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一、公共管理倫理缺失問題的研究現狀

所謂公共管理倫理,是指與公共管理行為相關的基本倫理要素及道德規范的總稱。現階段對于公共管理倫理缺失問題的研究主要有基于中國傳統文化、基于公共管理倫理涵義和基于全球公共管理倫理這三種不同的角度。1•基于中國傳統文化的研究。我國傳統倫理觀念造成了公共倫理觀念缺失的思想和意識困境。一直以來,主流文化觀念對公與私的關系缺乏辯證認識,具體表現在以公私對立、崇公抑私、公私兩無為典型的公私關系的錯誤定位,以重個人修養與家庭成員之間的私德關系而忽視個人對社會和國家的公德關系為典型的公共道德的理解偏差,以私人關系的親情倫理被泛化為整個社會的存在方式、符合情理而不合法理、送禮文化、禮深情重等為典型的公共倫理的理性缺失和以歷經千年的發展形成了根深蒂固的傳統政治文化導致的權力崇拜、與世無爭為典型的公民參政意識的淡漠。[1]公共管理倫理缺失的內因在于管理主體既有個人利益追求的自由,同時又掌握著公共權力,因而具有雙重人格;公共管理倫理缺失的外因則在于市場經濟的負面影響和缺乏強有力的社會監督與制約機制。[2]2•基于公共管理倫理涵義的研究。在理論上,公共管理倫理關系在作用路線與表現特征方面不同于權力關系和法律關系,它的作用路線是由個體到群體,因而其表現形式具有顯性化特點,這種倫理關系強調人人平等。[3]但是,在現實中倫理決策的標準差異及非倫理行為的標準差異,往往使公共管理者非倫理行為的產生存在多種原因,并與一定的社會制度、歷史條件和社會道德風尚等因素緊密聯系在一起[4],因而通常難以對非倫理行為的性質做出準確判定。對制度的過分強調和依賴是工具理性擴張的結果,這一結果導致了公共管理主體性喪失。道德責任感、良知和信念作為對主觀倫理性責任的自覺意識,是人們履行主觀倫理性責任的內在動力;制度性責任內在化和倫理責任外在化是體現公共管理責任完整性的重要途徑。[5]主體性的喪失和制度的不完善導致了目前公共管理倫理的缺失。3•基于全球公共管理倫理的研究。公共管理倫理缺失在許多國家都或多或少地存在著,這種現象并不為發展中國家所獨有。作為一種對世界經濟政治均有重要影響的社會道德規范,公共管理倫理應當有新的標準,尤其是區域性或世界性標準,以便在經濟全球化進程中打擊公共管理領域犯罪。每個國家的公共管理人員都面對著腐敗和賄賂的誘惑,與腐敗和行賄受賄現象作斗爭是國際性任務,為此必須在自決權、自由、誠實、信任和穩定等各類價值觀上達成共識。[6]上述三種不同研究角度雖然為本文提供了基本思路,但仍有一些問題需要進一步商榷。一是現階段的研究成果主要集中在如何從約束公共管理者行為的角度來討論公共管理倫理問題的解決,而很少從組織行為的角度探討如何約束公共管理機構的權力;二是把公共管理倫理觀念缺失歸因于文化落后,對腐敗問題的批判并不是主要針對違法犯罪主體,而僅是針對它們所依存的文化環境,這顯然沒有觸及公共管理倫理問題的實質;三是通過公共管理倫理的涵義這一角度分析問題,而不與中國社會發展特點及其公共管理倫理發展現狀結合,則顯得過于理想化;四是從全球經濟一體化這一角度來探討公共管理倫理缺失及相應標準建立等問題,對于解決中國社會的公共管理倫理問題缺乏現實針對性。

二、我國公共管理倫理缺失的主要原因

筆者認為,我國公共管理倫理缺失的原因主要有以下三個方面:

