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行政訴訟，是解決行政機關與行政相對人行政糾紛的一種訴訟制度。民事訴訟，是解決平等民事主體民事糾紛的一種訴訟制度。在司法實踐中，經常出現民事訴訟涉及行政訴訟，行政訴訟涉及民事訴訟的交叉問題，如何對這些交叉問題進行解決，從審理中出現的交叉問題進行探討。

實踐中行政訴訟與民事訴訟交叉問題的表現形式，國家對民事主體在經濟交往領域中的干預和限制，實踐中民事訴訟涉及到對行政主體具體行政行為的審查是經常出現的，主要是行政機關確認性行政行為和許可性行政行為，具體行政行為是行為人行使權利依據，而民事訴訟為了查清事實，依法也必須對當事人主張的權利的依據進行審查，以查明其是否合法。

司法實踐中對此交叉問題有三種不同的處理方法：一是出現交叉問題后，先中止訴訟，建議當事人對具體行政行為或民事行為提起訴訟，待有結果后再恢復訴訟；二是可以直接對具體行政行為的合法性或民事行為的效力作出認定；三是在訴訟中涉及到對具體行政行為的合法性審查或對民事行為的效力認定問題時，應首先審查行政機關作出的具體行為是否已超過了法律法規規定的救濟期限，民事行為是否已超過訴訟時效，若不超過，可以告知當事人提起民事訴訟或行政訴訟，若當事人同意提起訴訟，應當先中止原訴訟，待相應的訴訟結果產生后再恢復原訴訟，若當事人明確表示，不再提起訴訟，法院在民事或行政訴訟中可以直接對具體行政行為的合法性或民事行為的效力作出認定，但在對具體行政行為的合法性審查或對民事行為的效力作出認定時，必須依據其所對應的實體法規規范作出判定，不能只審查其形式是否符合規范的要求。

一、論文前提

行政訴訟，是解決行政機關與行政相對人行政糾紛的一種訴訟制度。民事訴訟，是解決平等民事主體民事糾紛的一種訴訟制度。二者是兩種不同類型的訴訟制度，存在著本質區別。但在司法實踐中，經常出現民事訴訟涉及行政訴訟，行政訴訟涉及民事訴訟的交叉問題，這種交叉問題是如何產生的，兩大訴訟在哪些方面存在交叉，如何對這些交叉問題進行解決。筆者試從個方面對兩大訴訟存在的交叉問題進行探討。

二、實踐中行政訴訟與民事訴訟交叉問題的表現形式

（一）受理中的交叉問題的表現形式

1、法律法規或規章授權部分壟斷性企業及事業單位一定的行政職能，該單位向服務對象收取服務費用時，若法律法規對此均未規定如何處理，應由法院還是行政機關主管。如《廣播電視設施保護條例》授予廣播電視局（雖然冠以局的稱號，但實為事業單位）對破壞有線電視傳播系統的違法行為享有處罰權，但對有線電視服務費的案件，相關的法律、法規均未規定，在實踐中，各地的作法不盡一致，有些地方認為廣電局屬于法律、法規授權的組織，享有行政職能，廣電局可直接作出征收決定，逾期有線電視用戶不起訴，不申請復議的，廣電局可申請人民法院強制執行；而另外一些地方則認為，有線電視用戶拒交有線電視收視費的，廣電局只能向人民法院提起訴訟，其理由是，廣電局雖經法規授權取得了行政執法主體資格，但其畢竟不是行政機關，其只能在法規授權的職責范圍內行使其有限的行政權，對于法規沒有明確授權的則不能行使，用戶安裝有線電視后，與廣電局形成了一種合同關系，用戶拒交收視費的，屬合同違約行為，應按民事訴訟程序進行處理。這里就存在具有行政職能的組織主管范圍與法院民事訴訟主管范圍的交叉問題，若廣電局作出征收決定，用戶不服，提起的是行政訴訟，而廣電局起訴，法院則只能按民事案件處理，以上是法律、法規授權的組織在征收服務費時遇到的實際問題；實踐中還有一類值得注意的問題是，部分行政機關或其下屬的事業單位向公民提供了有償服務，而公民拒交服務費時，部門規章規定該行政機關享有征收權，如建設部的《城市生活垃圾管理辦法》第十四條規定，凡轄區內的公民、法人或其他組織使用公用垃圾中轉設施而拒交垃圾清運費的，由建設行政主管部門負責征收。在處理拒交垃圾清運費的案件中，有三種不同的作法：一由建設行政主管部門作出征收決定，相對人逾期不起訴又不申請行政復議的，可以申請人民法院強制執行；二是由建設主管部門下屬的環衛所作為原告，向人民法院強提起民事訴訟；三是對建設主管部門作出的征收決定法院因其依據的規章授權不合法為由不予執行。其中第二種情形環衛所提起民事訴訟因不屬民事訴訟主管范圍而裁定駁回起訴，出現了行政機關不能管法院不去管的兩難境地。

2、對涉及自然資源物權糾紛的案件，法律法規規定了行政機關及人民法院民事訴訟案件各自的管轄范圍，但在實踐中經常存在交叉問題。如《中華人民共和國土地 管理法》條十六條規定，涉及土地 確權糾紛案件，根據糾紛主體確定由各級人民政府作為行政確權案件處理；而《河南省實施〈土地管理法〉辦法》規定，侵權糾紛案件，由人民法院直接作為民事案件受理，確權案件和侵權案件主管機關已經明確，似乎不存在交叉的問題，但在司法實踐中，這種交叉是經常存在的，如甲擁有宅基地一塊，縣政府為其頒發了宅基地權屬證明文件，乙是其鄰居，因雙方宅基地邊界不清，且乙沒有取得合法的宅基地權屬證明文件，甲以乙侵犯其宅基地使用權為由，向法院提起民事訴訟，法院審查甲所持的權屬證明文件載明的四至及長寬尺寸與其實際使用狀況不相符合，認為甲乙糾紛屬土地 使用權糾紛，遂裁定不予受理；而甲又向某政府提出申請，要求確認其與乙的宅基地邊界，而某政府以甲的宅基地已經政府確權，其與乙的糾紛屬侵權糾紛為由通知甲不予受理該案。甲在申請處理其與乙的土地 糾紛案件中可謂處處碰壁，問題在是屬于侵權糾紛還是確權糾紛的爭論中遲遲得不到解決。

（二）審理中出現的交叉現象

1、民事訴訟中涉及行政訴訟問題的交叉現象。

由于國家對民事主體在經濟交往領域中的干預和限制，實踐中民事訴訟涉及到對行政主體具體行政行為的審查是經常出現的，主要是行政機關確認性行政行為和許可性行政行為，都是由當事人提出申請，行政機關依據有關行政法規審查后予以確認或許可，是國家允許當事人行使某項權利的證明。民事訴訟與具體行政行為并無直接的聯系，它的任務是在平等主體的當事人的參加之下，查清事實，分清是非，依法確認當事人之間的民事權利義務關系，維護當事人的合法的民事權益，由于法律或行政法規規定了當事人的某項權利的取得或行使必須得到行政機關的確認或許可，具體行政行為是行為人行使權利的依據，當事人為了證明請示司法保護的民事權益的合法性，必然要提供具體行政行為加以證明，而民事訴訟為了查清事實，依法也必須對當事人主張的權利的依據進行審查，以查明其是否合法，正因為如此，具體行政行為才出現在民事訴訟之中，而對具體行政行為的合法性審查是行政訴訟的任務，這里就產生了民事訴訟和行政訴訟的交叉現象，如何解決這一問題，司法實踐中有不同的作法，筆者試圖從判決已生效的三個案例加以說明：

