加快發展提供了有利時機。在世界經濟結構的深刻調整中，各國綜合國力和競爭力也將出現此消彼長的變化。大調整既意味著大挑戰，也蘊藏著大機遇。抓住了機遇，就能贏得歷史性發展。歷史經驗證明，無論是激發市場主體的積極性、主動性和創造性，維持統一、公平的競爭秩序，解放、發展生產力；還是加快科技教育進步，滿足人民日益增長的文化需要，促進經濟社會協調發展，都離不開良好的制度安排，都需要一套反映客觀規律、為多數人認同并得到嚴格執行的法律制度作保障，都要求政府規范運作，依法辦事，以降低行政管理成本、提高行政管理效率。在我們這樣一個經濟文化相對落后的發展中大國，人口眾多，資源相對匱乏，經濟發展與資源、環境保護不夠協調，更需要強調法治，通過加強法制建設來解決發展中的諸多問題與矛盾。總之，要加快發展，要富民強國，就必須把推進依法行政、建設法治政府作為政府的基礎性、全局性工作。從這個意義上講，建設法治政府是經濟社會全面、協調、可持續發展具有戰略意義的重大決策。

（二）這是建設社會主義政治文明的內在要求。建設社會主義政治文明，最根本的是要發展社會主義民主，健全社會主義法制。

第一，確保我們的政權不變質、不變色，是建設社會主義政治文明的首要任務。在我國，人民是國家的主人，確保人民當家作主的民主權利，尊重和保障人權，是由我們國家的性質決定的。如果我們不能擺正自己與人民的關系，不能正確對待和運用手中的權力，人民的公仆就可能變為人民的主人，人民的權力就有可能轉化為個人的權力，由此就會產生官僚主義、命令主義甚至站到群眾頭上作威作福，就會產生消極腐敗現象。解決這個問題，最根本的要用法律法規來規范和約束行政權力，確保行政權力的設立和運作真正順民心、合民意，真正做到依法“治”官、依法“治”權。

第二，提高執政能力、加強政府自身建設，是建設社會主義政治文明的重要內容。在全面建設小康社會的新階段，我國經濟社會環境已經發生并將繼續發生巨大而深刻的變化，我們面臨著許多新的考驗和挑戰。提高執政能力、加強政府自身建設迫在眉睫。政府工作涉及國家事務、經濟和文化事業、社會事務的諸多方面，任務繁重，要求很高。政府既要維持社會秩序、提高管理效率、維護國家利益和公共利益、及時解決經濟社會生活中出現的各種問題，又要公正執法、尊重并充分保護人民群眾的合法權益，行政決策和行政決定還要瞻前顧后、相對穩定，考慮行政管理的社會成本。這就要求我們加快推進政府管理理念、管理機制和管理方式創新，不斷提高科學判斷形勢的能力，應對復雜局面的能力，依法執政的能力和統籌協調的能力。其中最根本的，是要提高依法辦事的能力和依法行政的水平。總之，要完成憲法、法律賦予政府的各項職責，不負人民重托，不辱歷史使命，就必須嚴格按照法律法規的規定取得和行使行政權力，并以此作為提高執政能力、加強政府自身建設的基礎。

第三，及時化解矛盾、妥善處理糾紛，為經濟和社會發展創造良好的環境，是建設社會主義政治文明的重要環節。改革開放20多年來，我們的各項事業取得了很大成績，同時也積累了不少矛盾和問題。矛盾不能回避，而且可解不可結，可疏不可堵。如何及時化解矛盾、妥善處理糾紛，是我們的政府必須認真對待的長期任務。總的原則是：風險分散，責任分擔，瞻前顧后，及時處理。為此，需要依靠法制，以法律的方式解決糾紛、矛盾，使糾紛、矛盾的解決規范、理性、有預期，而且后遺癥少。

（三）這是社會進步的客觀必然。現代文明的重要標志就是依法治國、依法行政。依法治國也好，依法行政也好，其重要性不僅在于對促進經濟發展、推動政治文明建設具有重要作用，更在于它們本身就是人類所追求的一種價值。

