導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇農(nóng)村土地承包論文，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地承包；糾紛；解決措施

1農(nóng)村土地承包糾紛的主要原因

1.1富民政策帶來(lái)農(nóng)村土地承包的糾紛。實(shí)施“一免兩補(bǔ)”政策后，農(nóng)民承包土地的愿望越來(lái)越強(qiáng)烈。農(nóng)民在土地出讓時(shí)，未知“一免兩補(bǔ)”政策，私自將土地轉(zhuǎn)包。富民政策出臺(tái)后，致使農(nóng)民與農(nóng)民之間土地轉(zhuǎn)包糾紛案件突發(fā)，出現(xiàn)發(fā)包方上訪現(xiàn)象。

1.2農(nóng)村土地承包政策誤解帶來(lái)糾紛。在政策出臺(tái)前，農(nóng)村土地產(chǎn)出率比較低的情況下，農(nóng)民并不重視土地問(wèn)題。隨著二輪土地延包和富民政策的出臺(tái)，廣大農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地政策的理解不一。

1.3戶籍政策與土地政策不一致帶來(lái)的糾紛。按現(xiàn)行的戶籍管理政策當(dāng)事人可將非農(nóng)戶口轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)戶口。很多農(nóng)民誤認(rèn)為：只要有農(nóng)村戶口，就應(yīng)該享有土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)，從而帶來(lái)農(nóng)村土地糾紛。

1.4理解、執(zhí)行政策不全面帶來(lái)糾紛。在農(nóng)村預(yù)留的土地全部以合同的形式一年一發(fā)包。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯的很多干部群眾在貫徹落實(shí)農(nóng)村土地政策時(shí)，就土地問(wèn)題而學(xué)習(xí)貫徹土地政策，而忽視《合同法》、《村民組織法》，造成由于土地糾紛帶來(lái)的合同糾紛。

1.5發(fā)包方引發(fā)的糾紛。一是執(zhí)行黨和國(guó)家的土地政策不嚴(yán)格而引起，特別是在農(nóng)村有的村屯超過(guò)5%的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留機(jī)動(dòng)地，有的違背農(nóng)民意愿頻繁調(diào)整土地。二是發(fā)包不公平，未按發(fā)包程序辦理，農(nóng)民群眾有意見(jiàn)而引起。三是由于基層組織或干部干擾農(nóng)民經(jīng)營(yíng)自引起，給農(nóng)村土地承包帶來(lái)糾紛。

1.6承包方引發(fā)的糾紛。一是由于承包方拒不履行義務(wù)引發(fā)土地承包糾紛；二是因?yàn)榍闆r變化，群眾要求變更或解除而帶來(lái)的糾紛；三是由于承包方擅自改變承包土地用途而帶來(lái)的糾紛；四是承包土地的農(nóng)民之間，因相鄰關(guān)系侵犯土地使用權(quán)等原因帶來(lái)的土地承包糾紛。

2處理農(nóng)村土地承包糾紛的建議

2.1切實(shí)明確和解決土地糾紛的根源。（1）集體經(jīng)濟(jì)組織預(yù)留的機(jī)動(dòng)地；（2）依法開墾的新增耕地；（3）未經(jīng)依法批準(zhǔn)的“小開荒”；（4）承包方依法、自愿交回的土地；（5）全家人口消亡或承包方全家遷入市區(qū)，轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的，應(yīng)收回土地。

篇2

論文摘要:平穩(wěn)有序地流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)了農(nóng)村繁榮、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。文章分析了當(dāng)前我國(guó)在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，并從制定政策措施、完善市場(chǎng)體系、健全管理機(jī)構(gòu)和財(cái)政政策等方面提出了對(duì)策。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的完善和發(fā)展，是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的客觀需要。近年來(lái)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)趨于加快，規(guī)模逐年擴(kuò)大，呈現(xiàn)出了經(jīng)營(yíng)主體多元化、流轉(zhuǎn)形式多樣化、利益關(guān)系復(fù)雜化的發(fā)展局面。在新的形勢(shì)下，如何促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展，是值得我們思考和研究的問(wèn)題。

1、當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，反映了生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，總體是健康、有效的，但也存在一些不容忽視的問(wèn)題。

1.1政策措施不完善

首先，隨著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大、速度加快、流轉(zhuǎn)對(duì)象和利益關(guān)系日趨多元，迫切需要地方政府出臺(tái)相關(guān)的具體措施，加強(qiáng)管理和服務(wù)，但目前除中央出臺(tái)的宏觀政策外，各地區(qū)尚未制定出臺(tái)指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的具體政策措施，土地流轉(zhuǎn)缺乏政策的引導(dǎo)和規(guī)范，制約了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

其次，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的支持不到位。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高，收效慢，對(duì)大資本缺乏吸引力，而中小投資又往往受制于資金技術(shù)等原因不愿甚至不敢投人，加之目前我國(guó)許多地方的農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)，寧愿拋荒土地也不愿流轉(zhuǎn)，從目前的實(shí)際來(lái)看，各級(jí)政府尚未出臺(tái)針對(duì)流轉(zhuǎn)農(nóng)民和流人種田大戶、專業(yè)合作社和企業(yè)公司的具體支持政策，嚴(yán)重制約了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

1. 2管理機(jī)制不健全

土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未形成，轉(zhuǎn)出轉(zhuǎn)人之間缺乏足夠的信息聯(lián)系，阻礙著土地流轉(zhuǎn)在更多方式、更大范圍和更高層次上進(jìn)行。轉(zhuǎn)包費(fèi)、租賃費(fèi)缺乏科學(xué)依據(jù)，沒(méi)有與之相關(guān)聯(lián)的評(píng)估、咨詢、公證、仲裁等中介機(jī)構(gòu)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)處于空缺狀態(tài)，致使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)無(wú)法建立，土地流轉(zhuǎn)供求信息不能及時(shí)有效溝通，而且二輪土地承包的一些遺留問(wèn)題也得不到及時(shí)處理，不少地方存在著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)不到戶，承包合同簽訂不到戶、不規(guī)范、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書發(fā)放不到位、流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范等問(wèn)題。

1.3流轉(zhuǎn)運(yùn)作不規(guī)范

現(xiàn)在農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)多是口頭協(xié)議，未通過(guò)簽訂流轉(zhuǎn)合同來(lái)規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)，即使簽訂合同也存在手續(xù)不規(guī)范、條款不完備等問(wèn)題，土地流轉(zhuǎn)登記管理難度大，特別是農(nóng)戶以口頭協(xié)商流轉(zhuǎn)的土地，縣、鄉(xiāng)農(nóng)村土地承包管理部門難以掌控，更無(wú)法登記備案。由于口頭合同穩(wěn)定性差，雙方利益無(wú)法受到法律保護(hù)，不便于管理，而且也為以后產(chǎn)生不必要的糾紛留下了隱患。同時(shí)口頭協(xié)議的隨意性也造成接包方缺乏長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的打算，舍不得增加投人，積極性不高，不利于農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

1. 4服務(wù)保障措施不到位

首先，我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障機(jī)制尚未形成，土地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)仍具有十分重要的社會(huì)保障和就業(yè)功能，這就決定了農(nóng)民不肯輕易離開土地。加之我國(guó)大部分城鎮(zhèn)化和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍較滯后，二、三產(chǎn)業(yè)接納農(nóng)村勞動(dòng)力的能力有限，許多農(nóng)戶仍靠種地維持生計(jì)，不敢也不能放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地流轉(zhuǎn)只能是小規(guī)模和短期流轉(zhuǎn)，影響了土地資源的優(yōu)化配置和使用效率的提高。其次，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)缺位。絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村尚未成立土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，缺乏合理的引導(dǎo)和組織，沒(méi)有真正建立起資產(chǎn)評(píng)估、委托、法律咨詢、信息服務(wù)、流轉(zhuǎn)中介等服務(wù)機(jī)構(gòu)，供求雙方很難找到一個(gè)合理的交易平臺(tái)。

1.5流轉(zhuǎn)違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

少數(shù)地方的基層干部對(duì)維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益和堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的重要性認(rèn)識(shí)不足，不顧客觀實(shí)際，盲目對(duì)流轉(zhuǎn)下指標(biāo)定任務(wù)，違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行流轉(zhuǎn)。有的地區(qū)為了片面地追求農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，隨便改變土地承包關(guān)系，用行政手段將農(nóng)戶的承包地轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)重影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)和生活;有的地方為了降低開發(fā)成本，更多地招商引資，借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強(qiáng)迫農(nóng)民長(zhǎng)時(shí)間，低價(jià)出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這些問(wèn)題如不加以糾正，將引發(fā)許多矛盾，甚至動(dòng)搖農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。

2、促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)復(fù)雜的、政策性很強(qiáng)的工作，事關(guān)農(nóng)民的切身利益，事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定大局。因此，要促進(jìn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)步伐，就必須要明確思路，抓住影響土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和問(wèn)題，突出重點(diǎn)，積極推進(jìn)，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。

2. 1深化思想認(rèn)識(shí)，確保“五個(gè)堅(jiān)持”

一是堅(jiān)持穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持。要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。二是堅(jiān)持尊重農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)主體地位。尊重農(nóng)戶的選擇，流轉(zhuǎn)與否、采取何種方式流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)價(jià)格如何確定，要由農(nóng)戶來(lái)決定。要按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)人土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。三是堅(jiān)持農(nóng)村土地流傳中“三個(gè)不得”原則。土地流轉(zhuǎn)的只是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能在流轉(zhuǎn)中變更土地所有權(quán)屬性，侵犯農(nóng)村集體利益;農(nóng)地只能農(nóng)用，不能搞非農(nóng)建設(shè)和開發(fā);受讓方和農(nóng)村基層組織不能以任何借口強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)或者壓低租金價(jià)格，侵犯農(nóng)民的合法利益。四是堅(jiān)持因地制宜。土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不能搞一刀切、一個(gè)模式，在條件尚不具備的地區(qū)，應(yīng)提倡農(nóng)戶對(duì)自身所經(jīng)營(yíng)的土地進(jìn)行勞動(dòng)積累，提高土地產(chǎn)出率。而在一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民從事非農(nóng)生產(chǎn)的機(jī)會(huì)多且能獲得較穩(wěn)定的收人，應(yīng)鼓勵(lì)其進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。五是堅(jiān)持管理、規(guī)范、有序。要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的管理指導(dǎo)，建立健全流轉(zhuǎn)制度，強(qiáng)化流轉(zhuǎn)信息服務(wù)，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同并加強(qiáng)管理，及時(shí)調(diào)節(jié)流轉(zhuǎn)糾紛，維護(hù)各方利益，確保土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)規(guī)范有序。

2. 2抓緊出臺(tái)制定促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的政策措施

各省要結(jié)合實(shí)際，盡快制定出臺(tái)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施意見(jiàn)，明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、基本原則以及加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高土地經(jīng)營(yíng)效益等方面的政策措施，指導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)管理和服務(wù)，使土地流轉(zhuǎn)有法可依。同時(shí)，各級(jí)政府和各級(jí)部門要盡快制定出臺(tái)支持土地流轉(zhuǎn)的具體措施，對(duì)土地流出的農(nóng)民進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，做好各種保障服務(wù)，解除農(nóng)民的后顧之憂，提高流轉(zhuǎn)意愿;加大對(duì)種田大戶、專業(yè)合作社和一些龍頭企業(yè)的扶持力度，提高他們的投資意愿，推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng);建立健全土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，不斷完善服務(wù)措施，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。 轉(zhuǎn)貼于

2. 3切實(shí)解決好農(nóng)村土地二輪承包遺留問(wèn)題

穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變的政策落到實(shí)處。按照有關(guān)法律和政策要求，二輪承包時(shí)簽訂的耕地承包合同，承包期限不達(dá)30年的，要補(bǔ)簽到30年;對(duì)尚未簽訂農(nóng)村土地承包合同或合同簽訂不規(guī)范的，要補(bǔ)簽或重新簽訂規(guī)范的書面合同;對(duì)沒(méi)有按照國(guó)家規(guī)定式樣制發(fā)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的，縣(市、區(qū))要安排落實(shí)經(jīng)費(fèi)印制，補(bǔ)、換發(fā)到戶;土地承包合同檔案資料不健全的要收集整理歸檔，妥善保管。

2. 4規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，確保流轉(zhuǎn)規(guī)范有序

以實(shí)施流轉(zhuǎn)合同制和備案制為重點(diǎn)，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。按照農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同示范樣本，結(jié)合本區(qū)域的實(shí)際，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂規(guī)范性合同文本，報(bào)發(fā)包方和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)備案。建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同鑒證制度，對(duì)流轉(zhuǎn)合同及有關(guān)資料進(jìn)行歸檔并妥善保管。建立流轉(zhuǎn)情況登記冊(cè)，及時(shí)記載和反映流轉(zhuǎn)情況，對(duì)以轉(zhuǎn)包、出租或其它方式流轉(zhuǎn)的要及時(shí)辦理相關(guān)備案登記，以轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的要及時(shí)辦理有關(guān)承包合同和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證變更手續(xù)。

2. 5完善流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)

首先，建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和信息體系，搭建土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，做好流轉(zhuǎn)規(guī)劃、匯集信息、溝通供求、價(jià)格評(píng)估等工作。在有條件的市、縣建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)擔(dān)保公司等中介機(jī)構(gòu)，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行行為擔(dān)保，開展土地評(píng)等定級(jí)和估價(jià)工作，加強(qiáng)地籍管理和土地市場(chǎng)管理。其次要構(gòu)建農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁體系。在縣級(jí)成立農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解委員會(huì)，村級(jí)設(shè)立土地承包糾紛調(diào)解小組。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解委員會(huì)或村級(jí)土地承包糾紛調(diào)解小組負(fù)責(zé)對(duì)土地承包及流轉(zhuǎn)糾紛進(jìn)行調(diào)解。縣級(jí)農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)雙方當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或協(xié)商、調(diào)解不成，申請(qǐng)仲裁的糾紛進(jìn)行仲裁。

2. 6健全農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)

盡快建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理工作機(jī)構(gòu)，由基層農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)工作。進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化農(nóng)經(jīng)部門工作職能，建立健全職能明確、權(quán)責(zé)一致的農(nóng)經(jīng)行政管理體制，充分發(fā)揮農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法、行政管理、行政監(jiān)督的職能作用，不斷提高服務(wù)水平。

篇3

①吳越、吳義茂：《農(nóng)地賦權(quán)及其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股范式》，載《改革》2011年第2期，第104—111頁(yè)。

②前引①，第104頁(yè)。

摘要：農(nóng)民股東用以入股的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)構(gòu)成公司對(duì)債權(quán)人擔(dān)保的“責(zé)任財(cái)產(chǎn)”，但其目前又承載著事實(shí)上的生存保障功能。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“責(zé)任財(cái)產(chǎn)性”與“保障性”形成明顯的沖突與緊張關(guān)系，由此產(chǎn)生農(nóng)民股東與債權(quán)人之間的利益沖突。分別探討公司成立階段、運(yùn)營(yíng)階段、清算階段的農(nóng)民股東與債權(quán)人之間的利益沖突的表現(xiàn)形式及其解決方案，尤其對(duì)于清算階段的利益沖突，在評(píng)析當(dāng)前各家學(xué)說(shuō)利弊得失的基礎(chǔ)上，提出“優(yōu)先購(gòu)買權(quán)+入股保險(xiǎn)+入股風(fēng)險(xiǎn)基金”的三位一體的立體化解決思路，應(yīng)具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)民股東債權(quán)人利益沖突

中圖分類號(hào)：DF521文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1673-8330（2013）03-0020-08

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股是其用益物權(quán)屬性的題中應(yīng)有之義。從法律科學(xué)的角度出發(fā),股份合作社和農(nóng)民專業(yè)合作社均不宜作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的組織形式。①有限責(zé)任公司的“資合性”、“營(yíng)利性”與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的資本化本質(zhì)相契合，其“人合性”以及較大的“自治性”更是為對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股過(guò)程中權(quán)利義務(wù)關(guān)系的靈活配置提供了較大的法律空間。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的適宜的組織形式應(yīng)為有限責(zé)任公司。② 盡管基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)提上了執(zhí)政黨的議事日程，但社會(huì)保障的城鄉(xiāng)一體化的完全實(shí)現(xiàn)尚需時(shí)日，法律上用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍具有事實(shí)上的保障性,入股農(nóng)民需要依賴于來(lái)自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益為其提供生存保障。目前，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股實(shí)踐中，普遍確立了農(nóng)民股東的“保底分紅權(quán)”、“退股權(quán)”、“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的回購(gòu)請(qǐng)求權(quán)”、“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不作為責(zé)任財(cái)產(chǎn)進(jìn)行清償”等做法。

在普通公司中，債權(quán)人與股東之間的利益平衡是通過(guò)維系公司資產(chǎn)的獨(dú)立性與完整性來(lái)實(shí)現(xiàn)的，但在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的有限責(zé)任公司中，公司資產(chǎn)的獨(dú)立性與完整性受制于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)事實(shí)上的保障性，其債權(quán)人面臨的風(fēng)險(xiǎn)也比在普通公司中要大得多。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公司債權(quán)人也是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，盡可能地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、保證交易安全也是其必然的經(jīng)營(yíng)之道。如果不能實(shí)現(xiàn)債權(quán)人與農(nóng)民股東利益的再平衡，必然導(dǎo)致農(nóng)地入股公司的商業(yè)機(jī)會(huì)的減少甚至完全消失。沒(méi)有商業(yè)機(jī)會(huì)的公司顯然也不可能為其股東帶來(lái)投資回報(bào)，農(nóng)民股東依賴來(lái)自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益解決其生活保障的期待也必然落空，最終也不利于農(nóng)民股東的利益維護(hù)。因此，平衡農(nóng)地入股公司中的債權(quán)人與農(nóng)民股東之間的利益成為一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

