導語：如何才能寫好一篇城鄉一體化發展建議，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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近一、二十年來，我國規劃隨著經濟社會的發展而不斷得以重視，在自身行業的發展中已日益形成了龐大的獨特體系。而且，隨著發展的需求，規劃系統不斷地補充與完善，業已形成相互聯系、相互作用的有機體系。

據現階段規劃體系來看，即有宏觀，又有微觀，兩者之間又存在中觀的系統。既有綜合性，又有專業性；這些不同類型，不同層次的規劃在不同地域、不同行業內起著重要的作用。

但綜觀規劃層次體系，（見表1）可以看出，還有一定地域范圍內規劃沒有納入進去。或者說是沒有明確地納入進去，這便是實踐中可以看到的突出性矛盾問題較多的城鄉結合部地域（地帶）。廣義上看，我國80％的人口居住在農村聚落，20％的人口居住在城市（城鎮）聚落。而城市（城鎮）與鄉村的交融地帶便客觀上產生了一種特定涵義上的“城鄉結合部”，這是一個不容忽視的客觀存在。

實現國家的城市化（或城鎮化）的快速增長必須重視城鄉結合地帶的有序控制和科學規劃，變無序的混亂、自發狀態為有序的合理組織狀態。

筆者在近十余年規劃實踐中，參加了區域、市域、縣域、鎮域、鄉域等規劃以及各類課題的研究，深感城鄉結合部是最具有活力、但矛盾又比較突出，亟需作為一項專題性、獨立性的規劃類型給以確定。本文試就城鄉結合部規劃的一些重要的原則性問題進行探索，希同仁位給以斧正。

二、城鄉一體化規劃的內涵與外延

內涵與外延是刻畫概念的兩個方面。內涵是本質，外延是范圍。城鄉一體化是針對城鄉結合部，即城鄉交融或城鄉連接的地帶。這是一個帶有較為模糊性的地域范圍，它是沖破行政界限而因城與鄉內在的聯系形成的模糊地域（地帶）。因而它的外延也必然是不確定的，確定的是內部關聯度較強的分野。因此，城鄉結合部，既不同于城市總體規劃的郊區規劃范疇，因為郊區規劃是被動式的輔規劃；也不同于鄉村規劃，因為鄉村規劃面對的對象是鄉村內部地域。按照區域規劃的某些理論，也很難明確地解決城鄉結合部的具體問題。如人口布局，勞動力布局，流動人口管理，產業布局，交通設施，倉儲設施等方面。特別是社會主義市場經濟體制下的今天，因各種流動的不斷加強，承擔這些流動的載體建設客觀上要求科學預測與規劃。

我們將城鄉一體化規劃的概念擬定為：對城鄉結合部具有一定內在關聯的城鄉交融地域上各種物質與精神要素進行系統安排稱之為城鄉一體化規劃。

這是基于以下的認識所給出的

（一）城鄉結合部是一種客觀存在。

（二）城鄉結合部是一種可以用空間來刻畫的地域范圍。

（三）城鄉結合部是打破行政界限，并因城市與鄉村的本質性內在聯系而形成的。因此，地域范圍是一種模糊性的。

（四）城鄉結合部不是城市部分與鄉村部分的簡單疊加，而是有機地統一在一起的空間范圍。

（五）城鄉結合部既可以是一定地域，又可以是一個地帶，也可以是其它形態，這要看反映城鄉結合的關聯度依據是如何界定的。

（六）城鄉結合部既然是一種空間范圍，相應也便有了各種物質載體，也有一些諸如文化等領域的精神載體。因此，同樣需要用系統學的原理與方法作為理論指導。

（七）城鄉一體化歸根結底是一種較為獨特的規劃形式。它與其它各類規劃應該具有同等法律效力，應納入規劃法律體系之中。

三、過去處理城鄉結合部問題的途徑與弊端的總結

反思過去種種規劃類型，可以得出一些基本的認識。

（一）認識之一

一般而言，區域規劃是對一定地區范圍內進行科技、經濟、資源、社會、基礎設施協調發展的總體規劃。但在實際操作中，并未對城鄉結合部地區（或地帶）進行專題研究。如果將城鄉一體化規劃納入進去就會對區域規劃的內容起到補充完善的作用。

（二）認識之二

對各級城鎮體系規劃而言，如省域城鎮體系規劃，市（縣）域城鎮體系規劃以及鎮（鄉）域村鎮體系規劃，是依照行政區劃的體制而劃定地域范圍，也未針對城鄉結合部地區（地帶）作以明確性的展開研究。

（三）認識之三

既然過去的規劃序列層次缺乏這一現實及長遠來看都非常重要的規劃類型。那么給予城鄉一體化規劃明確的地位便是應該提到議事日程上來的時候了。

（四）認識之四

如果不將城鄉一體化規劃成為獨立的研究課題，則不利于規劃的完整與系統性的建立。造成實踐中的規劃空白點產生及矛盾的解決滯后等問題會更加突出。

上述四點認識在筆者理論研究和實踐操作中感受最深。

九十年代初期我們在黑龍江省訥河市、甘南縣、延壽縣、五常市等地參編市縣域城鎮體系和總體規劃過程中，即感受到城鄉結合部的一些矛盾無法用城鎮體系規劃或總體規劃中的郊區規劃來解決。

一般而言，傳統及現實規劃中城鎮體系規劃是針對市縣域內各種聚落群體的空間組織部署。但實際應用上僅側重在對市縣域集政治、經濟、文化等中心為一體的市區（或縣城）的性質、規模及發展方向的宏觀論證與規劃。而對近郊衛星鎮并未能起到實質性的作用。

再如總體規劃中的郊區規劃，只是以服務于市區（或縣域）為主要任務的，而沒有以“融合”、“一體”的角度刻畫城鄉結合部的深刻內涵與外延。對于絕大多數的城鄉結合部，都存在著諸如：人口流動與管理，產業布局確定，發展方向定位性的預測，基礎設施的需求量等諸多的問題，而且與傳統行政意義上的區域規劃，其更具有活躍、動態、變動等因素。在規劃的宏觀安排上及戰略的選擇上具有極大的變化特點。為此，如不進行總體上的科學合理部署，一方面可能產生滯后的結果，另一方面可能產生阻礙城區的進一步發展或影響市區（縣城）的發展。同時，對農村地域的推動也將不利。

可以預見，城鄉結合部的區域類型在國家市場經濟體制下的今天，必以其強大的活力而為區域經濟和社會的發展發揮重大的作用。我們應該及時的并有效地給以足夠的重視，并及早地提到議事日程上來。

四、城鄉一體化規劃在規劃序列中地位的認識

城鄉一體化規劃由于其規劃的對象與一般的規劃既有共性，又有特殊性，因此，它作為一門獨立的專項規劃是明確的。但共性的存在又使其必須在規劃序列中占有一定的位置。

首先，它的規劃對象是一種區域（地域）。這就決定了它屬于一種區域規劃的類型。但又由于規劃對象的范圍確定性差，而模糊性強的特點。在界定規劃對象（即一定范圍內的區域）時，首先要做的工作便是界定規劃對象的范圍，這需要引入定性與定量相結合的分析方法做前導性工作。因此，它就不同于行政意義上的省域、市域、縣域、鎮域、鄉域等區域規劃，也不等同于因自然因素所制定的某些江河流域專題規劃。因此，也決定了該項規劃的先決條件是劃定城鄉結合部的范圍，因此，與傳統規劃程序有別。

其次，城鄉結合部地區的各種物質與精神因素與廣義上的區域規劃總體上一致，但由于該區域的要素流動性較強，是一個各項要素均活躍的區域，因此，它應該在理論指導和方法論指導方面有自身的需求。這可以進一步地探索與研究。

再次，基于上述兩方面的認識，可以設想，城鄉一體化規劃應該說是一種區域規劃的變種。因此，它便應屬于區域規劃的一個組成部分。

五、城鄉一體化規劃的理論基礎

任何一門學科的確立都必須有堅實的理論基礎做后盾，才能不斷地發展與應用。本文僅就城鄉一體化規劃前述的內容根據長期實踐的認識加以理論框架的建構，以期對城鄉一體化規劃的正確發展能有所遵循與指導。

（一）根基性理論：由于城鄉一體化概念的確立是根據我國社會主義初級階段發展理論走向二十一世紀時提出的，相應的社會主義市場經濟體制的確立，又再次賦予城鄉一體化發展的新內涵。因此，社會主義市場經濟理論便是城鄉一體化規劃的根基性理論。

（二）基礎性理論：由于城鄉一體化規劃是區域規劃的一個變種，因此，區域規劃理論的某些原理與方法便是它所應遵循的。

（三）方法學理論：由于城鄉一體化規劃的對象是一個有特色的開放的地域系統，因此，系統學理論必須引入，運用系統工程理論的原理和方法對城鄉結合部區域的總體部署，是唯一解決地域上存在各種問題的一把鑰匙。

（四）技術學理論：因為城鄉一體化的概念是沖破現行的行政體制界限的。所以，在進行各種要素的配置上須綜觀城市與鄉村兩大地域的特征，一定意義上，肩負雙重的協調性的任務。它應該著重發展意義上的規劃、在布局規劃上更應注重與城市規劃、城鎮規劃、鄉村規劃步調一致。