（四）這是依法行政自身發展的內在要求。同社會主義其他事業一樣，依法行政取得了長足的進展，但也還存在不少問題，主要表現在：（1）依法行政的主動性、自覺性、緊迫性和責任感不強；（2）推進法行政的工作力度有自上而下遞減趨勢；（3）依法辦事還沒有真正成為衡量政績的標準；（4）不善于運用法律手段及時解決社會糾紛，導致個別問題普遍化、簡單問題復雜化、工作問題政治化。產生這些問題的原因是多方面的：一是機制障礙。主要是利益上群己不分，公共利益與個人合法利益、政府與企業、中央與地方的利益劃分不夠明確。二是體制障礙。主要是職能上權界不清，政府與市場、政府與社會、政府與個人之間的界限不夠清晰。從政府自身看，中央與地方、政府與部門、部門與部門之間職責不清的情況也還比較普遍。三是法制上的障礙。主要是制度不夠健全，一些制度不夠科學，執行乏力。四是認識上的障礙。有的對依法行政的意義認識不足，有的對依法行政存在畏難情緒，有的對依法行政還有誤解，認為依法行政是依法“治”相對人。推進依法行政、建設法治政府，迫切要求突破阻礙依法行政的機制、體制、法制和認識障礙。

綱要的總體思路：一是，按照執政為民的宗旨，把推進依法行政、建設法治政府作為建設社會主義政治文明的重要任務。為此，綱要確立了今后十年依法行政的指導思想和目標、基本原則和要求、主要任務和措施。二是，既規范和約束行政權力，保護公民、法人和其他組織的合法權益；又保障和督促行政機關嚴格依法履行職責，實施有效行政管理，維護公共利益和社會秩序。為此，綱要既從行政機關實施行政管理的權限、程序、責任等方面提出了明確要求，又從體制、財政、執法手段等方面規定了相應的保障措施。三是，既規定推進依法行政的一般要求，又明確進一步深化行政管理體制改革的具體措施，把推進依法行政與深化行政管理體制改革、轉變政府職能有機結合起來。行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制是法治政府的基礎。為此，綱要在規定提高制度建設質量、確保法律實施、嚴格各項監督等內容的同時，把轉變政府職能、深化行政管理體制改革的一系列措施作為重要內容加以規定。四是，既要著眼長遠，有指導性，又要立足于解決問題，有可操作性。依法行政是一項全局性和長期性的系統工程，需要常抓不懈，有計劃、分步驟地推進。為此，綱要在提出今后十年全面推進依法行政、建設法治政府的指導思想和目標的同時，又針對當前依法行政的突出問題，提出了近期工作的具體任務，并規定了落實目標和任務的具體措施。

二、依法行政的本質和建設法治政府的目標

（一）本質。依法行政的本質是依法規范、約束行政權力。法律既要防止行政權力濫用，也要為有效履行職能提供保障。具體來說，依法行政重在依法治權，不是依法治事；是依法治官，不是依法治民；是依法治自己，不是依法治別人。為什么?

一是，行政權力在本質上是非平等的，是一種超越于個人之上的公共力量，具有巨大的規模效益。因此，行政權力是把雙刃劍，既可以成為維護公共利益最有效的工具，又可能成為侵害公民個人權利最嚴重的方式。

二是，行政權力同其他權力一樣，是一種非人格化的權力，其本意是對公共利益的集合、維護和分配，其主體在本質上應該是非人格化的（這一點與權利是不同的，權利的主體應該是而且必須是人格化的，這樣才能使支撐權利的利益在取得、分配和維護上落到實處）。但是，行政權力在運作過程中，又必須靠有意識、有個人利益取向的特定人來行使，因而又有一種本能的人格化傾向。這種人格化傾向是行政權力往往成為謀取私利的主要根源。

