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編者按：民主本身就是價值，體現社會主義的本質要求。不能將民主政治建設功利化、絕對化，甚至得出“民主建設好，經濟發展快”的結論。民主政治對于社會進步與和諧，是一個關鍵的影響因素，它是協調權利關系、實現社會和諧的基本途徑。本刊專欄作者趙樹凱研究員11月30日在中央政治局第三十六次集體學習時就相關話題進行了講解。

基層民主面臨新的時代條件

改革開放以來，中國社會的階層結構迅速變化，利益多元化和主體平等競爭格局逐步形成，公民、法人和社會組織正在要求更大程度的政治參與。全球化浪潮也大大地擴展了人們的政治視野和參與沖動。在農村，村莊內部出現多種經濟利益主體，村莊已經成為對外開放的社會單位，特別是人口流動為過去相對穩定的村莊生活帶來了諸多變量。在城市，社區里的成員越來越不具有“單位”特征，“單位制度”的社會整合能力大大削弱。城鄉社會已經成為一個流動開放的社會。這種新的社會結構本身，使社會管理和利益整合的難度增加。社會成員的政治參與具有日益深厚的利益基礎和能力基礎，政治參與正在成為社會生活的重要組成部分。近兩年的城鄉基層人大代表選舉和自治組織選舉中，個人主動競選迅速增加，“罷免”案不斷出現，顯示公民的政治參與積極性不斷提升。與此同時，意識形態的統合力量下降。在政府體系內部，不同政府層級之間、不同的政府部門之間，權力和利益關系也不斷復雜化，政府間的利益差異也在不斷表現出來，特別是基層政府的“自主性”問題成為政策執行中的重要影響因素。如何保障各級政府和政府人員實現“權為民所用，利為民所謀，情為民所系”，協調好政府間的行動機制，成為迫切問題。與近二十年前中國剛剛試行《村民委員會組織法》時的情況已經大不相同，當前中國基層民主建設正處于全新的社會歷史條件下。

如果說當前建設和諧社會、處理好各方面權利和利益關系是一個重大的迫切任務，那么，建設基層民主政治也是一個重大而迫切的任務。

基層民主對于社會和諧的重要作用

中國實行村民自治制度以來，國內外學者開展了若干研究，主要有兩個方面。第一，從基層民主對農村經濟社會發展的影響來看，多數研究認為，基層民主的推進對于農村經濟發展具有積極推動作用，具體來看，基層民主使得農村公共事務管理和公共服務的水平提高，有利于縮小村莊內部的貧富差距，基層民主狀況好的地方，村莊內部的基尼系數能顯著下降。但是，也有研究認為，基層民主與農村經濟社會發展之間并沒有直接的相關性，或者說這種相關性是很弱的。第二，從農村經濟社會發展對基層民主的影響來看，國外不少研究認為，中國農村的經濟社會發展程度對本村莊的民主自治程度有較大影響，但是具體的影響方式爭議較大。有的認為，集體經濟較發達的農村，基層民主更能較好地開展，因為集體所支配的資源多，村干部職位也更有吸引力，選舉中的競爭性更強。有的認為，經濟發展水平與村民自治的實施具有一種反比的關系，相對封閉的農業村比相對開放的工業村更加適合民主自治，在大多數村民都留在村里并且依賴農業取得收入的村莊，村民的參與熱情和選舉的競爭性會更高。有的認為，民主發展同經濟水平是曲線關系，能夠為村民帶來物質福利的村民選舉，會激發農民參加投票選舉的熱情。還有一種觀點認為，中國各地農村民主發展的差異，其原因是多方面的，最關鍵的是各級地方政府的意愿和推動，與當地的經濟發展水平沒有多大的關系。