（五）相關性理論：由于城鄉結合部的位置處在城鄉交叉地帶，是同一種地帶或向城市，或向農村過渡的兩個方向性的戰略研究。因此，諸如，邊緣學理論，交叉學理論、門檻理論，社會學理論，經濟學理論，技術學理論都應該成為指導規劃實踐的理論。

六、城鄉一體化規劃的內容和方法的初步探討

（一）規劃內容：規劃范圍的界定、規劃的依據、規劃的指導思想、規劃的期限、規劃所采用的理論與技術方法簡介、城鄉結合部的現狀調查及研究、城鄉結合的宏觀區域環境分析、城鄉結合部的總體發展戰略、城鄉一體化規劃（經濟發展規劃、社會發展規劃、資源開發利用規劃、環境保護規劃、基礎設施綜合規劃、居民點體系規劃（等級規模結構規劃、職能分工結構規劃、空間地域結構規劃）、措施的操作建議、可行性的分析與研究）。

城鄉結合部的宏觀區位分析圖、城鄉結合部的規劃范圍界定圖、城鄉結合部區域現狀評價圖、城鄉結合部發展方向方案圖、城鄉一體化規劃總圖、城鄉一體化規劃專項規劃圖、（經濟（產業）發展與布局圖、人口和勞動力發展與布局圖、環境評價及控制圖、資源可持續利用意向圖、居民點（聚落）體系規劃圖、城鄉結合部基礎設施布局圖）。

（二）規劃方法：在系統分析總原則下采取：定性分析、定量分析、定位分析、定時分析。

參考文獻：

1、《經濟地理》1997年第17卷第4期

2、《城市規劃》1998年第1期

3、《城市規劃》1997年第4期

4、《城市規劃管理概況》劉鯤

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城鄉公交一體化是城鄉一體化的重要內容和基礎條件。為加快我縣城鄉公交一體化進程，促進城鄉一體化發展，切實方便城鄉居民特別是農民出行，根據《衢州市統籌城鄉發展推進城鄉一體化綱要（20*—2010年）》精神，經縣政府研究，特提出如下意見：

一、指導思想

以“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，深入貫徹十七大精神，按照統籌城鄉發展、構建和諧社會的要求，堅持以人為本，以建設城鄉公交一體化為目標，整合城鄉客運資源，形成資源共享、結構優化、布局合理、銜接順暢、經濟便利、安全有序的城鄉公交運行機制，為推進城鄉一體化進程，實現全面建設小康社會目標提供良好的交通保障。

二、工作目標

從20*年起，用二年左右的時間構筑和完善城鄉公交網絡，實現主要鄉鎮（街道）、中心村通公交車的目標。具體分二步走：第一步：20*年底前全部開通城區至各鄉鎮（街道）公交車；第二步：20*年底前開通城區至主要中心村的公交車，聯結鄉鎮（街道）到村、鄉鎮（街道）之間、村村之間的城鄉公交網，切實提高公交通村率，基本實現村村通公交車的目標。

三、城鄉公交線路等級劃分

（一）一級城鄉公交網，是指城區及通往周邊郊區的公交線路。

（二）二級城鄉公交網，是指城區通往各鄉鎮（街道）、行政村的公交線路。

（三）三級城鄉公交網，是指鄉鎮（街道）到鄉鎮（街道）、鄉鎮（街道）到行政村、村到村之間的公交線路。

四、實施原則

（一）便民惠民，城鄉銜接。按照市、縣推進城鄉一體化的總體要求，切實把城鄉公共交通的規劃、建設、管理擺上重要位置，加大工作力度，合力構筑道路暢通、站點配套、車況良好、布局合理、價格實惠的城鄉公交網，為城鄉居民出行提供便利服務。堅持城鄉聯動，有序銜接，合理設置城鄉公交換乘點，力爭“零距離”換乘，實行旅客上車購票，盡量方便群眾。

（二）統籌規劃，資源共享。樹立“大交通、大公交”的理念，堅持合理整合，加大協調力度，統籌規劃城鄉公交線路和站點，切實打破城鄉二元分割局面，充分發揮城鄉公交資源網絡化優勢，實現資源的有效共享。

（三）適度競爭，提升服務。根據規模經營的要求，綜合考慮道路走向、熱線和冷線合理搭配等因素，按片區劃定經營范圍，切實解決冷線、支線、邊遠山區乘客出行難問題。在統一規劃、統一管理的前提下，整合現有經營車輛，科學確定服務標準，堅持公開、公平、公正的市場化競爭原則，客運資源實行“服務質量招投標”配置，經營期內由管理部門對客運企業進行服務質量考核和信用考核，全面提升城鄉公交品位，樹立文明窗口形象，促進公交客運市場健康、規范、有序發展。

五、實施要求

（一）編制發展規劃。以建設城鄉公交一體化為目標，由縣交通部門會同縣規劃、建設、公安部門編制*縣城鄉公交發展規劃，提出城鄉公交線路、換乘點和公交站場的建設意見，報縣政府審定后實施。

（二）合理核定票價。本著保本微利、公共服務和相對穩定的原則，合理確定城鄉公交票價，并建立健全定價、票價調整機制。具體票價標準由縣物價部門會同縣交通部門制定。

（三）規范營運車型。投入營運的車型要求與路況配套，同線車輛原則上要求同等檔次，現有車輛達不到要求的要限期調整到位。對路況良好的一級、二級城鄉公交網絡投入的車輛要求為帶空調的中級以上客車；三級城鄉公交網絡投入的車型按路況條件由縣交通部門會同縣公安部門統一核定。

（四）統一線路編碼。城鄉公共交通線路實行統一的線路編碼，在公交車輛前后和車身標明線路牌及標志（指示燈），統一城鄉公共交通標識。

（五）提升服務標準。城鄉公交營運線路按“五定、三統一”（定線路、定時間、定票價、定班次、定站點，統一排班、統一調度、統一結算）的服務標準規范運行。具體服務標準由縣交通部門另行制訂。

六、保障措施

（一）加大政策扶持力度。

1、根據《浙江省交通廳、財政廳關于進一步做好農村交通班車養路費等公路規費優惠工作的通知》（浙交〔20*〕257號）精神，實行交通規費減免政策，具體標準為：二級公交網絡的營運車輛養路費、公路建設專項基金按應征標準的1/2征收；三級公交網絡的營運車輛予以免征。

2、對城鄉用于公共交通的車輛，在20*年12月31日前免征車船使用稅；城鄉公交營運企業帳證健全、核算規范，實際繳納的企業所得稅縣級所得部分，由縣財政給予80％的貼補，貼補期限為三年。

3、按照國家有關規定對老年人、學生等乘車實行相應優惠，政府給予城鄉公交營運企業一定的財政補貼；對確因燃油價格調整而引起城鄉公交營運企業經營成本上升的城鄉公交營運企業，由政府酌情給予一定的補貼。

（二）加強公交設施的共建共享。

1、加快公交設施建設。根據城鄉公交發展需要，按照統一規劃、合力建設的要求，加快完善城鄉公交樞紐（中轉）站、鄉鎮客運站、港灣式停靠站、沿途招呼站、終點站回車場等站場設施。

城鄉公交站場屬公益性基礎設施，縣交通、建設、規劃部門按照各自職責將公交站（場）建設納入道路建設規劃。

鄉鎮、街道（村）客運站（場）要納入當地鄉鎮、街道（村）發展規劃。鄉鎮、街道（村）客運站（場）、港灣式停靠站所需建設用地統一納入公路建設用地范疇，享受公路建設用地政策。

新建、改建、擴建道路，必須要配套建設公交停靠站等設施，與道路工程建設同步設計、同步建設、同步驗收，所需建設資金列入道路建設工程項目。

公交設施建設資金籌集采取市場化運作、爭取上級補助和納入同級財政預算等多種方式解決。

2、實行公交設施資源共享。有條件的城區公交停靠站點等設施對城鄉公交車開放，實現資源有效共享。

（三）合理核定公交車輛乘員。

根據道路交通安全相關法律規定，對城市建成區以內以及道路設計標準為一級公路的路段允許使用有站立乘員席的客車車型。

（四）切實加強組織領導。

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關鍵詞：鄉村休閑文化產業；城鄉一體化；資源開發；地域旅游

作者簡介：王義杰（1976—），男，山東濟南人，河北農業大學副教授，碩士，研究方向:農村文化產業。

中圖分類號：F592.7 文獻標識碼：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（s）.2012.04.51 文章編號：1672-3309（2012）04-112-03

把農業和旅游業巧妙結合在一起的鄉村休閑旅游模式在我國掀起了一股熱潮。隨著我國經濟的快速發展，人們生活質量和精神追求的日益提高，給這種旅游方式提供了巨大的市場。城市化進程的腳步不斷前進，同時帶來了環境污染、人心冷漠、心理壓抑等問題。工作日人山人海的城市和節假日擁擠的公園、景區讓城市居民變得越來越浮躁，鄉村清新自然、心曠神怡的環境讓人們極度向往，很大程度上為鄉村休閑旅游開拓了潛在的客戶源，使游客在享受自然氣息、民族風情的同時，也促進了當地經濟發展。