一、 公司設(shè)立階段的利益沖突

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估

資本確定原則要求公司成立時(shí)，其注冊(cè)資本必須確定，以保證公司有一定的資產(chǎn)清償對(duì)債權(quán)人的債務(wù)。對(duì)股東的出資財(cái)產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估是資本確定原則的必然要求。《公司法》第27條規(guī)定:對(duì)作為出資的非貨幣作價(jià)的財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)評(píng)估作價(jià)，核實(shí)財(cái)產(chǎn)，不得高估或者低估作價(jià)。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股有限責(zé)任公司中，保證土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估結(jié)論的客觀性和科學(xué)性對(duì)于平衡農(nóng)民股東與債權(quán)人之間的利益沖突具有重要意義。因?yàn)椋敉恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值被高估,則實(shí)為虛假出資，公司的清償能力降低，債權(quán)人利益受損；若土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值被低估, 由于農(nóng)民股東的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資是其分享股東權(quán)利義務(wù)的依據(jù),則會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民股東的利益受損。

③參見(jiàn)李啟宇：《基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新研究》，載中國(guó)知網(wǎng)中國(guó)博士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫(kù)：四川農(nóng)業(yè)大學(xué)2010年博士學(xué)位論文，第85頁(yè)。

④王斌、劉程程、于紅梅：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)值評(píng)估研究》，載《價(jià)格理論與實(shí)踐》2009年第11期，第56頁(yè)。

⑤蘇曉鵬、馮文麗：，《論農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估問(wèn)題》，載《價(jià)格理論與實(shí)踐》 2009年第3期，第67—68頁(yè)。

⑥孫中華、羅漢亞、趙鯤：《關(guān)于江蘇省農(nóng)村土地股份合作社發(fā)展情況的調(diào)研報(bào)告》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2010年第8期，第33頁(yè)。

⑦前引⑥，第30頁(yè)。目前，由于法律法規(guī)和專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的欠缺，我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估難以保證其評(píng)估結(jié)論的客觀和公正。具體而言，表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：首先，缺乏專業(yè)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)。在專業(yè)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)缺失的情形下，許多地方就將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心作為評(píng)估機(jī)構(gòu)。例如，成都市雙流縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心截至2008年11月就評(píng)估了雙流縣宗富枇杷種植專業(yè)合作社等4宗土地，評(píng)估面積189.81畝，評(píng)估總價(jià)達(dá)274.22萬(wàn)元。③雖然這樣操作對(duì)于在約束條件下促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)具有現(xiàn)實(shí)意義，但其專業(yè)性、科學(xué)性很難得到保證。其次，流轉(zhuǎn)價(jià)格確定的依據(jù)不清、隨意性大。資產(chǎn)評(píng)估一般有成本法、市場(chǎng)法和收益法等方法。由于土地是自然本身的產(chǎn)物，成本是虛擬的，很難定量，成本法難以實(shí)際運(yùn)用；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓目前為法律所限制，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)機(jī)制發(fā)展時(shí)間不長(zhǎng)，市場(chǎng)上的可參照物不僅量少而且可比性差，市場(chǎng)法在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的評(píng)估中也不可行。因此，一般使用收益法來(lái)評(píng)估農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)值，④估測(cè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)未來(lái)預(yù)期收益并折算成現(xiàn)值，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值等于其預(yù)期未來(lái)收益的現(xiàn)值之和。⑤目前，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股試點(diǎn)實(shí)踐的作價(jià)原則一般為，按近三年的平均畝凈收益與剩余承包期的乘積。例如，江蘇省常熟市董浜鎮(zhèn)金龍稻米專業(yè)合作社的評(píng)估方法為，平均每畝土地每年收益250元，乘以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的剩余年限20年，得出每畝土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)5000元。⑥問(wèn)題在于，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的目的就在于實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以目前細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)下的土地凈收益作為依據(jù)來(lái)評(píng)估土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后的預(yù)期收益，難謂合理。此外，雖然現(xiàn)行法律規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限是30年，但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“長(zhǎng)久不變”的政策已經(jīng)確定，僅以30年的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限為依據(jù)計(jì)算入股的剩余期限收益，也有失公平。再次，在只有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的情況下，實(shí)踐中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)往往沒(méi)有折價(jià)。例如，江蘇省金壇市28家土地股份合作社中有26家屬于這種類型,占92.8%。⑦在只有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的情形下，確定股東之間權(quán)利義務(wù)的依據(jù)相對(duì)簡(jiǎn)單，憑入股土地的數(shù)量即可。但由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股東的出資，其評(píng)估的價(jià)值關(guān)涉到公司的資本總額，關(guān)涉到股東承擔(dān)責(zé)任的范圍，關(guān)涉到債權(quán)人債權(quán)實(shí)現(xiàn)的程度，不進(jìn)行評(píng)估顯然不利于債權(quán)人利益的保護(hù)。因此，完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估的法律法規(guī)、建立專業(yè)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)尤為緊迫。

以股東的出資為中心的公司資產(chǎn)是擔(dān)保債權(quán)人債權(quán)實(shí)現(xiàn)的“責(zé)任財(cái)產(chǎn)”，為防止股東的非貨幣財(cái)產(chǎn)出資的虛高評(píng)估給債權(quán)人利益造成損害，我國(guó)《公司法》第31條⑧確立了出資股東的補(bǔ)交差額制度、其他股東的連帶責(zé)任制度，第208條第3款⑨確立了評(píng)估機(jī)構(gòu)的賠償制度，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的有限責(zé)任公司中也應(yīng)該一體遵循。

篇4

論文關(guān)鍵詞：帕累托改進(jìn)；農(nóng)村土地承包；經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；社會(huì)保障

十七屆三中全會(huì)提出在保證土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變的基礎(chǔ)上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。政策允許農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，其目的在于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)逐步向規(guī)模化、集約化發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)效率，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程。

1土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的帕累托改進(jìn)效應(yīng)及經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件

帕累托改進(jìn)是建立在帕累托最優(yōu)的基礎(chǔ)上的概念，帕累托最優(yōu)是指在一個(gè)完全競(jìng)爭(zhēng)的、一般均衡的市場(chǎng)體系中，資源配置的任何改變都不可能使一個(gè)人的境況變好而不使別人的境況變壞，即在不損害一方福利的情況下，就不能增進(jìn)其任何他人的福利。帕累托最優(yōu)是現(xiàn)代福利經(jīng)濟(jì)學(xué)判斷一個(gè)社會(huì)的資源配置是否達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)和社會(huì)福利最大化的標(biāo)準(zhǔn)之一。

過(guò)多的勞動(dòng)投入與過(guò)少的資本和技術(shù)投入的均衡是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)資源配置的特點(diǎn)，這顯然是農(nóng)業(yè)發(fā)展的低階均衡，農(nóng)業(yè)的高階均衡應(yīng)該是資本、技術(shù)的投入與農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的均衡。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)要發(fā)展起來(lái)必須打破低階均衡，使剩余勞動(dòng)力流出農(nóng)業(yè)部門，而資本與技術(shù)等要素流人農(nóng)業(yè)部門。要想逐步改進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)的低階均衡的狀況，進(jìn)行土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)是一個(gè)可行之路，規(guī)模化經(jīng)營(yíng)必然要求資本與技術(shù)的大力投人。

實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)涉及到完善土地流轉(zhuǎn)制度問(wèn)題。美國(guó)和日本分別采取租用別人土地、出臺(tái)促進(jìn)流轉(zhuǎn)土地的法律和政策及采取措施擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)規(guī)模。我國(guó)可以模仿美國(guó)和日本通過(guò)土地租賃實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)擴(kuò)大的經(jīng)營(yíng)模式，這對(duì)于我國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所需要的規(guī)模要求是適用的，這就需要流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要的前提條件就是土地的產(chǎn)權(quán)是清晰的，在保證土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有外，土地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)是歸農(nóng)民個(gè)人自由支配的(但不能改變土地的農(nóng)用耕地用途)。

市場(chǎng)是配置資源的基本形式，任何有限經(jīng)濟(jì)資源的利用，如果不通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行配置將缺乏效率，土地作為一種重要的經(jīng)濟(jì)資源更不能例外。而清晰的產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)發(fā)揮作用的前提，產(chǎn)權(quán)的清晰界定和自由轉(zhuǎn)讓，以及制度的完善，可以降低交易成本，提高經(jīng)濟(jì)效率(Coase，1937，1960；North，1990；張五常，2002)，可見(jiàn)，制度約束對(duì)于農(nóng)地市場(chǎng)的作用和經(jīng)濟(jì)的效率具有顯著影響。只要產(chǎn)權(quán)是排他性的和可轉(zhuǎn)讓的，不同的合約安排就意味著不同的資源配置效率(張五常，1996)。我國(guó)目前的產(chǎn)權(quán)具有不完全的排他性，所以不同的合約安排(包括形式和時(shí)間)都影響著資源的配置效率。

2我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及其改進(jìn)

以來(lái)，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，農(nóng)村逐步確立了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。這是對(duì)農(nóng)村土地制度的重大創(chuàng)新，極大的解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，可以說(shuō)是我國(guó)農(nóng)業(yè)改革發(fā)展的第一次飛躍。

2．1農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

隨著我國(guó)改革開放的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，的局限性也逐漸暴露出來(lái)，影響和制約著農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的進(jìn)一步發(fā)展。農(nóng)村土地制度需要進(jìn)行新的改革，實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展的第二次飛躍，客觀上要求農(nóng)村土地必須走規(guī)模經(jīng)營(yíng)、集約發(fā)展的道路。政策允許農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，無(wú)疑將有助于促進(jìn)我國(guó)土地生產(chǎn)要素市場(chǎng)的發(fā)育和建立，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場(chǎng)化配置的進(jìn)程，為實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，即在保持農(nóng)村土地集體所有權(quán)不變、不改變土地用途和不損害農(nóng)民承包權(quán)益的前提下，擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓和股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在不同市場(chǎng)主體之間的轉(zhuǎn)移和流動(dòng)。現(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)的主要方式是轉(zhuǎn)包式流轉(zhuǎn)，指土地承包方自愿將一定期限內(nèi)的承包權(quán)轉(zhuǎn)包給他人，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)包的期限和轉(zhuǎn)包金額及其支付方式由雙方自行約定。

這項(xiàng)制度尚處于初期的探索發(fā)展階段，存在一些問(wèn)題也是在所難免的，重要的是要正確的認(rèn)識(shí)問(wèn)題之所在，積極探索其解決之道。

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，比較普遍的問(wèn)題是流轉(zhuǎn)中的“五多”和“五少”。所謂“五多”，即農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)的多，零星流轉(zhuǎn)的多，口頭協(xié)議的多，債權(quán)不清的多，隱性問(wèn)題的多；所謂“五少”，即有流轉(zhuǎn)服務(wù)的少，有秩序流轉(zhuǎn)的少，有操作規(guī)程的少，有規(guī)范合同的少，有檔案管理的少。

另外，流轉(zhuǎn)機(jī)制的不健全導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)混亂。多數(shù)地方?jīng)]有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、租賃的市場(chǎng)，有些地方客觀存在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，但市場(chǎng)往往具有隱蔽性、無(wú)序性、地域性強(qiáng)、市場(chǎng)狹小的特點(diǎn)。各地雖然均存在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，但是沒(méi)有形成統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，影響了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的公平。因此，中國(guó)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)仍然只是具有雛形，尚處于非常初級(jí)的階段，且發(fā)育緩慢，需要政府的引導(dǎo)和相應(yīng)的政策措施的支持。在我國(guó)農(nóng)村非政府組織或者說(shuō)是民間組織不是很發(fā)達(dá)的情況下，政府的官方認(rèn)證、支持和引導(dǎo)就顯得至關(guān)重要了。

2．2完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)機(jī)制

針對(duì)這些問(wèn)題，政府應(yīng)在這幾方面著手：一是清理和完善農(nóng)村土地承包手續(xù)，保證土地產(chǎn)權(quán)的界定清晰。按照十七屆三中全會(huì)《決定》的要求，搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。二是完善法制體系，制定或完善相關(guān)法律法規(guī)，細(xì)化原則性的條款規(guī)定。《農(nóng)村土地承包法》有許多是原則性的條款，應(yīng)將其進(jìn)一步的細(xì)化，以便在實(shí)際的操作中有可依的具體規(guī)定，減少在執(zhí)行過(guò)程中自由裁量過(guò)大而帶來(lái)的不良影響。三是提高農(nóng)民素質(zhì)，加大對(duì)農(nóng)民教育和培訓(xùn)的投入。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，農(nóng)民素質(zhì)的提高有利于土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成和完善，同時(shí)，也對(duì)資本技術(shù)投入增加后所實(shí)施的規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供人力資源的支持。

3農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)與完善

土地是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。在當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村，社會(huì)保障體系尚未建立和健全，土地依然是大部分農(nóng)民就業(yè)、生存保障和社會(huì)福利的唯一依靠，是農(nóng)民的基本的社會(huì)保障，對(duì)于大多數(shù)參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，失去土地，投身于城市化、工業(yè)化進(jìn)程將面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)。所以，推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，要建立在積極而穩(wěn)定地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革的基礎(chǔ)上，逐步將農(nóng)村的社會(huì)保障由依靠土地轉(zhuǎn)為依靠社會(huì)和制度，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育等保障。解決好農(nóng)民自身的保障問(wèn)題，解除他們的后顧之憂，降低農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度，土地的流轉(zhuǎn)自然就會(huì)加快。地方政府在開展土地流轉(zhuǎn)工作的過(guò)程中，應(yīng)積極推進(jìn)失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系建設(shè)，可以采取地方政府、失地農(nóng)民和土地受讓方各拿一點(diǎn)的方式，為失地農(nóng)民建立起最基本的社會(huì)保障，既可解決失地農(nóng)民的后顧之憂，也可為我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3．1農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)與完善

3．1．1建立和健全農(nóng)村最低生活保障制度，為農(nóng)民提供最低生活保障

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所“農(nóng)村低保制度研究”課題組(2007)認(rèn)為，在市場(chǎng)化、工業(yè)化和城市化背景下，構(gòu)建新型農(nóng)村社會(huì)保障體系應(yīng)該是一個(gè)正確的發(fā)展方向。農(nóng)村低保是農(nóng)村社會(huì)保障體系的“基石”，健全和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系應(yīng)該是也必須是從這里起步。而且，建立農(nóng)村低保制度，也是對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)制度的改革和完善。建立規(guī)范化、科學(xué)化和法制化的農(nóng)村低保制度來(lái)豐富和完善農(nóng)村社會(huì)救助體系，是健全農(nóng)村社會(huì)保障體系的迫切需要。

最低生活保障制度是對(duì)公民生存權(quán)的保障。是“最后的安全網(wǎng)”。作為一種制度，農(nóng)村最低生活保障制度的建立是具有重要意義的，它不是以前那種隨意性的臨時(shí)救濟(jì)，不是一種施舍性的行為，是人們保證自己生存權(quán)的一種應(yīng)有的權(quán)利。基層政府應(yīng)當(dāng)重視農(nóng)村低保工作，為農(nóng)民的生存提供基本的保障，具體的低保政策由各地政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的情況來(lái)制定，要保證其有可行性。目前，在我國(guó)農(nóng)村，因病致貧、因教育致貧等現(xiàn)象是比較嚴(yán)重的，如果沒(méi)有低保來(lái)兜底農(nóng)民的基本生存，后果不堪設(shè)想。貧困是動(dòng)蕩的主要誘因，貧困特別是大面積人群的貧困具有明顯的負(fù)的外部效應(yīng)，糾正這種負(fù)的外部效應(yīng)，避免動(dòng)蕩，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是政府的應(yīng)盡職責(zé)。 轉(zhuǎn)貼于

3．1．2健全農(nóng)民合作醫(yī)療體系，保證其病有所醫(yī)

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。自2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度(簡(jiǎn)稱新農(nóng)合)試點(diǎn)推廣以來(lái)，全國(guó)各地已經(jīng)取得了較多制度建設(shè)和基金擴(kuò)面成效。截至2007年9月底，全國(guó)已開展新農(nóng)合的縣(市、區(qū))有2448個(gè)，占全國(guó)總縣(市、區(qū))的85．53％；參加新農(nóng)合人口達(dá)到7‘26億，參合率達(dá)到了85．96％，已有9．2億人次享受到新農(nóng)合補(bǔ)償，共補(bǔ)償資金591億元。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度應(yīng)進(jìn)一步的完善，政府財(cái)政尤其是中央財(cái)政對(duì)這部分的投入支出要加大，保證這項(xiàng)制度的健康運(yùn)行有穩(wěn)定持續(xù)的資金支持。2009年，全國(guó)財(cái)政收入61316．9億元，比2008年增加9995．12億元，增長(zhǎng)19．5％，這說(shuō)明，我國(guó)現(xiàn)在的財(cái)政收入是完全可以支撐新農(nóng)合所需資金的。

3．1．3養(yǎng)老保障可借鑒日本的農(nóng)民年金制度

在農(nóng)民達(dá)到一定年齡后，規(guī)定他們必須對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，政府給予這部分農(nóng)民足以保障其生活的補(bǔ)貼，這種做法相當(dāng)于給了農(nóng)民退休金，采用農(nóng)民年金制度會(huì)促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的福利水平的提高。這樣就使農(nóng)民的晚年生活有了保障，同時(shí)也極大減輕土地的社會(huì)保障負(fù)擔(dān)，促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。在農(nóng)民養(yǎng)老方面，也要發(fā)揮原有的家庭養(yǎng)老的作用，多給老人們精神上的慰藉，讓社會(huì)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老能很好的結(jié)合起來(lái)，讓農(nóng)民也能安享幸福的晚年。

3．2農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系一體化建設(shè)

從另外的一個(gè)角度來(lái)看，不僅僅是農(nóng)村社會(huì)保障的建立和完善有助于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的集約化和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，同時(shí)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)也為我國(guó)向城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系邁進(jìn)，提供了一個(gè)很好的契機(jī)。