案例一、甲與乙協議離婚，房產歸乙所有，但甲背著乙將該房賣于丙，并辦理了房屋產權過戶手續，丙領取了該房屋的房屋所有權證書，乙發現后，以丙為被告向法院提起民事訴訟，訴訟中丙出示了房產局頒發的產權證，但法院以該房屋系甲與乙的共有財產，出售該房時未征得乙的同意，甲與丙的買賣協議無效為由，否定了丙所持房產證的合法性，將該房屋判歸乙所有。

案例二、甲與乙系兄弟，甲將土地 使用權轉讓給乙，乙持該轉讓協議到土管部門辦理了土地使用證變更登記，政府為乙頒發 了土地 使用證，并持該證到房管部門辦理了房產證，甲死之后，其妻丙向法院提起民事訴訟要求乙返還該塊土地的房屋，乙出示了土地 使用證和房產證，法院中止訴訟后，丙向法院提起行政訴訟，要求法院撤銷縣政府和房管局為乙頒發的土地 使用證和房產證，法院審查后，撤銷了這兩個產權證；法院恢復了民事訴訟，在查清事實的基礎上，將房屋判歸丙所有。

案例三、李某訴吳某排除妨礙一案，一審二審均認為：李某“三證”齊全、合法，判決李某勝訴。吳某隨后又以行政機關為李某發放的《建設工程規劃許可證》違法為由，向一審法院提起行政訴訟，行政審判庭經審理后判決撤銷了行政機關為李某發放的《建設工程規劃許可證》。

上述三案中涉及的土地 使用證，房屋產權證、建設工程規劃許可證，均是行政機關具體行政行為的表現形式，當民事訴訟中涉及到對這些行政行為的合法性審查時，就涉及到民事訴訟與行政訴訟的交叉問題，實踐中，由于法官的認識不統一，導致對此問題的處理方式不盡相同，破壞了法律的統一性和司法的權威性。

2、行政訴訟中出現的與民事訴訟交叉現象

現代行政法的創設，是國家公權力在對民事主體的法律行為的干預下發展起來的，大量的行政行為是行政機關干預民事主體從事民事活動時而與民事主體產生行政法上的權利義務關系。因此，行政機關在作出涉及民事主體權利義務關系的行政行為時，必然涉及到對民事主體所為的民事行為的效力認定問題，若相對人不服，提起行政訴訟，法院在對行政機關認定的案件事實進行合法性審查時，也會涉及到對相對人所為的民事行為的效力認定，而對民事行為效力的認定則是民事訴訟所要解決的問題，這樣就存在行政訴訟中對民事訴訟領域若干問題的審查，與事事訴訟產生交叉。司法實踐中有這樣一個案例，甲與乙是兄弟關系，其父擁有宅基地一塊，其父死亡之后，弟兄二人對該塊宅基地及該土地 上的房屋進行分家析產，并立了分單，但未辦理土使用權變更登記，后甲在該宅基地上建房時，乙以甲所建房屋的土地 分家時歸乙使用為由予以阻攔，與甲產生糾紛，甲申請某政府予以處理，某政府依據甲乙二人所立分單，將爭執土地確權歸乙使用，某甲不服，向法院提起行政訴訟，該法院行政庭審理后認為，甲與乙所立分單系民事法律行為，應由法院作為民事案件予以審理，遂以某政府超越職權為由判決撤銷了某政府的處理決定。判決生效后，某乙申訴，該院審監庭復審后認為甲與乙所立分單雖然是民事法律行為，但土地產生權屬糾紛后，依照《中華人民共和國土地管理法》的有關規定，土地產生權屬糾紛應由政府予以處理，某政府依據兄弟二人所立分單作出處理決定并未超越職權，判決撤銷了行政判決，維持了某政府作出的處理決定。司法實踐中之所以存在認識上的不統一，是因為法律、法規對此沒有作出相應的規定而造成的。因此，對此類問題進行深入的探討和研究是非常必要的。

行政訴訟在對行政機關的行政行為所認定的事實進行合法性審查時，有時為了驗證行政行為的合法性，有可能涉及到對行政相對人所為的民事行為的效力的認定問題，而該民事行為的效力行政機關在行政程序中沒有必要涉及即可作出行政行為。因為行政訴訟對行政行為的合法性進行的是全面的排除式的審查，這是行政訴訟中與民事訴訟產生交叉的第二種現象。實踐中有這樣一個案例，甲村委會與乙簽訂果園承包合同一份，該合同約定甲村委會授權乙可以對果園內的果樹進行更新、采伐，合同簽訂后，乙得知果園內的梨樹可以冒充紅木做家俱，乙持承包合同及該果園的林權證書，申請縣林業部門為其辦理了采伐許可證，乙將果園內的梨樹砍伐，引起群眾不滿，新任村委班子研究后，向縣法院提起行政訴訟，要求撤銷林業局為乙頒發的采伐許可證，并要求縣林業局陪償其經濟損失，其理由是乙與甲村委所簽訂的果園承包合同是村委的部分干部與乙惡意串通后簽訂的，林業局依據無效合同的約定為乙頒發采伐許可證是錯誤的，法院審理后認定甲村委與乙簽訂的承包合同確系惡意串通后簽訂的，屬無效合同，判決撤銷了林業局為乙頒發的采伐許可證。后乙向人民法院提起民事訴訟，要求法院依法確認合同的效力，法院審理后認為甲村委與乙簽訂的果園承包合同合法有效，判決雙方繼續履行合同。

三、審理中交叉問題的解決方法

在審判實踐中，民事訴訟和行政訴訟的交叉主要表現形式有二種，一是民事訴訟涉及到具體行政行為的合法性審查，二是行政訴訟中涉及到民事行為的效力認定，而具體行政行為與民事行為的載體均是作為證據而出現在訴訟之中，限于篇幅，筆者把這二種交叉問題在司法實踐中的處理方式及解決方法放在一起論述。

司法實踐中對此交叉問題有三種不同的處理方法： 一是出現交叉問題后，先中止訴訟，建議當事人對具體行政行為或民事行為提起訴訟，待有結果后再恢復訴訟，理由是：兩大訴訟法都規定了法院審理民事案件或行政案件時，必須遵循以事實為依據，以法律為準繩的基本原則。同時規定，證據必須查證屬實，才能作為定案依據。行政機關的具體行政行為作為民事訴訟證據之一，而民事法律行為作為行政訴訟的證據之一，在訴訟中當然應進行全面、客觀的審查，否則不能作為定案依據，但是，由于法律規定對具體行政行為合法性審查的認定，是行政訴訟的任務，而對民事行為效力的認定是民事訴訟的任務，而行政訴訟與民事訴訟在訴訟主體、適用法律、任務和目的、舉證責任等方面完全不同，不能相互替代，因而，在訴訟中當當事人提出異議或法官認為具體行政行為有不合法之處或民事行為的效力存在問題時，應當中止訴訟，建議當事人另行提起行政或民事訴訟，待有結果后再恢復原訴訟。

二是可以直接對具體行政行為的合法性或民事行為的效力作出認定。理由：民事訴訟中當事人請求司法保護的是基基于具體行政行為所產生的民事權利，民事訴訟必須審查當事人的請求是否符合國家的法律、法規，而具體行政行為本身不是法律、法規，當事人主張的權利或實施的行為違反了法律或社會公共利益，或侵害了其他民事主體的合法權益時，盡管其權益已被具體行政行為所確認，同時雖然具體行政行為具有公定力，拘束力，執行力的效力，但根據法治國家司法最終原則以及本著事實求是的原則，民事訴訟必然涉及到對具體是否合法的審查。從訴訟理論上講，具體行政行為在民事訴訟中是訴訟證據民事訴訟審查其是否合法是為了確認當事人依此主張的民事權利是否合法，最終裁決也只涉及當事人主張的民事權利能否得到保護，而不涉及具體行政行為的合法性，而行政訴訟是對行政機關具體行政行為的合法性審查，通過對行政行為合法性的審查保護當事人的合法權益，而行政訴訟中涉及對民事行為效力的認定，表現在二個方面，一是行政機關基于對行政相對人的民事行為效力的認定而作出的具體行為，法院在審查時需要對該民事行為效力重新予以認定，二是法院在具體行政行為進行合法性審查時，需要對與行政行為有關連的民事行為的效力認定，這二種情況中法院對民事行為效力認定是不能回避的，因為這涉及到具體行政行為所依據的證據是否確鑿或者具體行政行為所認定的事實是否充分的合法性審查。而對民事行為效力的認定恰恰是法院主管范圍內的事情，且在行政訴訟中，民事行為所涉及到的當事人一般均參加訴訟，法院可以依據民事法律規范對民事行為的效力直接作出確認從而為法院審查具體行政行為的合法性掃清障礙。

