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篇1

近幾年來，在市委、市政府的領導下，全市各級安置幫教機構積極發揮職能作用，在預防和減少重新犯罪、維護首都社會穩定中取得了很大成績。在發展社會主義市場經濟的新形勢下，刑釋解教人員的銜接和日常管理工作面臨著許多新情況、新問題、新挑戰。今年發生的吳若甫綁架案、望京地區入室盜竊殺人案等重大案件暴露出目前我市在刑釋解教人員的銜接和日常管理工作方面存在一些漏洞，原有的工作體制和管理措施已不能適應新形勢的要求。為此，今年以來，我們通過專項排查，典型事例分析，深入區縣座談，與香港善導會座談交流等多種形式開展專項調研，旨在對我市安置幫教的銜接和日常管理工作進行分析，查找問題，堵塞漏洞，并提出解決問題的思路與對策。

一、銜接工作的現狀及存在的問題

1999年2月，中央四部委印發了《關于進一步做好服刑在教人員刑滿釋放、解除勞教時銜接工作的意見》。1999年5月，為貫徹落實中央的文件精神，進一步協調銜接工作相關部門間的相互配合，結合我市實際情況，市安置幫教辦制定了《*市刑釋解教人員安置幫教工作領導小組關于進一步做好服刑、在教人員刑滿釋放、解除勞動教養時銜接工作的實施辦法》（以下簡稱《辦法》）。規范了銜接工作預放、通知、報戶、專訪四個重要環節，為減少刑釋解教人員漏管失控起到了積極作用。但是，隨著社會主義市場經濟的發展，就業、住房制度的改革、城市建設的發展，以前關于刑釋解教人員的銜接管理工作中的一些制度措施已不適應形勢發展的變化，存在著一些薄弱環節。主要表現在：

（一）成員單位之間缺少信息交流，銜接工作不暢通

各成員單位及各級幫教組織之間缺少信息交流，聯系不緊密。沒有形成齊抓共管的局面，使得銜接工作渠道不暢通。如監獄、勞教所、看守所只負責將通知書發放，而不管幫教組織是否收到；幫教組織收到釋解人員通知書后，如發現本轄內沒有該人，有的不向有關機關查詢，也不向上級匯報，有的雖然查詢了，但有關部門并不十分配合。這些做法都嚴重影響了銜接工作的順利進行，造成刑釋解教人員的脫管失控。

（二）未按規定履行職責，銜接工作不到位

有關銜接工作的規定對各部門的職責是明確的，在執行中存在著未按規定履行職責的問題。以吳若甫綁架案為例：涉案罪犯金乾屬崇文區天壇街道幫教對象，其服刑監獄將刑滿釋放通知書寄到天壇派出所（其戶籍所在地）和天壇街道司法所，接到通知書后，兩個單位負責人沒有查到此人，未按規定履行職責，將通知書退回和報告上級管理部門，造成未對金乾進行重點人口列管，區安置幫教辦沒有嚴格履行法律文書轉遞簽字手續，銜接工作沒到位，發生漏管失控。由此可見，區、公安派出所、基層幫教組織各級幫教機構之間沒有嚴格按照《辦法》的有關規定，銜接工作不到位。

（三）人戶分離現象嚴重，銜接工作不落實

由于城市拆遷建設、房屋改革的發展，出現人戶分離現象，且人數逐年增長。這種現象的發生，給各級安置幫教機構銜接工作帶來不便。他們很難查到刑釋解教人員的現住址，不能落實住所地管理，使得銜接工作不能落實，造成脫管失控。

（四）刑釋解教人員通知書缺乏規范性、準確性和時效性，通知書內容簡單，不便查找

刑釋解教人員的通知書書寫潦草，不易辨認；家庭住址不具體；刑釋解教日期錯填或未填；部分項目漏填；部分監所由于種種原因不能按照規定時間寄送通知書，造成部分刑釋解教人員回歸社會后多日、甚至數月，其原戶籍地或居住地安置幫教辦仍未收到通知書。這些問題的出現，使得基層幫教組織不能及時對其實施有效安置幫教。

另外，目前使用的刑釋解教人員通知書“無性別、無出生日期、無戶籍性質、無服刑勞教起止日期、無服刑勞教期間的具體表現”等內容，甚至有個別監所在制發的通知書中沒有犯罪性質這一項。由于刑釋解教人員通知書一直是各級幫教組織開展幫教工作的唯一依據，因此現有的刑釋解教人員通知書內容過于簡單，給各級幫教組織開展核查分析、重點管理等帶來很大影響。

