［摘要］公共管理是人類社會治理史中新近出現的一種社會治理模式。從事公共管理活動的公共管理者，是這一社會治理活動的職業承載者。如果說工業社會的社會治理活動更多地遵從科學化、技術化的原則，那么作為后工業社會治理活動的公共管理，則奉行倫理的規定。因此，有必要分析公共管理活動的職業體系、公共管理者的職業角色和公共管理者的職業行為，探討公共管理職業活動的倫理基礎。

［關鍵詞］公共管理；職業活動；倫理；道德

工業革命使社會治理活動成為一種職業活動。歷史進入19世紀中期，由于英國政府采納了東印度公司的管理經驗，因而出現了文官制度，使得政府中的公務活動成為正式的職業活動。到了20世紀，政府中的行政管理作為職業活動被世界各國迅速地接受。目前，在全世界范圍內，人們普遍把行政管理當作專門的職業化的社會治理活動加以看待。然而，在社會治理活動職業化的過程中，馬克斯•韋伯的官僚制理論曾經影響行政管理活動主要從屬于科學化、技術化的原則，導致這一職業的倫理規定喪失了生長的空間，行政倫理學的研究也一直處于空白狀態。直到20世紀七八十年代，隨著美國出現“新公共行政運動”這一要求變革社會治理方式的思想運動，行政倫理的研究才引起人們的關注。由此可見，關于社會治理的倫理思考是與人類追尋后工業社會治理方式的進程一道啟動的。現在，公共管理作為一種新型的社會治理模式已經成為人們普遍關注的對象。其中，值得思考的一個問題是，公共管理者的職業活動應當是怎樣的。在一定程度上，公共管理是建立在倫理關系基礎上的社會治理模式，公共管理者的職業活動比以往任何時候的治理活動都更加依賴倫理的引導和道德的規范。

一公共管理活動的職業體系

公共管理的職業體系是職位和崗位的結構體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具體位置，規定了公共管理的權力、職能及責任和義務。職位是就公共管理的縱向關系而言，崗位是就公共管理的橫向關系而言。無論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構成的職業體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會治理體系在行政管理的名義下所形成的職業體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會治理體系的公共管理卻發生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學化、技術化原則的職業體系，而是在倫理原則的基礎上科學構造職位和崗位的職業活動體系。正是這一點，決定了同樣由職位、崗位構成的公共管理職業體系不同于以往的行政管理。對于公共管理的職業活動來說，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協作”的行為模式所取代。

職位和崗位都是職業體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內容方面。對于內容來說，公共管理的職業活動也存在著各種各樣的職業關系。雖然在一般的意義上，這些職業關系可以歸結為權力關系、法律關系和倫理關系三大類。在現實的社會治理過程中，這些關系總會以極其具體的形式存在于公共管理活動之中。公共管理的職業關系越是具體，就越是包含著道德的內容。比如，當職業關系表現為公共管理者與其職務、崗位之間的關系時，就要求公共管理者忠于職守、忠實地履行職務以及崗位上的責任和義務；當職業關系表現為公共管理者之間的關系時，就要求公共管理者團結協作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當職業關系表現為公共管理者與其對象之間的關系時，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠服務，以求得廣泛的合作……這樣一來，公共管理在形式上是分工—協作的體系，在內容上則是道德行為的表現。盡管都是在管理，但傳統的行政管理是失去了實質性內容的管理，而公共管理則把形式與內容統一起來，擁有了倫理本質。

一、我國公共管理倫理失范的表現

公共管理倫理失范是公共管理權力的異化現象。它的表現形式有很多，根據公共管理倫理的內在結構，可具體概括為兩種。

1.意識失范

主要表現為公共管理主體的政治理念不堅定，公共管理活動中若出現困難，這類主體會搖擺不定，沒有形成正確的權力價值觀，他們缺少較高的政治理想。在道德認知方面，官本位理念卻愈發占據主要地位，公共管理主體的以民為本的理念逐漸降低。

2.行為失范

公共管理倫理的行為失范主要與腐敗有關，大致可以分為以下幾種：政治性失范，經濟性失范，組織人事性失范，瀆職性失范，社會公德性范。雖然這五種失范行為表現形式各有不同，但是都是權力使用者放棄公共權力的公共性，公共公權力進行私人動，實現個人利益。

