導語：落實剛性約束指標 力促經濟社會科學發展一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

自然資源和環境是人類社會生存、發展的自然物質基礎，是社會生產資料和人們生活資料的基本來源。新中國成立后，對資源和環境的開發利用在深度和廣度上日益擴大，尤其是我國改革開放以來經濟高速增長，取得了令世人矚目的經濟成就，但也付出了資源環境的沉重代價。我國經濟總量的增長實際上走的是一條粗放式的發展道路，對資源進行掠奪式開發利用，對資源環境造成了嚴重破壞和污染。資源短缺、環境污染已成為制約我國經濟社會實現可持續發展的瓶頸，并將產生長期的負面影響。對我國現階段的資源環境問題予以思考和關注，研究資源環境問題產生的原因，尋求解決的對策與措施，化解資源環境與經濟社會發展的矛盾，促進資源環境的合理開發利用和保護，對于保障我國經濟社會的可持續發展，無疑具有重要的意義。

一、立足全局看形勢：節能減排工作是我國環境與資源保護工作的重中之重

自上世紀八十年代改革開放，特別是進入本世紀以來，我國經濟獲得了快速發展。“十五”期間GDP平均增速為9.5%，人均達到1000美元；2006年國內生產總值突破兩萬億，增長11.1％；我國的綜合國力不斷增強，人民生活水平日益提高。但是我們必須看到，這些成績的取得，在很大程度上是靠犧牲環境和大量消耗自然資源、能源換來的，經濟高速發展中所帶來的環境和資源問題已經十分嚴重。

對照十七大報告對環境保護問題做出的專門論述和對環保工作進行的新部署，當前環境形勢與這些目標仍有較大差距，與人民群眾對環境質量的基本要求也還有很大距離。長期積累的環境問題尚未解決，新的環境問題又不斷產生，突發環境污染事件仍呈上升趨勢。一些地區環境污染和生態惡化已經到了相當嚴重的程度，主要污染物排放量超過環境容量。水、大氣、土壤等污染日益嚴重，固體廢物、汽車尾氣、持久性有機物等污染持續增加。目前，70%的江河水系受到污染，3億農民無法喝到安全的飲用水，工業固體廢物產生量達到十年前的2倍，1/5的城市空氣污染嚴重，1/3的國土面積受到酸雨影響。全國水土流失面積超過國土總面積的1/3，沙化土地面積接近國土總面積的1/5，90%以上的天然草原退化，生物多樣性減少。生態破壞和環境污染，造成了巨大的經濟損失，給人民生活健康帶來嚴重威脅。與此同時，我國人均礦產資源儲量只占世界平均水平的58％，居53位，其中石油、富鐵礦、錳礦、銅礦、鋁土礦等支柱性礦產儲量不足，鉻、鉀鹽等少數礦產資源嚴重不足。如果按我國人均資源擁有量與世界人均值來比較，我國水資源為世界的25％，耕地為40％弱，石油為8.3％，天然氣為4.1%，銅為25.5%。其他很多自然資源人均擁有量也都低于世界平均水平。目前我國重要礦產品的對外依存度不斷增加，鐵礦石已經超過50％，銅精礦達到70%以上，鉀鹽超過80％。嚴峻的環境資源形勢已經成為可持續發展最嚴重的制約因素，必須引起我們的高度警惕。

去年以來，全國上下加強了節能減排工作，節能減排工作取得了一定進展。2006年單位國內生產總值能耗實現了三年來的首次由升轉降，今年上半年同比下降2.78％。去年主要污染物排放總量增幅減緩，化學需氧量、二氧化硫排放量與2005年相比，增幅分別回落了4.4%和ll.3％，但仍沒有實現年初確定的單位國內生產總值能耗降低4％、主要污染物排放總量減少2%的目標。更為嚴峻的是，今年以來這種狀況繼續發展。前三季度，工業特別是高耗能、高污染行業增長過快，占全國工業能耗和二氧化硫排放近70％的電力、鋼鐵、有色、建材、石油加工、化工等六大行業增長20.1％，增幅同比加快3.6個百分點。因此，要進一步加強節能減排工作，確保“十一五”節能減排的總體目標實現。

二、追根溯源抓癥結：探究環境與資源保護工作存在問題及原因

從“十五”發展態勢和“十一五”頭兩年情況來看，我們仍然沒有改變高成本換取高增長、高增長付出高風險的粗放型經濟增長方式。在未來的幾年內，我國仍處于能源資源消耗高增長期和環境污染高風險期。在這樣的形勢下，要完成“十一五”環境保護和資源節約規劃目標，任務是十分艱巨的。深刻分析制約我國環境與資源保護工作的主要問題及造成我國目前環境與資源壓力持續加大的原因，除與人口多、生態條件先天脆弱、工業化起點低等因素有關外，主要癥結在于對經濟發展和環境資源保護的認識不到位，粗放型經濟增長方式未根本轉變，環境與資源保護立法與執法監督工作不到位等方面。