三是在訴訟中涉及到對具體行政行為的合法性審查或對民事行為的效力認定問題時，法官應首先審查行政機關作出的具體行為是否已超過了法律法規規定的救濟期限，民事行為是否已超過訴訟時效，若不超過，可以告知當事人提起民事訴訟或行政訴訟，若當事人同意提起訴訟，應當先中止原訴訟，待相應的訴訟結果產生后再恢復原訴訟，若當事人明確表示，不再提起訴訟，法院在民事或行政訴訟中可以直接對具體行政行為的合法性或民事行為的效力作出認定，但在對具體行政行為的合法性審查或對民事行為的效力作出認定時，必須依據其所對應的實體法規規范作出判定，不能只審查其形式是否符合規范的要求。

筆者同意第三種作法，這是因為：

一、第一種作法雖然便于區分案件性質，以保證處理的準確，合法。缺點是中止民事訴訟或行政訴訟后，必然會出現兩種情況，一是當事人既不起訴又不放棄權利，法院既不能動員又不能限期當事人起訴，從而使法院限于被動的兩難境地；恢復審理無法對具體行政行為的合法或民事行為的效力作出確認，裁判因缺乏依據而不能作出，繼續中止，案件久拖不決，有違“公正與效率”的世紀主題，案件因為久拖不決而影響法院的形象。

二、第二種作法雖然維護了法院的嚴肅性和權威性，有助于提高辦案效率。但問題是：由于沒有告知當事人若對具體行政行為的合法性或民事行為的效力有異議可以提起訴訟，法院判決后，當事人可能提起行政或民事訴訟，由于基于法官的專業性及知識的局限性，難免有審查不到之處，從而有可能出現民事審判認定有效，而行政審判予以撤銷的現象。

三、第三種作法克服了上述二種作法的局限性，吸收了其操作的優點，即保證了辦案效率，同時又保證了辦案質量，是當事主義訴訟模式和職權主義訴訟模式的完美結合，同時又避免了因認識上的不統一出現民事訴訟認定有效，而行政訴訟予以撤銷的現象。其理由如下：1、二大訴訟對當事人訴權的保護期限均有明確規定，因此在告知當事人權有權提起訴訟前必須對當事人是否具有明確規定，因此在告知當事人有權提起訴訟前必須對當事人是否具有訴權進行審查。2、明確告知當事人可以提起訴訟，是尊重當事人意思自由的體現，同時也是法定對當事人進行訴訟指導的必然要求，民事訴訟和行政訴訟兩大證據規則均規定人民法院應當向當事人說明舉證的要求及法律后果，促使當事人在合理期限內積極、全面、正確地完成舉證，這一規定表明法院在當事人舉證中承擔釋明權的義務。3、是法院重要職能的體現。無論是民事訴訟還是行政訴訟，都是在法院主持下進行，行政訴訟法賦予法院在行政訴訟中的司法審權具有撤銷或者維持具體行政行為的效力，民事訴訟法賦予法院在民事訴訟中的司法審查權具有全面、客觀地審查所有訴訟證據，確認其有效或無效的效力，可見，對作為民事訴訟證據具體行政行為的審查，或是對作為行政訴訟證據的民事行為的審查，是法律賦予法院的重要職能，只是訴訟程序不同，審查的方式、角度、結果的處理等不同而已。4、是法院公正司法的本質要求，法院代表國家行使審判權，享有處理社會各種民事權益及大部分行政爭議的最終裁決權，獨立、公正、權威是其本質要求，這就決定法院主持進行民事訴訟，必須平等對待和審查雙方當事人所提出的證據，不因證據制作主體不同而有區別；同時，法院主持行政訴訟，必須對行政機關所認定的事實進行全面的審查，而不能僅僅以行政機關的具體行政行為所認定的事實為依據，唯此也才能體現法院行政訴訟和民事訴訟的獨立、公正與權威。

值得注意的是，筆者設計的解決兩大訴訟交叉問題的方法，還有待于立法上的支持。矛盾焦點體現在告知當事人對證據有異議，具備訴權的可以提起訴訟，而當事人明確表示不再另案提起訴訟，法院審查認定作出判決后，當事人另案提起訴訟是否應予立案的問題。筆者認為，在此情況下，應當對當事人起訴作出限制，因為在訴訟中當事人明確表示不再提起訴訟是其放棄訴權的意思表示，應當理解為是當事人的訴訟行為，法院依據當事人放棄訴訟的意思表示，依職權啟動了對涉及其它訴訟領域的證據效力的審核認定，可以避免當事人濫用訴權，有利于司法的公正與統一。如果不限制當事人的訴權，法院的告知和當事人的意思表示已無實際意義，不能從根本上避免判決不統一的現象。綜上，民事訴訟與行政訴訟的交叉問題是困擾法院的一個難題，正確處理好兩大訴訟在受理與審理中的交叉問題，對于化解社會矛盾，避免當事人纏訴，提高訴訟效率，維護社會穩定起到積極的推動作用。

四、注釋：

1、建設部的《城市生活垃圾管理辦法》第十四條規定 P15

2、《中華人民共和國土地管理辦法》第十六條規定 P10

五、參考文獻：

1、《行政法與行政訴訟》作者：姜明安

出版社：北京大學出版社

2、《民法學》作者：王耀琪 出版社：法律出版社

3、《法律的運作行為》　作者：唐納德 J.布萊克 著

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2．收集證據的目的不同。刑事訴訟證據目的是證明被告人有罪或無罪、罪輕或罪重，是法庭給被告人定罪量刑的法律依據。而民事訴訟證據是圍繞原告提出的訴訟請求，證明被告的行為給原告造成的損害，以便通過確認這些損害而從被告處獲得賠償的目的。

3．證人作證的態度不同。對國家機關收集證據，證人一般能嚴肅對待，所反映的情況真實性較高；民事訴訟證據的收集，除了法院通知證人當庭作證外，民事訴訟原告或人收集證據時，證人可能受其要求、利，全國公務員共同天地誘、威脅、恐嚇等原因，所作證詞的真實性就打了折扣。

4．收集證據的人對法律的認識理解不同。偵查機關偵查人員一般都經過專業學習或培訓對法律的理解比較準確和全面，而原告及其人認識法律較偏頗，往往斷章取義地理解法律，因此雙方所收集的證據易產生差異。

>>刑事訴訟證據與附帶民事訴訟證據沖突的情形

1．兩者存在矛盾。即一方證據證明行為人行為構成犯罪，而另一方證據則證明不構成犯罪。

2．兩者存在排斥?；ハ嗯懦獾那樾纬３霈F在涉及財產的侵害案中，兩種證據的排斥產生在財產損害的金額上。如王某盜竊了周某家的一臺電視機。法庭上公訴人根據物價部門的價格鑒定認定盜竊金額為9600元，而附帶民事訴訟原告人周某根據該電視機購買時為1．6萬多元、使用不滿兩年以及銷售公司的估價報告，認為被盜電視機仍值1．2萬元。這兩方面的證據不影響案件的定性，但不同的價格認定將直接影響對被告人的量刑。根據刑法第二百六十四條和該地區的有關規定，盜竊金額為9600元為盜竊數額較大，被告人將被判處三年以下有期徒刑、拘役或者管制；盜竊金額為1．2萬元則為盜竊數額巨大，被告人將被判處三年以上十年以下有期徒刑。