一、公共管理倫理的內涵與特點

公共管理倫理是一種存在于公共領域中的角色倫理，是人們對公共管理主體的公共管理行為和政治活動的正當性和合理性的判斷過程和判斷依據。公共管理倫理具有以下四個特點：第一，公共管理倫理是針對公共管理主體的權利義務的規范體系。理論上而言，公共管理主體既要履行道德義務又可以享有道德權力。但在實踐中，公共管理主體必須以義務為本位，要做出一定犧牲。但是當前等價交換是市場經濟運行的基本法則，在這樣的環境背景下，社會主體在做出任何行為時都會參照等價交換這樣一個市場經濟運行的基本法則。但在公共管理領域中不是所有的付出都是有回報的，更不要提等值的回報了。在這種時候，當公共管理的主體需要去權衡自己的得失的時候就需要公共管理倫理的規范作用。第二，公共管理倫理是一種調節公私利益觀念的道德體系。對公共利益進行維護是公共管理倫理最基本的要求。維護公共利益的行政倫理的基本內容、基本道德原則是如何處理公共利益與個人利益之間的關系。道德規范是道德原則的體現。但是隨著公私領域邊界的日漸清晰，公共利益和私人利益的矛盾逐漸凸顯。公共管理主體作為公共利益的實現者和維護者的同時也擁有追求私人利益的權利和要求，于是公私利益的合理分割和合法實現就成為擺在公共管理主體面前的一道難題，也成為社會公眾關注的焦點，影響著社會公眾對公共管理主體信任度的高低。所以公共管理需要公共管理倫理體系的規范和控制，需要公共管理倫理體系發揮價值導向和價值指引的作用。第三，公共管理倫理是一種行政權力的內在約束機制。行政權力的約束機制包括自律機制和他律機制。他律機制更多地體現為法律和外在主體的監督，而自律機制則體現為倫理道德的約束。公共管理倫理體系作為公共管理主體服務精神得以實現的依托和保障機制，同時也可以成為對行政權力的一種內在約束機制。第四，公共管理倫理是政府管理的價值體系。政府管理的實踐行為要以一定的倫理目標為導向，在實現公共利益的同時要秉承一定的價值準則。無論是遵從“企業邏輯”、“技術主義”和“科學主義”［2］僅注重效率，還是注重效率的同時亦關注社會正義和社會公平，都可以成為政府管理主體的價值選擇。公共管理倫理的內涵和特點展示了公共管理倫理的理論范疇和邏輯體系，正如前面所說，公共管理倫理價值觀的邏輯推演是伴隨著從傳統的行政學到公共行政學、再到新公共行政學或新公共管理理論和實踐的歷史演變的。從歷時態的角度探究公共管理倫理的發展、演變以及發展演變的規律和動因，可以提供系統有效的公共管理倫理邏輯推演的歷史經驗，從而為真實有效地把握西方國家公共管理倫理演變的深層動因和內在規律提供良好的動力支持。

二、西方公共管理倫理訴求的嬗變

國內學者普遍認為，西方公共管理倫理的演變經歷了三個時期：一是奉行效率至上的傳統時期，二是倡導社會公平為主的新公共行政時期，三是推行以市場化為主的新公共管理時期。

（一）奉行效率至上的傳統時期

公共管理倫理演變歷程的第一時期可以追溯到伍德羅•威爾遜的《行政之研究》。伍德羅•威爾遜受德國學者斯坦因和布隆赤里的啟發于1887年發表了《行政學之研究》一文，提出了“政治與行政二分”的原則，并認為公共行政應該嚴格恪守“價值中立”原則。威爾遜所倡導的“價值中立”原則是為了解決當時美國政府管理和政府服務體系的混亂和無效，順應了民眾對政府管理專業化、穩定化、客觀化和標準化的要求，催生了傳統公共行政對效率的關注。在威爾遜宣揚公共行政的“效率”觀的基礎之上，馬克斯•韋伯將效率觀發展開來。馬克斯•韋伯認為要想實現組織管理的合理化必須強調以效率為核心的穩定、嚴格、精細、可靠的管理。韋伯創立了“理性官僚制”，將威爾遜對“效率”的柏拉圖式的追求變成了具有可操作的制度性方案。韋伯建立在“合理性———合法化”基礎之上的“理性官僚制”以及同時期的泰勒的科學管理思想與威爾遜的“價值中立”原則相結合催生了20世紀公共行政的科學主義和技術主義導向，在公共行政領域中徹底摒棄了道德價值，使得“形式化”、“效率化”成為了公共行政體系的主流［3］。

一、公共管理倫理缺失現狀及原因

（一）公共管理中環境的因素加劇了公共管理倫理缺失。公共管理的環境因素包括組織的內部環境，如對政策、財產、人員、物品等資源的調配權力。同時環境因素還包括組織的外部環境，如社會、經濟和文化。一般而言，以功利化為目的的組織受到環境因素影響較多，以非功利化為目的的組織受到環境因素影響較小。公共管理組織屬于非功利化組織。但是隨著功利化不斷向公共管理組織滲透，公共管理理論也在逐漸缺失。在社會轉型時期，出現許多政府監督管理和市場都難以介入的領域。而這些領域大多為公共領域。這也使得公共領域成為腐敗蔓延的場所。