一、鄉村休閑旅游及其現實意義

現階段我國的經濟出現了空前繁榮的局面，隨著人們生活質量的提高，精神生活也變得豐富多彩。鄉村旅游的方式在一定程度上滿足了人們對于精神生活的追求，它建立在鄉村這個物質基礎上，鄉村自然優美、心曠神怡的環境是大家放松、休閑的好地方，讓城市居民感受鄉村風情、田園農作的樂趣，同時為他們提供娛樂、參與生產、游玩、飲食、住宿等各方面的服務。旅客可以在體驗鄉村生活中提高情操，熏陶自身的文化內涵，達到身心放松的目的。這種旅游模式的推廣得到了大家的熱烈追捧，它是提高人們精神生活水平，是社會向前發展的標志之一。

1、帶動鄉村產業結構調整，加快城鄉一體化進程

鄉村旅游給農村地區帶來很多好處，充分利用了當地天然的優勢，幫助其開始農業轉型，把不起眼的農業資源凸現出來，把農村地區的產業結構調節到一個恰當的位置，促進其他產業快速發展。大多數鄉村擁有豐富的農業資源，通過發展旅游業的方式可以增加農業資源的價值，把單純的農業范圍擴大，在一定程度上提高了農民的生活質量。鄉村旅游可以促進農村交通、旅館和飲食等方面的發展，幫助當地政府提高經濟實力。城鄉一體化的推動工作在一定程度上得益于鄉村休閑旅游這種方式，農民在和各地游客的交流溝通中可以提高自身的文化水平和精神追求，漸漸拋棄一些傳統的思想，接受和實施先進的理念，同時，建設鄉村旅游基地可以帶動外地資金對農村投資的熱情；項目公司或旅游管理公司帶來的先進經營管理理念可以提高農民從業的水平，幫助他們學習正規的經營模式知識，這是一個相輔相成的方式。加大鄉村發展的腳步，進一步降低城鄉距離，形成城鄉共同發展、前進的局面。

2、促進農村剩余勞動力就地轉移

工業化的發展帶動了農民工群體的壯大，解決了農村大量剩余勞動力的問題，迫于傳統勞作低廉價值的情況，農民成批的到城市工業園區就業。雖然這種情況在很大程度上促進了城市和工業的發展，但是也造成了城市人口過多等問題。大力倡導鄉村旅游業可以解決農民就業問題，帶動建筑、交通、工藝品等產業的發展。同時，農民可以重新進行農業生產，提高農村土地的利用率；能夠在所在地區工作極大的方便了農民的生活，促進了當地經濟的發展。鄉村旅游需要很多的勞動力，需要為游客提供吃、住、行等服務。這對減少城市日益增長的人口和鞏固農村地區發展都有重要意義。

3、有助于改善鄉村民風，不斷提高村民素質，塑造農村新文化

農村文化建設所需時間長、阻礙多。中華民族幾千年的傳統思想和農民所受文化教育程度決定了這點。有些迷信、粗俗、消極的文化思想還在農村盛行，他們束縛了農村居民的思想，給他們的物質和精神生活都帶來了一定的傷害，這對發展和諧社會都帶去了負面的影響。鄉村旅游帶來了一股先進的思想和文化，城鎮居民較為自由開放的思想和言談會潛移默化到農民身上，與此同時反思和改變自身傳統、腐朽的觀念，追求更好的精神生活。

4、有利于鄉村基礎設施建設，保護生態環境和民俗古跡等

鄉村休閑旅游的模式勢必會帶動鄉村基礎設施的完善，這也是吸引游客游玩的途徑之一。道路、房屋、通信等方面的建設都要越來越現代化，這對促進游客消費和農民增收都有正面作用。旅游業的發展可以提高農民的文化修養，擴大他們的眼界，引導他們追求更環保、美好的生活，對國家推行的公共服務工作和城鄉一體化進程有重要作用。不過開發出適合市場需求的產品才是關鍵，真正意義上促進農村經濟發展。

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關鍵詞：城鄉一體化 商業經濟 互動

相關文獻概述

作為經濟社會發展的重要動態之一，“城鄉一體化”成為許國內外許多學者研究的熱點。國內外在理論研究的基礎上，通過實踐層面的論證，揭示了二者之間的某種關系。

在國外的英文詞源中，很難發現用一個詞來描述“城鄉一體化”，最為相似的就是“城鄉融合（和解）”（urban-rural composition）。該詞的真正內涵是20世紀西方發達國家的相關制造業從大城市向小城市，甚至是農村區域轉移，最終形成了城鄉相結合的新興概念。“城鄉一體化”的概念最早出現于城市學領域，是由英國著名城市學家埃比尼澤·霍華德率先提出來的。在他1898 年出版的《明日：一條通向真正改革的和平道路》一書中，倡導“用城鄉一體化的新社會結構形態來取代城鄉對立的舊社會結構形態”，并主張“城鄉經濟結合，才能有效推動二者的有效發展”；隨后，同樣來自英國的劉易斯·芒福德在對霍華德的思想吸納基礎上，深化了其理念。他指出，城鄉一體化與商業經濟發展休戚相關；亨利·賴特及克拉侖斯坦因等指出，城鄉一體化需要有區域城市的理念，需要構建整合性、清晰的城鄉交通走廊。通過商業經濟的發展，在交通走廊的核心處形成城鎮聚集，從而形成集政治、經濟和文化功能為一身的多功能中心城鎮；著名的加拿大學者邁基以亞洲國家發展為案例，以Desakota的理念來描述“城鄉一體化”，主張在商業經濟發展過程中，要消除城鄉差別，聚焦于城鄉經濟發展聯合體構建，從二元經濟向一元經濟快速轉變。

我國學者同樣對城鄉一體化建設提出了許多建設性的觀點。“潘永江等指出，城鄉一體化內容包括城鄉地位平等、城鄉開放互通、城鄉互補互促、城鄉共同進步。三是城鄉一體化階段研究。從城鄉關系角度，大致可以分為鄉育城市、城鄉分離、城鄉對立、城鄉融合即城鄉一體化等幾個階段。四是城鄉一體化的理論思想是否正確”（孟玉新，2009）。凌耀初則強調，如果商業經濟需要得到合理發展，實現城鄉一體化，一是要大力改造傳統農業布局，發展現代科技農業，走農業產業化道路；二是要形成特色商業經濟，企業集群、中小工商業和鄉鎮企業要有效利用資源，發展特色經濟。楊蔭凱則指出，商業經濟發展的主要途徑有：加快農業產業化、加快發展工業化、加快實施城鎮化、土地管理與經營制度創新、市縣行政體制改革、農村財政金融體制創新、人力資源開發、擴大開放與招商引資和國家宏觀政策強力支持。

可以說，國內外學者對“城鄉一體化”做出了大量的研究。在研究成果中可以發現，他們都描述了城鄉一體化與商業經濟的關系。雖然，他們沒有用共同詞來描述二者的具體關系，但是，本文以為，互動可以作為二者關系的有效形容。城鄉一體化發展是社會發展的重要目標，商業經濟發展是城鄉一體化實現的重要手段，而城鄉一體化則是商業經濟發展的風向標。發展商業經濟，從而實現城鄉經濟互補，推動城鄉一體化快速實現。

城鄉一體化視閾下商業經濟發展的思路

城鄉一體化發展可以看作是一個復雜工程，也是一個偉大且艱巨的社會、經濟和政治問題。城鄉一體化對商業經濟發展提出了更高的要求，商業經濟發展也必須以城鄉一體化為目標，從而實現二者互動發展，從傳統的城鄉分治走向城鄉一體、和諧發展的雙贏局面。

（一）商業經濟發展的支撐：政府力量的支持

“繆爾達爾（1957）在《經濟理論和不發達地區》一書中，提出了‘地理上的二元結構’理論，成為城市化理論中城鄉協調發展的經典理論。他利用‘擴散效應’、‘回流效應’等概念解釋一國經濟發展中地理二元結構形成的原因和作用機制。他認為由于經濟的發展所帶來的商品、資本、人員、技術等要素的自由流動會使先進的地區更先進、落后的地區更落后，因此必須由政府轉變相關的發展理念，并制定相應的政策刺激，幫助落后地區加快發展”（趙寧，2008）。

各級政府部門必須從根本上轉變思想觀念，做好以下四個方面工作：

1.轉變“二元結構”的傳統觀念，樹立城鄉一體化的新觀念。我國社會城鄉結構發展在傳統的“二元結構”觀念影響下，長期存在著“重城輕農”、“重工輕農”的現象，使得城鄉經濟發展失衡。所以，各級政府部門應該從“重城輕農”的傳統觀念中完全轉變過來，從本質上認識到城鄉一體化發展對于我國建設有中國特色的社會主義國家有著重要的戰略意義。