三是，歷史經驗證明，只有用反映多數人意志的制度才能從根本上避免行政權力在行使中出現人格化傾向。用法律來規范、約束行政權力，才能解決行政權力的雙刃劍、雙重性問題。

（二）目標。依法治國作為一種治國方略，其目標是建設法治國家；依法行政作為政府權力配置和運行的基本準則，其目標是建設法治政府。法治政府的基本標志是：

第一，在體制上，政府與市場、政府與社會、政府與公民個人的關系基本理順；中央與地方、政府與部門的權限比較明確；行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成；權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制基本建立；行政權力與責任掛鉤、與利益脫鉤。

第二，在法制上，行政活動有法可依，制度建設反映客觀規律并為大多數人所認同，法律、法規明確具體、科學規范、切合實際；法律、法規、規章得到全面、正確實施，法制統一、政令暢通，老百姓合法權益得到保護、違法行為得到糾正或者制裁、經濟社會秩序得到維護。

第三，在機制上，及時反映人民群眾意愿、權利與責任真正統一的決策機制基本形成；高效、便捷、成本低廉的防范、化解社會矛盾的機制基本建立，社會矛盾得到有效防范和化解；行政監督機制基本完善，監督效能顯著提高。

第四，在觀念上，行政機關工作人員特別是各級領導干部法律觀念明顯提高，對法律信仰和忠誠，尊重、崇尚、遵守法律的氛圍基本形成。

第五，在結果上，行政權力的取得得到很好的規范和制約，行政管理公開、公平、公正、便民、高效、誠信，行政機關及其工作人員想依法辦事、會依法辦事、能依法辦事。

三、依法行政的基本準則

（一）基本原則。綱要規定了七項基本原則。這七項原則概括起來有三個方面：

一是政治原則。堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國三者的有機統一，把維護最廣大人民的根本利益作為政府工作的出發點，是依法行政必須恪守的政治原則。

二是法律原則。依法行政必須維護憲法權威，確保法制統一和政令暢通。

三是相互關系原則。在依法行政與經濟的關系中，強調發展的重要性，堅持以人為本，促進經濟社會和人的全面發展；在依法行政與以德治國的關系中，強調二者的結合；在依法行政與行政管理體制改革的關系中，強調合法性與創新性的統一、改革創新與循序漸進的統一；在依法行政與提高行政效率的關系中，強調既要嚴格依法辦事，又要積極依法履行職責，確保依法能辦成事、辦好事。

（二）基本要求。根據上述原則，綱要規定了依法行政的六個要求，實際上就是依法行政的六條準則。這是綱要的重點和亮點之一。這些準則是衡量依法行政的標準，包含了現代法治的基本精神，體現了依法行政重在治權、治官的基本價值取向。

一是，合法行政。這是依法行政的前提。具體要求是，行政權力的取得和運作都要依法進行，沒有法律的允許，行政機關不得作出損害老百姓合法權益或者增加其義務的決定。

二是，合理行政。行政機關實施行政管理不僅要合法，而且還要合理，遵循公平、公正原則。這是對現代行政的一個更高要求。合理行政的基本要求是：（1）管理面前人人平等，不因相對人的身份不同或者遠近親疏不同而搞不同待遇。（2）自由裁量權的行使應具有正當性。（3）遵守比例原則，行政機關采取的措施和手段是必要的、適當的，防止不計成本、不講后果、用大炮打麻雀的辦法實施管理。

三是，程序正當。程序在現代法治中具有特殊意義，其背后的哲學基礎是過程與目標、原因與結果的關系問題。人類對客觀事物的認識總是有限的，世間中的許多事情從結果和實體上往往難以判斷合理與否，或者這種合理性判斷往往難以說服人們（因為，人是最不容易被道理說服的動物）。從社會生活中婦孺皆知的“抓鬮”、“先來后到”分配規則，到經濟學中的“分粥原則”，其合理性不是這些規則最終結果的公平合理，而是按這些規則辦事，人們容易認同，即使最終結果并不那么公平合理，人們也心甘情愿接受。這就是程序的意義所在。行政機關一定要重視行政程序在工作中的重要作用，學會用程序的方法來解決實體問題。程序正當主要包括五個方面的要求：（1）公開；（2）允許公眾參與；（3）回避；（4）落實救濟權；（5）嚴格按程序辦事。