（一）重經濟增長輕環境與資源保護，政績觀偏離科學發展觀

從2006年和2007年前三季度的經濟運行情況來看，GDP增速遠超國家“十一五”規劃所設定的經濟發展預期性指標，經濟增長由偏快轉向過熱的趨勢沒有得到根本緩解。在以高耗能、高污染行業為主的產業結構沒有得到有效調整的前提下，過度追求經濟效益增長使我們付出了較大的環境資源代價。環境資源保護的投入不足，治理的速度趕不上破壞和污染的速度，重點環境治理工程成效不明顯且出現反復。我國在重點流域污染治理工程中，“十五”計劃中的2130項治污工程僅完成1378項，完成投資864億元，僅占總投資的53%，環保計劃中確定的指標從未完全完成過。

究其原因，還在于我們一些領導干部政績觀出現偏差。個別地方部門和企業尚未充分認識環境與資源保護工作的重要性和緊迫性，環境與資源保護責任意識淡薄，很多工作停留在口頭上。個別黨政領導干部在實際工作中對發展的認識就是提高經濟增長，以經濟建設為中心被簡單地理解為以GDP為中心，沒有真正樹立起科學發展觀。甚至一些地方的規劃中將追求高增速作為硬任務，把環境與資源保護工作當作軟任務，層層放大GDP的增速，地方保護主義也因此不斷衍生，不顧自身條件互相攀比。除此之外，由于在政績考核中缺乏環境資源保護方面的硬約束，造成地方政府在環境與資源保護方面的積極性不高，往往預算內的環保配套資金都難以到位，加上社會資本投入有限，使得環境與資源保護投入嚴重不足。長期重視不夠和投入不足，造成大量的歷史欠賬，而歷史遺留的環境資源保護問題又會成為下一屆黨政領導執政期間環境資源保護不力的托辭，形成惡性循環。

（二）能源資源耗費高速增長，既有工業化道路難以為繼

現階段我國已進入能源資源消費高增長期，但在當前的國際市場分工中，我國已成為世界加工廠，承接了國際市場上大量“兩高一資”型產業的轉移。我國的經濟增長總體上還處于“投資和要素驅動型”，而不是“技術和效率提高驅動型”，科技進步對經濟增長的貢獻沒有明顯提高。經濟總量的增長在相當程度上是建立在環境嚴重污染和資源大量消耗的基礎上。目前，仍然是第一產業和第三產業比重下降，第二產業比重上升，其中工業增長超過GDP增長，工業中高耗能、高污染行業的增長又超過工業整體增長。

從目前情況來看，既有的工業化模式在很大程度上拉動了我國的經濟增長，但環境保護和能源資源消費問題也隨著經濟的高速增長日益嚴重,嚴重威脅到我國經濟社會的可持續發展。究其原因，一方面我國進入工業化加速發展時期，正是能源資源高增長期，其生產和消費增長都十分迅速，使我國本來就不富裕的自然資源更是捉襟見肘。能源資源高消耗必然帶來污染物高排放，導致環境質量的急劇惡化，經濟發展和資源環境的矛盾進一步加劇，造成生態環境被嚴重破壞，影響到經濟的持續發展；另一方面是粗放型經濟過于偏向重化工業，造成能源資源極大的浪費，同時也給生態環境帶來很大負擔。這些顯然違背我國自然資源短缺、生態環境脆弱、人口眾多的現狀，也有悖于我國科學發展，可持續發展的總體戰略。我國的現有能源資源儲備和生態環境狀況也已不可能長時間的負荷這種高耗能、高污染的粗放型發展模式，因此我們要探索科學的、可持續的發展模式，走新型工業化道路，建設資源節約型、環境友好型社會。

（三）監管體系不健全，約束性指標難以落實

監管體系建設是提高環境與資源保護監管能力，全面落實和完成約束性指標的核心內容。但現行的環境與資源監管體系未完全理順，管理效率有待提高，監管能力薄弱，部分領導干部環境與資源保護意識和公眾參與水平還遠不能滿足環境與資源保護工作的需要。