2.打破“城堡經濟”，建立城鄉一體化市場。各級政府部門不能以“本位主義”思想為指導，片面追求所轄區域經濟社會發展的單一成果，必須具備大局觀念，建立城鄉一體化市場，構建公平、公正的市場規律，為城鄉經濟的發展創造出良好的制度環境。

3.改變“厚城薄鄉”的現狀，打造“工農并舉”的新局面。各級政府部門應統籌規劃，公平公正地對待城鄉經濟發展，不能忽視農村經濟發展，應該打造“工農并舉”新局面。在一些較偏遠的農村地區，當地政府部門應增加財政投資，改善當地的基礎設施建設，為經濟發展提供基礎硬件保障；相關管理部門還應該根據當地實際情況，扶植建立相應的支柱產業，發展特色農業，開展社會主義新農村建設，為實現全面小康社會而努力。

4.改變行政推動的老方法，建立健全市場機制。當地政府部門應從根本上轉變觀念，由行政命令型政府向服務型政府轉變。發展經濟依靠行政命令是行不通的，必須重視市場導向作用，這有利于資源的優化配置。

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關鍵詞：城鄉居民醫療保障 具體目標 困境分析 改革建議

中圖分類號：F840 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）02-061-02

醫療保障制度在我國已經發展了30多年，當前基本形成了“3+1”模式的城鄉一體化全民醫療保障體系，在全國城鄉覆蓋人口已經超過13億。但因我國醫療保障制度長期受到城鄉二元結構的影響，造成當前的醫療保障制度分割嚴重，導致了城鄉居民醫療保障一體化體系實施困難，制約著社會經濟的健康發展。隨著“十二五”規劃將構建城鄉居民醫療保障一體化體系納入國家政策基本目標，構建城鄉居民醫療保障一體化體系成為我國醫療保險改革工作的核心。正是基于此，本文在闡述城鄉居民醫療保障一體化體系實施的具體目標基礎上，重點分析城鄉居民醫療保障一體化體系實施的困境，并提出改革建議，力圖為我國城鄉居民醫療保障一體化體系的實施提供參考。

一、城鄉居民醫療保障一體化體系實施的具體目標

城鄉居民醫療保障體系作為我國城鄉社會保障體系的重要組成部分，其實施的根本目的在于：打破城鄉分割局面，消除城鄉醫療保障體系的二元結構，合理配置城鄉醫療資源，縮小城鄉居民醫保補償水平差距，從而建立一體化的城鄉居民醫療保障體系。其具體目標包括以下三個方面：

（一）實現城鄉公平醫保

消除城鄉醫療保障體系的二元結構，實現城鄉居民醫療保險享受政策一體化，讓農村居民能夠享受城市優良的醫療服務資源，緩解城鄉居民“看病難、看病貴”的問題。完善基本醫療保險制度，促進社會公平正義，真正實現城鄉居民平等享有基本醫療保障制度。

（二）提升醫療服務水平

城鄉居民醫療保障一體化體系的實施，必須加強醫療衛生機構管理，提倡節約社會醫療成本，精簡醫療管理機構，提高醫療服務水平。要盡量避免在醫療衛生機構管理中的“多頭管理”，使醫療衛生機構真正專注于提升醫療服務水平和保證醫療服務質量。

（三）推動經濟社會轉型

當前，我國正處于社會經濟結構轉型的關鍵階段，構建城鄉居民醫療保障一體化體系有利于解決“三農”問題，促進農村剩余勞動力的合理流動。同時構建城鄉居民醫療保障一體化體系必定會打破城鄉“二元”體制，從而促進城市與農村在各項管理制度和管理方式上不斷融合，促進城鄉經濟協同的發展，加快城市工業化和農村城鎮化進程，使經濟社會適應社會經濟轉型的需要。

二、城鄉居民醫療保障一體化體系實施的困境分析

（一）資金管理方面：保險繳費與費用補償之間缺口巨大

我國城鄉居民醫療保險的保費主要由用于“正常”損失賠付的純保險費，用于“異常”損失賠付的風險附加費和保險經營引起的附加保險費組成。而我國實際醫藥補償費是按醫藥費基數乘以一定系數來進行賠付的，這個系數包括增長系數、保險因子和補償比。其中保險因子是一類反映醫療費用隨保險賠付率變化的敏感指標，是醫藥補償費正常測算中最不可估算的因素，估算不當極易在現行醫藥補償費現收現付中形成“隱性債務”。

我國城鄉居民醫療保險的“隱性債務”主要集中在老年人口的醫療保險中，我國是全球人口老齡化程度較高的國家之一，現有65歲以上人口近兩億人，占全部人口的14%左右。城鄉居民醫療保險的基本醫療保險費人均費用支出與人口年齡之間成正比，人口老齡化的到來給城鄉居民醫療保險一體化體系正常運轉帶來壓力。同時由于現行《社會保險費征繳暫行條例》規定，我國城鎮醫療保險體系中退休人員保費由社保資金統籌支付，由于人民生活水平提升，我國老年人醫療補償缺口越來越大，而這個醫療補償缺口單純依靠社保資金統籌支出和新參保人的繳費結余來彌補，顯然是遠遠不夠的。由于未為中老年人口準備相應醫療保險經費，因此我國城鄉居民醫療保障體系中存在著一定的“隱性債務”。例如，據江蘇省統計，如果未來江蘇省實現城鄉居民醫療保障一體化體系后，江蘇省城鄉居民醫療保障體系將出現60萬億～170萬億元的赤字風險，屆時江蘇省醫療基金將面對嚴峻的挑戰。

（二）政府責任方面：政府對國民醫療費用支出明顯不足

經過多年探索，我國目前已經初步建立了以城鎮職工基本醫療保險制度為代表的城鄉居民醫療保障一體化體系，但遠遠不能滿足當前市場經濟快速發展情況下的城鄉居民日益增長的醫療消費需求。與保險制度發達的國家或地區相比，我國城鄉居民醫療保障一體化體系建設過程中，政府承擔的責任仍然存在一定的差距。如表1所示，在醫療衛生費用占比GDP方面，我國僅為僅為4.3%，低于美國、日本、法國的15.7%、8.0%、11.0%，在政府衛生支出占比政府總支出方面，我國僅為9.9%，低于美國、日本、法國、泰國的19.5%、17.9%、16.6%和13.1%；在人均政府衛生支出方面，我國僅為49美元，遠遠低于美國、日本、法國、泰國的3317美元、2237美元、3655美元和2237美元，人均衛生支出費方面，我國僅為108美元，也遠遠低于美國、日本、法國、泰國的7285美元、2751美元、4627美元和2751美元。如果說計劃經濟時期是政府在醫療衛生責任中占有太多責任，那么當前市場經濟下我國政府對國民醫療費用的支出明顯不足。據衛生部數據，在我國1991年至2015年的25年間，政府衛生費用支出比例從36.2%下降到27.2%，而個人衛生支持比例卻從21.2%上升到了38.2%，政府國民醫療費用支出扣除用于衛生基建事業部分后基本就所剩無幾了。

（三）管理模式方面：F行醫療保險制度存在的城鄉差異

當前我國城鄉居民醫療保障制度主要由城市醫療保險制度和農村醫療保險制度構成，其中城市醫療保險制度由城鎮職工醫療保險制度和城鎮居民醫療保險制度構成，但這三項醫療保險制度在覆蓋范圍、繳費主體、賬戶情況、保障范圍、籌資原則、籌資比例、籌資水平、統籌層次、管理部門、大病保險、補充保險等各個方面均存在著顯著差異。尤其在管理主體方面，城市醫療保險制度由人社部門統籌管理，而農村醫療保險制度由衛生部門統籌管理。這種管理模式會依據屬地管理的原則，先對醫療保險管理權進行劃分，然后根據險種歸由不同部門管理，最后將形式多樣的醫療保險交由各個主管部門分別管理。在這種管理模式下，不僅管理成本不斷增加，管理效率低下，而且極易造成地區間、城鄉間醫療保險水平差異。另外，在我國現行醫療保險制度中資金籌集、管理與使用也存在著諸多問題，資金籌集主要表現在資金籌集規模不足和投入不足這兩個方面，資金管理主要表現在管理維護費用高和管理不透明兩個方面，資金使用主要表現在居民使用基金受限，存在醫生誘導過分消費和預防支出不足，慢性、重癥患者比重大等問題。

三、城鄉居民醫療保障一體化體系實施的改革建議

（一）頂層設計――在制度方面推進全國統籌

實施城鄉醫療保障體系一體化應有長遠目標和近期目標，但在實施過程中難免有著諸多推進阻力和爭擾，因此國家應對城鄉醫療保障體系一體化的實施盡快作出統一的決策和部署，在制度上做好頂層設計。應從全局角度，對城鄉醫療保障體系一體化實施的各方面、各層次、各要素統籌規劃，讓有效資源集中，以高效快捷的方式在制度設計上保障城鄉醫療保障體系一體化設施的順利推進。建議國家在參考各地成功實踐經驗和實踐調研基礎上，出臺城鄉醫療保障體系一體化建設的具體實施依據，在國家層面上明確城鄉醫療保障體系一體化實施的基本原則、管理主體、主要內容、實施步驟等內容，只有在頂層制度設計上完善，才能實現全國城鄉醫療保障體系一體化，促進全民醫療保障服務得到質的飛躍；才能促進城鄉醫療保障體系一體化的實施在全國統籌推進。