本人認為，不論經濟發展與民主發展的關系怎樣，都不能用經濟發展來作為發展基層民主的目標。因為，民主本身就是價值，或者說是民主政治本身就是我們黨的執政目標，體現社會主義的本質要求，不是為了發展經濟而推行民主。因此，不能將民主政治建設功利化、絕對化，甚至得出“民主建設好，經濟發展快”的結論。雖然基層民主與經濟發展的關系比較復雜，或者說是曲線相關而不是簡單的反比或正比的關系。但是，我們可以肯定地說，民主政治可以為經濟持續穩定的健康發展提供基礎性保障，可以直接地促進社會和諧。這已經為中國農村的基層民主實踐所證明。民主政治對于社會進步與和諧，是一個關鍵的影響因素，它是協調權利關系、實現社會和諧的基本途徑。從我們的觀察研究來看，實行基層民主的直接政治效益，突出有以下方面：第一，能夠通過有序的民主參與解決或化解基層社會經濟矛盾，避免這些矛盾升級為政治矛盾甚至政治沖突，使社會和諧建立在多元利益有序、理性互動的基礎上；第二，能夠培養民眾有序政治參與的行為習慣，逐步消解傳統政治文化的消極因素，減少通過過激言行獲取政治關注的現象發生，避免出現諸如通過“阻斷公路、鐵路”“沖擊政府”等來表達權利訴求的情況。第三，能夠激勵約束基層政府在工作中既對中央負責，也對人民負責。一些地方的基層政府干部確有不端行為，在有些方面不執行中央的方針政策，偏離了“執政為民”的根本要求。防止或者糾正此類行為發生和蔓延，基層民主建設是一個非常好的辦法。缺乏有序有效的基層民主的客觀結果是，基層干部既免受民眾約束壓力，也脫離中央的監督管理。而一旦出現嚴重后果，中央不得不背起基層政府錯誤行為的包袱，甚至為地方上違法亂紀的干部承擔政治責任。第四，實行基層民主也是促使基層干部樹立科學發展觀和正確政績觀的制度措施。發展觀是否科學，政績觀是否正確，最重要的指標是是否有利于人民的福祉、社會的安定、國家的長治久安、黨的領導的長期穩固有效。在這個意義上，中央的要求與民眾的期望是完全一致的。但是，在現實生活中，不科學的發展觀、不正確的政績觀還在干擾政府工作，就是因為這種一致性在基層政府還缺乏有力的制度保障。如果缺乏有效的制度保障，這種一致性就會體現為主觀上針對地方、客觀上給中央造成巨大政治壓力的民眾抗議活動，如上訪、群體性事件等。而基層民主政治建設，就是通過一整套有序有效的民主參與程序來體現中央要求和人民期望的根本一致性。

實踐已經證明，基層民主能夠帶來良好的社會治理。但是，形成這種良好治理的局面是一個比較復雜的過程。對于政府來說，在民主運行的過程中，不可控制的社會因素增加，或者原來習慣的管理方式遭遇挑戰，都會帶來一定程度、一定時間的秩序問題。中國農村經歷的選舉就說明了這樣的道理。選舉的初期確實出現不少意想不到的問題或者混亂，使基層政府感到搞民主比較麻煩。但是，當農民越來越熟悉規則、政府越來越尊重程序，選舉就變得越來越有序。在民主程序的作用下，村莊的管理也越來越有序。這是我們在調查中許多基層干部和農民共同的感受。因此，只要有了比較充分的思想和組織準備，基層民主初期的混亂是不難度過的，就像在市場化改革過程中某些經濟領域出現的情況一樣。

發展基層民主必須改進黨的領導方式

共產黨執政，就是領導和支持人民當家作主，在基層，就是在黨的領導下大力發展基層民主政治。基層民主政治建設，能夠為人民當家作主奠定制度基礎和政治文化基礎。

在當前的基層民主和基層政權建設中，如何實現堅持黨的領導與人民當家作主的統一，在認識和實踐方面正在展開探索。從具體工作來看，重點是處理好基層黨組織與基層人大、基層政府的關系，處理好基層黨組織與群眾性自治組織的關系。在鄉鎮政權建設中，有的主張基層黨組織與基層人大、基層政府尤其是鄉鎮黨委、人大、政府“合一”；在社區組織建設中，有的主張村級黨組織與村民委員會“合一”（即“兩委合一”），社區黨組織與社區群眾性自治組織“合一”，以此來保證黨的領導并減少基層組織之間的結構性磨擦。目前，已經在一定程度上出現了走向“合一”的趨勢。在一些地方的探索中，不僅提倡鄉鎮黨委、人大、政府相互兼職，村級黨組織成員兼任村民自治組織職務、社區黨組織成員兼任社區群眾性自治組織成員，還出現了一些制度性的安排，如鄉鎮管理體制的“三合一”改革、村級組織運行的“一制三化”和“青縣模式”等。“一制三化”是以農村黨支部主導“兩委”共治和村民參與監督的制度安排，突出的是“兩委聯席會”的作用；“青縣模式”則提倡村黨支部書記兼任村民代表會議主席，突出的是村民代表會議的權威地位。目前，這些探索實踐還在起步過程中，經驗總結還需要時日。我的看法是，黨的基層組織的領導核心作用應體現為“掌舵”，而不是“劃船”，黨的領導應該主要是制定社會經濟生活的規則，并保證其他各類組織的功能發揮，而不是直接管理基層社會事務。在鄉鎮改革中，也許更應圍繞鄉鎮黨委書記兼任鄉鎮人大主席設計相應制度，而不是在鄉鎮黨委書記兼任鄉鎮長上做文章，因為這樣做更有利于發揮黨組織的政治領導作用；在村民自治中，也許更應推進黨支部帶領村民制定村莊事務的方針政策并監督村民委員會執行的制度探索。