（二）公共管理倫理及其建設滯后。我國公共管理倫理文化和相關的建設無法滿足經濟社會發展的需求。雖然城市化進程推進、社會對公共服務要求迅速提升，社會對公共管理倫理建設的投入相對不足。公共管理產品的提供者只有政府使得提供渠道過于單一。而公共組織對待公共管理倫理也是以傳承為主，忽略了發展。由此導致公共管理倫理缺失。

二、公共管理倫理缺失的對策

從目前來看，公共管理倫理缺失有一致性，更有其特殊性。治理公共管理倫理缺失的首要任務是監管擁有和使用公共權力的組織和個人。對其進行公共管理倫理的引導和教育。具體措施有以下三點：

（一）理清公共管理倫理的作用領域并出臺相關政策。隨著我國公共管理領域迅速擴大，相關單位應理清公共管理倫理作用領域，對公共管理組織和公共管理者的倫理要求明確區分。依照不同公共管理組織對社會的影響情況，出臺不同的倫理考核標準和規范，提高公共管理理論研究水平，重視公共管理倫理教育。對于公共管理者及其組織者在對待公共利益和個人利益時采取了不恰當態度這一問題，要以提高文化建設和公共管理者和組織者個人道德兩方面相結合的角度下功夫，同時加強監督管理。要加強公共管理者和組織者的道德責任感和廉潔自律意識。在公共管理倫理教育階段，要堅持與時俱進、以人為本的思想，將崇尚善良和公正結合起來，將公共管理者和組織者塑造成公平正義的實踐者。

一、公共管理倫理缺失問題的研究現狀

所謂公共管理倫理,是指與公共管理行為相關的基本倫理要素及道德規范的總稱。現階段對于公共管理倫理缺失問題的研究主要有基于中國傳統文化、基于公共管理倫理涵義和基于全球公共管理倫理這三種不同的角度。1•基于中國傳統文化的研究。我國傳統倫理觀念造成了公共倫理觀念缺失的思想和意識困境。一直以來,主流文化觀念對公與私的關系缺乏辯證認識,具體表現在以公私對立、崇公抑私、公私兩無為典型的公私關系的錯誤定位,以重個人修養與家庭成員之間的私德關系而忽視個人對社會和國家的公德關系為典型的公共道德的理解偏差,以私人關系的親情倫理被泛化為整個社會的存在方式、符合情理而不合法理、送禮文化、禮深情重等為典型的公共倫理的理性缺失和以歷經千年的發展形成了根深蒂固的傳統政治文化導致的權力崇拜、與世無爭為典型的公民參政意識的淡漠。[1]公共管理倫理缺失的內因在于管理主體既有個人利益追求的自由,同時又掌握著公共權力,因而具有雙重人格;公共管理倫理缺失的外因則在于市場經濟的負面影響和缺乏強有力的社會監督與制約機制。[2]2•基于公共管理倫理涵義的研究。在理論上,公共管理倫理關系在作用路線與表現特征方面不同于權力關系和法律關系,它的作用路線是由個體到群體,因而其表現形式具有顯性化特點,這種倫理關系強調人人平等。[3]但是,在現實中倫理決策的標準差異及非倫理行為的標準差異,往往使公共管理者非倫理行為的產生存在多種原因,并與一定的社會制度、歷史條件和社會道德風尚等因素緊密聯系在一起[4],因而通常難以對非倫理行為的性質做出準確判定。對制度的過分強調和依賴是工具理性擴張的結果,這一結果導致了公共管理主體性喪失。道德責任感、良知和信念作為對主觀倫理性責任的自覺意識,是人們履行主觀倫理性責任的內在動力;制度性責任內在化和倫理責任外在化是體現公共管理責任完整性的重要途徑。[5]主體性的喪失和制度的不完善導致了目前公共管理倫理的缺失。3•基于全球公共管理倫理的研究。公共管理倫理缺失在許多國家都或多或少地存在著,這種現象并不為發展中國家所獨有。作為一種對世界經濟政治均有重要影響的社會道德規范,公共管理倫理應當有新的標準,尤其是區域性或世界性標準,以便在經濟全球化進程中打擊公共管理領域犯罪。每個國家的公共管理人員都面對著腐敗和賄賂的誘惑,與腐敗和行賄受賄現象作斗爭是國際性任務,為此必須在自決權、自由、誠實、信任和穩定等各類價值觀上達成共識。[6]上述三種不同研究角度雖然為本文提供了基本思路,但仍有一些問題需要進一步商榷。一是現階段的研究成果主要集中在如何從約束公共管理者行為的角度來討論公共管理倫理問題的解決,而很少從組織行為的角度探討如何約束公共管理機構的權力;二是把公共管理倫理觀念缺失歸因于文化落后,對腐敗問題的批判并不是主要針對違法犯罪主體,而僅是針對它們所依存的文化環境,這顯然沒有觸及公共管理倫理問題的實質;三是通過公共管理倫理的涵義這一角度分析問題,而不與中國社會發展特點及其公共管理倫理發展現狀結合,則顯得過于理想化;四是從全球經濟一體化這一角度來探討公共管理倫理缺失及相應標準建立等問題,對于解決中國社會的公共管理倫理問題缺乏現實針對性。