（二）管理提升――建議人社部門為管理主體

在多年的保險制度改革經驗中，人們更傾向于將城鄉醫療保障體系一體化實施的管理權規劃于人社部門。因此，建議在現行部門分工格局下，由人力資源社會保障部門對城鄉醫療保障體系一體化的實施進行統籌管理。人力資源社會保障部門與醫療衛生機構并無行政管轄關系，互相之間也無發展和運作的直接利益沖突，因此人力資源社會保障部門應在城鄉醫療保障體系一體化實施管理中，作為醫療保險服務管理的獨立第三方，代表參保人利益，發揮價格談判作用，合理控制醫療費用，并通過各種形式，用有對性的基金結算方式來規范醫療衛生機構的醫療服務行為，為城鄉參保人提供更優質的醫療衛生保障服務。

（三）有序統籌――促進城鄉一體化協調發展

制約我國城鄉醫療保障體系一體化實施的主要影響因素是發展不平衡的城鄉二元結構，因此各地各級政府在城鄉醫療保障體系一體化實施過程中，不僅要嚴格按照國家相關頂層保險制度設計規定推進，而且還要充分考慮本地區經濟發展情況有序統籌，促進城鄉一體化協調發展。建議可以分以下四步走：第一步，資源一體化管理，即整合城鄉醫療保障體系資源，建立共享服務平臺，初步建立具有參保信息、數據標準、業務流程等內容的網絡架構平臺。第二步，促進各類保險制度融合。即構建不分城鎮和農村戶籍的，統一籌資標準的、統一參保補助的，待遇水平一致的城鄉居民醫療保障一體化體系。第三步，實現全民公平醫療保險，即進一步完善基本醫療保險制度，進一步整合城鎮醫療保險制度和農村居民醫療保險制度兩大制度，構建一體化的全國基本醫療保險制度，最終實現全民公平醫療保障服務。第四步，推進統籌層次提升，即將縣級統籌逐步提升到市級統籌，然后再將人口較少的省份逐步提升到省級統籌，再逐步推進到全國所有省份，最終建立全國基金互濟、抗風險互濟的一體化城鄉醫療保障體系。

參考文獻：

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>> 新型城鎮化帶動城鄉勞動力市場一體化的政策建議 堅持新型城鎮化引領推動城鄉一體化發展 以城鎮化引領的望城城鄉一體化發展模式思考 城鎮化與城鄉一體化發展模式研究 論鄉村城鎮化與城鄉一體化發展研究 論小城鎮的新型城鎮化與城鄉一體化 我國新型城鎮化與城鄉一體化發展評價探析 新型城鎮化與城鄉一體化疑難問題探析 新型城鎮化與城鄉一體化規劃問題探析 新型城鎮化下建構城鄉社會保障一體化探究 城鎮化進程中推進城鄉義務教育一體化機制研究 加快推進城鎮化進程 實現城鄉一體化發展 城鎮化與城鄉一體化發展建設淺析 淺析現代城鎮化與城鄉一體化建設發展 完善城鄉一體化發展機制研究 統籌帶動 推動城鄉一體化發展 蘭州市城鎮化與城鄉一體化協調發展研究 湖北新型城鎮化與新農村建設一體化發展對策研究 新型城鎮化背景下的皖北城一體化建設研究 城鄉經濟一體化發展背景下推行新型城鎮化的策略探討 常見問題解答 當前所在位置：，2012.09.26.

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縣域經濟是屬于區域性經濟概念，是一個縣（市）范圍內的經濟關系和經濟總量的總和。它以縣城為中心，集鎮（尤其建制鎮）為紐帶，廣大農村為腹地，城鄉兼容，具有鮮明區域特色的經濟總體。縣域經濟是我省國民經濟的重要組成部分，在全省經濟和社會發展促進城鄉一體化中具有基礎性的地位。

一、甘肅縣域經濟發展現狀

截止目前，我省行政區劃有86個縣（市、區）。其中有66個縣、19個區、1個縣級市。改革開放以來，我省縣域經濟通過幾十年的發展取得了長足的進步。縣域的經濟總量提升，城鄉面貌發生了可喜的變化。農民群眾基本解決了溫飽并向小康邁進。

（一） 縣域經濟總量相差很大，經濟發展不平衡。甘肅是一個以農牧業為主的省份，縣與縣經濟差距較大，自然條件差，在很大程度上制約著縣域經濟的發展。截止2011年底我省縣級生產總值最高4505743萬元、最底3419萬元。財政收入最高137858萬元、最低2464萬元。全社會固定資產投資，最高2532888萬元、最低39812萬元。就目前而言，我省縣域經濟仍是以農業和農村經濟為主體的經濟。

（二）城鎮化發展水平低，進程緩慢。我省受自然條件限制，縣級城市建設差距也不小，城市基礎設施落后，城市化的必備條件不足，與東部縣市相差很遠。截止2011年，我省城市化率平均為38.75%。近年來，我省城鎮化水平始終低于全國平均水平15%以上。如分縣看城市化率差距更大或者說遠達不到城市化標準。截止2011年全省縣（區）人口數為，最高128.53萬人，最低為1.04萬人。2011年全省農民人均純收入，最高14175.88元，最低2061.65元。如果按城市化標準考量我省各縣綜合指標，尚有很大差距，大多數縣級城市要達到城市化要求，尚有很長的路要走。東部沿海縣市城市化基礎條件已經具備，其經濟發展，城市化建設已和大、中城市接軌。而我省大多數縣級城市僅僅是起步階段。

（三） 經濟結構單一，經濟基礎差。我省經濟結構主要以農業為主，且農業產業化程度較低；工業化比重小，產業結構不合理。雖然我省中小企業逐年遞增，總體來看規模普遍較小，缺乏市場競爭力。

（四）多數縣域財政十分薄弱，入不敷出。截止2011年，全省縣級財政收入最高137858萬元，最低2464萬元。我省收支倒掛縣域比例高達87.2%，財政赤字從根本上制約了縣域經濟的發展，許多縣缺乏改善公共設施、提供社會服務的能力，帶來了一系列的社會矛盾。

二、推動甘肅城鄉一體化進程的建議

城鄉一體化是指農村城市化，農民生活生產方式的升級，逐步改變城鄉二元化結構，加速全社會整體化推進，實現共同富裕。

大家知道，城市是生產力發展到一定階段的產物，是生產要素集約化和產業多樣化的社會有機體。城市化是指城市的經濟、社會、文化及生活方式等由傳統農業社會向現代社會發展的歷史變遷過程。具體表現在城市的生產、生活、社會活動，廣泛應用現代科學技術成果和體現現代社會生產力水平和精神文明水平，從而使城市社會、經濟、生態和諧全面地協調發展。可以說縣域經濟的發展是城鄉一體化建設的助推器。

鑒于甘肅縣域經濟發展過程中存在著自然環境制約、經濟結構不合理、財政收入不足等突出問題，這些問題制約著我省縣域經濟的進一步發展。筆者認為從以下幾個方面入手，逐步解決制約縣域經濟發展的問題。

（一） 尊重自然規律和經濟規律。

我省的經濟發展受自然條件制約嚴重，又處西部于不發達地區，經濟政策和發展戰略必須實事求是，發展縣域經濟不能全部照搬東部地區的模式，而是應該探索甘肅特點的經濟發展模式。各縣應結合自身特點，發揮區位優勢，產業優勢等制定經濟發展目標。要注重當地資源的合理開發與利用，同時也要注重自然資源的承載力及可持續發展能力。最終目的使縣級城市俱有經濟功能與社會功能的完美結合。

（二） 發展縣域經濟須按照市場經濟的要求，確立縣域經濟發展戰略。擺脫我省自我封閉的情況，依托國際國內市場，根據市場競爭導向初步確立未來的前瞻性競爭戰略，使縣域經濟融合于市場經濟發展的大潮。重視發展二、三產業，通過第二三產業的發展，進一步轉變經濟增長方式，提升產業結構，形成具有我省特色的多元化產業格局。

（三） 解放思想、勇于創新。1.對我省縣域經濟發展而言，應當實施分層推進戰略。夯實鄉鎮經濟，提高縣城城市化率，逐步推進城鄉一體化。推進城鄉一體化方面應考慮各縣經濟總最的大小及發展空間、區位優勢等因素。2.堅持把民營經濟作為縣域經濟發展的主體，下大力氣扶持一批注重科技創新和農副產品加工的外向型企業，力求把整個縣域經濟中的主導經濟形勢向民營經濟方式轉化。3.著眼沿海經濟發達地區，承接勞動力密集型、配套加工型產業，建設初級產品的加工基地和輔助產品生產基地，形成縣域經濟的核心競爭力。

（四） 著力推進農村城鎮化。壯大一批經濟強縣，提升一批中等發展水平縣，幫扶一批經濟欠發達縣。選擇一批優勢縣及小城鎮優先發展，促進其加快向城市轉化。對城市化率較高的縣，建議逐步就地城市化。當前，不應全面推行農民轉入大、中城市。否則造成城市資源緊張，就學，就業等一系列社會問題突顯，反阻礙了城鄉一體化進程。這是一種代價高昂的城市化道路。