四是，高效便民。我們的政府是人民的政府，政府是為增進人民幸福和安寧，促進社會、經濟發展服務的。高效、便民應當成為行政機關履行職責的根本價值取向之一。因此，我們的政府應該是便民的政府、高效的政府。高效便民，要求行政機關履行職責嚴格遵守法定時限，不斷提高辦事效率，盡可能為相對人提供優質、快捷的服務。

五是，誠實守信。這是落實信賴保護原則的具體表現。信賴保護原則被稱為現代憲政原則的基礎，是維持國家與人民關系的基礎，是鞏固、維持政權的基礎。誠實守信，要求行政機關公布的信息必須全面、準確、真實。行政機關的政策和作出的行政決定要相對保持穩定，確需變更的要盡可能事先規定過渡期，以給相對人明確的預期；確需改變的，由此造成相對人損害的，行政機關要依法予以補償。

六是，權責統一。這有兩方面要求，一方面，行政機關履行職責必須要有相應的權力，做到“授權充分”，這樣才能有效解決管理中的諸多矛盾和問題，維護公共利益和社會秩序。另一方面，又要相應承擔責任，凡是違法或者不當行使職權，或者履行職責違反法定程序都要依法承擔責任。

四、當前建設法治政府應著力抓好幾項工作

（一）進一步深化行政管理體制改革

這是推進依法行政、建設法治政府的體制保障。為此，需要抓緊四項工作：

一是轉變政府職能，落實“三個優先”原則。“三個優先”原則是，凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調節的，行業組織或者中介機構通過自律能夠解決的事項，行政機關不要通過行政管理去解決。為此，要認識三個問題：（1）人民的政府，并不意味著人民群眾的一切事情都要政府通過行政管理去解決。（2）政府堅持以經濟建設為中心，并不意味著政府要成為一個“經濟人”，即像企業家一樣去思考問題。在市場與政府的關系上，市場是第一位的，政府是第二位的，盡管市場中的一些問題有時需要超市場的力量——政府權力去解決，但總體來說，政府不能凌駕于市場之上，更不能試圖改變市場的運行規則。政府和政府工作人員要善待各類市場主體。（3）社會中介組織通過自律來解決某些問題,比政府通過行政權力來解決更有效、成本更低廉、副作用更小、更具親和力。我們的政府要大力培育中介組織，克服兩個“不放”：不放心、不放手。

二是恪守信賴保護原則。信賴保護原則如前所述，主要指：行政機關公布的信息必須全面、準確、真實；行政機關的政策和作出的行政決定要相對保持穩定，確需變更的要盡可能事先規定過渡期，以給相對人明確的預期；確需改變的，由此造成相對人損害的，行政機關要依法予以補償。落實這個原則，要求政府想問題、辦事情務必縝密、周到、慎重，切忌出爾反爾。做到這一點，實踐中會有難處，也要付出一定代價。但是，矛盾可解不可結，該負的責任、該承擔的風險、該付出的代價是躲不過的。關鍵是要學會分散。信賴保護原則說到底就是化解風險、分散責任的有效辦法。

三是公開透明。凡是需要老百姓知曉、執行的政策、決定，都要公開；凡是老百姓比較關注且需要他們遵守執行的決策，在運行過程中應當多聽老百姓的意見。這是確保決策科學合理的保障，是決策得到老百姓認同并執行的社會基礎。公開透明還有一個要求，就是行政機關的信息資源應當盡量共享。這是樹立規則權威（由服從組織到服從規則的轉變）、克服部門保護主義、精簡機構、提高行政效率的基礎。