一是監管形式單一，行政監管替代綜合監管。行政監管仍是目前環境與資源保護工作的主要監管方式，司法監管、市場監管等綜合性監管手段相對較少，其應有的監管效力尚未得到充分發揮。環境與資源保護工作的監管主體主要是相關政府職能部門，社會公眾、輿論媒體、非政府組織等監督主體作用未得到有效發揮，多元化監管組織體系尚未形成。過度依賴行政手段。作為計劃經濟體制下普遍使用的經濟調控手段，行政手段在取得成效的同時也帶來一定弊端。過度依賴行政管理的環境管理體制模式存在管理費用過高、經濟效率偏低的弊端，阻礙了行業管理的有效執行、企業效益的正常發揮以及環保科技水平的提高，違反了公平競爭原則。

二是監管體制不順。一方面表現為整體性、全局性監管機構相對缺乏。在我國流域水污染防治中也尚未形成流域整體性的科學、有序、有效的監管體制；另一方面表現為監管職能缺位、錯位。由于體制不順，監管部門特別是地方監管部門監督工作不到位，監管力度弱。政府監管部門職能存在缺位的現象。監管主體責權利界定不清、分工不明、職能交叉，監管職能錯位現象也時有發生。

三是監管技術手段不完善、監管隊伍建設滯后。作為重要監控手段之一的污染物在線監測設備，仍有大量企業甚至重點污染源沒有安裝，即使是已經安裝的企業，也有相當一部分未正常運轉，經常遇到設備失靈、失效或數據記錄出現故障、記錄不全等問題。有些監管部門由于缺乏檢測設備，在實際監管工作中，主要憑借個人經驗進行判斷。監管方法不完善，監管操作隨意性較大，難以獲得客觀公正的監測結果。

（四）宏觀調控政策乏力，利益驅動機制不健全

國家圍繞“十一五”節能減排目標的落實，先后制定和出臺了一系列調整經濟結構、轉變增長方式的宏觀調控政策，也取得了一定成效，但是，我國節能和環保目標沒有完成，產業結構重型化，經濟粗放增長的趨勢沒有得到遏制，這些都與宏觀調控政策乏力直接相關。

造成宏觀調控政策乏力和難落實的原因則是多方面的，但最核心問題是利益驅動機制不健全。一是產權不清導致利益機制失衡，產業結構重型化難以遏制。土地、資金和資源的低價獲取是企業在利益最大化驅動下投資資源型產業，從而助推產業結構重型化的根源。我國現行的土地制度是國家所有和集體所有，地方政府出讓土地過程中利用現行土地產權機制的缺陷剝奪了農民的利益補貼給企業；企業利用國有銀行產權缺陷，通過各種手段低成本獲取遠超實收資本的巨額資金；我國資源產權不清和扭曲的價格機制造成企業對資源的低成本獲得并獲得超額資源收益。企業在這種絕對成本優勢形成的巨大利益驅動下，對資源型產業投資勢頭強勁，國家產業調控政策顯得力不從心，步履維艱。二是我國資源價格形成機制尚不完善。以市場定價為主的資源價格形成機制不完善，開放統一的價格市場不發育，資源價格體制改革相應的財稅政策還不配套，對企業激勵和約束機制尚未形成，難以使企業更加自覺地接受市場價格的引導。另外，不同產業、不同地區之間的價格聯動機制，以及上下游產業之間、地區之間的利益調節機制還不健全，也難以調動相關產業及行業接受和推行資源市場化價格形成機制的積極性。三是財稅優惠政策沒有調動企業節能減排的積極性。相關財稅政策制定難以反映企業節能減排的效益費用比，污水處理、電廠脫硫及替代能源使用的高成本負擔打壓了企業積極性，再加上法律法規不健全、環境標準寬松且執行不力，對資源消耗和環境污染的底數不清等原因，企業利益取向難以向環境友好、資源節約的方向轉變。

（五）法律體系不完善，約束保障能力弱

遏制環境污染和資源浪費的一個重要手段就是立法，通過立法來對污染和浪費行為進行管制，以阻止公害的滋生和蔓延。經過二十多年的努力，我國的環境與資源保護逐步建立起了一個比較完整的可持續發展法律體系。但總體上看，我國環境立法與遏制環境惡化、推動企業積極治污的和促進公眾參與環境保護的期望相比，都還不相適應。法律原則性強、可操作性差等問題始終沒有得到很好解決，缺乏明顯的法律效應，權力與責任、行政手段與經濟手段、政府引導與公眾參與沒有很好的結合，法律體系還尚需進一步完善。