二、我國公共管理倫理缺失的主要原因

筆者認為,我國公共管理倫理缺失的原因主要有以下三個方面:

1.公共管理組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時采取了不正當的態度

辯證唯物主義認為,內因決定事物的本質和發展方向。我國公共管理倫理缺失的根本原因在于公共組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時采取了不正當的態度。公共管理倫理缺失的社會心理根源在于人們思想深處充滿了對于公共利益的淡化與侵占的動機,而這種動機的產生是以公共管理組織及其管理者的倫理道德水平低下為前提條件的。這種倫理道德水平的低下狀況通常由組織及其管理者所奉行的是非觀念和價值觀念所決定。組織的是非觀、價值觀受組織創辦者所秉承的信念及組織發展歷史的影響,而管理者的是非觀、價值觀的形成則受其個人家庭生活環境、受教育情況和社會工作閱歷的綜合影響。公共管理組織及其管理者在人格特質上應當具備在內心深處關心他人、尊重他人,關心公眾利益和公共幸福,具有較強的道德自律和約束能力,具有同情心和社會責任感。公共管理組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時所采取的不正確態度,從內因層面分析,一方面是公共管理組織的目標、使命、宗旨與社會要求出現嚴重偏差,比如管理者任用方面的失策,只重視能力、勤奮、業績等指標考核,而忽略了對其進行德性與廉潔方面的考核;另一方面則是公共管理者在具體管理工作中對自身道德約束要求的降低。一般而言,人們都有獲取物質財富和精神財富的欲望,但是持有不同是非觀念、價值觀念的人群,在具體獲取方式上卻存在顯著差異。個人在對待私人財富和公眾財富方面如何看待這二者之間的區別,對于自己不經過努力就獲得的非份之財,是否會面臨良心這個“公正的法官”的審判[7],是否會受到社會大眾的譴責和法律的嚴懲,這些都是公共管理倫理中非常重要的判斷依據。因此,私心和私欲是導致公共管理人員道德敗壞的心理根源。如果公共管理者缺乏一種自省自律意識,那么社會轉型和市場開放就會為這種不良欲望演變為腐敗行為創造條件。社會上存在的公共管理倫理缺失行為,在本質上是社會心理層面的問題,它同時又是特定社會文化背景下人群的是非觀念、價值觀念等倫理道德層面的問題。

摘要：公共管理倫理作為道德層面的內容，具體是指管理人員日常生活過程，應該嚴格按照道德規范標準進行，以便于維護社會利益，公共管理工作中，因多種因素的直接影響，使其呈現嚴重理論缺少情況。所以，本文首先對公共管理倫理進行分析，其次進行公共管理倫理缺少成因的闡述，最后研究其加強對策，以便于推動公共管理的穩定發展，防止發生倫理失范等問題。

關鍵詞：公共管理倫理；缺失成因；對策

公共管理的主體缺少較強自律意識，且外在環境影響因素較多等，均會造成公共管理出現倫理缺少。因此，政府需要對腐敗和失信等情況進行規范處理，并對其倫理作用進行明確，重點加強公共管理倫理施行力度，通過社會心理方面進行強化，確保腐敗動因得到全面消除，在加大管理行為監督力度的同時，為公共管理倫理的建設起到一定促進作用。

一、公共管理倫理淺析

（一）含義。將符合公共管理倫理體系作為公共管理倫理，可以在整個管理中發揮重要作用，同時也是保障公共管理順利進行的關鍵，而公共管理則屬于嚴格按照倫理進行實踐的重要保障。在進行公共管理實施機制的分析發現，因其是將政府和非政府機構等作為核心，所以，此類機構會選擇不同方式進行各項工作，以此提升公共服務整體水平，以便于向人民群眾提供更好地服務[1]。（二）重要性。公共管理倫理產生具有一定社會意義，例如：保證社會公共利益，以便于維護社會持續發展等。與此同時，公共管理倫理還具有保證社會正義的特點，以此促進公共利益的具體化，從而發揮公共倫理最大價值。