四是創新管理方式。現行行政管理方式主要是以權力導向型管理為特征的，這種管理方式的缺點是隨意、沒有預期、強調命令。規則導向型的管理方式的優點是比較穩定、規范、有預期且形式多樣。其具體要求是：在直接管理和間接管理之間，重在間接管理；在靜態管理和動態管理之間，重在動態管理；在事前管理和事后管理之間，重在事后管理；在管理與服務之間，強調服務。總之，規則導向型的管理方式體現間接、選擇、協商的特點。這也是行政管理應當力求體現的風格。

（二）提高包括立法在內的制度建設質量

一是對立法要有科學認識。立法是一門科學。從法律上講，立法是國家機關專門的權力活動，具有權力的一般特性；但它又不同于一般的國家權力，它屬于決策權范疇，具有決策的一般特性和理論基礎。從認識理論上講，立法是一種認識活動，立法過程是一個認識過程。從事立法工作，研究立法問題，必須善于認識、把握立法的基本規律和內在規律。

——立法是主觀性與客觀性的統一。這是認識、把握立法規律的認識論前提。從根本上說，法是人的主觀見之于客觀的反映，一方面，法是依據人的主觀認識來制定的，一部法律制定的好與壞，與立法者的認識水平和能力有很大關系；另一方面，法所調整的社會關系（所要解決的問題）又是客觀的。因此，做好立法工作必須從實際出發，深入調查研究掌握第一手材料，不能從本本、概念出發，不能搞土教條，也不能搞洋教條。

——立法是應然性與實然性的統一。應然性是指所立之法應當是什么樣（理想法），實然性是指所立之法實際上是什么樣（現實法）。立法的應然性要求：所立之法必須符合事物的本質和規律，必須符合人們本來的價值追求，具有公認的道德基礎。立法的實然性要求一切立法必須符合客觀現實的需要與可能，對客觀條件不具備或者目前還過高的一些要求，在立法中就要注意加以避免，否則，所立之法就會行不通，改革時期立法的應然性與實然性矛盾非常突出。理想與現實是一對永恒的矛盾，也正是這一矛盾，立法工作才不斷發展，不斷完善。因此，做好立法工作必須善于發現問題和矛盾。一方面，要力求立法的科學性，使立法符合事物的本質、規律和發展方向；另一方面，對一些問題由于實踐經驗不足，人們的認識還難以統一，可以暫不予規定，待條件成熟時再作補充。

——立法是普遍性與特殊性的統一。法是社會一體遵循的規范，而社會現象又是紛繁復雜的。做好立法工作，首先，必須善于對復雜的社會現實及個案進行全面的分析和把握，以從中抽象出普遍使用的規則。司法、執法是從一般到個別，立法則是從個別到一般。其次，任何普遍規則都有例外，要在確立普遍規則時，妥善地規定例外，以保持法的適用性。第三，在研究、確定規則時，對重大原則問題必須是非分明，態度明確，敢于堅持，同時又要注意照顧各種具體情況和不同意見，實事求是地靈活處理各種矛盾。

——立法是民主性與集中性的統一。多謀才能善斷，體現多數人的智慧是法律優越性的表現。要充分聽取各方面的意見，尤其是基層單位、基層群眾、基本群眾的意見。集中性主要是把各種意見集中到黨的路線、方針、政策上來。

二是認識、把握衡量立法質量的標準。

——符合法定權限和程序，以維護法制統一。“法不公則不善”，立法應當嚴格遵守憲法和上位法，避免各自為政、相互矛盾。

——遵循并反映事物的規律，為解放和發展生產力服務，避免一些法律規范成為影響甚至阻礙生產力發展、阻礙社會財富增加的繩索。

——堅持以人為本，充分發揮公民、法人和其他組織的積極性、主動性和創造性。任何立法都應當有利于促進人的全面發展，為多數人所認同，而不是相反。這是法律規范得以實施，充分發揮其效能的社會基礎。