1.公共管理組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時采取了不正當的態度

辯證唯物主義認為,內因決定事物的本質和發展方向。我國公共管理倫理缺失的根本原因在于公共組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時采取了不正當的態度。公共管理倫理缺失的社會心理根源在于人們思想深處充滿了對于公共利益的淡化與侵占的動機,而這種動機的產生是以公共管理組織及其管理者的倫理道德水平低下為前提條件的。這種倫理道德水平的低下狀況通常由組織及其管理者所奉行的是非觀念和價值觀念所決定。組織的是非觀、價值觀受組織創辦者所秉承的信念及組織發展歷史的影響,而管理者的是非觀、價值觀的形成則受其個人家庭生活環境、受教育情況和社會工作閱歷的綜合影響。公共管理組織及其管理者在人格特質上應當具備在內心深處關心他人、尊重他人,關心公眾利益和公共幸福,具有較強的道德自律和約束能力,具有同情心和社會責任感。公共管理組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時所采取的不正確態度,從內因層面分析,一方面是公共管理組織的目標、使命、宗旨與社會要求出現嚴重偏差,比如管理者任用方面的失策,只重視能力、勤奮、業績等指標考核,而忽略了對其進行德性與廉潔方面的考核;另一方面則是公共管理者在具體管理工作中對自身道德約束要求的降低。一般而言,人們都有獲取物質財富和精神財富的欲望,但是持有不同是非觀念、價值觀念的人群,在具體獲取方式上卻存在顯著差異。個人在對待私人財富和公眾財富方面如何看待這二者之間的區別,對于自己不經過努力就獲得的非份之財,是否會面臨良心這個“公正的法官”的審判[7],是否會受到社會大眾的譴責和法律的嚴懲,這些都是公共管理倫理中非常重要的判斷依據。因此,私心和私欲是導致公共管理人員道德敗壞的心理根源。如果公共管理者缺乏一種自省自律意識,那么社會轉型和市場開放就會為這種不良欲望演變為腐敗行為創造條件。社會上存在的公共管理倫理缺失行為,在本質上是社會心理層面的問題,它同時又是特定社會文化背景下人群的是非觀念、價值觀念等倫理道德層面的問題。

2.公共管理環境中的各種刺激因素成為強化倫理缺失的外在力量

公共管理環境中的各種刺激因素,一部分來自于組織內部環境,如對于人、財、物、信息、政策等資源的控制與調配權力以及由此導致的地位和身份的變化,一部分來自于組織外部環境,如政治、經濟、社會、文化等方面對公共管理組織及其管理者潛移默化的影響。組織內部環境誘因,其形成基礎是組織傳統及其文化色彩;組織外部環境誘因,則與整個社會及其所處的發展階段有關。一般而言,功利化組織中的各種誘因比較多,因而對于管理者的影響比較大;而非功利化組織中的誘因比較少,因而對于管理者的影響比較小。公共管理組織一般屬于非功利化的組織機構,其管理者在理論上不應當受社會功利因素的過度影響,但是在功利化色彩不斷向這些組織滲透的社會發展階段,這些組織及其管理者也會形成功利型人格,進而導致公共管理倫理的缺失。追求經濟利益最大化本身就帶有比較濃重的功利化色彩。在這樣一個社會發展階段,與社會經濟地位直接相關聯的各種利益因素,都容易蛻變為引起公共管理倫理道德缺失的外部力量。各種經濟誘因為公共管理倫理缺失的形成提供了客觀條件,尤其是由于過分強調經濟利益導向作用,使評價公平與正義的倫理精神中的是非觀念被商業文化中的價值觀念所取代。這種倫理道德標準概念不明確及其約束力缺乏的現狀使一些公共組織管理者的腐敗行為變得更加放縱,并使腐敗成為一種對社會經濟活動構成較大威脅的社會性問題。兼之體制改革這一過程本身導致了政府行為必須從大量經濟活動中逐步退出,并讓位于各個不同的市場主體,這就使一些掌握“公權”的部門或者組織有了與各個不同市場主體的“私利”之間進行“權錢”交易的機會。市場經濟體制下公共管理組織通常擁有較大權力,而且市場經濟越是向前推進,人們對于公共管理的需求就越多,這就在一定程度上導致了這些組織在與市場主體交往中容易發生腐敗。因此,社會轉型時期大量出現的政府監管與市場調節都無法直接介入的公共領域,客觀上成為腐敗現象滋生蔓延的場所。腐敗現象控制不力和貧富懸殊的趨勢愈演愈烈主要原因在于政府擁有很大的配置資源的權力、干預企業的權力并由此產生的尋租行為;問題越多越強化政府的權力,政府權力越強化問題越多,結果要看腐敗和法制的市場經濟哪一個跑得更快。[8]