二、公共管理倫理缺少成因

二、公共管理倫理缺失現狀及原因

（一）公共管理中環境的因素加劇了公共管理倫理缺失。公共管理的環境因素包括組織的內部環境，如對政策、財產、人員、物品等資源的調配權力。同時環境因素還包括組織的外部環境，如社會、經濟和文化。一般而言，以功利化為目的的組織受到環境因素影響較多，以非功利化為目的的組織受到環境因素影響較小。公共管理組織屬于非功利化組織。但是隨著功利化不斷向公共管理組織滲透，公共管理理論也在逐漸缺失。在社會轉型時期，出現許多政府監督管理和市場都難以介入的領域。而這些領域大多為公共領域。這也使得公共領域成為腐敗蔓延的場所。

（二）公共管理倫理及其建設滯后。我國公共管理倫理文化和相關的建設無法滿足經濟社會發展的需求。雖然城市化進程推進、社會對公共服務要求迅速提升，社會對公共管理倫理建設的投入相對不足。公共管理產品的提供者只有政府使得提供渠道過于單一。而公共組織對待公共管理倫理也是以傳承為主，忽略了發展。由此導致公共管理倫理缺失。

二、公共管理倫理缺失的對策

從目前來看，公共管理倫理缺失有一致性，更有其特殊性。治理公共管理倫理缺失的首要任務是監管擁有和使用公共權力的組織和個人。對其進行公共管理倫理的引導和教育。具體措施有以下三點：

（一）理清公共管理倫理的作用領域并出臺相關政策。隨著我國公共管理領域迅速擴大，相關單位應理清公共管理倫理作用領域，對公共管理組織和公共管理者的倫理要求明確區分。依照不同公共管理組織對社會的影響情況，出臺不同的倫理考核標準和規范，提高公共管理理論研究水平，重視公共管理倫理教育。對于公共管理者及其組織者在對待公共利益和個人利益時采取了不恰當態度這一問題，要以提高文化建設和公共管理者和組織者個人道德兩方面相結合的角度下功夫，同時加強監督管理。要加強公共管理者和組織者的道德責任感和廉潔自律意識。在公共管理倫理教育階段，要堅持與時俱進、以人為本的思想，將崇尚善良和公正結合起來，將公共管理者和組織者塑造成公平正義的實踐者。

摘要：公共管理倫理歸屬于道德范疇中，主要是指：公共管理人員在日常生活中需嚴格遵循的道德規范，目的為有效維護社會的公共利益。在現今的公共管理領域之中，由于受到多種因素的作用影響，公共管理出現倫理嚴重缺失的狀況。文章主要是對公共管理倫理缺失狀況出現的原因及應采取的針對化解決策略進行了分析研究，以此幫助更好地促進公共管理良好發展，避免出現倫理失范相關問題，保障各方基本權益。

關鍵詞：公共管理；倫理缺失；成因；對策

0.前言

現今我國正處于和諧社會構建的關鍵階段，公共管理的倫理建設除卻是幫助實現當代經濟發展、政治文明的重要方式外，還是幫助促進文化繁榮及民族進步的有效途徑。所以，對公共管理工作開展中，倫理缺失的成因及應采取的針對化措施加強重視及探究，具有極強的現實意義。

1.公共管理倫理缺失成因

1.1公共管理者及組織人員對于公共與個人利益持不恰當態度

［摘要］公共管理是人類社會治理史中新近出現的一種社會治理模式。從事公共管理活動的公共管理者，是這一社會治理活動的職業承載者。如果說工業社會的社會治理活動更多地遵從科學化、技術化的原則，那么作為后工業社會治理活動的公共管理，則奉行倫理的規定。因此，有必要分析公共管理活動的職業體系、公共管理者的職業角色和公共管理者的職業行為，探討公共管理職業活動的倫理基礎。

［關鍵詞］公共管理；職業活動；倫理；道德

工業革命使社會治理活動成為一種職業活動。歷史進入19世紀中期，由于英國政府采納了東印度公司的管理經驗，因而出現了文官制度，使得政府中的公務活動成為正式的職業活動。到了20世紀，政府中的行政管理作為職業活動被世界各國迅速地接受。目前，在全世界范圍內，人們普遍把行政管理當作專門的職業化的社會治理活動加以看待。然而，在社會治理活動職業化的過程中，馬克斯•韋伯的官僚制理論曾經影響行政管理活動主要從屬于科學化、技術化的原則，導致這一職業的倫理規定喪失了生長的空間，行政倫理學的研究也一直處于空白狀態。直到20世紀七八十年代，隨著美國出現“新公共行政運動”這一要求變革社會治理方式的思想運動，行政倫理的研究才引起人們的關注。由此可見，關于社會治理的倫理思考是與人類追尋后工業社會治理方式的進程一道啟動的。現在，公共管理作為一種新型的社會治理模式已經成為人們普遍關注的對象。其中，值得思考的一個問題是，公共管理者的職業活動應當是怎樣的。在一定程度上，公共管理是建立在倫理關系基礎上的社會治理模式，公共管理者的職業活動比以往任何時候的治理活動都更加依賴倫理的引導和道德的規范。