一是法律授予行政部門的權力與其所應承擔的法律責任不相匹配，權力與責任不一致。權大而責小，或者有權而無責。這就容易導致在法律制定過程中競相爭權攬利，但遇到難題時又互相推諉責任。二是現行法律中環境違法責任追究制度尚不健全，對環境違法企業除行政處罰外，很難追究其相關責任人的刑事責任。現行法律對企業連續性違法行為缺乏針對性處罰辦法，對同一企業連續性環境違法行為是否可以連續處罰，法律上缺乏明確說明，實踐中尚存在爭議。三是環境污染損害賠償制度還未真正建立，助長了企業的環境違法行為。現行法律對企業的環境違法行為只是進行一次性處罰，而對其造成的污染損害，雖然規定了可以要求補償，但由于缺乏實施細則，實踐中很難得到補償，使企業成本轉化為社會成本，社會利益受到損害。四是環境立法體系中仍存在著環境污染防治立法與自然資源保護立法相互分離的情況，體系協調性不強，不利于環境與自然資源開發、利用、保護、治理、恢復與改善目標的實現，也不利于統一的環保產業市場的形成。

三、打破困局求發展：全面推動環境資源保護工作的對策及建議

我們國家所面臨的環境與資源問題是在改革發展中難以避免的，因此必須在發展中解決發展的問題。我們既要看到發展的機遇和前景，又要看到發展中存在的矛盾和問題。我們要增強解決問題的信心，找到化解矛盾的辦法，矛盾化解了，問題解決了，我們的事業就一定會有一個新的突破，有一個大的發展。把節能減排作為調整經濟結構、轉變增長方式的重要抓手和全面貫徹落實科學發展觀的重要內容，切實轉變經濟增長方式，綜合利用資源，遏制環境惡化，實現經濟社會全面協調可持續發展，是我國當前必須正確面對和著力解決的重大發展問題，也是我國走新型工業化道路的必然要求。

（一）轉變政府執政理念，樹立正確的政績觀

全面落實“十一五”節能減排目標，必須根本轉變經濟增長方式，把對經濟發展與環境資源保護的思想認識統一到中央的方針政策和工作部署上來，引導和教育廣大領導干部，堅持和落實科學發展觀的正確導向，建立健全干部績效考核體系，樹立正確的政績觀為核心的新執政理念。一是要完善政績考核指標體系。把經濟增長質量和效益情況、社會發展和能源節約環境保護情況、政府職能轉變和行政效能提高狀況納入領導干部政績考核指標體系。二是要健全干部考核制度，把對干部的基本考察和政績考核統一起來，把經濟發展指標考核與環境資源任務目標考核統一起來，把政府自身考核與人民群眾滿意度考核統一起來，突出對干部的實績考核、全面考核及長效考核。三是要加快建立節能減排工作問責制。國務院今年六月印發的發展改革委會同有關部門制定的《節能減排綜合性工作方案》明確提出建立政府節能減排工作問責制和“一票否決”制，將節能減排指標完成情況納入各地經濟社會發展綜合評價體系，作為政府領導干部綜合考核評價和企業負責人業績考核的重要內容。有關部門要抓緊制訂具體實施辦法，加速節能減排問責制的建立和推行，使其真正成為各級領導干部樹立正確政績觀的有效約束機制。

（二）調整和優化經濟結構，開創我國新型工業化道路

目前我國高投入、高能耗、高污染、低效益的傳統工業化發展模式還沒有根本轉變，致使資源支撐不住，環境容納不下，社會承受不起，經濟發展難以為繼。因此，堅定不移地走出一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的新型工業化道路，才是實現經濟又好又快發展的正確道路。走新型工業化道路，必須以調整和優化經濟結構為突破口。一是合理調整產業結構和產品結構，大力發展低耗能、低排放的第三產業和高新技術產業，逐步提高二者在經濟結構中的比重，促進經濟增長由主要依靠工業帶動和數量擴張帶動，向三次產業協同帶動和優化升級帶動轉變。堅決控制高耗能、高污染行業過快增長，把好行業準入關。嚴格控制新增高耗能、高污染項目，嚴格限制高耗能、高污染產品出口。二是大力推進環境保護和資源綜合利用技術進步。要把環境保護和資源綜合利用作為政府科技投入、推進高技術產業化的重點領域，大力發展循環經濟，優先支持擁有自主知識產權的資源綜合利用和污染物減排關鍵技術示范，采取多種方式加快高效環境保護和資源綜合利用產品的推廣應用。三是制定和實施強化環境保護和資源綜合利用的激勵政策，建立健全環境和資源保護的保障機制，通過財稅政策、價格政策等各種經濟杠桿，促進環境保護資源利用工作，形成激勵和約束相結合的環境和資源保護機制。