3．兩者出現差異。在某案中，公訴方證據表明，曾某對李某（5歲）實施了奸（性器官接觸），但沒有證據表明李某處女膜破裂。而李某的法定人在法庭上出示了某權威機構的證明材料，證明被害人李某處女膜破裂。除了要求被告人賠償被害人的精神損失外，還要賠償處女膜修復費1萬元，由此與公訴方的證據產生差異。

>>解決沖突的途徑

為了有效打擊犯罪，維護被害人、被告人的合法權益，有利于案件審理的順利進行，必須解決刑事訴訟證據與附帶民事訴訟證據的沖突。筆者認為合理合法解決這種沖突的途徑有以下幾條：

1．認真審查刑事訴訟證據。依據刑事訴訟法第一百三十七條之規定認真審查公訴證據，根據需要可按照刑事訴訟法第一百四十條之規定退回公安機關補充偵查，或自行收集補充證據，防止與附帶民事訴訟證據發生沖突。

2．詳細交待附帶民事訴訟當事人的權利義務。根據刑事訴訟法第四十條第二款之規定，公訴機關在受理案件三日內告知被害人的權利。筆者認為同時也應詳細告知法律規定的相關義務，防止被害人或人為達到個人目的，制造偽證造成刑事訴訟證據與附帶民事訴訟證據的沖突。

3．認真聽取被害人及其人的意見。對于被害人及其人的正確意見要及時調查落實；對于他們的無理要求要有理有據依法向他們說明，以便在庭審時協調一致，更好地打擊犯罪，保障人權。

4．庭前核實刑事訴訟證據與附帶民事訴訟證據的沖突。庭審前最好先了解附帶民事訴訟原告及其人提供的相關證據，對有沖突的證據及時核實。必要時可以同附帶民事訴訟原告及其人交換意見，以便使刑事附帶民事訴訟案件順利審理。

>>[案例]關于交通肇事引發的刑事附帶民事訴訟

〔案情〕：

公訴機關民權縣人民檢察院。

附帶民事訴訟原告人趙啟田，男，1950年10月18日生，漢族，農民，小學文化程度，住民權縣順河鄉帥莊村委卞莊村。本案被害人伏秀榮之丈夫。

被告人郭海亭，男，1971年6月3日出生于河南省新密市，漢族，農民，初中文化程度，住河南省新密市城關鎮梁溝村紀垛24號。因涉嫌犯交通肇事罪于2004年5月23日被民權縣公安局刑事拘留，同年6月8日被逮捕。

附帶民事訴訟被告人郭海群，男，1965年3月8日生，漢族，農民，初中文化程度，住河南省新密市城關鎮梁溝村紀垛25號。

附帶民事訴訟被告人河南亞聯汽車運輸有限公司（以下簡稱“亞聯運輸公司”），住所地鄭州市金水區北環路18號。

法定代表人袁建國，該公司經理。

公訴機關指控，被告人郭海亭于2004年5月23日上午8時許，駕駛豫A51158號東風大貨車，由西向東行駛至民權縣順河集十字路口時，因靠左側行駛將在此處賣水果的順河鄉帥莊村民伏秀榮當場軋死；郭海亭負此事故的全部責任；案發后，郭海亭主動到公安機關投案并如實供述了事故發生的經過。認為被告人郭海亭的行為已構成交通肇事罪，請求對被告人郭海亭依法懲處。

附帶民事訴訟原告人趙啟田訴稱，其妻伏秀榮于2004年5月23日被郭海亭駕駛的豫A51158號東風貨車軋死，司機郭海亭是為郭海群所雇往民權順河運煤，肇事車行車證登記車主為亞聯運輸公司，請求判令郭海亭、郭海群和亞聯運輸公司共同連帶賠償給其造成的經濟損失喪葬事宜交通費、死亡賠償金、精神損害撫慰金等共計人民幣10萬元，并表示獲賠依法應得賠償款后不再要求追究肇事司機的刑事責任。

被告人郭海亭對公訴機關指控的犯罪事實無異議，愿依法足額賠償給被害人造成的一切經濟損失。辯稱系投案自首，且已預繳事故賠償金，請求從輕處罰；認為自己在承擔刑事責任后，應駁回附帶民事訴訟原告關于精神損害賠償的訴訟請求。

附帶民事訴訟被告人郭海群辯稱，其安排郭海亭駕駛豫A51158號貨車去民權順河運煤途中造成交通事故屬實，但不應承擔全部賠償責任，司機亦應承擔部分賠償責任，請求法院依法判決。

附帶民事訴訟被告人亞聯運輸公司辯稱，豫A51158號東風貨車是由郭海群以分期付款方式向其公司出資購買，公司依合同約定在郭海群付清車款前保留車輛所有權，但公司不收取豫A51158號貨車任何利潤費用，公司依法不應承擔賠償責任，請求駁回附帶民事訴訟原告對其公司的訴訟請求。

〔審判〕：

民權縣人民法院經審理查明的事實與公訴機關指控的事實相同。另查明，郭海亭是為郭海群駕駛豫A51158號貨車，郭海群每月給付郭海亭工資1000元；豫A51158號東風貨車系由郭海群采取分期付款方式向亞聯運輸公司購買，亞聯運輸公司依合同約定在郭海群付清車款前保留車輛所有權，代豫A51158號貨車辦理各種規費手續，車輛由郭海群自主支配經營，亞聯運輸公司不享有運營利潤。

法院審理認為，被告人郭海亭駕車靠左側通行，違反了交通運輸管理法規，造成一人死亡，其行為已構成交通肇事罪。被告人郭海亭交通肇事后主動到公安機關投案并如實供述其犯罪事實，系自首，依法可從輕處罰。被告人郭海亭認罪態度較好，且預繳了事故賠償金，可酌情從輕處罰。郭海亭根據郭海群安排駕車途中發生交通事故，郭海群依法應承擔賠償責任；郭海亭應當承擔連帶賠償責任。亞聯運輸公司不享有豫A51158號貨車營運利潤，不應承擔賠償責任。附帶民事訴訟原告人要求賠償喪葬費、死亡賠償金、交通費等符合法律規定，但要求賠償精神損害撫慰金于法無據，不予支持。遂依照《中華人民共和國刑法》第一百三十三條、第六十七條第一款、第七十二條第一款、第七十三條第二款、第三款、第三十六條第一款、《中華人民共和國刑事訴訟法》第七十七條第一款和《中華人民共和國民法通則》第一百一十九條、《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第十七條第三款、第二十七條、第二十九條、第九條第一款、《最高人民法院關于人民法院是否受理刑事案件被害人提起精神損害賠償民事訴訟問題的批復》及《最高人民法院關于購買人使用分期付款購買的車輛從事運輸因交通事故造成他人財產損失保留車輛所有權的出賣方不應承擔民事責任的批復》等規定，判決：一、被告人郭海亭犯交通肇事罪，判處有期徒刑二年，緩刑三年；二、附帶民事訴訟被告人郭海群賠償附帶民事訴訟原告人趙啟田喪葬費5374.5元、死亡賠償金44713.6元、交通費520元，合計50608.1元，郭海亭對上述賠償款負連帶賠償責任。駁回附帶民事訴訟原告人趙啟田其他訴訟請求；三、河南亞聯汽車運輸有限公司不承擔賠償責任。一審宣判后，當事人均未上訴，現判決已發生法律效力。

〔評析〕：

本案是一起因交通肇事犯罪而引發的刑事附帶民事訴訟案件。各方當事人對犯罪事實無爭議，爭執焦點在民事賠償方面，主要有三點：一是應否賠償附帶民事訴訟原告人主張的死亡賠償金和精神損害撫慰金；二是肇事司機即本案刑事被告人郭海亭應否承擔民事賠償責任；三是亞聯運輸公司應否承擔民事賠償責任。