我國(guó)現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)二元體制是由我國(guó)的二元經(jīng)濟(jì)模式導(dǎo)致的，從西方發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)看，二元經(jīng)濟(jì)模式并不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必須要經(jīng)歷的階段。但是，現(xiàn)階段的發(fā)展中國(guó)家基本上都存在著二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展中國(guó)家的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與其所處的經(jīng)濟(jì)大環(huán)境及采取的經(jīng)濟(jì)政策是密切相關(guān)的。在和平發(fā)展的世界環(huán)境中，發(fā)展中國(guó)家要推動(dòng)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就要積極地進(jìn)行工業(yè)化，而工業(yè)化所需的原始資本積累已顯然不能像西方發(fā)達(dá)圍家那樣通過(guò)殖民掠奪來(lái)實(shí)現(xiàn)，由此，發(fā)展中國(guó)家只能在本國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行，硬性的、人為的劃分農(nóng)村和城市，通過(guò)政府的政治強(qiáng)制權(quán)力來(lái)保障城市工業(yè)發(fā)展所需的資源、資本等，在這其中最典型的應(yīng)屬前蘇聯(lián)的斯大林模式。

斯大林模式的根本特征就是大規(guī)模的全國(guó)公有制與高度中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。全國(guó)公有制的本質(zhì)，是國(guó)家掌控資源；高度中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)本質(zhì)，是國(guó)家配置資源。其目標(biāo)指向，是加速蘇聯(lián)的工業(yè)化進(jìn)程，并傾斜于重工業(yè)化與軍工化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府掌控經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了給社會(huì)主義工業(yè)化進(jìn)行原始積累，政府利用行政手段切斷農(nóng)民與市場(chǎng)的自然、自發(fā)聯(lián)系，剝奪其自由進(jìn)出市場(chǎng)并依據(jù)市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)決定自己經(jīng)濟(jì)行為的權(quán)利，人為壓低農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格，以低價(jià)收購(gòu)或強(qiáng)制征收的方式，通過(guò)“剪刀差”來(lái)獲取工業(yè)發(fā)展所需的資金。政府以自己規(guī)定的遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)的價(jià)格強(qiáng)制收購(gòu)農(nóng)副產(chǎn)品的途徑，來(lái)為國(guó)家進(jìn)行工業(yè)化積累巨額資金。

篇5

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）06-035-02

雖然我國(guó)《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押或禁止，或避而不談，但隨著新農(nóng)村的建設(shè)導(dǎo)致農(nóng)民融資需求與日俱增以及國(guó)家批準(zhǔn)成都、重慶兩個(gè)改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立，使得實(shí)踐中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押現(xiàn)象層出不窮。在目前還沒(méi)有統(tǒng)一的具體完備的規(guī)范性文件指引的情況下，十八屆三中全會(huì)所推動(dòng)的新一輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押浪潮不可避免的會(huì)產(chǎn)生一系列風(fēng)險(xiǎn)。

一、 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押之風(fēng)險(xiǎn)

（一） 信貸市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款是一種突破現(xiàn)有法律法規(guī)約束的制度，在沒(méi)有一套統(tǒng)一完備的規(guī)范對(duì)其加以規(guī)制的情境下，地方政府往往各自為政，增加該領(lǐng)域的信貸市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。此外，由于農(nóng)作物產(chǎn)出收益的不穩(wěn)定導(dǎo)致抵押人無(wú)法償還到期債務(wù)的可能性就很大。加之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存在變現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，使得金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)隨之增加。

（二） 民生風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)階段農(nóng)村土地依然承載著較強(qiáng)的社會(huì)保障功能，失去土地在某種意義上意味著失去生活保障。對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件不甚好的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們雖有利用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行融資的需求，但基于土地的社會(huì)保障功能其不敢抵押貸款，而這又反過(guò)來(lái)限制了農(nóng)業(yè)的多樣化發(fā)展及其自身經(jīng)濟(jì)條件的改善。更多的情況是這部分農(nóng)戶雖然進(jìn)行了抵押貸款但由于到期不能償還債務(wù)，此時(shí)銀行實(shí)現(xiàn)其抵押權(quán)就導(dǎo)致社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)，即民生風(fēng)險(xiǎn)。

二、 風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制之構(gòu)建

在還沒(méi)有出臺(tái)全國(guó)性法律法規(guī)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款所產(chǎn)生的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)整的情況下，只能在現(xiàn)有法律與制度框架下建立一套切實(shí)可行的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

（一）信貸市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

信貸市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款較為活躍地區(qū)的主要風(fēng)險(xiǎn)，為避免形成全國(guó)性危機(jī)，筆者主張應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守分步走的方式，即首先允許城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)在區(qū)內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)，其次逐步擴(kuò)大到全部的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)，再次擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份和地區(qū)，最后覆蓋全國(guó)。同時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款市場(chǎng)的相關(guān)參與方有必要聯(lián)立起來(lái)，共同促進(jìn)該市場(chǎng)的平穩(wěn)發(fā)展。

1.金融機(jī)構(gòu)的自我防范

信貸市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的受害方首當(dāng)其沖是金融機(jī)構(gòu)，因此其自身要建立以風(fēng)險(xiǎn)管理為中心的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款體制。

（1）事前審查。首先，以申請(qǐng)人取得地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押貸款之必要條件，防止權(quán)屬不清的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為抵押標(biāo)的。其次，對(duì)于工資性收入占家庭收入比例較高的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，土地的保障功能日漸弱化。金融機(jī)構(gòu)在審查土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款申請(qǐng)時(shí)要注意申請(qǐng)人對(duì)土地的依賴程度，盡量選擇大戶。

（2）事中監(jiān)控。即建立有效的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款跟蹤機(jī)制。金融機(jī)構(gòu)要尤其關(guān)注逾期貸款的催收、貸款合同的展期、債權(quán)保全的訴訟時(shí)效，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和控制新增風(fēng)險(xiǎn)。并監(jiān)督貸款去向，確保債務(wù)人所取得的貸款用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開發(fā)。

2. 健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

目前，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育程度較低，導(dǎo)致供求雙方信息不對(duì)稱，金融機(jī)構(gòu)往往不能獲得抵押物詳細(xì)信息，以致經(jīng)常出現(xiàn)信貸風(fēng)險(xiǎn)。因此，培育一個(gè)健全的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)迫在眉睫。

（1）廣泛建立土地交易所。土地交易所可以提供交易場(chǎng)所和充分信息，這一方面能夠促成抵押關(guān)系的建立，另一方面也為抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了場(chǎng)所和方式。抵押權(quán)人不僅可以通過(guò)與抵押人協(xié)議折價(jià)優(yōu)先受償，還可以公開拍賣以其價(jià)款受償。

（2） 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記與抵押登記。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記，既是完善土地交易市場(chǎng)的前提與基礎(chǔ)，也是家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的首要步驟，既對(duì)權(quán)利人起著確權(quán)和公示的作用，又為政府管理提供依據(jù)。有效的確權(quán)經(jīng)驗(yàn)可以借鑒成都市溫江市的做法，即先對(duì)村里的土地進(jìn)行測(cè)量，由地方國(guó)土資源局等相關(guān)部門參與，然后將測(cè)量的結(jié)果公示，以此為依據(jù)，再由當(dāng)?shù)貒?guó)土局發(fā)放各種權(quán)證，確保農(nóng)民拿土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。

我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)行登記對(duì)抗主義，筆者認(rèn)為登記生效主義能夠增強(qiáng)物權(quán)的公示性，便于利益相關(guān)者查看土地權(quán)利變動(dòng)及抵押登記的順序情況，為是否進(jìn)行抵押以及抵押合同的內(nèi)容提供幫助，有利于防止抵押糾紛，從而一定程度上防止信貸風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

（3） 健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估體系。我國(guó)土地市場(chǎng)發(fā)展起步比較晚，目前各地尚無(wú)專門的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，缺乏一個(gè)相對(duì)科學(xué)的評(píng)估價(jià)值作參照。而價(jià)值評(píng)估是衡量土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交換價(jià)值的必要環(huán)節(jié)，其對(duì)于防范銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)和最大程度發(fā)揮土地融資功能具有重要意義。而價(jià)值評(píng)估應(yīng)由獨(dú)立的第三方進(jìn)行，在考慮各種自然因素的情況下根據(jù)市場(chǎng)供求變化釆取基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正和收益還原法來(lái)進(jìn)行確定。在抵押期間，由于土地價(jià)值有可能發(fā)生變化，因此，在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)時(shí)或者再抵押時(shí)，應(yīng)該對(duì)其價(jià)值進(jìn)行重新評(píng)估。

3.抵押擔(dān)保模式多元化

為了能夠把農(nóng)地融資過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)降到最低程度，我國(guó)應(yīng)該借鑒國(guó)外農(nóng)村土地抵押成功的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)建多元化的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款擔(dān)保。

（1）農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的共同聯(lián)保。實(shí)踐中金融機(jī)構(gòu)在往往青睞于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶，這對(duì)于規(guī)模較小又具有融資意愿的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)是極為不利的，因此，在申請(qǐng)貸款時(shí)，農(nóng)戶之間可以組成利益共同體，互為對(duì)方擔(dān)保，承擔(dān)連帶責(zé)任。

（2）農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)企業(yè)之間的共同擔(dān)保。這種擔(dān)保方式的前提是農(nóng)業(yè)企業(yè)能夠?qū)⒆陨沓邪霓r(nóng)地交付給農(nóng)戶進(jìn)行生產(chǎn)，同時(shí)為農(nóng)戶提供銷售渠道，確保生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品不滯銷。這樣就提高了農(nóng)戶承擔(dān)責(zé)任的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，而且由農(nóng)業(yè)企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)連帶責(zé)任也降低了金融機(jī)構(gòu)的信貸風(fēng)險(xiǎn)。

（3）農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)擔(dān)保基金的共同擔(dān)保。這種模式將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和擔(dān)保基金組織的基金作為擔(dān)保物，承擔(dān)責(zé)任時(shí)，貸款農(nóng)戶和該基金組織承擔(dān)比例責(zé)任。

4.發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是以保險(xiǎn)公司市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)為依托，政府通過(guò)保費(fèi)補(bǔ)貼等政策扶持，對(duì)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)因遭受自然災(zāi)害和意外事故造成的經(jīng)濟(jì)損失提供的直接物化成本保險(xiǎn)。其可以最大限度減少農(nóng)戶與金融機(jī)構(gòu)損失。

首先，由點(diǎn)到面推廣農(nóng)業(yè) 保險(xiǎn)。政府農(nóng)業(yè)主管部門、保險(xiǎn)監(jiān)管部門以及行業(yè)協(xié)會(huì)可通過(guò)開辦農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理學(xué)習(xí)班和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)知識(shí)講座等方式加強(qiáng)宣傳，提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，提升其投保意識(shí)，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展?fàn)I造良好的外部環(huán)境。

其次，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政支出。我國(guó)自實(shí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策以來(lái)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)取得了長(zhǎng)足發(fā)展。當(dāng)前應(yīng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政支持力度，明確對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收減免政策。有針對(duì)性地向利用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的農(nóng)戶推薦符合其經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的保險(xiǎn)產(chǎn)品，同時(shí)對(duì)具有地方特色的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提供或增加保費(fèi)補(bǔ)貼支持。

（二） 民生風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制——以最低生活保障制度為重點(diǎn)

對(duì)于相當(dāng)部分農(nóng)民來(lái)說(shuō)，鑒于農(nóng)村社會(huì)保障制度供給的嚴(yán)重不足，他們雖然具有將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的強(qiáng)烈需求，其出于生存的后顧之憂依然沒(méi)有很高的意愿去“冒險(xiǎn)”，而對(duì)于真正敢于“冒險(xiǎn)”的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)其抵押權(quán)時(shí)，又確實(shí)會(huì)陷入生存困境。因此健全農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制農(nóng)村社會(huì)保障體系，不僅能夠消除農(nóng)民對(duì)土地的生存依賴，提高其抵押積極性，又能夠解決其生存的后顧之憂。

最低生活保障制度是國(guó)家為保證農(nóng)村貧困人口維系正常生活所需制定的一種保障措施。它是農(nóng)村社會(huì)保障體系的最后一道防線，由于其在保障目標(biāo)上與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障功能基本一致，因而可以成為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保障功能的替代制度。誠(chéng)然，我國(guó)自建設(shè)農(nóng)村最低生活保障制度以來(lái)，已形成了最低生活保障制度的初步框架。但實(shí)際操作中還存在一些問(wèn)題必須予以完善。

1.合理確定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和變動(dòng)規(guī)則

目前我國(guó)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)僅體現(xiàn)在食物保障方面，導(dǎo)致了農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)偏低。地方政府應(yīng)結(jié)合本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平選擇科學(xué)合理、反映本地區(qū)財(cái)政狀況的測(cè)量方法，按照公共基礎(chǔ)服務(wù)均等化原則逐步縮小城鄉(xiāng)差距，制定科學(xué)合理的救助金額。

2.多渠道籌集最低生活保障資金

地方各級(jí)政府要分情況確定由哪級(jí)政府財(cái)政予以補(bǔ)助。即對(duì)極貧困地區(qū)的低保資金由中央財(cái)政直接轉(zhuǎn)移支付，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的低保資金由省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助支付，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村低保資金由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。此外，大力發(fā)展社會(huì)捐贈(zèng)、福彩收益再分配等多種籌資渠道，確保低保資金能夠足額到位。

3. 擴(kuò)大低保覆蓋范圍

各級(jí)地方政府應(yīng)根據(jù)本地最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定納入最低生活保障的農(nóng)戶范圍，事實(shí)上，收入水平低于本地區(qū)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民都應(yīng)被納入。如此才能確保廣大生活貧困農(nóng)民獲得國(guó)家資金救助，保障其生存權(quán)。

4. 加強(qiáng)對(duì)低保資金使用的社會(huì)管理和流向監(jiān)控機(jī)制

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村最低生活保障資金因沒(méi)有規(guī)范的程序和有效的監(jiān)督機(jī)制，為地方政府的腐敗行為提供了可乘之機(jī)。因此，必須建立最低生活保障資金管理監(jiān)督機(jī)制。首先，完善省、市、縣農(nóng)村低保工作機(jī)構(gòu)，使其各司其職；其次，減少審查與資金發(fā)放中間環(huán)節(jié)，嚴(yán)格規(guī)范操作程序，保證“應(yīng)保盡保，不能保的堅(jiān)決不保”。最后，落實(shí)政務(wù)公開，通過(guò)農(nóng)村低保信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、加強(qiáng)宣傳教育等途徑設(shè)立群眾監(jiān)督機(jī)制確保農(nóng)村低保政策落到實(shí)處。

當(dāng)然，農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為社會(huì)保障體系的重要組成部分，都有亟待完善的方面，但基于農(nóng)村最低生活保障制度具有替代傳統(tǒng)土地保證功能的可能性，筆者在此僅對(duì)該方面重點(diǎn)探討。

三、 結(jié)語(yǔ)

根據(jù)十八屆三中全會(huì)深化改革的決定精神，新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中必然會(huì)掀起土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的新一輪浪潮。面對(duì)更大規(guī)模的挑戰(zhàn)，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)順應(yīng)形勢(shì)，作出修改與完善也指日可待。但是在這一天還沒(méi)有到來(lái)的時(shí)期內(nèi)，在現(xiàn)有法律及制度框架內(nèi)防范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款所致風(fēng)險(xiǎn)就顯得尤為重要。通過(guò)信貸市場(chǎng)的健全以及農(nóng)村社會(huì)保障體系的完善，可以共同遏制相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款市場(chǎng)的平穩(wěn)發(fā)展。

注釋：

①本文所稱土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)僅指以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán).

參考文獻(xiàn)：

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[3] 董謙.農(nóng)業(yè)政策性信貸風(fēng)險(xiǎn)的變化與對(duì)策.金融理論與實(shí)踐.2004.4.

[4] 王桂堂.農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)的定位及發(fā)展會(huì)議.河南教育學(xué)院學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）.2006（4）.