（三）加強法制建設，為環境與資源保護工作保駕護航

環境資源工作的市場化監管、行政審批、行政許可、責任追究、行政復議、政務公開等一系列權力運行和監督都應納入法制化和規范化操作的軌道，應加強環境資源方面的法規體系和標準體系以及科學民主決策制度的建設工作。嚴格執行已頒布的有關法律法規，加強執法監督檢查，同時研究和建立新的法律法規體系，如循環經濟法的初步形成和生態補償制度研究實施。研究和建立環境和資源保護相關決策的咨詢、聽證、會審和聯席會議等制度，加強環境資源工作科學決策和民主決策的制度化保障。完善環境資源事故的應急監控和預警體系，科學制定重大環境資源污染突發事件和敏感區域的應急預案。探索和完善綠色GDP核算和評估體系。

建立健全群眾參與的后督察和后評估機制，推動相關法律法規貫徹落實。營造良好的輿論氛圍，將輿論監督與嚴格執法結合起來，形成全社會倡導和督促資源綜合利用和污染物減排的氛圍。后督察制度已在環境執法實踐中逐步推行，建議進一步健全完善，并考慮在環境保護和資源利用相關法律中對后督察制度和后評估制度作出明確規定，切實發揮后督察和后評估機制的作用，有效推動相關法律法規的實施。

（四）強化監督管理，力促環境與資源保護目標落實

我們要進一步健全監督機制，完善監督制度，改進和加強監督工作，規范專門委員會的工作制度，將發揮自身監督職能、推動政府環境管理效率和建立健全群眾參與的后督察制度有機結合，推動環境資源相關法律的貫徹執行，確保環境與資源保護目標落到實處。

首先，全國人大要積極發揮監督職能。開展深度監督，增強監督實效是全國人大常委會及其專門委員會的基本職能。人大環資委要不斷增強監督工作實效，通過監督過程中的“三個監督”、執法檢查過程中的“三個環節”和監督相結合、執法檢查與立法調研相結合的“三個結合”，把監督工作引向深入，在推動政府環境執法、督促企業履行責任、維護群眾環境權益、傳播先進環境理念等方面，發揮積極作用，有力的推動各級政府采取更加有力的措施，努力解決直接關系人民群眾生產、生活的突出環境問題，落實“十一五”節能減排的目標和任務。其次，推動政府部門提高環境資源管理效率。督促政府有關部門在國務院統一領導下，加強協調配合，統籌負責環境資源保護工作的政策制定和監督管理。必要時對涉及全局性工作的環境資源保護的主要管理部門予以行政級別升級，實行部門垂直管理，在條件成熟時甚至可以考慮整合調整部門間的職能和機構設置，提高我國環境資源保護工作的管理效能。改革現有監督執法機制，建立完善科學的環境管理體制，努力落實公眾參與機制，調動各方積極性，及時向公眾公布信息，加強輿論監督，建立公眾監督機制。

（五）推動“節能減排全民行動”，營造節能減排全民參與良好氛圍

國務院有關部門共同組織的“節能減排全民行動”，包括家庭社區行動、青少年行動、企業行動、學校行動、軍營行動、政府機構行動、科技行動、科普行動、媒體行動等九個專項行動。人大環資委及地方各級人大應加強聯系，積極配合，形成工作合力，發揮中華環保世紀行的監督和宣傳作用，緊緊圍繞推動科學發展、促進社會和諧這個主題，努力在推動政府環境執法、督促企業履行責任、維護群眾環境權益、傳播先進環境理念等方面發揮獨特的作用。把法律監督、輿論監督、群眾監督有機結合，以環境法律為依據，以新聞媒體為陣地，深入基層，大力宣傳節能減排，不斷提高廣大人民群眾和各級領導干部的法律意識和環保意識，借助輿論的力量，調動全社會參與節能減排的積極性，使節能減排成為每個企業、每個單位、每個社區、每個家庭、每個社會成員的自覺行動。

我國已進入工業化加速發展時期，這既是經濟社會全面發展的歷史機遇期，也是環境與資源瓶頸制約問題日益突出的矛盾凸現期。做好資源節約和環境保護工作事關我國經濟社會發展全局。我們要以十七大提出的總目標為導向，不斷增強立法質量和監督實效，推動各級政府積極采取更有力的措施，把節能減排作為調整和優化經濟結構，轉變增長方式的重要抓手，作為貫徹科學發展觀和構建和諧社會的重要舉措，大力發展循環經濟，堅持走有中國特色的新型工業化道路，為全面實現“十一五”節能和環保目標，促進我國經濟社會又好又快的發展努力奮斗！