一、關于應否賠償民事訴訟原告人主張的死亡賠償金和精神損害撫慰金。要解決這一問題，首先應明確死亡賠償金的性質。在最高人民法院頒布的于2004年5月1日生效的《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱新《人身損害解釋》）之前，除《國家賠償法》中規定的死亡，全國公務員共同天地賠償金，死亡賠償金通常被認為是精神損害撫慰金的性質，《最高人民法院關于確定民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》（以下簡稱《精神損害解釋》）第九條明文規定為：“致人死亡的精神撫慰金形式為死亡賠償金”；新《人身損害解釋》為了使受害人的近親屬獲得相對公正的司法救濟，在不改變現行刑事案件受害人不能提起精神損害賠償的現有模式下，以“繼承喪失說”為理論依據，在第二十九條明文規定：“死亡賠償金按照受訴法院所在地上一年度城鎮居民人均可支配收入或者農村居民人均純收入標準，按二十年計算”，從而明確了死亡賠償金的性質賠償的是“假如死者正常生存未來二十年創造的財富”，即物質賠償，而非對受害人親屬的精神撫慰金。根據新《人身損害解釋》第三十六條第二款關于該解釋時效的規定，上述《精神損害解釋》第九條的規定，應視為已被廢止；而《最高人民法院關于刑事附帶民事訴訟范圍問題的規定》（法釋〔2000〕47號）第一條第二款和《最高人民法院關于人民法院是受理刑事案件被害人提起精神損害賠償民事訴訟問題的批復》（法釋〔2002〕17號）規定的“刑事案件被害人不得提起精神損害賠償的民事訴訟”，仍然繼續有效。所以，自2004年5月1日后，受害人在刑事附帶民事訴訟案件中主張賠償死亡賠償金的，人民法院應予支持；但若要求賠償精神損害撫慰金則仍于法無據。本案是民權縣人民法院于2004年5月1日后新受理的一起因交通肇事致人死亡引發的刑事附帶民事人身損害賠償案件，法院判令被告人郭海亭承擔刑事責任的同時，判決支持附帶民事訴訟原告人趙啟田主張的死亡賠償金，而駁回其關于精神損害撫慰金的訴訟請求，符合上述司法解釋的規定。需要說明的是，根據新《人身損害解釋》第十八條：“受害人或者死者近親屬遭受精神損害，賠償權利人向人民法院請求賠償精神撫慰金的，適用《最高人民法院關于確定民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》予以確定”的規定，在非刑事案件中，受害人近親屬因遭受精神痛苦仍可依據《精神損害解釋》之規定，要求賠償義務人賠付適當的“精神損害撫慰金”（但不能再稱呼為“死亡賠償金”）。

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《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱行政訴訟法）將于今年10月1日起施行。行政訴訟法的制定和施行，是我國社會主義法制建設的一件大事，也是我國社會主義民主政治建設的一個重要步驟。它對于貫徹執行憲法關于保障公民合法權益的原則，維護和促進行政機關依法行使職權，加強廉政建設，提高工作效率，都有重要的意義；對于進一步貫徹執行治理整頓和深化改革的方針，也將起積極的作用。地方各級人民政府、國務院各部門對行政訴訟法的施行必須予以高度重視，切實做好各方面的準備工作。為此，特作如下通知：一、認真學習行政訴訟法，提高對施行行政訴訟法重要意義的認識行政訴訟是公民、法人和其他組織以行政機關為被告向人民法院提起的訴訟。行政訴訟法的施行，標志著我國的行政活動將在更大范圍內接受司法監督。隨著行政訴訟法的施行，行政機關會經常作為被告，與作為原告的公民或組織，以平等身份出庭應訴，接受司法審判，并可能承擔諸如賠償等相應的法律后果，這無疑對行政機關依法行政提出了更高的要求。但是，許多行政機關工作人員對這一制度還不熟悉，加之“只準官告民，不準民告官”和“法律只管老百姓”等傳統觀念的影響，在思想認識上需要有一個提高和轉變的過程。因此，地方各級人民政府、國務院各部門要抓緊利用行政訴訟法施行前的這段時間，認真組織學習。通過學習，掌握行政訴訟的基本知識，充分認識行政訴訟制度的重大意義，克服與行政訴訟制度不相適應的思想觀念，以積極的態度，做好行政訴訟法施行前的各項準備工作。行政訴訟法施行后，地方各級人民政府、國務院各部門要積極主動配合人民法院開展工作。

為了切實做好行政訴訟法的貫徹實施工作，地方各級人民政府、國務院各部門的負責同志要帶頭學好行政訴訟法，并切實加強對這項工作的領導。要通過舉辦學習研討班等形式，分期分批組織本地區、本部門的負責同志學習行政訴訟法。二、加強法律、法規和規章的起草工作，進一步完善立法行政訴訟制度的基本要求之一，是行政行為要有法可依，行政管理活動的各個方面和各種行政管理手段都要有相應的法律依據。為此，必須不斷完善立法。在我國，法律和地方性法規大部分由政府部門起草，行政法規和規章由政府制定?，F在，我國的立法還不完善，有關部門要抓緊法律、法規和規章的起草工作，加快立法工作的進度。當前，除大量的行政管理法規急需制定外，還要抓緊制定行政復議條例、行政強制執行條例和規章制定辦法等與行政訴訟法配套的法規。

為了保證規章不與法律、法規相抵觸，地方人民政府、國務院各部門要加強規章清理工作，并嚴格執行規章備案制度。三、加強行政執法監督檢查，提高行政執法水平建立行政訴訟制度的目的，就是要維護和監督行政機關依法行使職權，保證行政機關嚴格依法辦事。地方各級人民政府、國務院各部門要采取切實有力的措施，加強對行政執法人員的法制教育，增強其工作責任心和依法辦事的自覺性，杜絕執法過程中任意處罰、濫施處罰等違法現象，提高行政執法水平。地方各級人民政府、國務院各部門要對正在實施的罰款、吊銷許可證和執照，以及限制人身自由等具體行政行為進行一次清理，對于違法的和沒有法律依據的要及時禁止和糾正。各級行政機關工作人員要牢固樹立全心全意為人民服務的思想，積極履行法定職責，既要避免因隨意執法而引起行政訴訟，也要防止因擔心當被告而放任違法行為。

為了提高行政執法水平，必須加強執法監督檢查。地方各級人民政府、國務院各部門要結合本地區、本部門的實際情況，盡快制定行政機關工作人員守則，嚴格行政紀律。監察部和國務院法制局等部門要認真調查研究，總結經驗，盡快制定執法監督檢查方面的法規，使行政執法監督檢查工作規范化、制度化。四、加強對政府法制工作的領導，進一步做好政府法制工作行政訴訟法的施行，對政府工作的法制化提出了更高的要求。政府既擔負立法方面的大量工作，又承擔嚴格執法的艱巨任務，同時，還要承辦大量的行政訴訟事務和其他有關的法律事務。因此，各級人民政府和國務院各部門的領導同志，要高度重視政府法制工作，并切實加強對這項工作的領導。加強政府法制工作，必須完善組織機構。各級人民政府要在調整和改善人員結構、提高人員素質的基礎上，進一步充實政府法制工作隊伍，使政府法制工作機構與其所承擔的工作任務相適應。

國務院要求，地方各級人民政府、國務院各部門接到本通知后，要結合本地區、本部門的實際情況，認真組織研究，并盡快提出貫徹實施行政訴訟法的措施。各省、自治區、直轄市人民政府、國務院各部門要將貫徹落實本通知的情況，于今年八月底前書面告國務院法制局，由國務院法制局匯總向國務院報告。有關重要情況和問題，要及時告國務院法制局。