篇6

關(guān)鍵詞：農(nóng)村制度創(chuàng)新；戶籍制度；土地承包經(jīng)營(yíng)制度；宅基地制度

中圖分類號(hào):F323.89文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X（2008）15-0042-02

寧夏縣域內(nèi)農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移與住房置換戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)實(shí)施，將會(huì)有效減少寧夏農(nóng)業(yè)人口、富裕農(nóng)民；加快寧夏以縣城（縣級(jí)市）、建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)集鎮(zhèn)及中心村建設(shè)為主要內(nèi)容的農(nóng)村城鎮(zhèn)化；推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集中、人口聚集、土地集約、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的集合，引領(lǐng)寧夏農(nóng)民盡快走向“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、村容整潔、鄉(xiāng)風(fēng)文明、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村。

一、戶籍制度創(chuàng)新

1.取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分

寧夏應(yīng)全部取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，按自治區(qū)行政區(qū)劃和在居住地登記戶口的原則建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，從而實(shí)現(xiàn)寧夏城鄉(xiāng)公民身份在法律意義上的平等。讓所有公民在同一制度平臺(tái)上僅憑個(gè)體能力（資金、技術(shù)、知識(shí)等）平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，初步打下城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)基礎(chǔ)，方便寧夏農(nóng)民擇業(yè)和轉(zhuǎn)移。我們的調(diào)查說(shuō)明，少數(shù)人對(duì)取消城鄉(xiāng)二元戶口性質(zhì)劃分可能會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定的擔(dān)心沒(méi)有根據(jù)：中國(guó)西部地區(qū)的廣西、重慶、四川、陜西和云南，在革除二元戶口性質(zhì)劃分后并沒(méi)有引起經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的動(dòng)蕩；截至2007年，在發(fā)達(dá)和較發(fā)達(dá)的東中部地區(qū)已經(jīng)施行和宣布施行城鄉(xiāng)戶口登記管理一體化的10個(gè)省市，也沒(méi)有出現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)不安定問(wèn)題。

2.取消農(nóng)村城鎮(zhèn)人口準(zhǔn)入指標(biāo)和準(zhǔn)入門檻

農(nóng)村城鎮(zhèn)（含縣城、縣級(jí)市和建制鎮(zhèn)）的戶口要全部放開，既要取消傳統(tǒng)戶籍管理沿用的城鎮(zhèn)準(zhǔn)入指標(biāo)，又要取消第一輪戶籍改革時(shí)為大中小城鎮(zhèn)設(shè)定的準(zhǔn)入門檻，讓市場(chǎng)或價(jià)格直接調(diào)節(jié)農(nóng)民的流向、流量、定居和擇業(yè)。這一制度創(chuàng)新可以降低政府對(duì)人口遷移的管理成本，提高農(nóng)民轉(zhuǎn)移效率；更為重要的是，只有依靠這樣的戶籍制度創(chuàng)新才能充分實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人力資源的優(yōu)化配置。

全面放開農(nóng)村城鎮(zhèn)戶口、廢除進(jìn)城門檻，不會(huì)使農(nóng)民不顧一切涌進(jìn)城鎮(zhèn)和導(dǎo)致太大的農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)椋r(nóng)民在向心儀的農(nóng)村城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移之前都會(huì)搜集相關(guān)信息、進(jìn)行最起碼的成本收益分析。即便是部分農(nóng)民考慮不周流入了城鎮(zhèn)，假如沒(méi)有穩(wěn)定的收入來(lái)源和棲身之處，不論這個(gè)城鎮(zhèn)如何美好，他們中大部分都會(huì)自動(dòng)返回近在咫尺的家鄉(xiāng)農(nóng)村。有人認(rèn)為，城鎮(zhèn)不設(shè)置門檻會(huì)使農(nóng)民過(guò)量流入，以至于在城鎮(zhèn)邊緣和城中村形成類似于拉美國(guó)家大城市的貧民窟。我們?cè)趯?duì)寧夏境內(nèi)各縣市的調(diào)查中，也發(fā)現(xiàn)部分城鎮(zhèn)存在類似貧民窟（比如，銀川市紅花渠兩岸的城中村、固原市原州區(qū)清河路至東紅村兩側(cè)的平房區(qū)，以及部分縣市城區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部等）。但我們認(rèn)為，對(duì)這一現(xiàn)象也要進(jìn)行理性分析與思考：試想，既然農(nóng)民寧愿生活在城鎮(zhèn)“貧民窟”而不愿回到農(nóng)村，這豈不是清楚地表明，他們?cè)诔鞘小柏毭窨摺钡纳钯|(zhì)量要高于農(nóng)村嗎？既然如此，我們?yōu)槭裁催€要違背農(nóng)民意愿、不許他們?cè)谶@里居住和生活呢？現(xiàn)行準(zhǔn)入門檻阻止農(nóng)業(yè)人口自由進(jìn)入農(nóng)村城鎮(zhèn)參與城市勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的公平原則和增進(jìn)福利原則。如果說(shuō)，城鎮(zhèn)政府沒(méi)有為這些新的城鎮(zhèn)建設(shè)者興建福利房的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，但總是有承認(rèn)和保障農(nóng)民工在城鎮(zhèn)自由居住的能力。

其實(shí)，包括“貧民窟”現(xiàn)象在內(nèi)的“城市病”在更多層面上是一個(gè)技術(shù)上的問(wèn)題、城市管理上的問(wèn)題和城市本身發(fā)展過(guò)程中的階段性問(wèn)題，而非農(nóng)民流動(dòng)本身必然產(chǎn)生的問(wèn)題。發(fā)達(dá)國(guó)家依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科學(xué)的城市管理已基本上治理好了“城市病”，同樣，中國(guó)的城市政府也有能力解決“城市病”問(wèn)題，城鎮(zhèn)政府不能總是以“城市病”的存在為理由限制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。至于一些發(fā)展中國(guó)家在城市化過(guò)程中所出現(xiàn)的“城市病”問(wèn)題，關(guān)鍵原因在于這些國(guó)家的城市政府管理不力，或者說(shuō)嚴(yán)重以及城市管理效率低下等方面，而不在于放松對(duì)農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城的限制。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新

單一的戶籍制度創(chuàng)新無(wú)法完全消除施行農(nóng)民轉(zhuǎn)移與住房置換戰(zhàn)略的障礙，還必須與相關(guān)農(nóng)村土地制度的實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新相結(jié)合。2001年戶籍改革允許農(nóng)民“帶土”進(jìn)入縣級(jí)以下城鎮(zhèn)，但仍然禁止農(nóng)民處置其承包的土地。農(nóng)民不能把土地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為貨幣資本，因而不能徹底“離土離鄉(xiāng)”、融入城鎮(zhèn)，只能選擇城鄉(xiāng)兩棲、亦工亦農(nóng)的“農(nóng)民工”生存方式。這種農(nóng)業(yè)人口的虛假轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，阻礙寧夏農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，妨害農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的有效轉(zhuǎn)移，不利于農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，推遲農(nóng)村社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程。所以，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，除繼續(xù)推進(jìn)戶籍制度改革外，還必須推動(dòng)農(nóng)村土地制度的實(shí)質(zhì)性改革。

我們的思路是，以堅(jiān)持農(nóng)村土地公有制和農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)制度不變?yōu)榍疤幔匦略O(shè)計(jì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)：讓農(nóng)村集體象征性擁有農(nóng)村土地最終所有權(quán)，讓農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期不變并向永久化過(guò)渡，或試行農(nóng)村土地永佃制，并在《土地承包法》和《物權(quán)法》修改時(shí)承認(rèn)這些創(chuàng)新；允許土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，物化其中的土地使用權(quán)，允許土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、出租、入股、轉(zhuǎn)讓、抵押和繼承，真正實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的貨幣化、資本化和上市交易。這種農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的特點(diǎn)是，農(nóng)民流轉(zhuǎn)出去的只是承包權(quán)中的土地使用權(quán)，土地承包權(quán)仍舊在承包者手中。一旦流轉(zhuǎn)合同到期，土地使用權(quán)又重新回到承包者手中。

這樣的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新設(shè)計(jì)可以：（1）避免土地私有化或國(guó)有化引起的利益再劃分導(dǎo)致的制度變遷成本，可以抑制土地大量兼并，防止發(fā)生農(nóng)民失業(yè)；（2）讓農(nóng)民成為真正的自主經(jīng)營(yíng)者；（3）可以增加農(nóng)民收入；（4）促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)；（5）為農(nóng)民提供一個(gè)最現(xiàn)實(shí)的保險(xiǎn)和融資渠道，使農(nóng)民能夠在短時(shí)間內(nèi)籌措到向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的資本。

三、農(nóng)村宅基地上市交易

人類的首創(chuàng)性首推交易的發(fā)明，農(nóng)民住房當(dāng)交易而不進(jìn)行交易就是浪費(fèi)，是潛在交易各方的損失：農(nóng)村房主得不到向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的初始資本；買房人無(wú)法以公開合法方式買到自己需要的住房；政府不能從民房交易中獲取稅收，因而不能為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)開辟持續(xù)穩(wěn)定的財(cái)源。隨著《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)施、城鄉(xiāng)一體化戶籍管理制度的建立和城市的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力向農(nóng)村的延伸，農(nóng)村房產(chǎn)市場(chǎng)將不可能繼續(xù)封閉。否則，它將會(huì)繼續(xù)在地下以扭曲的形式運(yùn)行。

農(nóng)村改革開放后寧夏農(nóng)民收入不斷增長(zhǎng)，進(jìn)一步刺激農(nóng)民原本高昂的建房熱情，30年來(lái)農(nóng)村住房已經(jīng)過(guò)四五次更新。但與此同時(shí)，大量農(nóng)民陸續(xù)遷入城鎮(zhèn)定居，在寧夏廣大農(nóng)村留下許多閑置空房。據(jù)我們的調(diào)查，目前寧夏農(nóng)村住房空閑率在20%～30％。由于現(xiàn)行法律、政策仍然限制農(nóng)民住房的自由轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村不存在合法、公開的房地產(chǎn)市場(chǎng)。所以，這些閑置空房無(wú)法在城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)和循環(huán)利用，其中大部分只能任憑自然損毀，造成寧夏農(nóng)村財(cái)富的巨大浪費(fèi)。

我們對(duì)寧夏農(nóng)村房產(chǎn)流轉(zhuǎn)問(wèn)題的研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村大量住房閑置浪費(fèi)的根本原因是：現(xiàn)行土地制度對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的嚴(yán)格限制。所以，解決農(nóng)民住房置換和閑置問(wèn)題的唯一途徑是推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革。可行的思路是，把農(nóng)村宅基地的所有權(quán)與使用權(quán)相分離，逐步開放農(nóng)村二、三級(jí)房地產(chǎn)市場(chǎng)。這種改革思路既有理論基礎(chǔ)也有現(xiàn)實(shí)根據(jù)。眾所周知，城市土地所有權(quán)屬于國(guó)家，但城鎮(zhèn)居民可以通過(guò)繳納土地出讓金的方式取得土地使用權(quán)，從而讓自己的房屋所有權(quán)擁有完整的法律地位和市場(chǎng)價(jià)值。農(nóng)民住房宅基地屬于農(nóng)村集體所有，同是公有制，為什么不能像城鎮(zhèn)那樣采用土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的辦法，讓農(nóng)民在繳納土地出讓金后擁有合法、完整的房屋產(chǎn)權(quán)，然后上市流轉(zhuǎn)自己的房產(chǎn)？在農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)這個(gè)重大問(wèn)題上不能把農(nóng)村和城鎮(zhèn)區(qū)別對(duì)待，否則，將損害農(nóng)民利益，阻礙農(nóng)村發(fā)展，拖延寧夏社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

有學(xué)者認(rèn)為，在出售自己的住房后農(nóng)民會(huì)流離失所，影響社會(huì)安定。其實(shí)，這是一個(gè)沒(méi)有根據(jù)的推測(cè)。因?yàn)椋r(nóng)民如果沒(méi)有其他固定住所也不會(huì)輕易賣掉自己的唯一住房；另外，政府還可以法律和政策形式禁止農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其唯一的住房。此外，現(xiàn)在城鎮(zhèn)不是也存在不少無(wú)房戶或住房困難戶嗎？可是，國(guó)家并沒(méi)有因此禁止市民出售住房；在寧夏所有城鎮(zhèn)，有誰(shuí)見(jiàn)到大量市民因賣掉住房而夜宿街頭的現(xiàn)象？在農(nóng)村，雖然法律、政策不允許農(nóng)民住房隨意公開轉(zhuǎn)讓，但仍有農(nóng)民因故自行出售自己的住房。而且我們?cè)趯幭膹V大農(nóng)村的調(diào)研中，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)因賣掉房屋而無(wú)家可歸的農(nóng)民。所以，政府應(yīng)該努力解決農(nóng)村社會(huì)保障和農(nóng)村城鎮(zhèn)住房保障問(wèn)題，而不能本末倒置，一味限制農(nóng)村住房的流轉(zhuǎn)。

也許還有人擔(dān)心，允許農(nóng)民住房自由轉(zhuǎn)讓不利于農(nóng)村耕地的保護(hù)。其實(shí)不然，中國(guó)早就建立了一系列保護(hù)農(nóng)村基本農(nóng)田的政策法規(guī)，只要嚴(yán)格秉公執(zhí)法，不會(huì)出現(xiàn)大量侵占農(nóng)村耕地的現(xiàn)象。事實(shí)上，農(nóng)村征地和農(nóng)戶拆遷的低成本，才是促使農(nóng)村耕地大量變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的潛在經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。

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On Security of Implementing the Nearby Transfer of Rural Population and Buying or Exchanging Housing Straegedy:the Innovation of Main Rural System

――Based on the Investigation in Ningxia

DONG Hong-lin1, DONG Xue-yuan2, HUANG Ya-ling1

（1.The Information Institute of Ningxia Academy of Agriculture and Forestry Sciences, Yinchuan 750002， China； 2.The School of Law, Peking University, Beijing 100871, China）

篇7

論文關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn),現(xiàn)狀特點(diǎn),問(wèn)題對(duì)策

建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，提高土地利用率和農(nóng)業(yè)綜合效益。如何在在堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度長(zhǎng)期穩(wěn)定的前提下，激活農(nóng)村土地要素，促進(jìn)農(nóng)村土地資源向土地資本轉(zhuǎn)變，加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)跨越發(fā)展，是需要我們不斷研究的一個(gè)重大課題。為此，本文通過(guò)對(duì)四川省遂寧市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的典型調(diào)查，對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)和值得關(guān)注的問(wèn)題做了一些分析與思考。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和特點(diǎn)

近年來(lái),遂寧市圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不斷創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，積極引導(dǎo)農(nóng)村土地合理有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，截至目前，全市土地流轉(zhuǎn)總量達(dá)67.5萬(wàn)畝，耕地流轉(zhuǎn)率達(dá)30.8%。通過(guò)對(duì)“三縣兩區(qū)”的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，遂寧市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)以下突出特點(diǎn)：

---流轉(zhuǎn)面積由零散向集中連片轉(zhuǎn)變。全市通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積28萬(wàn)畝，比2009年末增長(zhǎng)18.6%，其中連片集中流轉(zhuǎn)200畝以上的18.1萬(wàn)畝，實(shí)現(xiàn)了土地由零散向適度規(guī)模集聚，催生出華享泰豐、可士可、閩中食品等一批具有一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)企業(yè)。蓬溪縣天宮堂現(xiàn)代農(nóng)莊以“寄種”方式，將農(nóng)民的土地連片集中，由農(nóng)莊提供種子、肥料、供水、技術(shù)和產(chǎn)品收獲，農(nóng)民“零投入、零風(fēng)險(xiǎn)”負(fù)責(zé)日常田間管理，并按寄種面積獲得地租和寄種工資，同時(shí)享受增產(chǎn)分紅，實(shí)現(xiàn)寄種面積7350畝，走出了公司十農(nóng)戶十基地的新路子。通過(guò)集中連片流轉(zhuǎn)實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，拓寬了農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，發(fā)展了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

---流轉(zhuǎn)方式由單一向多樣性轉(zhuǎn)變。目前全市采取轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)35.6萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)的52.7%，出租22.2萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)的32.9％，入股2.8萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)的4.1％，轉(zhuǎn)讓、互換、代耕等方式流轉(zhuǎn)6.9萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)的10.3％，實(shí)現(xiàn)了由初期農(nóng)戶之間單一的季節(jié)性轉(zhuǎn)包流轉(zhuǎn)向目前的多種流轉(zhuǎn)方式轉(zhuǎn)變，使土地流轉(zhuǎn)關(guān)系更加清晰，更加符合依法自愿流轉(zhuǎn)的要求。隨著土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，委托流轉(zhuǎn)和合作經(jīng)營(yíng)成為遂寧市農(nóng)民和業(yè)主樂(lè)意選擇的兩種新的流轉(zhuǎn)模式：一是將承包地委托給村集體經(jīng)濟(jì)組織，由村集體統(tǒng)一組織對(duì)外流轉(zhuǎn)，所得流轉(zhuǎn)收入由村集體統(tǒng)一結(jié)算到農(nóng)戶；二是農(nóng)戶以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入社的形式組建土地流轉(zhuǎn)合作社，由合作社對(duì)土地進(jìn)行整合連片、自行經(jīng)營(yíng)或統(tǒng)一招租,農(nóng)戶按入社土地面積獲取流轉(zhuǎn)收益。這種新型的土地流轉(zhuǎn)形式發(fā)展速度很快，自該市在蓬溪縣天宮堂村創(chuàng)建四川省首個(gè)土地流轉(zhuǎn)合作社以來(lái)，全市已建立土地流轉(zhuǎn)合作社321個(gè)，集中流轉(zhuǎn)面積達(dá)14.6萬(wàn)畝。

---流轉(zhuǎn)渠道由自發(fā)向組織化轉(zhuǎn)變。隨著國(guó)家一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的出臺(tái)，農(nóng)民惜地情結(jié)增強(qiáng)，土地流轉(zhuǎn)逐漸由農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)向有組織地協(xié)調(diào)推動(dòng)轉(zhuǎn)變。組織流轉(zhuǎn)一般是由農(nóng)戶委托村土地流轉(zhuǎn)合作社或由村民委員會(huì)在征得農(nóng)戶同意的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。在依法推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中，遂寧市組建了首家縣級(jí)土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)—蓬溪縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心，開通了土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，村級(jí)設(shè)置土地流轉(zhuǎn)信息員，收集農(nóng)戶流轉(zhuǎn)信息，由縣交易中心統(tǒng)一、統(tǒng)一交易、統(tǒng)一簽訂合同，農(nóng)戶按交易面積獲得土地租金。組織化流轉(zhuǎn)有政府引導(dǎo)，規(guī)范程度較高，土地大多成片，有一定規(guī)模，價(jià)格也較統(tǒng)一，有利于更好地促進(jìn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源開發(fā)。

---流轉(zhuǎn)主體由單一向多元化轉(zhuǎn)變。過(guò)去的土地流轉(zhuǎn)主要是在同村的農(nóng)戶之間進(jìn)行，經(jīng)營(yíng)主體大多是單一的農(nóng)戶。隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和效益農(nóng)業(yè)的發(fā)展，一些原來(lái)的種養(yǎng)大戶擴(kuò)大了經(jīng)營(yíng)規(guī)模，新的專業(yè)大戶不斷涌現(xiàn)。同時(shí)，還產(chǎn)生了一批新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，其中工商企業(yè)、專業(yè)合作社和科技人員等成了流轉(zhuǎn)土地的受讓主體。目前，全市工商企業(yè)、專業(yè)合作社和科技人員等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體共租賃土地27.3萬(wàn)畝，通過(guò)公司十合作社十農(nóng)戶的方式，開發(fā)建設(shè)了水果、茶葉、蔬菜、食用菌、花卉、中藥材、九葉青花椒等無(wú)公害綠色農(nóng)產(chǎn)品種植基地158萬(wàn)畝，建成出欄萬(wàn)頭以上標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)豬場(chǎng)64個(gè)，生態(tài)鵝養(yǎng)殖基地31個(gè)，肉牛養(yǎng)殖基地20個(gè)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正朝著規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。