——法律規范內容具體、明確，具有可操作性，能夠切實解決實際問題；內在邏輯要嚴密，語言要規范、簡潔、準確。

三是提高立法質量應采取的措施。

——從實際出發，突出重點，科學安排立法項目。立什么法要從實際出發，總結實踐經驗，把握立法規律。要統籌考慮城鄉、區域、經濟與社會、人與自然以及國內發展和對外開放等各項事業的發展，在繼續加強有關經濟調節、市場監管方面的立法的同時，更加重視有關社會管理、公共服務方面的立法。確定立法項目時，需要明確：法是要解決問題的，但所要解決的問題，必須是客觀存在的，不能是主觀想象的；必須是反復出現的，不能是偶然發生的；必須是普遍的，不能是個別的。對需要立法的事項，也要“當時而立法”。要特別注意，不能事事都要求助于法，避免立法對社會的過度干預。

——總結經驗，把握規律，確保法律規范的科學性。政府立法工作是科學性、規律性很強的工作。只有在總結實踐經驗的基礎上，把握規律，才能確保法律規范的質量。為此，需要處理好以下關系：（1）正確處理公共利益與公民合法權益的關系。政府立法工作必須維護公共利益，這樣才能從根本上維護最大多數人的最大利益。同時，也要注意維護公民的合法權益，做到實現公共利益和公民合法權益的平衡。為此，要對一切合法的勞動收入和合法的非勞動收入，對為祖國富強貢獻力量的社會各階層人們的合法權益，都要切實維護。要確立這樣的觀念，只要是不損害公共利益和公民合法權益的行為，都應受到法律的保護。（2）正確處理權力與責任的關系。責任是行政權的核心。法律規范在賦予行政機關必要行政權力的同時，必須規定其相應的責任，并有嚴密的程序作保證。這樣才能真正實現規范和約束行政權力，確保權力與責任相統一，做到有權必有責、用權受監督、違法要追究、侵權要賠償。（3）正確處理強制與引導的關系。法律規范不僅具有強制功能，在現代更有鼓勵、評價和引導功能。建設社會主義政治文明，要求特別注意發揮法律規范的引導功能。為此，我們的立法要重在為解決問題提供一種供人們自己判斷是非、自己承擔風險、自己分配責任的規則來解決問題。要鼓勵、引導市場主體之間以契約等自治形式來規范、約束自己的行為，以激發其積極性和創造性。（4）正確處理立足現實和改革創新的關系。當前，我們正處于新舊體制轉軌時期，如果立法工作不顧現實，就會行不通；如果不加區別地把現實肯定下來，有可能妨礙改革。因此，政府立法工作要立足現實，著眼于未來，把立法決策與改革決策緊密結合起來，體現改革精神，用法律引導、推進和保障改革的順利進行。對現實中合理的東西，要及時肯定并采取措施促進其發展；對那些不合理、趨于衰亡、阻礙生產力發展的東西，不能一味遷就。總之，政府立法工作要在總結實踐經驗的基礎上不斷探索，力求在體制、機制、制度上不斷有所創新。（5）正確處理實體與程序的關系。二者都非常重要，且相輔相成。當前，在政府立法工作中要改變重實體、輕程序的現象。要下功夫研究如何通過設定程序制約權力的行使、保障權利的實現。

——改進工作方法和機制，進一步提高社會公眾對立法的參與程度。為此，需要建立以下制度：（1）公開征求意見和聽證制度。確保我們的法律規范能很好地反映群眾，尤其是基層群眾的意見，這也是確保法律規范得以很好實施的基礎。（2）立法的成本效益分析制度。這里的成本主要是法律規范得以實施所需的成本。（3）專家咨詢制度。（4）爭議協調制度。（5）定期清理制度。這項制度旨在及時消除法律規范的矛盾與沖突，提高法律規范的適應性。