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一、行政訴訟不存在附帶民事訴訟的基礎

主張確立行政附帶民事訴訟制度的學者認為，在行政附帶民事訴訟中，行政訴訟是“主訴訟”，而民事訴訟是“從訴訟”。這種觀點值得商榷。行政訴訟解決的是被訴具體行政行為是否合法，而附帶的民事訴訟需要解決的則是行政相對人與第三人之間的民事爭議。雖然該民事爭議與被訴具體行政行為有關，但兩者并非同一事實引起的法律關系。行政訴訟中確認的事實，目的是為審查具體行政行為是否合法，該事實顯然并非民事訴訟中行政相對人與第三人之間民事爭議的事實，即行政爭議的解決并不必然地使與之相關的民事爭議也迎刃而解，行政訴訟并不能成為民事爭議解決的前提和當然的依據，由此可見，在所謂的行政附帶民事訴訟中，民事訴訟是完全獨立的一種訴訟，并非是行政訴訟這一“主訴訟”的“從訴訟”。如在房屋登記行政案件中，原告認為登記機關為第三人頒發的房產證侵權而提起行政訴訟，請求撤銷被告頒發給第三人的房產證，這就涉及到原告與第三人之間的房屋所有權的民事爭議。如果登記機關的登記行為程序違法，被告頒發給第三人的房產證將被撤銷，但并不能因此而認定原告就對該房屋享有所有權的事實，該房屋的所有權的歸屬仍應通過民事訴訟的舉證、質證和認證規則來確認，顯然是另一種訴訟途徑，行政訴訟中認定的事實并不是民事訴訟中爭議的事實，民事訴訟爭議的事實有待于在民事訴訟中認定，行政訴訟不是民事訴訟的必然前提，兩種訴訟的性質截然不同，民事訴訟具有其獨立性而非從屬于行政訴訟，因而不能合并進行，不具有附帶的基礎。

二、與刑事附帶民事訴訟的區別

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首先筆者對行政附帶民事訴訟是建立在關聯性理論基礎之上的這個觀點表示認同。②關聯性理論為行政附帶民事訴訟劃定了一個有限的范圍，因此當法院面對當事人提起行政附帶民事訴訟時，對關聯性的審查就顯得十分必要。因為當事人對訴訟途徑的選擇往往表現出任意性，他們只是希望通過訴訟可以使自己被損害的權利得以彌補。對于普通民眾，我們也沒有權力要求他們在提訟的時候充分考慮訴訟效率問題以及司法資源的配置和合理利用問題。那么在立案審查階段就需要通過關聯性的審查發揮法院訴訟選擇權的作用。③一方面法院對哪些案件的附帶民事訴訟會造成行政訴訟的過多延誤是清楚的;另一方面，法院對于不會造成多大麻煩的民事請求一般也不會推出不管。確立法院對附帶民事訴訟選擇權可以在很大程度上對當事人訴訟選擇權進行檢驗和校正，消除當事人選擇隨意性。因此法院立案階段的關聯性審查平衡了訴權、審判權之間的關系，有助于實質性化解糾紛。但筆者認為在立案審查階段的關聯性審查只能是形式審查，因為行政爭議與民事糾紛的關聯關系的審查處理涉及到案件的審理、判決以及執行等各個環節，如果立案階段的審查涉及過多實質性的內容就會導致附帶訴訟立案難、門檻高，使當事人對“附帶”訴訟望而生畏，轉而選擇分別的方式，使附帶訴訟的制度設計失去意義。此外這也降低了法院的立案效率，不符合高效司法的理念。一般來看，立案階段的關聯性審查主要考慮以下幾個方面。

(一)關聯性審查的前提條件首先必須保證行政訴訟的成立。所謂行政附帶民事訴訟就是一種人民法院在審理行政案件的過程中將與行政糾紛有特定關聯性的民事糾紛與行政糾紛一并審理的訴訟模式。行政附帶民事訴訟是以行政訴訟的存在為依托的，必須以行政訴訟的成立為前提和基礎。如果行政訴訟在立案階段經過法院立案庭的初步審查，認為不符合立案條件，那么與其相關聯的民事糾紛就只能通過提起民事訴訟或其他方式加以解決。因此關于行政訴訟成立與否的審查標準就成為十分重要的問題?，F行立法關于提起行政訴訟的條件，已經不能充分滿足人民群眾日益增長的司法需求，不能充分回應行政法治建設的客觀需求，亟需進一步修改完善。④最突出的問題表現在受案范圍和原告資格的界定上，現行規定不能保證權利救濟的有效性，因此必須擴大行政訴訟的受案范圍，重新界定行政訴訟標的，增加對行政行為的合法性審查，擴大權利保護范圍，適當放開可訴行政行為的范圍，并適當引入規范審查。對于原告資格問題必須重新進行科學界定，改變原有的“認為”標準，增強原告資格的客觀準確性。因此關于行政附帶民事訴訟中行政訴訟的成立問題，必須在一個更高更科學的角度上去思考，立足于法條，但不僵化于法條。其次，進行關聯性審查必須以附帶民事訴訟原告提起附帶審理的請求為前提?！案綆А钡匚徊⑽锤淖兠袷略V訟的本質，它只是民事訴訟的一種特殊表現形式，因此應當堅持“自愿”的原則，尊重民事訴訟原告的意愿。但在行政附帶民事訴訟中當事人具有雙重身份。如果一個行政訴訟經過法院對事實部分的初步審查即認定其中必然包含一個與行政爭議相關聯的民事糾紛，且該民事糾紛如果提訟，其原告與行政訴訟部分的原告同為行政相對人。那么這種情況下應出現一種“不告不理”的例外情形，即法官釋明權的行使。釋明權適用范圍的原則性規定可以表述為:法官為了明確法律關系，在整個訴訟過程中，根據當事人已有請求或陳述的線索，就有關事實及法律上的問題與當事人進行必要的交流，敦促其完善有瑕疵的聲明或陳述，提出相關證據。⑤基于該定義，由法官告知行政相對人在提起行政訴訟的同時提起附帶的民事訴訟屬于釋明權的行使。否則，如果任由行政相對人分別提起行政訴訟和民事訴訟，同一個行政行為將會被法院進行兩次甚至更多次的審查，這不僅不利于訴訟效率，也不利于維護行政行為的權威性，更使得行政附帶民事訴訟模式沒有制度上的保障。釋明權行使也有助于引導當事人合理訴訟，一定程度上避免濫訴的發生。

(二)關聯性審查的內容一方面要求行政訴訟與附帶的民事訴訟之間具有訴訟主體之間的關聯性，即在要求當事人主體適格的同時，還要滿足附帶訴訟中所特有的要求，即訴訟主體在訴訟中的雙重地位。關于行政附帶民事訴訟的當事人問題在學界已有相當廣泛的討論，因此本文不復贅述。要強調的是，訴訟主體之間的關聯性是指行政主體所做出的行政行為的合法性問題關系到行政相對人和與其相對應的民事主體之間的權利義務關系，而非行政行為本身對第三方主體造成了權利侵害。簡而言之就是要將行政訴訟第三人與附帶民事訴訟當事人區分開來。另一方面要求訴訟請求之間具有關聯性。訴訟請求之間的關聯性表現為行政行為的合法性是民事爭議解決的前提條件(一般出現在行政許可相關案件中)，或者行政行為因民事爭議的存在而產生(一般出現在行政裁決、行政處罰相關案件中)。⑥但并不是說被提起的任何附帶訴訟都會被受理，立案階段的主要工作就是將不具有可附帶性的案件或者具有可附帶性但是附帶審理并不能實現行政附帶民事訴訟模式所預想的訴訟效益的案件排除在外。在立案階段關于訴訟請求之間的關聯性審查主要包含必要性審查和可行性審查。其中必要性審查是可行性審查的前提和基礎。必要性審查主要研究附帶的民事訴訟與行政訴訟之間的緊密程度問題。必要性審查要求行政訴訟與民事訴訟本身各自成訴且訴訟標的具有重合性，即兩個訴訟都關系到具體行政行為的合法性審查，但是并不要求兩個訴訟請求均發自同一法律事實?？尚行詫彶橹饕芯克綆У拿袷略V訟本身的復雜程度，重在為庭審的順利進行做準備。民事訴訟與行政訴訟所要保護的法益是不完全相同的，行政訴訟在這一方面明顯“偏袒”了行政效率。所以如果附帶提起的民事訴訟本身過于復雜，則不宜附帶審理。判斷某一案件本身是否復雜，主要考慮該爭議所涉及的法律關系是否簡單、訴訟標的是否復雜等因素。