一公共管理活動的職業體系

公共管理的職業體系是職位和崗位的結構體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具體位置，規定了公共管理的權力、職能及責任和義務。職位是就公共管理的縱向關系而言，崗位是就公共管理的橫向關系而言。無論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構成的職業體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會治理體系在行政管理的名義下所形成的職業體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會治理體系的公共管理卻發生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學化、技術化原則的職業體系，而是在倫理原則的基礎上科學構造職位和崗位的職業活動體系。正是這一點，決定了同樣由職位、崗位構成的公共管理職業體系不同于以往的行政管理。對于公共管理的職業活動來說，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協作”的行為模式所取代。

職位和崗位都是職業體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內容方面。對于內容來說，公共管理的職業活動也存在著各種各樣的職業關系。雖然在一般的意義上，這些職業關系可以歸結為權力關系、法律關系和倫理關系三大類。在現實的社會治理過程中，這些關系總會以極其具體的形式存在于公共管理活動之中。公共管理的職業關系越是具體，就越是包含著道德的內容。比如，當職業關系表現為公共管理者與其職務、崗位之間的關系時，就要求公共管理者忠于職守、忠實地履行職務以及崗位上的責任和義務；當職業關系表現為公共管理者之間的關系時，就要求公共管理者團結協作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當職業關系表現為公共管理者與其對象之間的關系時，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠服務，以求得廣泛的合作……這樣一來，公共管理在形式上是分工—協作的體系，在內容上則是道德行為的表現。盡管都是在管理，但傳統的行政管理是失去了實質性內容的管理，而公共管理則把形式與內容統一起來，擁有了倫理本質。

一、救治責任中心主義的西方話語探討

責任中心主義問題無法繞開的一個人物是馬克斯·韋伯，韋伯的科層制理論在20世紀影響巨大，深深滲透到經濟學、社會學以及行政管理學等領域之中。韋伯在區分“形式合理性”和“實質合理性”的基礎上，認為現代化就是走向形式合理性和合理化的過程。所謂形式合理性就是合乎工具理性原則的科學性，指的是一種純形式的、客觀的、不包含價值判斷的思維方式和立場，表現為手段和程序的可計算性、形式的合邏輯性；所謂實質合理性是指立足于某一信念、理想的合理性。二者的主要區別就在于形式合理性不包含價值因素，而實質合理性則不可避免地包含著價值因素。近代成長起來的科層制是這種形式合理性的最為典型的表現。科層制由于推崇“價值無涉”而日益暴露出來的問題和缺陷不能不使人們對其效率和在現代社會生活中的實際功用產生巨大懷疑，也使人們更加關注如何擺脫傳統科層制的缺陷與不足，真正促成現代社會組織在形式合理化和實質化達成統一的基礎上實現創造性轉化。其實，韋伯也看到了科層制存在的缺陷與不足，并為此進行了一定的努力。作為現代權力理論的奠基者之一，韋伯提出了權力集中以強化社會成員個體的政治認同，依系于權力集中的有效社會整合能夠糾正科層制所存在的動力不足問題并由此形成新的社會運行動力機制。除此而外，韋伯還提出了政治領袖的政治動員和政治感召力量，在強調法理型權威的同時也沒有完全忽視克里斯瑪型權威所帶有的特定魅力，因而政治領袖本身的道德養成必須引起重視。然而，韋伯的努力并不成功：“韋伯如果想把‘價值理性行為’也納入到這個結構中，就必須賦予它一定的意義。這種類型只能具有信念倫理的行為取向，而不能帶有責任倫理的行為取向。這樣就忽略了一種根本的特征，有了這個特征，新教倫理才被確定為生活方式的方法論框架。”由此可見，韋伯所進行的努力并沒有觸及科層制的核心原則及工具理性與價值理性的二分，而僅僅是在彌補二者日益增大的罅隙，由此所進行的將僅僅是細枝末節的修正而無法帶來科層制的創造性提升和根本性轉變。當代著名社會哲學家哈貝馬斯同樣關注到了科層制的缺陷與困境，在《交往行為理論》中，他集中分析評價了韋伯的科層制理論，這種科層制由于無限放大了技術理性在現代社會組織建構中的作用，造成了現代人在道德表達、社會交往等方面的障礙，片面強調客觀責任的現代管理系統實際上卻造成了不負責任行為的頻繁發生，在科層制主導的現代社會管理中公共權力正在以理性的名義在無情地宰制著原本生機勃勃的生活世界，人們自由活動的空間正在遭到壓縮。針對這種狀況，哈貝馬斯提出了商談倫理學“，‘商談倫理學’試圖向現代社會提供一個相互理解，并為各交往共同體成員所同意的道德規范體系”。根據這種商談倫理學，人們應該可以獲得更多的話語交流方式并由此促進各種各樣的現代公共領域，當言談成為一種普遍的社會交往方式，在社會糾紛與矛盾發生時人們就不會再訴諸于暴力的非理性行為方式，社會共識在自由交談中逐漸形成，人們樂于將社會問題上升為社會議題并將之推到社會輿論的焦點加以關注、討論、分析、解決和評價。哈貝馬斯的商談倫理學構思了現代民主社會的治理模式，對實現科層制的揚棄具有積極意義。必須要看到，近代科學的定量化、規范化、科學化成為一種理性精神貫穿于社會生活的方方面面。這使近代社會成為工具理性高度張揚的社會，工具理性的過分張揚，就意味著價值理性的衰落，就意味著價值理性交出了它作為倫理道德和宗教洞見的“權”。根據科學的和技術性的原則建立起來的科層制就是這種工具理性高度張揚的典型體現。科層制推崇形式合理性和工具理性，要求其體制安排和結構設計從屬于權力本位和效率第一的目標。“這種形式理性卻成了工業社會廣泛應用的工具理性，在制度設計、生活模式和行為模式的建構等各個方面，都被作為理性的原則加以貫徹。結果，事實的多樣性遭到扼殺，以至于再度物化的事實違背了人的本性，對人自身的存在構成了威脅，使人類步入了風險社會”。必須要超越工具理性與價值理性的簡單二分以實現二者的有機整合，現代公共管理需要科層制作為其基本的結構框架，但是除此之外還必須要有更為審慎精細的道德思考，不能完全寄希望于組織體系的科學和完備，人才是現代公共管理中最為活躍和最富有力量的因素，要關注人的道德素養所激發的積極行動，在程序設計與組織彈性的基礎上構思現代公共管理體系。換言之，我們需要從倫理內生性的角度對現代公共管理進行重新詮釋，才能找到超越現代科層制的根本途徑。