（三）理順執法體制，確保法律實施

法律得以順利實施，一般取決于三個條件：（1）該法律本身是一部良法；（2）有一套比較健全的法律實施機制；（3）具有有利于法律實施的社會基礎。其中，良好的實施機制是確保法律得到實施的關鍵。從理論上講，法律由預期效益到實際效益客觀上是遞減的。因為法律實施的每一個環節都是有成本的，成本支付帶來的往往是效益遞減。法律實施機制的主要任務就是通過整合各種成本（支付必要成本、降低甚至取消不必要的成本），以確保法律在實施過程中將效益遞減降到最低。我們現行的法律實施制度，往往重在機構的設立，而不重視機構的保障，包括人員與經費保障，更不重視法律運行機制的建設。結果是，沒有機構法律效益要遞減，有了機構法律效益遞減有時甚至更快。因為機制不暢，就往往從增加人員上找對策，這勢必增加法律運行成本；經費無保障，執法人員又往往只好“自費”執法，甚至搞“執法者養違法”。就行政機關而言，確保法律實施，需要從理順體制、完善機制著手，抓緊以下工作：

第一，深化行政執法體制改革。建立行政執法體制的總的要求是：權責明確、行為規范、監督有效、保障有力。（1）相對集中行政執法權，盡量改變“大蓋帽”滿天飛的狀況；目前需要繼續開展相對集中行政處罰權工作，積極探索相對集中行政許可權，推進綜合執法試點。（2）減少行政執法層次，改變行政執法“上下一般粗”的狀況。目前要適當下移執法重心，對于人民群眾日常生活、生產直接相關的行政執法活動，主要由市、縣兩級行政機關實施。上下級行政機關的執法職能要分解。基層行政執法機關重在解決事實問題，上一級行政執法機關重在解決法律問題。（3）行政執法權與執法者的利益要徹底脫鉤，執法經費必須予以保障。（4）下大力氣建設清正廉潔的高素質執法隊伍。

第二，行政機關必須嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責。亂執法與不執法是目前行政執法中最突出的問題。各級行政執法機關必須做到既不失職、又不越權，嚴格按程序辦事。要克服“運動式”執法的弊端，糾正領導批示才管理、領導不批示就不管理的現象。要公平、公正執法，平等對待當事人，不得濫用權力。在執法過程中，應當依法保障當事人和利害關系人的知情權、參與權和救濟權。

第三，建立健全行政執法主體資格制度。行政執法是一項重要的行政權力，應當由行政機關在其法定職權范圍內實施，非行政機關的組織未經法律、法規授權或者行政機關合法委托，不得行使行政執法權。要實行行政執法人員資格制度，沒有取得執法資格的人員不得從事行政執法工作。

第四，健全行政執法案卷評查制度。這是確保法律實施的重要舉措。這項制度的核心是：記錄真實，立卷歸檔，公開查閱。凡作出行政處罰、行政許可，行政強制等決定以及對有關公民、法人和其他組織的監督檢查，都必須有記錄，記錄有簽字，有關證據材料、執法文書連同有關記錄都要立卷歸檔。歸檔的案卷必要時可以公開，供有關人員依照規定查閱。這有利于增強行政執法人員的歷史責任感，促使執法人員在執法過程中兢兢業業、依法辦事。

第五，強化對行政執法的監督。（1）推行行政執法責任制，積極探索行政執法績效評估和獎懲辦法。（2）強化行政復議監督。（3）加強監察、審計等專門監督。（4）強化社會監督，完善群眾舉報違法行為的制度，高度重視新聞輿論監督。（5）嚴格執行行政賠償和補償制度。

（四）下大力氣培育行政機關工作人員的法律思維，提高其依法行政的能力

我們認為，法律思維方式與政治思維方式、經濟思維方式和道德思維方式相比，有以下幾個方面的特點：一是，以權利與義務分析為線索；二是，普遍性優于特殊性；三是，合法性優于客觀性；四是，形式合理性優于實質合理性；五是，程序問題優于實體問題；六是，理由優于結論。概括起來，法律思維方式就是一種權衡利弊、瞻前顧后、照顧其他的思維方法。這種思維方法既要考慮解決眼前問題，又不能給將來埋下隱患；既要考慮解決實際問題的效果，又要顧及所支付的成本；既要考慮當事人的利益，也要考慮其他相關人員的利害得失。