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關鍵詞：城鎮化 推拉力機制 城鄉一體化 聚集效應 輻射效應

一、城鎮化和推拉力機制

城鎮化也稱作城市化，是指一個地區的人口在城鎮和城市相對集中的過程。城市化的過程是城鎮用地擴展，城市文化、城市生活方式和價值觀在農村地域不斷擴散過程。簡單的理解，就是農村和農民的生產方式和生活方式的文明程度不斷提高、不斷現代化的過程。

本文所研究的推拉力機制，主要為了促進我國城鎮化的進一步發展，改善和優化城鄉二元經濟結構的布局。推拉力機制是維持和改善城鎮和農村兩個經濟系統之間的各種經濟關系、組織結構和互補發展的系統的綜合。研究城鎮化對農村的推拉力機制，有利于在總結歷史經驗教訓的基礎上，不斷優化我國城城鎮化推動農村發展的系統，從而為推進城鎮化進程，實現城鄉一體化目標奠定堅實基礎。

在一般的城鎮化過程中，城鎮的吸引力（或稱拉力）與農村的擴張力（或稱推力）是構成城鎮化持續推進的動力，也是帶動和引導農村地區不斷發展的力量之源。由于城鄉二元經濟差異顯著，要實現推拉力機制的作用，根本動力是整個社會的工業化。其前提是，結合市場規律，通過科學的分析，合理的規劃，充分調整利用城鄉兩個系統內部經濟要素，才能實現城鄉一體化的最終目標。下面作者將用圖表簡單闡述推拉力機制的構成和作用原理：

上圖表明：推拉力機制主要有農村和城鎮兩個經濟主體組成，這兩個主體之間存在著有機的聯系，構成一個綜合的整體，實現城鄉之間互動的功能，兩個經濟系統之間經濟要素的相互流動，促進和彼此之間的需求，促進我國城鎮化的進程，加快兩個經濟系統的相互發展。其中，城鎮居于主要地位，農村主要有城鎮帶動發展。這樣，我們也可以把此機制理解為是城鎮化推動農村發展的機制，其實現的最終目的是為農村進一步發展和城鎮不斷自身完善創造前提條件，為最終實現城鄉一體化創造基礎。

二、制約推拉力機制的影響因素分析

推拉力機制的影響因素主要從城鎮和農村兩個方面來分析，分別對制約農村推力和城鎮拉力的主要因素進行闡述，并分析各自對機制的影響。

（1）農村推力機制制約因素

農村推力機制，主要是由于利益驅動作用下，農村人口向城鎮擴張，以取得良好報酬，以改善生活水平。然而，農村地區經濟發展依然難以改觀。影響農村推力機制的因素大致包括四個方面：

1）勞動力：據第六次人口普查數據表明，農村人口67414.95 萬人，占總人口的50.32%，而真正從事第一產業的人口僅有27931萬人，僅占全部就業人口的36.7%。這一數據表明，大量農村勞動力流向城鎮尋早新的發展機遇，這一現象，影響農村工業化水平進展，進而制約了農村擴張力。

2）土地：土地是農村發展的最基本的資產，但農民實際可用的耕地面積卻很少。目前，中國耕地面積約為18.26億畝，比1997年的19.49億畝減少1.23億畝，中國人均耕地面積由10多年前的1.58畝減少到1.38畝，僅為世界平均水平的40%"，農村可以利用土地減少也是城鎮化推動農村發展的巨大障礙之一。

3）生活水平：生活水平的差距明顯，是我國農村與城鎮最主要的差別。2009年，我國城鎮和農村人均可支配收入分別為17175元和5153元。另外，城鎮年均增長率要比農村高出3.3個百分點。城鄉間的差距不斷擴大，不僅會影響農村進一步發展困難加劇，還會加劇城鄉兩極化發展的趨勢。

（2）城鎮拉力機制制約因素

中國城鎮化的拉力機制，主要是城鎮自身具有的市場、福利、資金、技術等優勢經濟要素，刺激和帶動農村地區發展。主要通過城鎮自身產生的集聚效應和輻射效應來發揮作用。其效應直接制約著城鎮拉力機制的運行效果。

1）聚集效應，就是通過獲得規模經濟和范圍經濟來提高效率和降低成本的系統力量。城鎮聚集效應作用下，大量農村務工人員流向城鎮。2012年藍皮書指出，工作和居住在城市中的農業戶籍者大多處于"半城市化"狀態，即城市中的非農就業人口或常住人口，但難以像本地的非農戶口居民那樣分享到城市化帶來的城鎮居民的社會待遇，他們面臨著社會保障覆蓋不足等困境，直接影響正常生計問題。因此，單純的強調聚集效應向城鎮聚集并未從根本上推動農村的發展。

2）輻射效應，是指以城市為基點，通過其較強的經濟、文化、科技、教育、人才等資源優勢，帶動周圍農村地區發展。其作用主要取決于城鎮化水平高低。從世界范圍來看，城鄉一體化發展軌跡是：城鄉隔離、城鄉聯系、城鄉融合、城鄉一體。然而，以我國目前城鎮化水平為51%，城市文明向農村輻射普及力度大致在70%左右，正處于城鄉聯系向城鄉融合的發展階段。而一些發達國家城鎮化水平早已達到90%以上，位于較高的城鄉一體化發展階段。我國距離最終實現城鄉一體化還有一定差距。因此，如何更有效更科學的提高我國城鎮化水平，是提高城鎮輻射效應的重要任務，也是是推動農村發展的重中之重。

三、對城鎮化推動農村發展機制的政策建議

針對推拉力機制效力不足問題，實現通過城鎮化推動農村合理、健康、穩步的發展，我提出以下幾點建議：

1.進一步推進新農村建設的步伐，完善農村公共基礎設施的建設。改善農村的生活環境，提高農村生活水平，加強農民的文化知識水平教育。不僅是農村自身發展的前提條件，也是城鎮拉力與農村推力之間長久發揮互補作用的重要保證。

2.合理規劃產業結構布局，逐步發揮城鄉之間的引導與被引導關系。合理的產業布局，是促進城鄉之間科學發展的基礎，也是保證城鎮和鄉村之間經濟要素間相互流動必不可少的關鍵環節。

3.加強城鄉合作關系，政府發揮宏觀調控作用，并建立資金引導機制和合理流向分配機制。政府應逐步建立長期、有效的法律監督體系，保障各種政策的實施與落實，這一舉措主要為了逐步消除兩極化差異，實現城鄉一體化發展的目標。也是實現城鎮化推動農村發展機制正常實施的科學保障。

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關鍵詞：城鄉一體化；演進；現狀；問題；對策建議

中圖分類號：F124；F291

一、我國城鄉一體化的演進

梳理過去60年城鄉關系的演變，對于我們客觀認識當前城鄉關系以及下一步推進城鄉一體化有重要借鑒意義。客觀地說，我國城鄉關系的演變是針對當時國內外環境采取的應對措施的一種反映。

（一）城鄉融通階段（1949-1957）

伴隨“一五”計劃的大規模工業化建設，城鎮化水平從10.64％提高到15.39％。當時執行的“重點建設，穩步前進”的城市發展方針總體上是成功的。這一時期，城鎮化呈現出“城鄉通開，流而不滯”的良性循環體制，促進了我國經濟社會的健康發展。

（二）“大”農村促“小”城市階段（1958-1978）

這個階段，以發展重工業為主，以農產品剪刀差為工業積累資金，同時壓低城市人口規模和城市建設資金投入為工業發展解決資金。城市發展出現反復，三年“”期間農村人口進入城市嚴重失控，城鎮化水平從15.39％猛增到19.75％，這不是當時經濟發展水平所能承受的。“”以后進入困難時期和調整階段，2600萬城鎮人口被動員回鄉，城鎮化水平從19.75％下降到17.98％。在調整中逐漸形成起來的戶口管制、限制人口流動、取消城市規劃等政策措施影響深遠。城鎮化水平多年徘徊在17％上下。

（三）農村與城市順次改革，同步發展階段（1978-1991）

這個時期，基本上是通過農村聯產承包責任制和，釋放了束縛多年的城鄉生產力，城鄉都獲得了大幅度的發展。這個時期城鄉之間人口流動開始啟動，人員、資源交流逐步擴大，大量城市和建制鎮開始涌現。1985-1990年，城市和小城鎮分別以每年29個和589個的速度增加。大大提高了我國城鎮化水平，也擴大了城市吸納農村富裕勞動力的能力，這個時期的城鎮化水平以每年0.7個的速度發展。