二、現代公共管理的倫理詮釋

現代公共管理是政府和廣大非政府公共組織運用所擁有的公共影響力，廣泛地利用經濟的、政治的、法律的、管理的資源和方法，為最大限度地實現公共利益，對社會公共事務進行處理以及對社會公共關系進行協調的活動。基于現代公共管理的公共性特征，倫理是內生的而非外部強加的，將公共管理倫理僅僅作為公共管理研究的一個分支或部分的做法是不恰當的，必須要將倫理問題貫穿于現代公共管理過程的始終。因為現代公共管理不僅僅是一種社會行為的調整和規范方式，更為重要的是要通過必要的道德教化與倫理規治實現個體有效的社會融入，從而保證社會整體的良性運轉與和諧發展。公共管理面對的千差萬別的具有道德自覺和倫理意識的個體以及在此基礎上所形成的各種各樣的社會團體，只有尊重個體差異和社會團體施加于其成員之上的影響，才能在促進個體科學發展和團體和諧運轉中實現現代公共管理的真正效能。正是在這層意義上，擁有公共影響力的政府或非政府公共組織在公共管理行動中不僅要體現管理的科學性和規范性，更要注重管理的藝術性和創造性，實現對公共管理僅僅是外在行為約束的超越與提升。公共管理內生著道德因素和倫理價值，這是公共管理行為活力與動力的源泉。人作為一種社會化的存在，必然要超越簡單物質需求滿足的生物性特征而上升為一種超越性存在，倫理道德就突顯了人的這種超越性。對于基于現代社會交往而形成的公共管理而言，這種倫理道德顯得尤為重要。在公共權力的公共歸屬與私人掌控之間所存在的矛盾必須通過道德建設和倫理規劃才能化解。以政府為代表的現代公共組織代表了社會全體成員的公共利益，是基于社會公共意志而形成的契約組織，必須要遏止某些部門和個人的私欲，以營造公正合理的社會氛圍并實現社會最大多數人的共同利益。“公意永遠是公正的，而且永遠以公共利益為依歸”。我們無法避免政府等公共組織所代表的公意中存在的分歧，分歧存在是正常和現實的，容忍這種分歧并為之化解提供一種公平正義的制度框架才是體現現代公共管理之真正價值的根本所在。面對現代社會多元化發展的基本趨勢，在現代公共管理行動中，積極協調政府與大量非政府組織之間的關系，突破簡單的制度設計依賴，積極發掘信念養成、道德引領、倫理教化的積極社會作用才能真正營造積極、生動、活潑、和諧的社會氛圍，這才是現代公共管理行動真正富有成效的依據和根源所在。現代公共管理所展現的不僅僅是管理規律的科學性，更應該是管理行動的藝術性。公共管理的對象是活生生的人以及由此而組成的各種各樣的社會組織，因而我們無法找到放之四海而皆準的管理準則。由此，公共管理的藝術性問題就顯得異常重要。公共管理的剛性規定無法應對千變萬化的社會環境，在眾多時候需要公共管理主體依據自身的價值信條和道德判斷做出自主決定，能否靈活運用既定的管理制度和規則巧妙地化解已經出現的公共管理實踐問題，體現了公共管理主體自身的管理效能。這其中最為重要的因素不是基于職位和規則的消極應對，而是在堅持固有原則的基礎上所做出的積極行動和有效措置。要看到貫穿公共管理行為始終的是行為人自身的道德自覺和倫理內省，離開了這一點，積極的公共管理行動無法實現，真正負責任的現代公共管理組織體系也無法形成。充分意識到現代公共管理的倫理內生性，才能在具體的公共管理實踐中實現管理科學與管理藝術的有機統一，這才是突破簡單的責任中心主義以及在此基礎上所形成的科層制管理模式的關鍵所在。