3.公共管理倫理精神及其相關教育制度建設進程過于遲緩

世界許多國家的社會經濟發展軌跡表明,公共管理倫理精神及其相關教育制度建設進程過于遲緩是造成公共管理倫理缺失的重要原因。我國公共管理倫理文化及其相關教育制度建設滯后于經濟社會發展的實際需要,在人口大規模流動、城市化進程不斷加速、社會大眾對公共服務質量要求不斷提升的社會轉型時期,與物質財富大量增加和快速積累形成鮮明對照的是,社會對于公共管理倫理這一精神領域的投入明顯不足。政府部門仍然是公共管理產品的主要提供者,企業和個人則是這種產品的主要使用者。公共管理產品提供渠道的單一性在一定程度上導致了生產與消費之間的倫理沖突。在多種經濟成份并存的經濟發展階段,傳統社會的公共管理倫理標準盡管不斷受到沖擊,但是仍然有廣泛的社會基礎,公共管理組織對待這些傳統倫理體系的態度,往往也是只重視傳承而不重視發展。而能夠引導社會健康發展的一些新的倫理標準比如對于習慣、良心、理想等的新的解釋,既要符合當代人的生活習慣和內心信念,又必須經歷社會全體成員的服從、認同、內化的階段,這就必然導致對于社會發展真正具有指導意義的公共管理倫理精神的整體缺位。公共管理倫理精神及其相關教育制度建設進程過于遲緩具體表現為:一是社會上對于倫理問題尤其是公共管理倫理重視不夠,理論界對于與社會主義市場經濟相適應的公共管理倫理規范缺乏深入、系統、透徹的研究,對于社會主義初級階段的善、公平、正義等倫理范圍缺乏可操作的、具體的解釋,這就導致了實踐中倫理建設的具體目標不明確,精神文化建設所依賴的倫理工具的相對缺乏;二是一些公共管理組織以贏利性組織的倫理規范進行員工選聘和管理,處理與社會之間的復雜關系,這不僅導致了公共管理倫理水平的下降,降低了公共管理服務水平,同時還激化了社會矛盾,有的公共管理組織甚至以親情倫理、教育倫理和職業倫理教育替代了公共管理倫理教育,使公共管理倫理教育并沒有真正意義上的“公共性”;三是倫理教育公益性特點不明顯,政府有關部門、大眾傳播媒體在這一領域的宣傳工作做得不夠,公共管理倫理教育受個人利益和部門利益驅使的現象較為嚴重;四是倫理教育體系不健全,公共倫理范疇概念不明確、缺乏導向性和實踐性,教育內容陳舊,體系不科學,方法簡單、手段落后,在經濟社會快速發展的同時,仍在沿用傳統社會道德倫理指導現階段公共管理者行為;五是公共管理倫理教育缺乏明確指向性,沒有專門針對公共管理者的教育體系、教育內容,直接導致效果不明顯。

三、我國應對公共管理倫理缺失的策略

現階段,公共管理倫理缺失問題既有普遍性,又有特殊性,在一些公共權力比較大的領域,這一問題顯得尤其嚴重。因此,防止公共管理倫理缺失的重點對象應當是那些擁有和使用公共權力的組織和個人。對于這些組織和個人,尤其需要進行公共管理倫理觀念宣傳教育。解決公共管理倫理缺失問題的具體措施有:

1.明確公共管理倫理的作用領域及其相應的規范標準

鑒于我國公共管理活動領域不斷拓展,政府部門及相關機構應當加強對于公共管理活動的研究,明確公共管理活動的范圍及其相應的倫理標準,把針對公共管理組織的倫理要求與針對公共管理者的倫理要求作出明確區分,同時明確受公共管理活動影響的社會公眾的公共倫理規范。根據各類公共管理組織對于社會大眾生活的影響程度,制訂不同的倫理考核標準與道德規范,拓展公共管理倫理體系的層次和覆蓋范圍。加強公共管理組織倫理的研究力度,充實公共管理領域倫理精神教育內容。針對公共管理組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時采取不正當態度這一問題,要從加強組織文化建設與提升公共管理者個人道德素質這兩個方面來促進不道德行為的減少。為此,要在公共管理組織的監督上下功夫,同時加強對于公共管理者的道德約束與考核。倫理建設要有針對性,不應將適用于一般組織的倫理考核標準運用于公共管理組織。要尤其強調公共組織管理者的道德責任感和對正義事業的投入以及廉潔自律情況,通過倫理教育與管理手段約束公共管理人員的私欲。在公共管理倫理精神及其相關的教育制度建設中,要與時俱進、有選擇地保留傳統社會形態中形成的倫理思想,如儒家文化中的仁、義、禮、智、信、廉、恥,并明確這些范疇在當代社會背景下的具體內涵;同時批判地吸收國外的公共管理倫理思想,如西方倫理學中的善、幸福、德性、快樂、勇敢、大方、大度、溫和、友善、誠實、機智、明智、自制、堅強、自愛等倫理范疇。在建立公共管理倫理體系時,要把崇尚美好行為、善良與公正行為結合在一起進行思考[9],使公共管理人員成為公平正義的真正實踐者。

2.加強公共管理領域倫理環境質量監控

現階段我國正處于社會轉型時期,與公共管理相關的活動不斷增多,因此要不斷加強公共管理領域的倫理質量監控,以減少社會環境中功利性因素對于各類公共管理組織的影響。建立覆蓋整個公共管理領域的倫理環境質量監控體系,對于政府部門的行為、事業單位的行為、一些具有經濟利益的公共管理組織的行為,提出與其職能性質相一致的倫理要求并對其實施效果進行客觀評價。以行業協會為平臺加強對于危害公眾利益的公共管理行為的監督,對有維護公共管理義務但不履行職責、部門及個人制訂嚴厲的懲治措施。在公共管理倫理精神建設中注入理性精神和民眾意志,提高公民參與社會治理和進行民主決策的意識,制訂反對腐敗的長期戰略。[10]公共管理組織要在約束個人利益的同時,謀求公眾利益的最大化,為社會提供優良的公共產品和服務,依法解決各類社會問題,使社會大眾之間的交往倫理化、秩序化。針對社會轉型時期各種外在誘因對公共管理組織及其管理者的倫理道德所造成的沖擊,應當建立起能夠覆蓋公共管理活動各個方面的道德規范體系。建立能夠在決策中充分體現公共意志的民主化、科學化的管理機制,要求公共管理人員在工作作風上要體現出公正、公道、平等、依法辦事并控制自身欲望的基本素質,使他們在對待個人利益上能夠體現出節制、適度,在對待公眾利益上能夠體現出具有實踐精神、慷慨對待弱勢群體。讓誠信意識、責任意識、法治意識、廉潔意識深入到公共管理人員心中,把主動承擔社會責任作為對公共管理組織及其管理人員考核的重要依據,強化公共管理組織崗位的非經濟性特點,以服務型管理取代統治型管理,提倡在法制精神指導下的公民自由權,在公共管理組織中實施以道德為評價標準的人性化管理。

3.塑造道德典范加快公共管理倫理建設進程

作為一種社會治理模式,公共管理主要是向社會大眾提供道德人格自律和社會制度安排等精神產品。公共管理組織的宗旨應當是滿足社會大眾對幸福的追求,即西方倫理學所稱的最高的善。鑒于公共管理組織一般并不倡導以經濟效益為中心的功利化目標,而是專注于與公眾利益密切相關的產品和服務的提供,因此這些組織及其管理者的付出與所得并不能夠通過經濟標準衡量,甚至其工作成績由于具有非顯性化、長期性等特點,更容易導致社會評價的不客觀。因此,應當根據這些組織所提供產品及服務的特點,進行有針對性的宣傳教育活動。通過塑造公共管理組織及其管理者的道德人格典范,擴大公共管理倫理的社會影響力。在規范公共管理倫理過程中,應當把規范已有公共活動與開展新的公共活動結合起來,把公共管理倫理放在國家管理創新戰略層面上加以思考。明確不同公共管理領域的管理主體,并對其管理理念、管理方式、服務標準等做出具體的、可行的規定。