（四）城鎮化速度加快，城鄉差別逐漸加劇（1992-2009）

1992年以后，農村確認為國家根本大法穩固了農業發展的強勁勢頭，另一方面，社會主義市場經濟改革又大大增強了城市發展的動力。1990年至2008年，城鎮化水平從26.41％上升到45.68%，年均增長1.07個百分點，尤其是2001-2005年期間，年均提高近1.4個百分點。隨后幾年，多種原因使得城鎮化增速下降，但是依然保持在1個百分點上下波動。但是，這個時期，資本、技術和人員更快地向城市集中，城市發展迅速，客觀上也造成農業生產效率增長緩慢，農村開始被邊緣化，城鄉發展逐漸失衡，這主要表現在城鄉收入差距快速拉大，并在2009年達到改革開放以來最大值，即3.33：1。

（五）城鄉一體化進入新時期（2010- ）

在全球金融危機的背景下，加快轉變經濟發展方式更加迫切。“十二五”規劃建議提出，“要推進農業現代化、加快社會主義新農村建設”和“積極穩妥推進城鎮化”。城鄉一體化將進入新的發展時期。

二、我國城鄉一體化現狀

當前，我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。

（一）城鎮化取得顯著成績

截至2010年底，中國的城鎮化水平已達到49.68%，城鎮人口達6.6億，為美國人口總數的兩倍，比歐盟多出1/4，城鎮化規模居全球首位。目前中國已步入城鎮化中期水平，進入快速城鎮化階段。隨著城市經濟的蓬勃發展，民生問題逐步得到改善，居民生活水平明顯提高，就業大量增加，消費市場更趨繁榮。2009年，全國城鎮居民人均可支配收入達1.72萬元人民幣，全國私人民用轎車2606萬輛，年增長33.8%。同時，全國軌道交通、公共交通建設發展加快。住房制度改革和住房保障的加快，住房質量和居住環境明顯提高和改善，城鎮住宅成套率超過80%。

（二）新農村建設戰略的實施，極大改變了農村面貌

農村基礎設施建設取得重大進展，自2006年以來，國家累計安排農村飲水安全工程建設中央投資590億元，解決全國2.15億農村居民及農村學校師生的飲水安全問題。“十一五”前四年，新改建農村公路156萬公里，農村公路通達水平和通暢程度大幅提高。大電網對農村人口的覆蓋率超過了95%，基本實現了城鄉居民生活用電同網同價。國家大力扶持農村發展清潔能源，2010年，全國戶用沼氣達到4000萬戶。農村危房改造項目已經啟動，截至2009年底，全國擴大農村危房改造試點任務開工率91.1%、竣工率64.9%。農村社會事業發展取得全面進步。農村免費義務教育全面實現，中等職業學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生免費教育開始實施。新型農村合作醫療實現全面覆蓋，參合人數達8.33億人。農村計劃生育家庭獎勵扶助制度全面實施。農村最低生活保障制度全面建立。新型農村社會養老保險制度試點成功推進。

三、我國城鄉一體化推進中的問題

（一）城鄉收入差距有擴大之勢

數據顯示，2009年城鎮人均可支配收入為17175元，農村居民人均純收入5153元，城鄉收入比為3.33： 1，較2007年的3.32： 1和2008年的3.31： 1擴大。這一差距達到1978年以來的最大水平。收入差距擴大背后是農民工資性收入和財產性收入增長過慢，從另一個角度來說，是城鄉勞動生產率的差距擴大的結果，有學者用“二元對比系數”即農業和非農比較勞動生產率的比較來考察城鄉收入差距擴大的原因發現，2000年以來城鄉二元結構在增強，城鄉之間出現新的不平衡。

（二）農村公共服務的財政支持力度有待加強

近年來農村醫療衛生條件得到很大改善，新型農村合作醫療制度正在建立，但由于農村衛生投資比重不高，醫療資源配置不合理，醫療衛生管理和服務跟不上，在教育、醫療、養老等公共服務方面，國家對農村的資金投入明顯不足。2009年全國財政預算內教育撥款總數達3114億元，其中對農村義務教育的撥款為990億元，占31.79%，這一比例與占全國 69.91%的農村人口相比，相差甚遠。2008年末，占全國69.91%的農村人口僅享有20%的醫療資源；全國平均每千人擁有衛生技術人員，城鎮是5.41人，而農村僅2.21人。

（三）支持“三農”的金融體系需要加強

支持“三農”的金融體系相對薄弱，而且，農村銀行對農村資金的“抽水機”的狀態還沒改變。全國2009年6月末還有2945個鄉鎮沒有銀行業金融機構營業網點，其中708個鄉鎮沒有任何金融服務。目前，“三農”貸款門檻過高，農民貸款難問題仍然比較突出，2009年全國銀行業機構貸款余額39.9萬億元，其中涉農貸款9.14萬億元，占比僅22.9%；涉農貸款中，農戶貸款為2.2萬億元，僅占 24.1%。獲得小額信用貸款和聯保貸款的農戶不到1/3。2007年，農村金融系統的存款與貸款差額為6萬多億元，這些大規模的資金流出，與1.6萬億元的支農資金注入相比，天壤之別。

（四）城鄉社保體系有待銜接

當前城鄉在社會保障方面均有各自的制度體系，城鄉養老保險制度有待銜接，統籌城鎮居民醫保和新農合。目前，中國基本社會保障體系的重心仍在城鎮，農村社會保障體系建設滯后。與農村相比，城鎮養老、醫療、失業、工傷等各項基本社會保障起步早于農村，已經初步建立了相對完善的體制和制度。而農村養老保險制度尚未完全定型，農村社會救助制度的保障水平有限，處于不穩定狀態。2007年，中國政府決定在全國建立農村最低生活保障制度，將符合條件的農村貧困人口納入保障范圍，重點保障病殘、年老體弱、喪失勞動能力等生活常年困難的農村居民。雖然農村低保人數增加比較快，但與城市最低生活保障制度相比，農村最低生活保障制度建設滯后，保障范圍、保障程度也遠遠落后。另外，2億多農民工進城就業在戶籍、低保、住房等公共福利方面的體制仍然存在。

（五）外出務工人員與家庭空間上分離、城鎮生產的集中性與農村潛在消費市場的分散性的分離

抽樣數據顯示，舉家外遷的農民工只有不到10%，即2000萬人左右。大量農民只身外出長期務工，形成了中國獨特的“留守兒童”、“留守老人”等現象，并由此誘發出越來越多的社會問題。而且，大量農村人口分散在路途遙遠且規模過小的集聚點上，使得商品運輸和集散成本過高，抑制了國內消費增長。每年春節過億的探親人員流動，不僅給有限的交通運輸造成壓力，而且也擠占了旅游以及其他消費的資源。事實上，這種模式也使得大量外出務工人員占有了農村和城鎮兩份土地資源，即農村宅基地和城鎮建設用地。

（六）城鎮化的統計口徑與公共服務覆蓋之間的缺口

截至2009年9月末，我國有1.52億外出務工農民，還有0.9億戶籍所在地鄉鎮務工農民，計2.42億農民工。這些人由于在城鎮居住半年以上而被統計為城鎮人口。事實上，這些人并沒有享受到真正的城鎮的醫療、教育等戶籍所附帶的福利，需要建立更為現代化的公共服務體制，在財政能力可以實現的前提下，盡快覆蓋更多的人口。

（七）土地城鎮化的速度快于人口城鎮化的速度、工業化快于城鎮化速度

由于擔心外來民工轉化為本地居民帶來巨額的財政壓力，地方政府一般會對外來民工轉市民持很強的排斥態度。而且，由于土地財政的體制性動因，地方政府有通過擴大城鎮建成區面積來獲取土地出讓金、提高其財政能力的沖動。根據數據分析，2000年到2007年，我國城鎮建成區平均每年擴大1861平方公里，以7.7%的速度增長，遠遠高于人口城鎮化速度。這使得本已緊張的耕地更加快速地被城鎮吞噬。與48%的工業比重相比，中國城鎮化的水平依然過低。未來，在發展先進制造業的基礎上，大力發展就業彈性高的服務業，將是推動城鎮化發展的重要途徑。

四、未來城鄉發展一體化的總體思路和主要任務建議

（一）總體思路

城鄉一體化是一個系統而復雜的經濟社會工程，必須循序漸進、分類實施。其重點在于盡快實現規劃建設、要素市場、產業發展、就業創業、公共服務以及社會管理等幾個方面的一體化，難點在于如何盡快實現城鄉要素即資金、技術、人才等全面、自由和雙向的流動。在保障耕地紅線和農民合理合法利益紅線的前提下，積極探索農村土地流轉的制度體系，建立城鄉一體的土地管理制度則是更為突出的命題。

（二）關于城鄉一體化的主要任務的幾項建議

1.制定城鎮化頂層政策設計，推進城鎮化健康發展

當前，我國總體上形成三種典型城鎮化模式，即特大城市和大城市為核心的城市群、中小城市和小城鎮以及就地城鎮化模式。城市群實現了大城市“高”就業機會和中小城市“低”生活成本優勢互補，下一步需盡快構建城市群內部基礎設施建設、產業發展協調和公共服務銜接等體系，促進城市群內部區域經濟一體化；中小城市和小城鎮成為“折返式”城鎮化的主要載體，相當數量農民工采取“折返式”進城的路子，他們在大城市積累一定資金和技術后，會選擇進入門檻更低的中小城市和小城鎮就業和創業，并逐步實現定居，這一趨勢將因東部地區產業加速向中西部省份轉移而得到強化；就地就近城鎮化是新時期推進城鎮化的積極補充形式，一旦城市技術、資金等向農村延伸的體制障礙破除，城鄉的資源自由、雙向流動真正實現，就可以實現另一種新興的城鎮化模式。