---流轉(zhuǎn)收益由低收入向高效益轉(zhuǎn)變。當(dāng)初農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地是為了規(guī)避稅費(fèi)，很多土地撂荒無(wú)人耕種，隨著農(nóng)業(yè)稅取消，農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)收益逐年攀升，流轉(zhuǎn)價(jià)格從當(dāng)初無(wú)償代耕，到目前每畝150-800元，越是種植條件優(yōu)越、效益高的地方流轉(zhuǎn)價(jià)格越高。從調(diào)查的情況看，流轉(zhuǎn)土地，特別是集中連片流轉(zhuǎn)用于發(fā)展優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟(jì)作物、反季節(jié)作物、畜禽養(yǎng)殖和旅游觀光等高附加值農(nóng)業(yè)的較多，用于糧食種植的較少。

二、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中值得關(guān)注的問(wèn)題

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，但又是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，在其發(fā)展過(guò)程中依然存在諸多值得關(guān)注、必須引起重視、亟待加以解決的矛盾和問(wèn)題。

（一）土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。盡管遂寧市土地流轉(zhuǎn)發(fā)展速度較快，流轉(zhuǎn)規(guī)模較大，但當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)仍然主要依靠自發(fā)進(jìn)行和行政推動(dòng)，由于缺乏健全的市場(chǎng)機(jī)制和必要的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，供需雙方流轉(zhuǎn)信息很難實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，“流不出、轉(zhuǎn)不進(jìn)”依然同時(shí)存在。全市缺乏統(tǒng)一規(guī)范的流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，雖然市區(qū)縣都建立了土地流轉(zhuǎn)管理中心，但機(jī)構(gòu)規(guī)格、人員編制和手段保障未落實(shí)，正常履職較難。尤其是基層農(nóng)經(jīng)工作職能劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，大多處于無(wú)編制、無(wú)機(jī)構(gòu)、無(wú)專職人員的“三無(wú)”狀況，土地流轉(zhuǎn)管理職責(zé)不明、管理缺位。

（二）流轉(zhuǎn)操作程序不規(guī)范。由于流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善，目前土地流轉(zhuǎn)仍然是以轉(zhuǎn)包和出租為主，相當(dāng)一部分流轉(zhuǎn)還是在鄰里和親戚之間進(jìn)行，處于自發(fā)階段，既缺乏明確的法律依據(jù)，又缺乏有效的市場(chǎng)機(jī)制，難以通過(guò)有效的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。這種方式通常以“口頭協(xié)議”私下進(jìn)行，既不遵循一定的程序、履行必要的手續(xù)，也沒(méi)有通過(guò)合同或者契約來(lái)規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。而簽訂了書面協(xié)議的,有的是雙方自行草擬的，內(nèi)容極不規(guī)范；有的是村委會(huì)直接與投資業(yè)主簽訂的，沒(méi)有農(nóng)戶的書面委托，造成承包關(guān)系的混亂，為日后留下了糾紛隱患。

（三）農(nóng)民權(quán)益缺乏有效保障。由于土地流轉(zhuǎn)尚屬“買方”市場(chǎng)，一些地方尚未建立業(yè)主經(jīng)營(yíng)能力的資格審查和評(píng)估的準(zhǔn)入機(jī)制，業(yè)主流轉(zhuǎn)土地后，因投資不足或市場(chǎng)變化等原因，不能及時(shí)兌現(xiàn)農(nóng)戶土地租金，甚至放棄耕種，風(fēng)險(xiǎn)常常轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民和政府。特別是業(yè)主在租賃土地后一般都要修建一定的基礎(chǔ)設(shè)施和臨時(shí)性建筑，并對(duì)租賃的土地進(jìn)行整理，這將打亂原有土地的界線，租賃期滿后及時(shí)復(fù)耕和原樣退還給農(nóng)戶較難。

（四）流轉(zhuǎn)土地非糧化很普遍。因種糧效益低，目前農(nóng)村流轉(zhuǎn)的土地主要用于種植經(jīng)濟(jì)作物、發(fā)展效益農(nóng)業(yè)，特別是一些企業(yè)租到土地后基本不種糧，“非糧化”很普遍。土地流轉(zhuǎn)的目的是發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，增加農(nóng)業(yè)附加值，相對(duì)于比較效益較低的傳統(tǒng)糧食種植，發(fā)展效益農(nóng)業(yè)更具有誘惑力和競(jìng)爭(zhēng)力。但保證一定的糧食生產(chǎn)是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和國(guó)家穩(wěn)定的重要前提，如果流轉(zhuǎn)土地全部用于非糧食生產(chǎn)，會(huì)對(duì)保證國(guó)家的糧食安全造成一定影響。因此，如何有效地激勵(lì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行一定的糧食種植也是政府需要認(rèn)真考慮的一個(gè)問(wèn)題。

（五）土地成片規(guī)模流轉(zhuǎn)較難。由于農(nóng)戶的承包地塊零星分散，要流轉(zhuǎn)相對(duì)集中連片的土地，需要與不同的農(nóng)戶進(jìn)行協(xié)商，既增加了土地流轉(zhuǎn)的成本，也加大了規(guī)模流轉(zhuǎn)的難度。國(guó)家種糧補(bǔ)貼政策執(zhí)行偏差，特別是不種糧的、甚至撂荒的都可按包地面積獲得各種惠農(nóng)補(bǔ)貼，加大了農(nóng)民對(duì)土地的依賴，加之還有部分農(nóng)民把土地視為生存保障的最后一道防線不愿轉(zhuǎn)出。由于農(nóng)業(yè)收入較低，農(nóng)業(yè)開發(fā)又面臨自然和市場(chǎng)雙重風(fēng)險(xiǎn)，造成真正有實(shí)力的龍頭企業(yè)參與土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的較少，土地流轉(zhuǎn)缺乏龍頭企業(yè)帶動(dòng)。

三、推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議

土地流轉(zhuǎn)是調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要舉措，是推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的前提和基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須因地制宜，搞好引導(dǎo)，當(dāng)前迫切需要做好以下幾方面工作。

（一）搞好確權(quán)登記，夯實(shí)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系，認(rèn)真做好土地確權(quán)、登記、頒證工作，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度；認(rèn)真清理、規(guī)范整理和永久管理好土地承包檔案資料，做到承包地塊、合同、證書、臺(tái)帳“四相符”和“四到戶”，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法自愿流轉(zhuǎn)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）健全管理制度，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。出臺(tái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理實(shí)施辦法，土地流轉(zhuǎn)尤其是規(guī)模化流轉(zhuǎn)必須簽訂統(tǒng)一規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，否則流轉(zhuǎn)無(wú)效。實(shí)行流轉(zhuǎn)合同登記、鑒證制度，通過(guò)合同登記、鑒證，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正流轉(zhuǎn)雙方違反法律政策的約定；對(duì)以轉(zhuǎn)包、出租或其他方式流轉(zhuǎn)的，要及時(shí)辦理相關(guān)備案登記，對(duì)以轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的，要及時(shí)辦理權(quán)證變更手續(xù)。

（三）健全管理體系，搞好流轉(zhuǎn)服務(wù)。各級(jí)政府應(yīng)從深化農(nóng)村改革、保障農(nóng)民權(quán)益、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的高度，重新審定農(nóng)村經(jīng)管系統(tǒng)的工作職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置和手段保障問(wèn)題，特別是要盡快建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，落實(shí)好編制、人員、經(jīng)費(fèi)等必要的工作條件，切實(shí)把土地流轉(zhuǎn)管理、指導(dǎo)和服務(wù)工作真正落到實(shí)處。同時(shí)，要建立市、縣農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)，依法解決土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的各類問(wèn)題，維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法利益。

（四）健全市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)有序流轉(zhuǎn)。一是搭建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)。健全市、區(qū)縣土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，開通土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)，為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地提供“一站式”服務(wù)。村級(jí)設(shè)立土地流轉(zhuǎn)信息員，及時(shí)收集、反映農(nóng)戶流轉(zhuǎn)信息。二是建立價(jià)格評(píng)估指導(dǎo)機(jī)制。客觀公正地評(píng)估、土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)公平公正合理。三是建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。建立有效的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，對(duì)進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)主體農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力進(jìn)行資格審查和資信評(píng)估。建立風(fēng)險(xiǎn)保障金，降低土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。四是創(chuàng)新農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)形式。鼓勵(lì)農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股組建多種形式的股份合作社，把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化為股權(quán)，并委托合作社統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，用市場(chǎng)化手段進(jìn)行資本運(yùn)作和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)土地資源向土地資本轉(zhuǎn)變，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向土地股權(quán)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和農(nóng)民利益的長(zhǎng)期有效聯(lián)結(jié)。

（五）建立支持機(jī)制，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)。綜合運(yùn)用直接補(bǔ)貼、貨款貼息、參股、擔(dān)保、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等手段，加大對(duì)建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、股份合作社、土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)金和農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)、土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)等方面的財(cái)政性投入力度。對(duì)以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股組建股份合作社連片經(jīng)營(yíng)200畝以上的，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面給予重點(diǎn)優(yōu)先扶持，并給予合作社一定的資金補(bǔ)助；對(duì)規(guī)模承轉(zhuǎn)耕地100畝以上進(jìn)行糧食種植的給予財(cái)政補(bǔ)貼，這既可以保護(hù)糧食種植者的積極性，又能使一批流轉(zhuǎn)土地最終進(jìn)行糧食生產(chǎn)。鼓勵(lì)長(zhǎng)期外出遷入城鎮(zhèn)并有穩(wěn)定職業(yè)和固定住所的農(nóng)民自愿放棄承包土地，對(duì)自愿放棄承包土地并遷入城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民，應(yīng)享受與遷入地城鎮(zhèn)居民同等的待遇和社會(huì)保障。建立政策性投資和擔(dān)保體系，引導(dǎo)社會(huì)和金融資本向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展集聚，建議組建國(guó)有獨(dú)資性質(zhì)的市級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展投資有限公司，整合打捆各類支農(nóng)資金和土地出讓收益作為注冊(cè)資本金，主要參與農(nóng)村土地整理和土地開發(fā)，促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)以及農(nóng)業(yè)相關(guān)項(xiàng)目投資；提供政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保服務(wù)，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)流轉(zhuǎn)行為和農(nóng)村各類權(quán)屬證明質(zhì)押融資以及利用宅基地、農(nóng)村房屋等抵押融資進(jìn)行擔(dān)保等。

篇8

論文導(dǎo)讀:：如何構(gòu)建農(nóng)村土地所有權(quán)也就成為學(xué)界爭(zhēng)論的問(wèn)題。而不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的建設(shè)用地使用權(quán)。

論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地所有權(quán)，建設(shè)用地使用權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，宅基地使用權(quán)流通性