上述四種表現實質上反映了兩類問題

一是安置幫教工作現行制度設計已不適應形勢發展的需要。銜接工作四個環節涉及監獄、勞教、公安、司法等多個部門，這些部門之間彼此獨立，缺少溝通，各部門都從便于自己開展工作的角度出發，去看待、落實銜接工作。因此，很難使銜接工作真正落實，并達到預計效果。同時，在現行制度中對銜接工作四個環節的具體規定也非常原則，可操作性差，亟待完善。

二是人戶分離的社會現象，對現行安置幫教體制提出了嚴峻的挑戰，給銜接乃至日常管理工作造成很大問題，需要提出有效的解決辦法。

二、目前日常管理工作的現狀及存在的問題

為切實做好刑釋解教人員的安置幫教工作，各級安置幫教機構通過定期開展排查活動，定期談話等形式對幫教對象進行幫教。今年，通過開展專項調研了解到，目前對刑釋解教人員日常的管理工作尚存一些問題。究其原因，主要包括主觀和客觀兩個方面。具體表現在：

（一）現有基層組織的力量薄弱，無力承擔此項工作

刑滿釋放、解除勞教人員從回歸社會后已屬合法公民。對其開展安置幫教工作從性質上講，是非強制性的引導、扶助、教育。對他們，幫教組織無法從時間和空間上施以任何限制，也沒有專門機關可以對其采取任何手段加以管理。在基層從事具體工作的都是社區（村）干部，他們大多承擔著治保、人民調解等多項職責，日常工作已超負荷。因此，這項工作在落實上打折扣是不可避免的。

作為在街道（鄉鎮）履行司法行政職能的司法所一般為2-3人，本身有九項工作職責，還要承擔街鄉許多的中心任務，甚至包片包村，根本無暇去督促基層幫教組織抓落實。

（二）人員流動增加管理難度，造成工作漏洞

人戶分離是安置幫教工作中經常遇到且較為棘手的問題，也是造成刑釋解教人員管理失控的一個重要原因。這個問題解決不好，就會造成幫教對象脫管，從而為可能重新犯罪留下缺口和隱患。造成人戶分離的主要原因：一是城市建設中的危改、拆遷規模擴大，部分幫教對象異地購房或租房、借房，原戶口不遷；二是部分幫教對象因外出找工或受家人歧視，長期離家不歸；三是部分幫教對象有多處住房，居住地址不固定；四是部分幫教對象出于戶口的利用率不高，登記落戶又沒有法律上的強制性規定，刑釋解教后既不到派出所登記落戶也不回原戶籍地居住；五是部分刑釋解教人員夫妻離異，原住房由對方和孩子居住，回歸社會后居無定所；六是部分幫教對象為了擺脫管理，采取各種方法不與配合，或仍報原住址隱瞞現住址，或遲遲不登記落戶，能拖就拖，能躲就躲，使基層幫教組織很少或根本見不到本人，甚至對有些人的具體去向都難以查清。

部分幫教對象的人戶分離狀況使日常管理面臨嚴峻挑戰，特別是戶在人不在的現象是當前造成脫管失控的主要原因。

經查，本市自1999年以來共有刑釋解教人員16821人，其中人戶分離3396人(人在戶不在356人，戶在人不在3040人),占總數的21%,脫管1199人,占總數的7.1%。

（三）日常管理難度大，造成落實難

目前，我們采取的方法是只要符合刑滿釋放五年、解除勞教三年的刑釋解教人員一律列入幫教管理的范圍。這種不加區分，沒有重點的工作形成了都管又都管不好的局面。同時，幫教對象及其家屬又大多不配合，因此，幫教管理控制措施的落實上有著很大難度。主要表現在：一是走訪談話時，許多刑釋解教人員及其家屬時常常存有強烈的抵觸情緒而不配合；二是了解有關刑釋解教人員的現實表現和具體去向時，家屬出于親情而拒絕提供，朋友出于友情而保密，鄰居出于來往少或多一事不如少一事的心態而不告知；三是基層幫教工作人員兼職過多，力不從心，疲于應付；四是個別職能部門的人員缺乏對安置幫教工作的足夠認識，責任心不強，摸底調查、情況反饋、監管措施不到位。

三、進一步做好銜接管控工作的基本思路和對策

鑒于以上工作中存在的問題，現提出以下改進措施。

（一）重新設計安置幫教工作架構，進行體制及制度創新

從根本上解決安置幫教銜接及日常管理工作，需要對安置幫教工作架構進行體制及制度創新。目前，我們已對此進行專項調研，對安置幫教工作架構進行體制及制度創新。本文暫不涉及。