2.化解房地產價格過快上漲，避免形成阻礙城鎮化的新門檻

盡快建立商品房和保障房的“雙軌制”，完善市場和政府提供住房的政策和體制機制。一是促進房地產市場健康發展。我國處于城鎮化加速期，住房需求具有剛性。在現有財政體制和政績評價體系下，地方政府具有推動地價和增高房價的動力。金融危機以來，我國實體經濟獲利預期低，大量投機性資金涌入房地產市場，助推了房地產市場的泡沫，房價陡升，在戶籍制度性門檻之外，又形成財產性門檻。這一門檻不破除，中國未來宏觀經濟的穩定性及城鎮化穩定快速增長目標將受到影響。單純追求經濟增長和凸顯住房的保障功能是不適合當前中國經濟發展特征的，需要在二者之間建立一種平衡，尋求公平和效率的平衡。二是實現保障性住房建設與城鄉一體化進程結合。針對當前城鎮化發展的趨勢，保障性住房建設應作為引導城鎮化發展的重要手段。首先，在人口規模大、流動性強的大城市提供更多的廉租房，滿足實際需要，同時避免大城市人口過度膨脹。其次，在鼓勵發展的中小城市和小城鎮應加大廉價房的建設，并在基礎設施和公共服務設施上盡快予以完善，將更多人口吸引并穩定在中小城市和小城鎮。最后，盡快加大就地就近城鎮化發展模式的政策扶持力度，加大針對已具備城鎮標準的農村地區的環境整治、公共服務設施完善，同時采取資金補貼等方式的保障性住房建設規劃，避免農民頻繁翻建住房所帶來的資源浪費和環境污染的同時，引導更多的農民向更符合城鎮發展需要的方向建房。

3.穩妥有序推進城鄉社保一體化

推進城鄉社會保障制度改革，實現衛生、醫療、教育、養老等社會保障資源在城鄉的均衡分布，是推動城鄉一體化進程的關鍵。需盡快實現城鄉養老保險制度銜接，統籌城鎮居民醫保和新農合等城鄉社保體系的兼容性，實現無縫連接。推動農民工尤其是新生代農民工在戶籍、低保、住房等公共福利方面的制度性安排，打破城鄉社會保障二元結構。在推動社保一體化的過程中，要有序進行，根據經濟發展水平，逐步提高社保水準，并實現全覆蓋。

4.構建城鄉一體土地管理制度

土地是農村最主要的生產要素。在市場經濟中，生產要素必須是流動的。在城市和農村之間建立平等要素交換關系，要堅持“進”與“退”相統籌原則，在耕地、建設用地、社保、子女教育等方面，盡快建立城鄉統籌機制，在逐步將新生代農民工納入城鎮廉租房和城鎮社保的同時，要制定政策鼓勵其退出農村宅基地和耕地，只有這樣才能化解農民工在城無房可住，在農村卻出現大量空宅、空心村問題，化解我國耕地經營碎片化，難以實現規模化和品牌化的局面。大力推動農村建設用地與城鎮建設用地掛鉤流轉試點，實現“同地同權同價”，通過實行宅基地用益物權貨幣化和抵押貸款試點，實現新生代農民進城財富積累。

5.推動新生代農民工更快融入城市

在人口增速放緩以及土地紅線等硬約束下，城鎮化的主體將逐步轉向流動農民工。“民工荒”的頻繁出現，從一定程度上印證了中國的勞動力市場已經進入劉易斯拐點，即總體上進入了勞動力由過剩轉向短缺的時期。勞動力成本和土地成本的提高，直接導致了城鎮化成本快速提高，農業人口進入城鎮定居并生活的經濟門檻將更高。但是“民工荒”的出現，又顯示出中國進入一個在提高工資和全球產業鏈條低端徘徊的困境，另一方面，我國在總體上將很快進入老齡化社會，北京、上海等大城市將更早進入老齡化社會，急需穩定的外來人口充實。如不盡快將這些折返于城鄉之間的農民工穩定在城鎮，人口紅利一旦消失，大量的農業人口將更難城鎮化，屆時中國經濟發展將面臨更大的挑戰。

6.實現城鄉資源全面、自由、雙向流動

生產要素在城鄉之間全面、自由和雙向流動是城鄉一體化的核心。目前，由于城鄉分割的土地管理制度、住房制度以及戶籍制度，使得農村的勞動力無法順利進城，而城市的優質的資金、技術、管理等資源無法進入農村。成都目前推行的城里人可以進入農村承包土地，可以利用農村的宅基地進行農家樂經營等，都是一種有益的探索。不實現城鄉勞動力、土地和住房等資源的雙向流動，就難以真正實現城鄉一體化，也難以更快推動農民工進入城鎮。

7.完善以創業帶動就業的政策

農民工進城的關鍵還是要解決就業問題。沒有就業，農民工進入城鎮就會成為游民和貧民，也就沒有健康的城鎮化。目前，可以大量吸納農民工的一方面是第三產業，提高第三產業的就業比重10個百分點，則可以擴大就業2500萬，另一方面是東南沿海的加工貿易，如果在這兩個方面加大政策扶持力度，將極大解決農民工進城以后的就業問題。沿海發達地區的就業形勢好，靠的是群眾性創業的氛圍和制度的完善。在中西部地區，束縛創業的政策、法規比較多，地方政府的思想還不夠解放。要敢于解放思想，提出群眾性創業“非禁即入”，讓群眾有業可創，并大力發展草根金融，服務于中小企業的發展。

8.大力發展城鄉一體化金融服務體系

要逐步建立和完善農村金融體系，更好地為農戶和中小企業提供金融服務。下一步應積極完善農村金融組織體系，放寬農村金融機構準入政策，鼓勵社會資本參與設立村鎮銀行、農村資金互助社和小額貸款公司等新型農村金融機構；積極開辦政策性農業保險，通過政府補貼、市場化運作等方式，引導和鼓勵保險機構開展政策性農業保險業務，提高農業保險覆蓋面；探索農村集體土地用益物權抵押貸款等。

9. 制定城鎮減貧戰略規劃

長期以來，由于我國的貧困人口以農村人口為主體，扶貧的重點在農村，扶貧的方式也是針對農村貧困提出的。城市貧困產生的機制、規模和分布以及貧困所產生的社會問題都與農村貧困有顯著的不同，需盡快針對城市貧困人口制定住房、失業救濟、就業培訓等方面的綜合戰略。當前，大量農民工長期居住生活在城市，其中很多貧困人口沒有被統計在城鎮貧困人口中，也往往容易被農村忽略；尤其是那些在城鎮化推進中失去土地，也沒有工作的貧困人口群體。建議盡快完善統計工作，在城鄉貧困人口的標準、口徑等方面盡快建立銜接機制。按照屬地原則進行統計，并制定相應的減貧戰略。

10.走綠色低碳的城鎮化道路

未來一段時期，應對氣候變化成為一個重要的課題。城鎮化推進過程中的建筑、交通等綠色低碳的規劃、技術以及政策引導和支持將是一個重要的課題。當然，全球化背景下的環境問題，不是簡單的污染問題，實質上是區域競爭力和發展能力的問題。由此，在應對氣候變化過程中，同樣不是簡單碳排放的問題，而是一個涉及全球不同發展水平的國家和地區的經濟和社會發展的前途問題，在推進城市生產生活“低碳化”的進程中，必須統籌考慮發展中國家和后發展地區的生存權和發展權的問題。

參考文獻：

[1]葉裕民.中國城市化之路―經濟支持與制度創新[M].北京：商務印書館，2001.

篇10

交流、探討、建議、溝通在三個半小時的審議中，代表們踴躍發言，氣氛熱烈。大家一致認為，《政府工作報告》實事求是，站位高，目標明，是一份鼓舞人心的好報告。特別是市委、市政府提出的島內外一體化戰略，順應民意，深入人心，催人奮進。目前島外新城正在按照“四高”標準進行大規模建設，“十二五”的美好畫卷已經展開，大家都感到歡欣鼓舞。

提問題，談建議，議發展，如何推動教育、醫療、交通等全方位一體化，代表們暢所欲言，建言獻策。李代表搶先發言，他說，在推進島內外一體化過程中，要盡量縮小城鄉差距，努力做到公共服務與基礎設施一體化；王智代表積極建議，要多安排有帶動作用的企業落戶島外，全方位推動島內外一體化建設；陳代表則呼吁，同安區現在距離島內最遠，應該加快同集路改造，縮短同安區與島內之間的距離，實現公共交通一體化。

劉同志邊聽邊記，不時插話，與代表們真誠交流，對于大家提出的建議，劉同志表示贊同，他說，交通是重要的基礎設施，要推進島內外交通一體化布局；是著名的旅游目的地，要充分挖掘潛力，合理開發島外旅游資源，培育新的旅游景點。