(三)關聯性審查后的處理與救濟一般而言，如果行政附帶民事訴訟符合訴訟主體關聯性和訴訟請求關聯性兩個要件，應當采取一并立案的方式。但如果當事人合并審查的請求經過立案庭的初步審查，認為不符合合并立案的條件，那么對于附帶的民事部分的訴訟請求應當如何處理?目前少有文章對附帶民事部分不予受理裁定的救濟問題進行研究，本文在此做一些嘗試性探索。對于不予受理的附帶民事訴訟請求應當依據行政訴訟的管轄法院對該訴訟請求是否享有管轄權為依據分為兩類情況予以處理。如果本院對民事訴訟部分不享有管轄權，則應當在不予受理裁定中告知其享有向上級法院上訴的權利。由上一級法院立案庭對附帶的民事訴訟與作為本訴的行政訴訟之間的關聯性予以審查。如果上一級法院認為符合關聯性要件，則直接責令下級法院合并立案;如果認為不符合，則告知民事訴訟原告向有管轄權的人民法院單獨提起民事訴訟。如果本院對民事訴訟部分享有管轄權，民事訴訟原告又對立案庭不予合并立案的裁定不服，則法院對于民事訴訟部分，可以采取一種特殊的立案方式———立案登記制度。這里的立案登記制度不完全等同于民事訴訟制度中的立案登記制度。⑦它不收取當事人任何費用，民事訴訟部分和行政訴訟部分分別由不同的審判組織進行審理。如果在民事案件的審理過程中發現，民事糾紛的解決必然依賴于行政行為合法性的審查，則由法院內部進行案件整合，將民事糾紛附帶進入正在進行的行政訴訟，由法院行政庭以同一案號審理并結案。如果在民事案件的審理過程中發現，民事糾紛的解決不必然依賴于行政行為合法性的審查，則由法院責令民事訴訟原告補繳訴訟費用，并由民事審判庭和行政審判庭分別審理、分別結案。

二、管轄權審查

民事訴訟法和行政訴訟法對管轄問題分別作出了不同的規定。從地域管轄來看，行政訴訟一般由最初做出具體行政行為的行政機關所在地的人民法院管轄，而民事訴訟由被告住所地的人民法院管轄。從級別管轄來看，行政訴訟法級別管轄的確定，往往依據的是被告也就是行政主體級別的高低，民事訴訟法級別管轄的確定往往考慮到當事人的數量、訴訟標的的大小等要素。因此管轄權的沖突在行政附帶民事訴訟中是常有發生的事情，這就需要在這些沖突之中為行政附帶民事訴訟管轄法院的確定找到一個合適的標準。

(一)地域管轄問題關于地域管轄問題主要有三種觀點:如果存在管轄人民法院的不一致，案件應由有管轄權的人民法院分別受理，也就不存在行政附帶民事訴訟的問題;行政附帶民事訴訟應由同一人民法院審理，如果出現管轄上的沖突應提交上級人民法院指定管轄;管轄問題不應成為行政附帶民事訴訟的障礙，否則有悖于建立該項制度的宗旨。⑧第一種觀點和第三種觀點表述的過于絕對，不能為了實現行政附帶民事訴訟而違背兩種不同訴訟種類所一貫以來遵循的運行規則，但是也不能不做絲毫的變通，使僵硬的制度規定阻礙一種新的訴訟模式的形成。整體上筆者贊同第二種觀點，但認為應依據附帶的民事訴訟部分的管轄原則來確定整個案件的管轄法院。事實上，筆者的主張并不會使行政訴訟喪失其在整個行政附帶民事訴訟中的主導地位。首先，行政訴訟的整個進程之中并沒有體現很強的地域依托性，恰恰相反的是，我們的司法實踐正在努力地“去地域化”。2008年1月14日最高法院司法解釋，異地管轄作為一種制度創新，正式開始向全國推廣。這一制度的推出就是為了改變同一地域范圍之內司法權并不能對行政權作到完全客觀公正地監督和糾正的現狀。這種一個地區司法權對行政權的整體“回避”模式為中國式的、疏遠的、權威的行政審判制度的形成創造了條件。⑨其次，法律并沒有規定行政案件的管轄法院必須與該行政爭議之間具有地域上的聯系。⑩相反民事訴訟較之于行政訴訟在管轄法院的選擇上對地域的要求表現得十分突出，給予當事人的管轄選擇權也體現出很強的地域約束性?，伂嫝炓虼斯P者認為依據附帶的民事訴訟來決定整個案件的管轄法院具有合理性。就具體操作而言，筆者傾向于將異地管轄制度引入行政附帶民事訴訟制度。管轄法院的沖突為異地管轄的實施創造了前提條件和選擇空間，這在某種程度上也緩解了法院推行異地管轄制度的現實尷尬，使異地管轄師出有名。

(二)級別管轄問題相對于地域管轄而言，級別管轄的問題就明朗許多。如果民事訴訟部分與行政訴訟部分的管轄法院的級別相一致，就不存在管轄權的沖突問題。即使二者的級別管轄不一致，由于不管是行政訴訟法還是民事訴訟法都賦予了當事人很小的選擇空間，在選擇最終的管轄法院的時候也就不會引起很大的爭議。具體說來，如果行政訴訟部分的管轄法院的級別高于民事訴訟部分，那么民事訴訟作為附帶訴訟則應提高審級，與行政訴訟部分保持一致。這樣做并不會過分增加行政案件一審法院的訴訟成本，因為在關聯性審查過程中對附帶訴訟的可行性審查中已經排除了過于復雜的民事訴訟，以保證行政訴訟的效率。但是如果民事訴訟由于訴訟標的要求導致管轄級別過高時，此時的民事訴訟部分與行政訴訟部分應當分案處理，而不宜附帶審理。如果選擇按照行政訴訟部分的審級來確定管轄法院，則不能滿足民事糾紛對審級的要求;如果按照民事訴訟部分的審級來確定管轄法院，則會使原本屬于下級法院管轄的行政糾紛涌入上一級法院，破壞行政審判原有的審級制度，加大上一級特別是中級法院行政審判庭的工作壓力，也會導致司法資源的浪費。因此筆者認為在級別管轄的問題上應當依據行政訴訟的審級確定管轄法院。

三、期限審查

行政訴訟法和民事訴訟法關于期限的審查有不同的規定。瑏瑢這種不同不僅表現在時間的差別上，更體現著立法理念的不同。民事訴訟中更多地體現著私權自治的色彩，為了保護當事人的訴權，法院并無權對案件的期間是否經過問題進行審查，即使期間已經經過，當事人仍然享有權，只不過其對訴訟結果喪失了勝訴的可能，卻并不影響對方當事人義務的履行;而行政訴訟在救濟公民權利的同時必須考慮到對政府行政效率的保障。因此法院有權在行政訴訟的立案階段主動審查期限問題，如果超過期限則不再對行政行為的合法性問題進行審理，也即超過期限的行政糾紛的當事人喪失的是權而非民事訴訟意義上的勝訴權。行政訴訟附帶民事訴訟中的民事訴訟部分固然是一種特殊的民事訴訟，但本質上是民事訴訟。雖然處于訴訟的“附帶”地位，但并不能改變其作為民事訴訟所固有的特質。鑒于此，筆者認為只需對行政訴訟部分的期限問題進行審查。