農(nóng)村土地權(quán)利是農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地享有的權(quán)利。正確認(rèn)識(shí)和界定農(nóng)村土地權(quán)利的性質(zhì)，是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的前提和基礎(chǔ)。 一、關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì)和權(quán)利行使 (一)關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì) 農(nóng)村土地所有權(quán)為何種性質(zhì)？在《物權(quán)法》通過(guò)前，對(duì)此曾有不同的觀點(diǎn)。如何構(gòu)建農(nóng)村土地所有權(quán)也就成為學(xué)界爭(zhēng)論的問(wèn)題。有的認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)存在主體虛位，有的甚至認(rèn)為應(yīng)將土地所有權(quán)確認(rèn)為農(nóng)民個(gè)人所有，以解決農(nóng)村土地“無(wú)主”現(xiàn)象。筆者不贊同這種觀點(diǎn)。這不僅是因?yàn)槲覈?guó)《憲法》中規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，更重要的是因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)村土地權(quán)屬變動(dòng)的歷史原因，使我們無(wú)法或者說(shuō)不能確認(rèn)現(xiàn)有土地應(yīng)歸哪一具體的個(gè)人所有，否則，不僅會(huì)造成今后的土地利用問(wèn)題，而且會(huì)造成極大的社會(huì)動(dòng)蕩。筆者認(rèn)為，非屬國(guó)家所有的土地應(yīng)當(dāng)歸村落居民集體所有。《物權(quán)法》第59條第1款規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。”這一規(guī)定明確了集體所有的土地歸本集體的成員集體所有。但對(duì)此仍有不同的理解和主張。有的認(rèn)為，成員集體所有應(yīng)為集體成員共有；有的認(rèn)為應(yīng)為總有。筆者不同意成員共有的觀點(diǎn)。這種集體成員集體共有宅基地使用權(quán)流通性，是由具有本村落的村民或居民身份的人共同享有的，并非每一成員按一定的份額享有，也并非每一成員退出時(shí)可以要求分出自己的應(yīng)得份額，因此，這種所有的性質(zhì)應(yīng)為“總有”或者稱為“合有”。有學(xué)者認(rèn)為，“合有，也稱為公共共有或者共同共有，是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的人基于某種共同關(guān)系的存在共有一物，他們不分份額平等地享有權(quán)利，對(duì)共有物之處分以全體共有人的同意決定。”“總有，是指多數(shù)人所結(jié)合之一種共同體，亦即所謂實(shí)在的綜合人之有。”[1]盡管境外也多有學(xué)者將共同共有定義為合有，但我國(guó)法上是將共有區(qū)分為按份共有與共同共有的，也就是將共同共有作為共有的一種形式，而不是將共有僅限于分別共有或按份共有，因此，與其將“合有”作共同共有解釋，不如將其作與“總有”含義相同的解釋。也正因?yàn)槿绱耍r(nóng)民成員集體所有屬于合有即總有。合有與共有的根本區(qū)別在于合有人構(gòu)成一個(gè)團(tuán)體，每個(gè)成員不能要求對(duì)合有的財(cái)產(chǎn)分割，只是在享有所有權(quán)人的權(quán)益上應(yīng)與共同共有相同，即每個(gè)人都可享有所有的財(cái)產(chǎn)的收益。“共有人不僅可以直接占有共有財(cái)產(chǎn)，而且有權(quán)請(qǐng)求分割共有財(cái)產(chǎn)。集體財(cái)產(chǎn)盡管為其成員所有，但其屬于集體所有，集體財(cái)產(chǎn)與其成員是可以分離的，尤其是任何成員都無(wú)權(quán)請(qǐng)求分割集體財(cái)產(chǎn)。”[2] 農(nóng)村土地由農(nóng)村集體成員集體所有，明確了農(nóng)村土地所有權(quán)主體為成員集體，即由集體的全體成員共同享有所有權(quán)，這并不會(huì)導(dǎo)致所有權(quán)主體的虛位。如果說(shuō)現(xiàn)實(shí)中存在農(nóng)村集體成員得不到土地所有權(quán)權(quán)益的現(xiàn)象，不是由于集體的土地歸成員集體所有造成的，而是因其他制度或者說(shuō)是因?yàn)閷?duì)農(nóng)村集體所有權(quán)保護(hù)不力和經(jīng)濟(jì)民主制度不健全造成的。正因?yàn)榧w成員集體所有是不同于“共有”的由成員集體共同享有所有權(quán)，因此，《物權(quán)法》第59條第2款規(guī)定了應(yīng)當(dāng)依法定程序經(jīng)本集體成員決定的事項(xiàng)，第60條規(guī)定了集體所有的土地所有權(quán)的行使主體。既然農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體成員集體所有，成員集體享有集體土地的所有權(quán)，所有權(quán)人的權(quán)益就應(yīng)由所有權(quán)人享有宅基地使用權(quán)流通性，而不應(yīng)由其他人享有。這是由所有權(quán)人性質(zhì)所決定的。如果所有權(quán)人不能享有所有權(quán)權(quán)益，那么這種“所有權(quán)”也就不是真正的所有權(quán)。《物權(quán)法》確認(rèn)了農(nóng)民成員集體對(duì)其土地的所有權(quán)，也就明示農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)益歸該集體成員集體享有。因此，我們?cè)谌魏沃贫鹊脑O(shè)計(jì)上，都應(yīng)保障農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)益真正歸集體的成員享有，應(yīng)將農(nóng)民土地所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能還給農(nóng)民，而不是限制其取得所有權(quán)利益。這應(yīng)當(dāng)是保障農(nóng)民土地權(quán)益的根本出發(fā)點(diǎn)，也是真正解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要出路。當(dāng)然，現(xiàn)代社會(huì)，隨著所有權(quán)的社會(huì)化，任何所有權(quán)也都會(huì)受到一定限制，農(nóng)民集體土地所有權(quán)也不例外。但是這種限制是以維護(hù)社會(huì)公共利益和他人的合法權(quán)益為前提的，而不能以剝奪所有權(quán)人應(yīng)享有的權(quán)益為代價(jià)。我國(guó)《物權(quán)法》第42、43、44條等是對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)限制的規(guī)定，這些限制也足以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的社會(huì)性。 (二)關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的行使 農(nóng)民集體土地所有權(quán)是由集體成員集體享有的，但在所有權(quán)行使中也須維護(hù)集體成員的利益，對(duì)于一些重大事項(xiàng)應(yīng)由集體成員集體決定。《物權(quán)法》第59條第2款規(guī)定在權(quán)利行使上應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體成員依照法定程序決定。這體現(xiàn)了農(nóng)民集體土地所有權(quán)行使上的特點(diǎn)。在農(nóng)村土地所有權(quán)行使上，有以下三個(gè)問(wèn)題需要解決。 第一，農(nóng)村土地如何經(jīng)營(yíng)？《物權(quán)法》第124條第2款規(guī)定:“農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度。”這一規(guī)定是強(qiáng)制性的還是任意性的規(guī)定？有的認(rèn)為，是強(qiáng)制性的，按照這一規(guī)定，凡農(nóng)業(yè)用地，都須實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)。有的認(rèn)為，不是強(qiáng)制性的，而僅是強(qiáng)調(diào)依法實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)，不是私有化。筆者贊同后一種觀點(diǎn)。《物權(quán)法》第124條更重要的是強(qiáng)調(diào)實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)不會(huì)改變農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)，而不是強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地都要實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)。農(nóng)村土地實(shí)行承包責(zé)任制，是國(guó)家在農(nóng)村的重要政策。但只是一項(xiàng)指導(dǎo)性的政策，不能也不應(yīng)是強(qiáng)制性的。法律規(guī)定實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)時(shí)承包人的權(quán)利是為了保護(hù)承包人的利益，維護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)制度，但不是要求農(nóng)村土地的所有權(quán)人對(duì)土地都必須實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度。因?yàn)閷?duì)于農(nóng)業(yè)用地實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)是在集體所有的土地上設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這種用益物權(quán)，屬于所有權(quán)行使的一種方式。如何經(jīng)營(yíng)土地，這是土地所有權(quán)人的權(quán)利，應(yīng)由所有權(quán)人根據(jù)自己的利益和需要自行決定。在其所有的土地上是否設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還是以其他方式行使所有權(quán)，都應(yīng)由所有權(quán)人即成員集體決定，而不應(yīng)由法律強(qiáng)制規(guī)定。 第二宅基地使用權(quán)流通性，農(nóng)村土地所有權(quán)可否轉(zhuǎn)讓？通說(shuō)認(rèn)為，農(nóng)村土地所有權(quán)不能流通，不可轉(zhuǎn)讓。但這并無(wú)法律上的合理根據(jù)。農(nóng)民集體土地所有權(quán)的性質(zhì)為集體所有，而集體所有權(quán)的主體又不具有唯一性，因此，農(nóng)村土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)具有可讓與性。從法理上說(shuō)，凡是禁止流通的財(cái)產(chǎn)，須由法律明確規(guī)定，凡法律未明確禁止流通的財(cái)產(chǎn)就具有流通性。從現(xiàn)行法的規(guī)定看，法律并沒(méi)有明文規(guī)定農(nóng)民集體土地所有權(quán)不可轉(zhuǎn)讓。現(xiàn)行《土地管理法》第12條規(guī)定:“依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)。”這里的“依法改變土地權(quán)屬”并沒(méi)有僅限定為集體所有改變?yōu)閲?guó)有，應(yīng)包括某一集體所有的土地改變?yōu)闅w另一集體所有。如果不承認(rèn)農(nóng)村土地的流通性，農(nóng)村土地資源的財(cái)產(chǎn)性就得不到體現(xiàn)，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制得到優(yōu)化配置，而現(xiàn)實(shí)中也存在農(nóng)村土地流通現(xiàn)象。因此，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)農(nóng)村土地所有權(quán)的可讓與性。當(dāng)然，為維護(hù)土地集體所有制，對(duì)于農(nóng)民集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，應(yīng)限定為受讓人只能是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，其他人不能取得農(nóng)民集體土地所有權(quán)。 第三，在農(nóng)村土地上可否設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)？這里所說(shuō)的主要是指用于住宅等建設(shè)的建設(shè)用地使用權(quán)，而不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的建設(shè)用地使用權(quán)，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)，法律已有規(guī)定。對(duì)此，通行的觀點(diǎn)是持否定說(shuō)，認(rèn)為建設(shè)用地使用權(quán)只能在國(guó)家土地上設(shè)立，而不能在集體土地上設(shè)立。但這種觀點(diǎn)在《物權(quán)法》施行后，需要重新審視。《物權(quán)法》第42條規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，可以征收農(nóng)村集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。這一規(guī)定既是對(duì)所有權(quán)的限制，也意味著今后非“為了公共利益的需要”，國(guó)家不能再將農(nóng)村集體所有的土地征收，而后將土地使用權(quán)出讓給需要土地的使用人。然而，非為公共利益的需要用地(例如，住宅建設(shè)和其他商業(yè)性用地)宅基地使用權(quán)流通性，不會(huì)因《物權(quán)法》的實(shí)施而終止。隨著城市化的發(fā)展，建設(shè)用地的需求在不斷增加，而不是減少。那么，今后是否會(huì)發(fā)生非因公共利益的需要而使用集體所有的土地呢？ 這里首先有一個(gè)界定城市范圍問(wèn)題。有種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)法律規(guī)定，城市的土地歸國(guó)家所有，只要成為城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的土地就當(dāng)然歸國(guó)家所有，因此，在城市建設(shè)中無(wú)論是商業(yè)性用地還是其他用地，都只能在國(guó)有土地上設(shè)立而不能在集體土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。這種觀點(diǎn)值得商榷。《物權(quán)法》第47條規(guī)定，“城市的土地，屬于國(guó)家所有。法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，屬于國(guó)家所有。”《土地管理法實(shí)施條例》第2條規(guī)定，“下列土地屬于全民所有即國(guó)家所有: (1)城市市區(qū)的土地； (2)農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法被沒(méi)收、征收、征購(gòu)為國(guó)有的土地；(3)國(guó)家依法征用的土地； (4)依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地； (5)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地； (6)因國(guó)家組織移民、自然災(zāi)害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地。”依照上述規(guī)定，只要?jiǎng)潪槌鞘惺袇^(qū)，土地就歸國(guó)家所有，在城市建設(shè)中不會(huì)發(fā)生需要利用集體土地的情形。但該條例的規(guī)定未必妥當(dāng)，特別是第(5)項(xiàng)顯然仍是建立在維持城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上的。隨著戶籍制度的改革，不再區(qū)分農(nóng)村戶口與城鎮(zhèn)戶口，而僅僅因?yàn)槌鞘械臄U(kuò)張，就將原屬于集體所有的土地當(dāng)然地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，這種對(duì)集體所有權(quán)的剝奪并沒(méi)有充分必要的理由。因此，某一土地是否歸農(nóng)民集體所有至少應(yīng)依《物權(quán)法》實(shí)施之日的確權(quán)為準(zhǔn)。如果說(shuō)在《物權(quán)法》生效前形成的“城中村”的集體土地已經(jīng)為國(guó)家所有；在此以后形成的“城中村”集體所有的土地不能當(dāng)然地就轉(zhuǎn)為國(guó)有，否則農(nóng)民成員集體所有權(quán)人的權(quán)益保護(hù)也就成為空話。 農(nóng)民集體所有的土地不因城市規(guī)模的擴(kuò)張而成為國(guó)有土地，在城市建設(shè)中如非因公共利益而需用農(nóng)村集體所有的土地進(jìn)行建設(shè)時(shí)，用地人如何取得土地使用權(quán)呢？《物權(quán)法》第151條規(guī)定，“集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理。”現(xiàn)行《土地管理法》第20條規(guī)定，在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃占有土地的，要按照規(guī)定辦理土地征收。這顯然與《物權(quán)法》規(guī)定的征收條件不一致。因此，在?段鍶ǚā肥凳┖螅戀毓芾矸ǖ確捎τ枰孕薷摹＝餼齔鞘薪ㄉ櫨玫氐某雎肪褪竊市砼逋戀?gòu)P腥ㄈ嗽諂渫戀厴仙枇⒔ㄉ櫨玫厥褂萌ǎ皇墻ㄉ櫨玫厥褂萌ń黿魷抻凇骯宜械耐戀亍鄙仙瓚ǖ撓靡鍶āT諗┟竇宓耐戀厴仙枇⒔ㄉ櫨玫厥褂萌ㄕ厥褂萌魍ㄐ裕梢園湊展型戀亟ㄉ枋褂萌ǖ納枇⒎絞劍ㄉ櫨玫厥褂萌ǔ鋈酶玫厝耍膳┟癯稍奔寮賜戀?gòu)P腥ㄈ巳〉貿(mào)鋈檬褂萌ㄋ玫氖找妗＠紓械牡胤講扇〗婊ㄉ櫨玫氐耐戀匾慘浴罷小⑴摹⒐搖鋇姆絞匠鋈媒ㄉ櫨玫厥褂萌ǎ鋈梅咽怯膳┟癯稍奔迦〉茫皇怯曬胰〉謾T諗┟竇逅械耐戀匭枰糜誑⒔ㄉ枋保部梢雜膳┟癯稍奔寮此腥ㄈ俗約航鋅⒔ㄉ琛S紗碩耐戀乩嬗τ膳┟癯稍奔迦〉茫齙秸嬲谷ǜ┟瘛⒒估┟瘛? 有人擔(dān)心，許可在農(nóng)民集體所有的土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，會(huì)使農(nóng)業(yè)用地改為建設(shè)用地，會(huì)導(dǎo)致突破國(guó)家規(guī)定的18億畝耕地的紅線，會(huì)影響我國(guó)糧食生產(chǎn)的安全。這種擔(dān)心是沒(méi)有必要的。承認(rèn)農(nóng)村土地所有權(quán)人可以在自己的土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，或者自己開發(fā)經(jīng)營(yíng)其土地，在其土地上建造建筑物、構(gòu)筑物及其他設(shè)施，并不等于說(shuō)土地所有權(quán)人可以任意將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。《物權(quán)法》第43條規(guī)定，“國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。不得違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地。”嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，這一任務(wù)主要是由規(guī)劃部門和土地管理部門承擔(dān)的，而不是通過(guò)不許在農(nóng)村集體所有土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)完成的。只要根據(jù)規(guī)劃，農(nóng)村集體所有的土地需要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地并經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，又不屬于公共利益的范疇，就應(yīng)當(dāng)也只能由土地所有權(quán)人在該土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)來(lái)經(jīng)營(yíng)該土地。 這里涉及一個(gè)熱門話題，即“小產(chǎn)權(quán)”房問(wèn)題。何為小產(chǎn)權(quán)房？對(duì)此有不同的理解，也有不同的情形。之所以稱為“小產(chǎn)權(quán)”房，根本原因在于其用地屬于農(nóng)民集體所有的土地而不是設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的國(guó)有土地，是農(nóng)民集體自己或委托他人開發(fā)的，而不是由房地產(chǎn)商從國(guó)家取得建設(shè)用地使用權(quán)后開發(fā)的。對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房，各地采取不同的禁止政策，有的甚至規(guī)定買賣小產(chǎn)權(quán)房的所得屬于違法所得，要予以沒(méi)收。然而，小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)和交易禁而不止。筆者認(rèn)為，解決這一問(wèn)題的關(guān)健應(yīng)是區(qū)分小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)是否經(jīng)過(guò)有關(guān)部門許可，是否辦理了農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的手續(xù)，依不同情形作不同的處理。“小產(chǎn)權(quán)”房大體有兩種情形:一種情形是沒(méi)有經(jīng)過(guò)有關(guān)部門許可，未辦理農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的手續(xù)宅基地使用權(quán)流通性，擅自在以出租或者承包經(jīng)營(yíng)等形式取得使用權(quán)的農(nóng)業(yè)用地上建設(shè)的房屋。這種房屋屬于違法、違章建筑，根本就不能有產(chǎn)權(quán)，應(yīng)不屬于小產(chǎn)權(quán)房。對(duì)于這類房屋如果不符合規(guī)劃和土地用途，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以查處，責(zé)令其拆除，恢復(fù)土地原狀。另一種情形是經(jīng)過(guò)有關(guān)部門的許可，辦理了農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地手續(xù)，其建設(shè)符合規(guī)劃要求，但其建設(shè)用地屬于農(nóng)民集體所有的土地，而不是國(guó)有土地。這種小產(chǎn)權(quán)房是有產(chǎn)權(quán)的，之所以稱為小產(chǎn)權(quán)是因?yàn)樵摲课莸慕ㄔO(shè)沒(méi)有取得國(guó)有土地的建設(shè)用地使用權(quán)。對(duì)于這種小產(chǎn)權(quán)房，不應(yīng)當(dāng)限制其交易。如果認(rèn)為只有在取得國(guó)有土地的建設(shè)用地使用權(quán)的土地上建造的房屋才有“大產(chǎn)權(quán)”，才可以交易，這顯然是沿續(xù)了國(guó)家壟斷全部土地的一級(jí)市場(chǎng)的以往做法和思維方式。因此，解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題應(yīng)當(dāng)，賦予農(nóng)村集體土地所有權(quán)人可以依法定程序?qū)⑵渫恋刈孕羞M(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，在其土地上設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利。當(dāng)然，農(nóng)村土地所有權(quán)人行使這一權(quán)利應(yīng)當(dāng)遵行土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的手續(xù)。如果一概不承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房，一定要將其占用的土地征收后設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，則違反物權(quán)法關(guān)于征收的規(guī)定，因?yàn)檫@種用地很難說(shuō)是“為了公共利益的需要”。

篇9

關(guān)鍵詞：農(nóng)墾；國(guó)有農(nóng)場(chǎng)；改革

中圖分類號(hào)：F301.11　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1003-4161(2010)05―0021―04

一、引言

中國(guó)農(nóng)墾是建立在土地國(guó)有性質(zhì)基礎(chǔ)上的特殊組織形態(tài)，其形成有其特定的歷史背景。農(nóng)墾在創(chuàng)建伊始的特殊特征，決定了其在發(fā)展工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時(shí)，也需要承擔(dān)著諸多的區(qū)域性、社會(huì)，諸如公檢法、科教文衛(wèi)、交通、電訊等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)以及行使其他社會(huì)管理職能等。近年來(lái)，盡管通過(guò)改革將企業(yè)的部分社會(huì)職能逐步分離出去，但由于歷史欠賬太多，農(nóng)墾在這些方面的負(fù)擔(dān)還很沉重。2009年，全國(guó)農(nóng)墾企業(yè)資產(chǎn)總額5094.97億元，負(fù)債總額3795.44億元，平均資產(chǎn)負(fù)債率為74.49％，其中國(guó)有農(nóng)(牧)場(chǎng)債務(wù)總額1979.56億元，占全國(guó)農(nóng)墾企業(yè)總負(fù)債的52％。

農(nóng)墾的改革改制，是一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜，涉及政府、企業(yè)、職工諸多方面利益關(guān)系的歷史漸進(jìn)過(guò)程。目前來(lái)看，我國(guó)農(nóng)墾制度供需關(guān)系遠(yuǎn)未達(dá)到平衡，預(yù)期的制度變遷理論上仍可以提高資源利用效率。現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家辦農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)律之間、企業(yè)經(jīng)營(yíng)與區(qū)域管理之間、管理層與監(jiān)管者之間、職工與管理者之間、外來(lái)務(wù)工人員與職工之間存在諸多矛盾和問(wèn)題，使現(xiàn)有的制度安排很難完全發(fā)揮潛在的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)效益。研究農(nóng)墾制度變遷機(jī)理、科學(xué)評(píng)價(jià)其運(yùn)行績(jī)效，因地制宜提出改革模式和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，對(duì)于提高農(nóng)墾資源利用效率、改善民生、提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略意圖，具有十分重要的意義。

二、農(nóng)墾改革發(fā)展基本問(wèn)題研究

(一)國(guó)有農(nóng)業(yè)制度安排理論基礎(chǔ)與新時(shí)期農(nóng)墾制度缺陷

正如所有的國(guó)有企業(yè)一樣，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)、家庭農(nóng)場(chǎng)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，引起如下結(jié)果：一是在兩權(quán)分離的情況下，企業(yè)的所有者與經(jīng)營(yíng)者的利益通常是不一致的。由于所有者和經(jīng)營(yíng)者不同的利益取向，因而理論上存在著經(jīng)營(yíng)者利用手中擁有的權(quán)利侵犯所有者利益的可能性。二是在現(xiàn)實(shí)中，所有者和經(jīng)營(yíng)者之間存在著信息不對(duì)稱問(wèn)題，即經(jīng)營(yíng)者擁有關(guān)于經(jīng)營(yíng)過(guò)程中各種收入和費(fèi)用的真實(shí)信息，而作為所有者，由于不參與實(shí)際經(jīng)營(yíng)，除非付出很大成本，否則無(wú)法獲得相應(yīng)信息。這種信息不對(duì)稱使得經(jīng)營(yíng)者侵犯所有者利益的可能性變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。三是所有者和經(jīng)營(yíng)者對(duì)于企業(yè)經(jīng)營(yíng)結(jié)果所負(fù)責(zé)任是不對(duì)等的。這種不對(duì)稱隨著生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大而加大，使得經(jīng)營(yíng)者有可能為個(gè)人利益而采取風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度行為。以上三方面矛盾，仍然是未來(lái)農(nóng)墾管理體制改革要解決的重點(diǎn)問(wèn)題：國(guó)有農(nóng)場(chǎng)監(jiān)管部門利益與國(guó)家利益之間、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)和監(jiān)管部門之間、集團(tuán)化墾區(qū)的子公司與母公司之間、家庭農(nóng)場(chǎng)與國(guó)有農(nóng)場(chǎng)之間均存在著利益博弈，現(xiàn)行的管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制正式反復(fù)博弈的結(jié)果。然而，這種博弈的結(jié)果仍然有著“強(qiáng)制性”制度變遷的烙印，博弈雙方遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到“同意一致性”，導(dǎo)致尋租活動(dòng)不能完全杜絕，生產(chǎn)效率和運(yùn)行績(jī)效打了折扣。

因此，單純從追求經(jīng)濟(jì)效益的角度，農(nóng)墾經(jīng)營(yíng)機(jī)制是低效的，必須從產(chǎn)權(quán)或完全經(jīng)營(yíng)權(quán)角度進(jìn)行改革。

