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編者按：本文主要從鄉鎮財政體制存在的問題；科學發展觀為鄉鎮財政體制改革提出了更高的要求進行講述。其中，主要包括：“以人為本”方面的要求、“全面性”方面的要求、“協調性”方面的要求、“可持續性”方面的要求等，具體材料請詳見：

三農問題一直困擾著鄉鎮經濟的發展，其中鄉鎮財政改革關系著農民負擔、城鄉差距、農業發展、農村公共事業建設等諸多問題，于是很有必要研究鄉鎮財政改革。歷經多年農村稅費改革，鄉鎮財政雖然已經逐漸趨于規范，但是仍有不少缺陷，如何進行下一步改革，成為統籌城鄉發展的一大難題，科學發展觀為鄉鎮財政改革指明了道路和方向。

一、鄉鎮財政體制存在的問題

1983年前后，中央政府決定在全國范圍內“撤社建鄉”，鄉鎮政府正式成為最基層的一級政府。為了保證鄉鎮政府的正常運行，鄉鎮財政應運而生，并不斷發展。毫無疑問，鄉鎮財政在促進鄉村經濟發展，完善鄉村公益事業方面發揮了極其重要的作用。因為在國家的五級政府中，鄉鎮政府是最靠近農民的一級政府，鄉鎮財政是最靠近農民的一級財政。這些都決定了鄉鎮財政為農民服務具有天然的優勢。黨和中央的惠農支農政策大都要求鄉鎮政府來執行和配合，惠農支農資金也要由鄉鎮財政經管。可以說，沒有鄉鎮財政我們的農村就不會有如此大的變化，農民的生活也不會提高得如此之快。但是任何事物都是一分為二的，由于制度、認識和理論發展等諸多因素的制約，鄉鎮財政也面臨著一些問題。

據調查，近些年鄉鎮財政體制中主要存在以下問題:第一，預算內收入呈現任務型收入機制的特征。任務型收入機制是指鄉鎮轄區域內國稅、地稅任務完成情況同鄉鎮干部政績考核直接掛鉤，國稅、地稅不能完成的鄉鎮干部政績考核體系中，國稅、地稅完成情況一般是“一票否決”的指標。也就是說，沒有完成國稅、地稅的鄉鎮干部不能得到升職的機會。于是預算內收入呈現出任務型收入機制的特征，使得鄉鎮稅收呈現出剛性增長的趨勢，即稅收總量只能增、不能減。第二，鄉鎮財政預算內支出呈現出吃飯型支出機制的特征。吃飯型支出機制是指鄉鎮干部工資支出與辦公經費支出常年占據預算內支出的大部分，也就是通常所講的“吃飯財政”。第三，轉移支付制度仍不規范。針對鄉鎮財政的轉移支付大都由專項轉移支付構成。專項轉移支付大都要求鄉鎮財政提供配套資金，而一些經濟較為落后的鄉鎮沒有足夠的配套資金，申請不到足夠的專項轉移支付，從而加大了同發達地區鄉鎮財政的財力差距。第四，農業稅免征后鄉鎮財政提供的農村公共產品大幅度減少。農業稅免征后，鄉鎮財政資金管理逐漸走上正軌，鄉鎮體制外亂收費問題基本上得到解決。但是長期以來，欠發達地區農村公共產品的融資主要依靠體制外收費，于是農業稅免征后，農村公共產品出現短缺。

二、科學發展觀為鄉鎮財政體制改革提出了更高的要求

科學發展觀是全面吸取歷史經驗教訓的基礎上形成的，是關于發展的實質、目標與要求的經典論述。鄧小平曾指出:發展就是硬道理。但是由于當時發展經濟學理論中gdp發展觀占據著主流地位，所以基層干部職工普遍存在著“gdp增長即發展”、“稅收增長即發展”的觀念。誠然，這種觀念曾一定程度上促進了鄉鎮經濟的發展，但同時鄉鎮財政也出現了上述“任務型收入機制”、“吃飯型支出機制”等問題。科學發展觀的提出彌補了發展經濟學理論的不足，糾正了傳統的gdp發展觀的錯誤，并吸取了可持續發展觀等各種發展觀中的合理因素。科學發展觀的提出經歷了一個循序漸進的過程。中共十六屆三中全會提出:堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展。中共十六屆四中全會則更加明確提出:認真落實以人為本、全面協調可持續的科學發展觀。總理在《關于制定“十一五”規劃建議的說明》中指出:科學發展觀的實質，是實現又快又好地發展。所以科學發展觀包括四方面內容:第一，以人為本;第二，全面性;第三，協調性;第四，可持續性。科學發展觀是引導經濟發展的重要綱領，作為經濟發展全局中的一個小問題———鄉鎮財政體制改革當然也要以科學發展觀為依據。科學發展觀從四個方面為鄉鎮財政體制改革提出了新的要求:

(一)“以人為本”方面的要求。科學發展觀要求“以人為本”，“以人為本”就是以人為根本，人民群眾的利益高于一切，要不斷滿足人民群眾的物質文化需求。鄉鎮財政的職能是提供農村公共產品，其服務對象是農民，所以農民對公共產品的需求應該是鄉鎮財政首先要考慮的因素。農民現在急需的公共產品是農產品市場價格信息網絡、鄉村道路的建設與維護、大量的水利澆灌設施等。但是免征農業稅后，一些主要依靠農業稅的鄉鎮財政大都資金匱乏，無力提供這些公共產品，造成上述公共產品供給上的大量減少。并且在稅收任務作為鄉鎮干部政績考核的首要指標后，鄉鎮財政收入呈現出“任務型收入機制”特征，使得鄉鎮財政逐漸演化成稅務部門的補稅機構，于是鄉鎮財政的服務對象發生了一定的偏差，稅務機關和上級政府逐漸成為了鄉鎮財政的首要服務對象，而農民則在鄉鎮財政服務對象的名單中退居次席。“以人為本”要求鄉鎮財政改變這種服務對象偏差的狀況

(二)“全面性”方面的要求。科學發展觀強調發展的全面性，就是要協調好經濟發展與社會發展的關系，實現經濟社會共同發展。但是，現行鄉鎮財政體制中，上級政府把稅收完成情況同鄉鎮干部政績考核直接掛鉤，使得鄉鎮干部過度關心稅收增長。“吃飯型支出機制”則占用了大量財政資金，體制外收費的取消和轉移支付制度的不完善也大大阻塞了公益事業的籌資渠道。并且創辦公益事業一般需要大量的資金投入，收效時限也較長，耗費鄉鎮干部的精力也較多，所以鄉鎮干部對創辦公益事業的積極性較低。于是，鄉鎮財政支出中公益事業支出所占比重較小，從而形成了經濟“一條腿長”，社會“一條腿短”的問題。“全面性”要求鄉鎮財政打破“任務型收入機制”，解決“吃飯財政”問題，加大公益事業支出，實現社會的均衡發展。

(三)“協調性”方面的要求。協調，即和諧，統籌兼顧。協調發展就是要統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放，推進經濟、政治、文化建設的各環節相協調〔1〕。統籌城鄉發展、統籌區域發展要求縮小不同地區的財力差距，這就需要完善轉移支付制度，加強對經濟不發達地區的財政投入。但是，近些年針對鄉鎮的轉移支付中，專項轉移支付占據絕大部分，如前所述，專項轉移支付一般要求鄉鎮財政撥付一定的配套資金，能夠撥付的配套資金越多，鄉鎮財政可以申請到的專項轉移支付也就越多。而那些財力較小，甚至無力撥付配套資金的鄉鎮獲得的轉移支付資金當然較少。于是，現行轉移支付制度一定程度上加劇了地區間鄉鎮財力差距，不利于統籌城鄉發展和區域發展。“協調性”要求完善轉移支付制度，扭轉專項轉移支付過多的局面，實現城鄉、區域協調發展。

(四)“可持續性”方面的要求。可持續性，即連續性、長遠性、穩定性，而不是間斷的或大起大落的。由于在大多數鄉鎮，特別是欠發達鄉鎮中，企業大都為數不多，并且產品單一，市場價格變化會造成企業利潤大幅漲落，從而造成稅收增減。但是，現行鄉鎮財政“任務型收入機制”使得稅收增長呈現剛性，于是為保持稅收剛性，鄉鎮財政不惜把上級財政下撥的轉移支付資金用于補足稅款。在稅收任務仍不能完成的情況下，鄉鎮財政被迫通過加大鄉鎮負債的方式籌集資金，用于補稅。于是鄉鎮財政“寅吃卯糧”，加大了鄉鎮財政赤字，使得發展的可持續性受到威脅。“可持續性”要求鄉鎮干部從鄉鎮經濟的長遠發展著眼，不能過度追求稅收增長，同時要減少財政負債。