黨組織與自治組織的關系，即通常說的“兩委關系”（黨支部與村委會），一直是村民自治的重要問題。如何處理二者關系，對于改善和鞏固黨在農村工作中的領導地位影響深遠。現在，基層黨組織建設的一個重要問題是，有的基層黨組織成了支部書記的天下，既不服從中央的方針政策，也不尊重人民的意志愿望，甚至為了維護私利拒不發展黨員或者只發展親朋好友入黨。在有的地方，鄉鎮黨委為了打破村黨支部書記的家天下，甚至不得不在鄉鎮辦黨校，組建臨時支部，發展積極分子入黨。如何從根本上解決這個問題，我們認為，關鍵是發展黨內民主，而且是將黨內民主和人民民主有機地結合起來。近幾年，基層的探索已經有了巨大成績。先有了“兩票制”（全體村民對黨支部成員的信任票和黨員正式選舉），后來逐步有了制度化的支部成員“兩推一選”（村民推薦、黨員推薦和黨內選舉），這種黨內民主的發展對于保持黨組織的健康起了重要作用。現在，在黨組織和自治組織的關系上，也已經有了若干有益探索，這是統一發展黨內民主和人民的重要探索。堅持村黨組織作為村級組織領導核心地位，并不意味著必須確立村黨支部書記個人的領導核心地位，或者說黨支部書記可以直接領導村主任的工作。增強黨支部的活力，一條重要途徑是不斷接受民主選舉的洗禮。連接黨內選舉和村民選舉的主要通道，可以是黨支部推出黨員參加村委會選舉，并力保共產黨員在公平自由的村委會選舉中獲勝。如果選舉失敗，黨組織負責人要承擔責任直至辭職。這樣，通過選舉來逐漸培養基層黨組織成員的民主政治意識。樹立執政黨地位必須不斷接受人民授權認可和鞏固的人民主權觀念，而通過基層民主則可以在制度上為黨的建設引進一股源源不斷的活水。

發展基層民主提高加強制度化水平

在基層民主政治建設實踐中，三個環節的工作是有機聯系的，即理念理論——規則制度——操作運行。目前基層民主政治建設中的主要問題，主要是表現在規則制度無法有效運轉上。能否建立規范的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督制度，真正保證群眾依法行使選舉權、知情權、參與權、監督權，是關系成敗的根本問題，也關系到能否保持民主發展的基本動力。當前，在村民自治中存在的一些問題值得特別注意。如在選舉方面，村民選舉委員會成員、村委會候選人不是由村民依法推選和直接選舉產生，而是由鄉鎮或村黨組織指定；不按法定程序進行選舉，不公開計票，不當場公布選舉結果；在決策方面，長期不召開村民大會，用間接民主代替直接民主，法律規定須由村民大會決定的事項，未經村民大會授權就由村民代表會議作決定；在決策重大村務時，既不召開村民大會，也不召開村民代表會議，而是由黨組織或村委會甚至個人說了算；在管理方面，形式主義現象嚴重，村務公開內容不真實、公開的形式隨意性很大；在監督方面，村委會既不向村民大會報告工作，也不接受村民評議，村委會成員享受誤工補貼標準的決定權集中到鄉鎮黨委、政府，削弱了村級民主監督的權利。出現這些問題的原因，有基層干部的認識水平和管理水平問題，即對民主程序運作還不熟悉，但是，更重要的是認同問題，仍然有相當部分基層干部認為村民自治是超前的。此外，也有部分基層干部為了個人謀取私利而抵制民主。

目前，保障基層民主的法律體系還存在若干缺陷；已有的法律制度在實踐操作中也存在著不少問題。以村民自治為例，就村民的民主權利來說，除涉及村民的財產權、人身權的事項可以通過司法途徑如通過行政復議、行政訴訟、民事訴訟等予以救濟外，其它的并沒有納入司法救濟途徑。《村委會組織法》第四條規定：鄉鎮對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。但是，如果鄉鎮干預了村民自治事務，應負什么責任，應當如何處理，由誰來處理，法律上并無規定。從法理上講，在發生沖突時，如果當事人認為有關部門處理不公，應有司法途徑給予救濟。但“依法處理”，依什么“法”？缺少法律法規。不僅《村委會組織法》自身對村民自治權利的保障缺乏法律責任的規定，而且相關法律如《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》等也沒有為村民自治權利提供充足的司法救濟途徑。不少村民自治權利受到侵害的農民，只能上訪甚至激化矛盾。從村民自治發展的實踐要求來看，僅有一部《村組法》顯然是不夠的。為保證與基層民主政治建設相關法律的執行，不僅要出臺配套的法規，還要有必要的執法手段；同時，還要考慮法律救助問題，開始著手構建針對基層民主政治建設發展中保障基層群眾權利的法律救助體系。