(二)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)公共服務(wù)與區(qū)域發(fā)展

長(zhǎng)期以來(lái)，由于國(guó)有農(nóng)場(chǎng)大都在偏遠(yuǎn)地區(qū)開發(fā)建成，農(nóng)場(chǎng)既是生產(chǎn)的組織者，又是公共服務(wù)的提供者。農(nóng)場(chǎng)提供公共服務(wù)與城市國(guó)有企業(yè)提供公共服務(wù)的顯著區(qū)別在于：(1)不完全性(國(guó)有農(nóng)場(chǎng)公共服務(wù)的部門不健全)；(2)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高度結(jié)合；(3)唯一性(城市國(guó)有企業(yè)公共服務(wù)是對(duì)其企業(yè)內(nèi)部城市公共服務(wù)覆蓋能力不強(qiáng)的有益補(bǔ)充，而農(nóng)場(chǎng)內(nèi)部的公共服務(wù)從一開始就起著主導(dǎo)性作用)；(4)弱質(zhì)性(由于沒(méi)有財(cái)稅收入，以農(nóng)業(yè)企業(yè)盈利和國(guó)家的有限補(bǔ)貼來(lái)維持公共服務(wù)，公共服務(wù)的規(guī)模和質(zhì)量與城市相比具有弱質(zhì)性)。

國(guó)有農(nóng)場(chǎng)由于具有“企業(yè)性”，擔(dān)負(fù)著盈利和國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任，在近幾年以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為最主要的考核指標(biāo)指導(dǎo)下，重利潤(rùn)而輕服務(wù)，使國(guó)有農(nóng)場(chǎng)公共服務(wù)沒(méi)有得到有效提升，區(qū)域社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能同步進(jìn)行。同時(shí)，由于國(guó)有農(nóng)場(chǎng)作為企業(yè)提供社會(huì)公共服務(wù)，沒(méi)有稅收、城建等政府職能，管理者對(duì)招商引資、發(fā)展非公經(jīng)濟(jì)缺乏足夠的激勵(lì)手段，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展動(dòng)力不足，職工就業(yè)渠道與同類型區(qū)域相比較為單一。但同時(shí)，正是由于動(dòng)力不足，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)農(nóng)業(yè)用地未被大規(guī)模侵占，生態(tài)環(huán)境對(duì)比周邊農(nóng)村保護(hù)較好，為國(guó)有農(nóng)場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(三)管理與經(jīng)營(yíng)模式選擇趨勢(shì)

經(jīng)過(guò)近50年的發(fā)展，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)模式適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展變化，不斷進(jìn)行調(diào)整。改革開放以前，“統(tǒng)”的特色較為突出。改革開放以來(lái)，各地國(guó)有農(nóng)場(chǎng)行政管理部門根據(jù)實(shí)際情況，在整體管理模式上呈現(xiàn)出兩種趨勢(shì)：一種趨勢(shì)是垂直管理墾區(qū)，變層層管理為集團(tuán)化管理，逐漸摸索出一條集團(tuán)化、產(chǎn)業(yè)化與股份化的發(fā)展路子，為發(fā)揮龍頭企業(yè)作用、做大做強(qiáng)農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)奠定了基礎(chǔ)；一種趨勢(shì)是變垂直管理為屬地管理，省管農(nóng)場(chǎng)下放市縣，農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)日趨分散化，農(nóng)墾組合優(yōu)勢(shì)有所削弱，但與地方聯(lián)系日趨緊密。在種植業(yè)經(jīng)營(yíng)模式上，各個(gè)農(nóng)場(chǎng)根據(jù)自身?xiàng)l件，因地制宜采取各種經(jīng)營(yíng)形式，其中，以“兩田制”為代表的“統(tǒng)分結(jié)合”的經(jīng)營(yíng)模式成為農(nóng)墾目前土地經(jīng)營(yíng)的主要形式，占到墾區(qū)總土地面積的70％以上；其他形式有：長(zhǎng)期承包、聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬、模擬股份等等。各類管理與經(jīng)營(yíng)模式均有不同的優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)，其形成有著不同的歷史原因，分析與評(píng)價(jià)各自運(yùn)行特點(diǎn)與績(jī)效，是推進(jìn)改革、促進(jìn)發(fā)展的必然選擇。

三、影響農(nóng)墾改革發(fā)展方向的幾個(gè)關(guān)鍵因素

(一)我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整對(duì)農(nóng)墾改革的影響

從對(duì)我國(guó)農(nóng)墾改革政策的出臺(tái)與改革路徑回顧可以得出，農(nóng)墾改革主要參照了國(guó)家國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村改革，以及區(qū)域性的政策調(diào)整。農(nóng)墾在企業(yè)化改革的過(guò)程中深深打上了國(guó)有企業(yè)改革的烙印，但由于其農(nóng)業(yè)性、區(qū)域性和綜合性，因而保留了自身特征。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略部署進(jìn)一步明確，對(duì)農(nóng)墾改革方向客觀上形成重要影響。我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整總體目標(biāo)是提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)的素質(zhì)和國(guó)有資產(chǎn)的質(zhì)量，將有限的國(guó)有資本集中起來(lái)，投入到真正需要國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入和加強(qiáng)的領(lǐng)域中去。農(nóng)業(yè)本質(zhì)上還屬于一般競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)，在此領(lǐng)域，國(guó)有經(jīng)濟(jì)應(yīng)與非國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行平等競(jìng)爭(zhēng)。按照國(guó)有企業(yè)改革建立產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的現(xiàn)代企業(yè)制度的總體思路，農(nóng)墾現(xiàn)階段積極推進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化、企業(yè)組織集團(tuán)化、社會(huì)管理屬地化和公共服務(wù)均等化，加快建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求、符合農(nóng)墾實(shí)際的體制機(jī)

制。

(二)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村改革對(duì)農(nóng)墾改革的影響

一是中央明確要求“穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度”，不僅現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，而且要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)于農(nóng)墾而言，由于土地國(guó)有，農(nóng)墾和國(guó)有農(nóng)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)代表國(guó)家行使所有權(quán)。其經(jīng)營(yíng)的隨意性和盲目性，難以提高土地的產(chǎn)出率和優(yōu)化農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，在一定程度上阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展。同時(shí)，部分墾區(qū)受主客觀因素影響，農(nóng)工土地承包規(guī)模過(guò)小，沒(méi)有形成規(guī)模效益，難以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。部分墾區(qū)一些家庭農(nóng)場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)大，層層轉(zhuǎn)包盤剝利潤(rùn)現(xiàn)象開始顯現(xiàn)，影響農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)墾改革的實(shí)踐表明，家庭承包經(jīng)營(yíng)改革是國(guó)有農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)體制改革成功的關(guān)鍵，農(nóng)戶自的大小直接關(guān)系著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的高低。

二是增加農(nóng)民收入成為“三農(nóng)"32作的重點(diǎn)之一。與周邊農(nóng)村居民的收入水平相比，雖然絕大部分墾區(qū)人均年收入水平一般高于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)，但與城鎮(zhèn)居民相比還存在不小差異，農(nóng)墾總體人均收入水平只有當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民人均可支配收入的40％(如圖1)，從農(nóng)墾近幾年發(fā)展的情況來(lái)看，農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展速度與職工增收速度不匹配，難免造成對(duì)立情緒，影響了土地經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新的進(jìn)程。

同時(shí)，農(nóng)墾的區(qū)域發(fā)展計(jì)劃是否納入地方規(guī)劃，也直接影響著農(nóng)墾的改革發(fā)展進(jìn)程。事實(shí)表明，墾區(qū)、農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展規(guī)劃得到地方政府的認(rèn)同，往往會(huì)帶來(lái)較好的效果。另一方面，隨著土地價(jià)值因其稀缺性而逐漸增大，地處大、中城市近郊的農(nóng)場(chǎng)土地，伴隨增值空間的不斷加大，政府收回或收購(gòu)?fù)恋氐脑竿遮厪?qiáng)烈，農(nóng)場(chǎng)國(guó)有土地可能成為地方政府侵占或蠶食的對(duì)象。農(nóng)墾如果不能在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、保證糧食與食品安全等方面做出突出貢獻(xiàn)，映證其制度安排和組織形式的科學(xué)合理，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的逐步退出或許是不可避免的。

(三)企社不分仍舊掣肘農(nóng)墾改革

農(nóng)墾企業(yè)辦社會(huì)客觀為改善區(qū)域公共服務(wù)做出較大貢獻(xiàn)，這種政企合一的體制，在農(nóng)場(chǎng)開發(fā)建設(shè)時(shí)期，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，為促進(jìn)農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，農(nóng)墾政企不分、社企部分的弊端日益顯現(xiàn)，嚴(yán)重制約農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在企社不分的前提下，很難實(shí)質(zhì)性推動(dòng)管理體制改革，管理成本高居不下，成為農(nóng)墾發(fā)展巨大負(fù)擔(dān)。截至2009年，農(nóng)墾企業(yè)辦社會(huì)職能機(jī)構(gòu)有7575個(gè)，經(jīng)費(fèi)支出人數(shù)21.9萬(wàn)／人，經(jīng)費(fèi)支出總額163.86億元(見(jiàn)表1)，相當(dāng)于農(nóng)墾企業(yè)利潤(rùn)總額的1.8倍。全系統(tǒng)仍有很多墾區(qū)沒(méi)有開展精簡(jiǎn)農(nóng)場(chǎng)機(jī)構(gòu)和人員的工作。已經(jīng)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的農(nóng)場(chǎng)還存在大量精簡(jiǎn)不徹底，“明減暗不減”的現(xiàn)象普遍存在。在許多墾區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)普遍不景氣的狀況下，管理費(fèi)大都從土地承包費(fèi)中列支，既缺乏科學(xué)性、合理性，也缺少公開性和透明性，是挫傷職工生產(chǎn)積極性、造成墾區(qū)不穩(wěn)定、不和諧的主要因素之一。墾區(qū)管理人員精簡(jiǎn)分流存在巨大阻力，在今后一段時(shí)間仍然影響土地經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新。

農(nóng)墾的基本屬性是企業(yè)，分離辦社會(huì)職能是深化企業(yè)改革的關(guān)鍵，也是影響整個(gè)農(nóng)墾發(fā)展全局的一項(xiàng)重大的綜合性問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題不解決，將導(dǎo)致農(nóng)墾其他改革難以推進(jìn)、農(nóng)墾改革的預(yù)期目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

(四)定位仍不明確

農(nóng)墾目前的發(fā)展定位，具體表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的示范帶動(dòng)作用；二是在增加主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給、維護(hù)國(guó)家糧食安全方面的保障作用；三是在實(shí)施農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略中的引領(lǐng)作用；四是在建設(shè)邊疆、保衛(wèi)邊疆和維護(hù)民族團(tuán)結(jié)方面的促進(jìn)作用。但是，從目前情況來(lái)看，農(nóng)墾自身定位仍不夠清晰。例如，農(nóng)墾提出要把為保障國(guó)家糧食安全作為努力方向，但除部分大墾區(qū)外，很多墾區(qū)“壓糧擴(kuò)經(jīng)”，發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的勢(shì)頭超過(guò)發(fā)展糧食生產(chǎn)的勢(shì)頭，個(gè)別墾區(qū)的農(nóng)業(yè)已經(jīng)不是主業(yè)。農(nóng)墾提出現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的“排頭兵”，但目前掌握最先進(jìn)科技、帶動(dòng)能力最強(qiáng)的企業(yè)不在農(nóng)墾，農(nóng)墾在全國(guó)龍頭企業(yè)整體帶動(dòng)效應(yīng)中所占份額不高；農(nóng)墾系統(tǒng)總體經(jīng)營(yíng)效益偏低，投資回報(bào)率、資產(chǎn)效益，特別是土地利用效率不高是不爭(zhēng)的事實(shí)；目前很多墾區(qū)的主營(yíng)業(yè)務(wù)收入來(lái)自土地租賃費(fèi)，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求相去甚遠(yuǎn)。部分農(nóng)場(chǎng)在農(nóng)業(yè)種植業(yè)環(huán)節(jié)“與職工爭(zhēng)利”的狀況較為突出，集團(tuán)化墾區(qū)龍頭企業(yè)，在以加工業(yè)為龍頭帶動(dòng)基地種植業(yè)發(fā)展的問(wèn)題上，以行政手段干預(yù)種植業(yè)問(wèn)題普遍存在，導(dǎo)致干群關(guān)系緊張。除個(gè)別墾區(qū)外，如新疆兵團(tuán)，大部分墾區(qū)在邊防安全上的作用已不明顯；而在實(shí)施農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略中，由于面臨很多國(guó)際政治環(huán)境因素制約和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身的特定產(chǎn)業(yè)特征，存在諸多不確定性。因此說(shuō)，農(nóng)墾目前的定位仍不十分準(zhǔn)確，這也直接影響了農(nóng)墾改革今后的發(fā)展與走向。

(五)缺乏有針對(duì)性的法律依據(jù)

農(nóng)墾具有區(qū)域性、社會(huì)性、企業(yè)性特征。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)墾在改革發(fā)展摸著石頭過(guò)河，改革一般以政府發(fā)文的《意見(jiàn)》、《辦法》等為依據(jù)。而這些政府文件一般自下而上形成，“先有現(xiàn)象、后有對(duì)策”、“情況不斷、政府忙亂”成為改革政策醞釀出臺(tái)的真實(shí)寫照。改革開放以來(lái)，除主要按照國(guó)家有關(guān)政策推動(dòng)農(nóng)墾改革外，農(nóng)墾改革的法律框架主要有《公司法》、《勞動(dòng)法》、《土地法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》等。這些法律的普遍適用性分別是城市圍墻企業(yè)和農(nóng)村農(nóng)民。《公司法》普遍適用于城市圍墻企業(yè)；《土地法》中針對(duì)國(guó)有的用于農(nóng)業(yè)的有償租賃，已經(jīng)與當(dāng)前支農(nóng)政策相矛盾，與《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》的總則相沖突；《農(nóng)村土地承包法》更是沒(méi)有考慮農(nóng)墾；《勞動(dòng)法》出臺(tái)也沒(méi)有考慮到農(nóng)場(chǎng)職工的特殊身份。所有的法律依據(jù)，對(duì)農(nóng)墾缺乏有效農(nóng)墾針對(duì)性。根據(jù)國(guó)外發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，不同的性質(zhì)、不同功能和作用的國(guó)有企業(yè)或組織改革都應(yīng)頒布相應(yīng)法律法規(guī)，以規(guī)范改革，明確方向，促進(jìn)發(fā)展。

四、結(jié)論與討論

縱觀農(nóng)墾改革歷史，存在一些基本特征：(1)側(cè)重于改進(jìn)企業(yè)整體效益出發(fā)，較少?gòu)霓r(nóng)工實(shí)際利益出發(fā)；(2)側(cè)重于從農(nóng)業(yè)部門實(shí)際利益出發(fā)，較少?gòu)膮^(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體的角度來(lái)評(píng)價(jià)改革績(jī)效；(3)農(nóng)業(yè)土地使用方面一直以《中華人民共和國(guó)土地法》為依據(jù)，關(guān)注土地的有償出讓，沒(méi)有完全參照《土地承包法》等農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)法律法規(guī)。這些改革路徑特征，決定了改革是局部的、片面的，解決問(wèn)題也必然不是徹底的、持久的，必須進(jìn)行深入研究。

農(nóng)業(yè)由于自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)的雙重特征，導(dǎo)致家庭經(jīng)營(yíng)是最理想、最經(jīng)濟(jì)的方式。世界各國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展歷史表明，家庭經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)完全可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集約化經(jīng)營(yíng)，也完全可以保障糧食安全和食品安全，關(guān)鍵是配套改革措施的跟進(jìn)，而家庭經(jīng)營(yíng)權(quán)的完整性是實(shí)現(xiàn)家庭經(jīng)營(yíng)根本途徑。根據(jù)以上分析，當(dāng)前農(nóng)墾改革概括起來(lái)應(yīng)著重從“三條主線、四個(gè)配套”人手：

第一條主線是農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)期、無(wú)償、公平分配，以保證穩(wěn)定的土地預(yù)期，促進(jìn)長(zhǎng)期投入，化解干群矛盾，防止在種植環(huán)節(jié)加重農(nóng)工負(fù)擔(dān)；第二條主線是農(nóng)墾國(guó)有龍頭企業(yè)改革。農(nóng)墾龍頭企業(yè)應(yīng)按照市場(chǎng)規(guī)律和我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的一般要求

進(jìn)行改組。作為市場(chǎng)主體，龍頭企業(yè)與種植業(yè)經(jīng)營(yíng)者之間的利益關(guān)系應(yīng)完全按照市場(chǎng)化運(yùn)作，而不是靠行政手段干預(yù)。第三條主線是區(qū)域公共服務(wù)改革。農(nóng)場(chǎng)逐步剝離社會(huì)負(fù)擔(dān)后，應(yīng)按照區(qū)域?qū)嶋H情況，建立公共服務(wù)機(jī)構(gòu)或社區(qū)管理委員會(huì)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，代替農(nóng)場(chǎng)行使行政性、事業(yè)性和服務(wù)性職能。

配套改革方面，第一是法律法規(guī)的配套。必須明確國(guó)有農(nóng)業(yè)土地的土地屬性，首先是農(nóng)業(yè)土地，其次才是國(guó)有土地。農(nóng)業(yè)土地的基本屬性決定了土地使用方式應(yīng)圍繞提高農(nóng)業(yè)效益和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，保護(hù)農(nóng)工利益。任何龍頭企業(yè)不應(yīng)在種植業(yè)環(huán)節(jié)上和農(nóng)工爭(zhēng)利。為此，必須出臺(tái)國(guó)有農(nóng)業(yè)用地的專門性法律法規(guī)，使農(nóng)墾土地經(jīng)營(yíng)改革有法可依。第二是社保措施配套。所有職工應(yīng)參照農(nóng)村社保改革，納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社保范疇；第三是外來(lái)農(nóng)工安置。農(nóng)場(chǎng)外來(lái)農(nóng)工問(wèn)題若得不到妥善安置，可能影響改革大局。農(nóng)墾應(yīng)充分重視外來(lái)農(nóng)工安置工作，對(duì)在農(nóng)場(chǎng)工作達(dá)到一定年限、從事一線勞動(dòng)的農(nóng)工，應(yīng)賦予和農(nóng)場(chǎng)職工等同的身份，辦理戶籍手續(xù)，享受土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)同工同酬。第四是組織保障。改革的牽頭機(jī)構(gòu)應(yīng)是省、市和縣級(jí)政府主管部門，在明確方向和目標(biāo)的前提下，形成合力，共同推進(jìn)，杜絕扯皮現(xiàn)象，扎實(shí)推進(jìn)，力求實(shí)效。