三、現代公共管理中的責任沖突及其倫理化解

過分信賴制度設計而對道德信念有所忽略的責任中心主義，看不到公共管理應該具有的倫理意蘊，結果造成了現代公共管理實踐中的種種責任沖突。從公共管理的倫理內生性出發來考察和分析這些責任沖突，將有助于我們在具體的公共管理行動中對之加以化解。基于此種觀點，我們可以從以下幾個方面來具體分析現代公共管理中存在的責任沖突：（一）權力沖突。權力沖突主要就是由矛盾的權力來源所帶來的兩種不同的客觀責任沖突，如法律要求與組織上級的要求沖突；組織上級的要求與社會公眾的要求沖突。面對權力沖突必須澄清主觀責任并考慮更為廣闊和更為基本的責任；運用價值觀和道德感來確定哪一種措施最可取以及如何才能證明你的做法是正當的；通過對主觀責任的評估和對更為基本的客觀責任的界定，試圖找到一個能同時履行客觀責任和主觀責任的辦法。無論何時，公共管理最主要的是應該考慮如何才能與更廣大的公眾利益相符合。作為公共管理主體的“政府組織由公眾產生，為公眾服務，并對公眾負責。政府和公民之間可以被視為一種委托———關系，因為政府必須征得公民同意并以其名義進行治理。因此政府必須滿足其為之服務的公民的利益”。做不到這一點就是違背了受托責任，是對公民責任的否定。這是最為基本的倫理關懷問題。（二）角色沖突。現代社會中的個體已經突破了單一的社會角色擔當，而是處于復雜網絡系統的角色群之中。每一個角色都有自己的行為方式，這些不同的行為方式不可避免地會引起責任義務沖突。在處理角色沖突時，我們必須審查和界定自己在不同組織中的不同角色，以此來確定自己的行為方式。公共管理人員作為負有特殊責任的公民，其首要義務就是“扮演”好受托人的角色，真正履行好為公眾服務的責任。要實現這一點，一方面需要仔細考慮如何設計或重新設計角色、各種角色之間的關系以及組織制度和文化；另一方面需要公共組織人員有意識地培養自己的諸如價值觀、信仰等內部控制資源，以實現不同角色之間的道德擔當，在這個過程中問題情景意識的培養尤其重要，因為它能保證個體靈活處理不同角色所賦予自身的任務和使命。（三）利益沖突。在現代社會中，由于價值的相對性和社會的多元化的存在，公共管理人員必然成為不同利益的管理者。利益沖突可以說是在最深刻的層次上體現了現代公共管理中公共性與個人性之間的矛盾與沖突，這種沖突的解決方式在很大程度上依賴于我們生活的私人領域與公共領域的相關價值觀。在這個過程中，我們必須處理好法律與道德的關系問題，法律作為最低現代的道德具有普遍的約束力，從消極的意義上禁止一切可能損害公共利益和其他正當私人利益的行為，但法律并不能保證公共管理主體的積極作為和責任履行，道德作為一種漸次形成的內生性力量能夠彌補法律效用的不足，保證公共管理主體在私人利益與社會責任之間做出正當的選擇。總之，利益沖突的化解不僅需要法律規制，更需要道德評估。綜上所述，公共管理領域中的種種責任沖突，主要是由于崗位所產生的客觀責任相對明確的情況下，基于個人良知、道德感、價值觀和信仰所產生的主觀責任相對模糊所造成的，也就是說對于公共責任內涵缺乏全面而科學的把握和理解造成的。對于這個問題的解決在很大程度上要依賴于客觀責任與主觀責任實現協調一致。“客觀責任源于法律、組織機構、社會對行政人員的角色期待，但主觀責任卻根植于我們自己對忠誠、良知、認同的信仰”。上述的責任中心主義恰恰是忽視了主觀責任而過分強調了客觀責任，而這也正是我們在化解現代公共管理的責任沖突中應該重點突出的。