（二）改革完善銜接工作四個環節，明確職責，便于操作

1、完善預放制度。監獄、勞教部門一般應提前一年或半年將刑期將滿或即將解教人員轉入回歸社會前教育。教育的內容包括：即將回歸社會的心理準備，相關政策法規的學習，就業技能培訓以及本人在監所表現的評價、家庭有關情況的變更調查。

在監所開展出監前教育的同時，應同所在區縣幫教組織聯系，把現有區縣進監所開展幫教活動，引導到此階段。各監所與地方共同對即將刑釋解教人員進行排查分析，對有危險傾向、家中有特殊情況的人提前制定預案，開展有針對性的幫教工作。而對一般對象則可列入一般管理，從而避免刑釋解教人員出監所后，地方政府毫無準備，工作盲目無針對性。

2、完善預放通知。監獄、勞教所、看守所定期對刑釋解教人員通知書制發的規范性、準確性、時效性進行抽查，明確具體要求，嚴格杜絕通知內容書寫的不規范、家庭住址不具體、個別項目漏填以及通知書寄發滯后或不寄等問題的出現；市安置幫教辦要會同監獄、勞教、公安部門重新設計通知書格式，改變通知書內容簡單的薄弱環節，給各級幫教組織及時有效的銜接奠定好的基礎。

3、完善銜接制度，建立規范的銜接流程。進一步加強監、所同市、區安置幫教工作辦公室及公安分局的聯系，結合我市現狀，完善銜接制度，建立規范的銜接流程，杜絕因工作原因而出現的脫管失控。

各級幫教組織要嚴格按照有關規定要求，做到信息渠道暢通，銜接工作到位，發現問題及時與有關部門溝通，向上級幫教組織匯報，以減少刑釋解教人員脫管失控的發生。

（三）加快刑釋解教人員信息查詢系統建設

逐步在監獄管理機關、各級公安機關和司法行政機關之間建立刑釋解教人員信息管理系統。該系統主要是利用計算機對刑釋解教人員和服刑、在教人員的自然情況、改造表現、親屬關系、幫教、安置等情況進行信息采集、管理、交換和查詢。實現市、區縣、街鄉三級聯網，對刑釋解教人員基本情況的動態管理，開展全市協查通報工作有效減少刑釋解教人員特別是人戶分離人員的漏管失控，全面提升對刑釋解教人員的管理水平。

（四）健全安置幫教機構組織建設，探索建立社區專職工作者隊伍

健全縱向貫通，橫向聯合的四級幫教機構，規范管理，強化目標責任，堵塞工作漏洞，切實發揮各級安置幫教機構及相關成員單位作用，各單位要各司其職，協調配合，努力做好此項工作。

依托社區，實行專、群結合。刑釋解教人員回歸社會后，長時間生活在社區，要把安置幫教工作措施落實到位，基層幫教小組顯得尤為重要。要改變目前基層幫教力量不足、工作不落實的狀況，政府應加大投入為基層招聘一批專職社會工作者，探索建立一支社區專職工作者隊伍，與社區（村）干部配合從事安置幫教工作，與基層幫教機構共同做好刑釋解教人員的安置幫教工作。

（五）加強人戶分離的刑釋解教人員的銜接管控工作，實施委托管理制度及協查通報制度

對于“人戶分離”的刑釋解教人員，原戶籍所在地幫教組織能夠提供其暫住地址的，應主動與暫住地派出所聯系，并委托暫住地幫教組織進行管理。

對未回原戶籍地或居住地、去向不明、人戶分離當地安置幫教工作機構無法查找的刑釋解教人員，開展協查通報，努力減少脫管失控的發生。

（六）實施分級管理制度，加大對重點人的管理

刑釋解教人員回歸社會后，要按照其罪錯性質、改造表現、現實狀況等情況將幫教對象分為三級，一級代表警惕，即此類幫教對象雖已刑釋解教，但改造表現一般，容易重新犯罪，需要重點加以管控、幫教，隨時掌握其動態；二級代表關注，即此類幫教對象因生活、就業等困難，思想波動，可能重新犯罪，注意關注其動態；三級代表穩定，即此類幫教對象已經棄惡從善，改過自新，不再危及社會，對此類人員不應以有色眼鏡看人，要從生活、就業等方面為其解決困難，鼓勵其重新做人。

（七）加強監督指導，實行責任倒查制度