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篇10

[關(guān)鍵詞]土地產(chǎn)權(quán)；流轉(zhuǎn)制度；證券化

一、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的缺陷

(一)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在入市的缺陷

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的最大缺陷在于產(chǎn)權(quán)界定不清晰，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)入市的首要條件是產(chǎn)權(quán)清晰。產(chǎn)權(quán)清晰包含兩層含義：一是財(cái)產(chǎn)的歸屬關(guān)系是清楚的，即財(cái)產(chǎn)歸誰(shuí)所有，誰(shuí)是財(cái)產(chǎn)的所有者或誰(shuí)擁有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)是明確的；二是在財(cái)產(chǎn)所有權(quán)主體明確的情況下，產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中不同權(quán)利主體之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系是清楚的。明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是土地資源進(jìn)入市場(chǎng)的前提。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊主要表現(xiàn)在以下方面。

1　所有權(quán)主體不清晰。雖然憲法規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬國(guó)家所有即全民所有的以外，屬于集體所有，但這個(gè)“集體”太籠統(tǒng)，是指鄉(xiāng)、村，還是村民小組，不夠明確。《土地管理法》和《民法通則》雖然有較詳細(xì)的規(guī)定，但由于政府擁有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)的設(shè)置調(diào)整權(quán)，因此，農(nóng)村土地所有權(quán)主體依然不明確。

2　產(chǎn)權(quán)中的“權(quán)責(zé)利”關(guān)系模糊，缺乏必要的激勵(lì)和約束機(jī)制。例如，在土地承包合同中雙方的權(quán)責(zé)不清，往往只有承包方的義務(wù)，而沒(méi)有發(fā)包方的職責(zé)。對(duì)農(nóng)戶在使用土地中所造成的地力升降也沒(méi)有明確獎(jiǎng)懲辦法。

(二)土地產(chǎn)權(quán)的配套制度缺乏

由于農(nóng)村土地具備的生存和社會(huì)保障功能，在土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)后，土地資源的利用取決于資本市場(chǎng)的配置，必然出現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民社會(huì)保障兩大問(wèn)題，需要有相應(yīng)的制度安排。在農(nóng)村勞動(dòng)力資源的使用上，由于農(nóng)村勞動(dòng)力缺乏技術(shù)基礎(chǔ)，以及現(xiàn)行的戶籍制度等障礙，導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力在城市就業(yè)的艱巨，社會(huì)保障制度也僅僅在發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村才出現(xiàn)。沒(méi)有勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民社會(huì)保障的安排，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)難以“獨(dú)木成林”。

解決農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的努力，各地都沒(méi)有停止過(guò)，尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如廣東、上海等地，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力入戶城市正積極探索有效路徑。但是，農(nóng)民的社會(huì)保障，包括退休養(yǎng)老、醫(yī)療等保障，則需要政府以極大的勇氣去承擔(dān)。農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立需要政府、企業(yè)和農(nóng)民各方面的努力。國(guó)家按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求建立統(tǒng)一的社會(huì)保障體系時(shí)，應(yīng)統(tǒng)籌考慮農(nóng)村居民，解決他們離開土地的后顧之憂。可以考慮將“以工補(bǔ)農(nóng)”的資金、土地征用安置費(fèi)等，變?yōu)橹苯友a(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和給予農(nóng)民，轉(zhuǎn)作為農(nóng)民的社會(huì)保障基金，以更利于土地的流動(dòng)和轉(zhuǎn)讓。

(三)土地產(chǎn)權(quán)的價(jià)值難以計(jì)量

曾擔(dān)任世界糧食委員會(huì)主席的j.w.羅森不拉姆，收集了richard barrows的觀點(diǎn)：在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)上，生產(chǎn)資源在各種用途之間的競(jìng)爭(zhēng)中如何分配，由價(jià)格決定。土地將通過(guò)市場(chǎng)交易得到最高的使用價(jià)值。也就是說(shuō)，土地價(jià)值的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)決定的，這是有效市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的必然結(jié)果，其他的方法可能低估或高估土地的價(jià)值。但我們也知道，靠市場(chǎng)來(lái)決定土地價(jià)值，就目前的農(nóng)村而言，是不現(xiàn)實(shí)的。由于產(chǎn)權(quán)問(wèn)題帶來(lái)的流通和市場(chǎng)準(zhǔn)入，使農(nóng)村土地很難通過(guò)市場(chǎng)得到價(jià)值確定。鮑杰等從資產(chǎn)評(píng)估的角度出發(fā)，認(rèn)為農(nóng)村土地屬于集體所有，土地所有權(quán)不能進(jìn)入市場(chǎng)流通。土地使用者可以依法擁有和轉(zhuǎn)讓的是特定土地一定年限的使用權(quán)，也就是說(shuō)，土地價(jià)值的計(jì)量更多的只是停留在使用權(quán)層面。

2005年關(guān)于農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法的出臺(tái)，給土地使用權(quán)商品化指明了出路，但對(duì)所有權(quán)是否商品化，則存在種種疑慮。但正如實(shí)踐往往是走在理論的前頭，南方某海濱市主管著幾十家國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的企業(yè)集團(tuán)在剛跨入新世紀(jì)之際，為了防止土地資源的流失、改變財(cái)務(wù)狀況及方便籌集資金，在當(dāng)?shù)匾患視?huì)計(jì)師事務(wù)所的協(xié)助下，對(duì)所屬土地評(píng)估為3億元并據(jù)以進(jìn)行會(huì)計(jì)處理。這是在沒(méi)有將土地商品化的前提下的計(jì)量實(shí)踐，顯然是以土地所有權(quán)計(jì)量為目的的實(shí)踐活動(dòng)。無(wú)獨(dú)有偶，2006年，廣東韶贛高速公路建設(shè)擬嘗試“農(nóng)民土地入股”征地方式，由韶關(guān)市進(jìn)行具體操作。我們既然知道高速公路的永久性性質(zhì)，也就知道這將是涉及土地所有權(quán)計(jì)量的又一次實(shí)踐活動(dòng)。不難預(yù)計(jì)，土地價(jià)值的計(jì)量實(shí)踐必定從使用權(quán)層面上升到所有權(quán)高度，完成對(duì)土地的整體計(jì)量。

(四)土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的工具沒(méi)有配備

無(wú)論是農(nóng)民私下的承包權(quán)流轉(zhuǎn)交易，還是集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)使用產(chǎn)權(quán)的調(diào)整，或者政府對(duì)使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法的引導(dǎo)，都沒(méi)有解決土地產(chǎn)權(quán)交易的媒介問(wèn)題，因而很難體現(xiàn)出土地產(chǎn)權(quán)的價(jià)值。

二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)證券化選擇

(一)證券的功能

提供流動(dòng)性是資本市場(chǎng)的基本功能，產(chǎn)權(quán)必須流動(dòng)才能體現(xiàn)其價(jià)值。那么，在資本市場(chǎng)，或者資本產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，流轉(zhuǎn)的工具，或者說(shuō)媒介，就是證券了。證券是指各類記載并代表了一定權(quán)利的法律憑證，它用以證明持有人有權(quán)依其所持憑證記載的內(nèi)容而取得應(yīng)有的權(quán)益。從一般意義上來(lái)說(shuō)，證券是指用以證明或設(shè)定權(quán)利所做成的書面憑證，它表明證券持有人或第三者有權(quán)取得該證券擁有的特定權(quán)益，或證明其曾經(jīng)發(fā)生過(guò)的行為。證券作為資本和產(chǎn)權(quán)的運(yùn)動(dòng)載體，它具有以下兩個(gè)基本功能。

第一，籌資功能，即為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展籌措資本。通過(guò)證券籌措資本的范圍很廣，社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)層次和方面都可以利用證券來(lái)籌措資本。如企業(yè)通過(guò)發(fā)行證券來(lái)籌集資本，國(guó)家通過(guò)發(fā)行國(guó)債來(lái)籌措財(cái)政資金等。

第二，配置資本的功能，即通過(guò)證券的發(fā)行與交易，按利潤(rùn)最大化的要求對(duì)資本進(jìn)行分配。資本是一種稀缺資源，如何有效地分配資本是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的根本目的。證券的發(fā)行與交易起著自發(fā)地分配資本的作用。通過(guò)證券的發(fā)行，可以吸收社會(huì)上閑置的貨幣資本，使其重新進(jìn)入經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的再生產(chǎn)過(guò)程而發(fā)揮效用。證券的交易是在價(jià)格的誘導(dǎo)下進(jìn)行的，而價(jià)格的高低取決于證券的價(jià)值。證券的價(jià)值又取決于其所代表的資本的實(shí)際使用效益，所以，資本的使用效益越高，就越能從市場(chǎng)上籌集資本，使資本的流動(dòng)服從于效益最大化的原則，最終實(shí)現(xiàn)資本的優(yōu)化配置。

(二)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)證券化選擇

正因?yàn)樽C券的上述特征和功能，它

成了資本市場(chǎng)不可替代的交易工具。產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)具備資本市場(chǎng)的特性，也應(yīng)當(dāng)使用證券方式，以證券代表一定的土地產(chǎn)權(quán)。實(shí)施農(nóng)村土地證券化后，在土地這種基本的經(jīng)濟(jì)資源和生產(chǎn)要素的有效合理配置的市場(chǎng)進(jìn)程中，借助于有價(jià)證券這種虛擬資本形式來(lái)承載擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)所產(chǎn)生的權(quán)益，并以此來(lái)獲得未來(lái)預(yù)期的經(jīng)濟(jì)收益，將有利于真正實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。這種改革思路，就是在明確農(nóng)村土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶家庭承包權(quán)、放活土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股，按照自愿的原則組成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的股份合作企業(yè)。企業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)農(nóng)民的土地，農(nóng)民既可按股分紅，又可在企業(yè)工作，按勞取酬。在股份的構(gòu)成上，農(nóng)民主要以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人股，也可以資金、技術(shù)、設(shè)備入股。在用人機(jī)制上，企業(yè)與農(nóng)民實(shí)行雙向選擇，企業(yè)原則上優(yōu)先招收土地股民。這是一種讓農(nóng)民變股民的農(nóng)村改革新思路，這一思路的目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的順利對(duì)接，可以很好地解決目前我國(guó)農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制面臨的突出問(wèn)題。土地證券的持有者可以憑借其進(jìn)入資本市場(chǎng)，行使資本投資和資本交易的職能。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)借助土地的證券化的方式，能很好地實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化的目標(biāo)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證券化以后，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值被貨幣化，易于同其他生產(chǎn)要素(資本、技術(shù))進(jìn)行比較，突破了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法進(jìn)行價(jià)值和價(jià)格比較的限制。土地經(jīng)營(yíng)證券化以后可以降低土地流轉(zhuǎn)中的交易費(fèi)用，大大節(jié)約流轉(zhuǎn)成本，熨平土地交易中所產(chǎn)生的沖擊和波動(dòng)，便于實(shí)現(xiàn)土地的順利交接，可以使農(nóng)業(yè)企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)逐步得到完善，同時(shí)還能分散風(fēng)險(xiǎn)，便于實(shí)現(xiàn)利益的合理分配。

三、農(nóng)村土地證券化的建議

(一)繼續(xù)推動(dòng)和深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革

土地證券化的前提是土地產(chǎn)權(quán)明晰，我國(guó)應(yīng)深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，使土地產(chǎn)權(quán)真正實(shí)現(xiàn)獨(dú)立化、法律化、人格化、商品化。一是進(jìn)一步明晰農(nóng)村土地所有權(quán)代表。筆者認(rèn)為，農(nóng)村村民委員會(huì)作為這樣的機(jī)構(gòu)是比較合適的，也與現(xiàn)實(shí)情況比較吻合，當(dāng)前重點(diǎn)是要加強(qiáng)村委會(huì)選舉的監(jiān)督，完善村委會(huì)運(yùn)作制度。二是逐步推行農(nóng)村土地家庭“永包制”。“永包制”強(qiáng)化了承包權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，有利于土地承包權(quán)真正實(shí)現(xiàn)物權(quán)化，既調(diào)動(dòng)了農(nóng)戶對(duì)土地保值增值的積極性，又便于所有權(quán)主體對(duì)承包權(quán)進(jìn)行調(diào)控。更為重要的是，家庭“永包制”將為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)清除制度障礙，大幅度地降低土地流轉(zhuǎn)成本。三是農(nóng)村土地所有權(quán)逐步國(guó)有化。土地所有權(quán)由集體所有變?yōu)閲?guó)家所有，不僅有利于統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地管理，更好地保護(hù)農(nóng)民的承包權(quán)，而且還有利于土地資源的市場(chǎng)流動(dòng)和優(yōu)化配置。四是建立農(nóng)村土地保障的替代機(jī)制。要推行土地證券化和土地市場(chǎng)化，就必須弱化承包土地的社會(huì)保障功能，逐步在農(nóng)村建立社會(huì)保障制度。五是精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。這有助于減少農(nóng)村事務(wù)的管理成本，減少土地承載的負(fù)擔(dān)，加速農(nóng)村社會(huì)化進(jìn)程。

(二)建立健全農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。建立農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)是土地證券化的前提和基礎(chǔ)，必須按照發(fā)展與規(guī)范并重的原則，建立一個(gè)開放、公平、高效、有序、有度、規(guī)范化的農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)。使用權(quán)市場(chǎng)可以按縣、省、全國(guó)市場(chǎng)三級(jí)設(shè)置，縣級(jí)交易市場(chǎng)為本縣區(qū)域內(nèi)的土地交易服務(wù)，省級(jí)交易市場(chǎng)為跨縣的土地交易服務(wù)，全國(guó)市場(chǎng)則為跨省交易服務(wù)。為規(guī)范農(nóng)村土地交易市場(chǎng)，必須做好以下工作。一是要健全土地使用權(quán)市場(chǎng)的法律法規(guī)。土地市場(chǎng)交易實(shí)際上是土地的產(chǎn)權(quán)權(quán)利的交易，這種交易一定要有法律、法規(guī)的規(guī)范和保障。我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)仍然不能適應(yīng)農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)展的要求，必須加強(qiáng)立法，完善農(nóng)村土地市場(chǎng)管理的法律體系，從法律上保障土地產(chǎn)權(quán)制度的建立和土地產(chǎn)權(quán)交易的正常運(yùn)行。二是建立和規(guī)范土地使用權(quán)交易中介組織。土地使用交易是一項(xiàng)比較復(fù)雜的交易過(guò)程，必須建立相應(yīng)的中介服務(wù)組織為之服務(wù)。建立土地使用權(quán)市場(chǎng)信息、咨詢、預(yù)測(cè)和評(píng)估等服務(wù)系統(tǒng)，使服務(wù)專業(yè)化、社會(huì)化。

(三)建立健全農(nóng)村土地證券化信用擔(dān)保、信用評(píng)估體系

1　必須建立有效的信用擔(dān)保體系。土地證券化一般都需要進(jìn)行信用提升，信用提升可以有兩個(gè)途徑：內(nèi)部信用提升和外部信用提升。在我國(guó)農(nóng)村土地證券化中，相對(duì)于外部信用提升來(lái)說(shuō)，內(nèi)部信用提升可能是一條更可行的路子。內(nèi)部信用提升一般是將全部農(nóng)村土地證券分為優(yōu)先級(jí)證券和次級(jí)證券兩個(gè)層次，通過(guò)弱化一部分證券的信用，來(lái)增強(qiáng)另一部分證券的信用。外部信用提升是通過(guò)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保來(lái)獲得的。我國(guó)可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建立政府農(nóng)村土地信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)為主、民間信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)為輔的信用擔(dān)保體系。

2　必須進(jìn)一步健全信用評(píng)級(jí)制度。信用評(píng)估的意義在于可以有效降低農(nóng)村土地證券交易成本和市場(chǎng)投資風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)農(nóng)村土地證券市場(chǎng)的發(fā)展具有重要意義。首先，必須改變政府對(duì)證券市場(chǎng)的管理方式，證券的評(píng)級(jí)應(yīng)該交給市場(chǎng)來(lái)完成，政府的任務(wù)是制定信用評(píng)估的管理法規(guī)，維護(hù)信用評(píng)估市場(chǎng)的秩序。其次，國(guó)際上已經(jīng)形成比較規(guī)范的評(píng)估方法和標(biāo)準(zhǔn)，我們有必要借鑒國(guó)外信用評(píng)級(jí)業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，提高我國(guó)信用評(píng)估機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。

(四)建立和健全相關(guān)法規(guī)，為土地證券化提供有力的法律保障

1　要修改相關(guān)的法規(guī)，消除土地證券化中的制度障礙。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)賦予商業(yè)銀行的信托資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許商業(yè)銀行作為專門機(jī)構(gòu)從事土地證券的發(fā)行、投資等業(yè)務(wù)；允許保險(xiǎn)資金、養(yǎng)老基金、住房公積金等進(jìn)入土地證券市場(chǎng)；《證券法》中應(yīng)明確有關(guān)土地證券的地位，確保土地證券的合法性；稅收制度要根據(jù)土地證券發(fā)行、流通的各個(gè)環(huán)節(jié)，明確相關(guān)的主要稅種及稅率，盡量合法化地減少稅收成本，設(shè)計(jì)一個(gè)有利于證券化的稅收環(huán)境。

2　著手研究和制定有關(guān)土地證券化的專業(yè)法規(guī)。在這方面，可以借鑒國(guó)外相對(duì)成熟的土地證券化立法經(jīng)驗(yàn)，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建適合我國(guó)土地證券化的專業(yè)法規(guī)體系。此外，要深化投融資體制改革，培育和完善金融市場(chǎng)，為土地證券化提供良好的金融市場(chǎng)環(huán)境。

注釋：

①魏杰現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度辨析[m]，北京：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社,2000.9

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