但這樣會產生兩種不同的結果:行政訴訟部分的原告在法定的期限向法院提出了訴訟;行政訴訟部分的原告在法定的期現經過后才向法院提出了訴訟。對于前者法院可以直接合并立案，將其作為行政附帶民事訴訟進行處理。但對于后者，行政訴訟的原告因喪失了權而導致行政訴訟本身并不能成立，當然附帶訴訟也就無從談起。這里就出現了學者所談到的“行政附帶民事訴訟中存在著的訴訟時效的沖突”。這種情況之下如果再允許當事人對民事訴訟部分另行，則必然會與生效的行政裁決相悖;如果不允許當事人對民事訴訟部分另行，則剝奪了當事人的民事訴權?，伂崲炓虼嗽谶@個問題上基于對當事人民事訴權和行政行為公定力的雙重思考，必須既不對侵害當事人的訴權，又不會破壞行政行為的公定力和政府公信力。通過對民事立案調解制度的研究可以發現，將其引入行政附帶民事訴訟制度，會對化解行政訴訟與民事訴訟期限的矛盾有一定的幫助。

所謂的民事立案調解制度是指“案件在當事人后、案件移送相關審判庭審理之前，由人民法院組織進行的調解工作”。瑏瑤由于長期以來我國堅持審理與立案分離的制度，習慣上將調節作為案件審理而非立案的一部分，所以不管是在立法層面還是在實務操作方面都沒有賦予立案庭調解糾紛、解決爭議的職能。但是在大調解和構建和諧社會的背景之下，應認識到將“調解”這種完全契合中國人民思維習慣的糾紛解決手段僅規定在案件的審理階段，并不利于法治工作的推進和司法效率的提高。此外由于調解并不是法院解決糾紛的最終手段，許多案件在經過審判庭法官的調解之后往往還需要進入審判程序，這樣就容易使法官對經過調解的案件產生一種潛在的先入為主的偏見，將在調解過程中對雙方當事人產生的印象以及所接觸到的證據運用到案件的判決之中，從而破壞了司法的公正客觀性。因此近年來民事訴訟領域對立案調解制度進行了較為深入的研究。有大量的論文對立案調解制度進行研究論證。學者們也對現行法律以及司法解釋進行了深入剖析，賦予立案調解制度一種合法化的制度保障。

在行政附帶民事訴訟制度的分析中引入立案調解制度，主要有以下幾方面的思考:第一，不管是行政附帶民事訴訟還是立案調解，所追求的價值目標和司法理念是一致的，都在兼顧實質性能夠化解糾紛與司法效率的統一。第二，立案調解發生在立案階段，附帶的民事訴訟部分在立案階段進行調解避免了主訴不成立條件下附帶訴訟進入審理程序的尷尬。第三，調解這種解決糾紛的手段明顯區別于法院的判決，在保護民事主體受侵害的法益的同時，不會對政府行為的公信力和時效性造成過分的破壞。但并不是所有被附帶的民事糾紛都具有立案調解的可能性，其必須滿足以下條件:首先，附帶的民事糾紛具有可調解性。其次，必須是在作為主訴的行政訴訟因超過了法定的期限而喪失權的情況下，單獨提起民事訴訟會變更已經發生法律效力的行政行為，并且這種變更會對社會公共利益造成可以預期的重大危害時，才可以對附帶民事訴訟進行立案調解。最后，進行立案調解必須經過當事人的同意，必須是自愿的公平的調解。即便是當事人不同意進行立案調解，受訴人民法院也不能以公共利益可能受損為由，剝奪當事人向有管轄權的人民法院提起民事訴訟的權利，并且受訴法院負有告知當事人可以另行提訟的義務。此外基于關聯性理論的考量，在行政附帶民事訴訟案件中行政主體必須成為民事部分立案調解的參與主體，并且在不損害公共利益的情況下，行政主體有責任為實現調解的順利進行而對行政行為做出一定變更。

四、結語

篇6

蔡某于1986年購買位于某縣東風居委會東堤2巷13號房產，1988年6月辦理了房屋所有權證。1993年遷往廣州市居住。1999年9月，第三人張某向某縣建設局申辦該房屋的所有權轉移登記，并向某縣建設局提供了該房原房屋所有權證、該房國有土地使用權證，房屋買賣契約，張某、蔡某的居民身份證復印件等有關證件資料，要求某縣建設局給予辦理房屋所有權轉移登記。某縣建設局經過審查，根據建設部《城市房地產轉讓管理規定》，于1999年9月，核發了某縣東風居委會東堤2巷13號房產的房屋所有權證給予張某，原房屋所有權證被某縣建設局收回作廢存檔。遂后，張某以該房屋所有權作為抵押物向信用社貸款。2006年4月，蔡某向某縣建設局申請撤銷核發給張某的房屋所有權證，某縣建設局予以拒絕，蔡某于2006年6月向法院提起行政訴訟，以其沒有與張某簽訂房屋買賣契約為由，請求法院撤銷核發給張某的房屋所有權證。針對原被告雙方的意見，法院內部就訴訟程序的適用形成了三種不同的意見：第一種意見認為，本案涉及兩種不同的法律關系：一種是本案蔡某與張某之間的民事法律關系；另一種是本案蔡某與某縣建設局之間的行政法律關系，行政法律關系的處理必須以民事法律關系的處理為前提，因此建議蔡某以張某作為被告另行提起民事訴訟，同時本案裁定中止訴訟，待民事訴訟產生生效判決后再依據相關判決作出行政判決；第二種意見認為，第一種意見對兩種法律關系的分析是正確的，但基于訴訟經濟性和及時保護當事人合法權益的需要，建議將民事案件與行政案件合并審理，即采取行政訴訟附帶民事訴訟的模式審理本案。第三種意見認為，本案涉及房屋買賣契約的合同有效性問題，本案為民事訴訟，因此應當裁定駁回蔡某的起訴，通知蔡某另行提起民事訴訟。

二、問題的提出

行政訴訟是解決作為行政相對人的公民、法人或者其他組織與具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員之間因行政管理而引起的糾紛。本案是蔡某不服某縣建設局房屋轉移行政登記糾紛，屬于不平等主體之間的行政糾紛，是人民法院行政訴訟的主管范圍。上述第三種意見無疑是不正確的。在本案中，房屋買賣契約的合同有效性是一個至關重要的事實問題。房屋買賣契約的合同有效性直接影響關系到建設局核發房屋所有權證行政行為的合法性。法院要撤銷建設局核發的房屋所有權證，必須要確認房屋買賣契約的合同無效，只能依照民事訴訟程序和民事法律規定，審查房屋買賣契約的合同效力。因此，本案涉及兩個不同類型的法律關系，一個是本案原告與被告之間的行政法律關系，另一個是本案原告蔡某與張某之間的民事法律關系。

根據我國現行的民事訴訟法與行政訴訟法的規定，解決民事糾紛和行政糾紛應當分別適用民事訴訟程序和行政訴訟程序。但是，當一個案件涉及兩種不同性質的法律關系糾紛時，究竟應當適用何種訴訟程序，我國現行法律沒有做出明確的規定，以至于審判人員在面對像上述案例的案件時往往感到無所適從。上述的第一種意見實際上是目前司法實踐中慣用的處理不同性質的法律關系交叉的案件的方法。事實上，這種方法是符合現行法律的規定的。

然而，第一種意見所主張的做法也存在諸多弊端，其中比較突出的問題是訴訟拖沓遲延的問題。“遲到的正義不是正義”，讓當事人另行提起民事訴訟，同時中止行政訴訟的審理，等待民事訴訟作出裁判后再恢復行政案件的審理，這種做法無疑會嚴重遲延對當事人合法權益的保護；同時，若當事人不同意另行提起訴訟，應該如何處理，這也是我們必須面對解決的問題。

從提高訴訟效率的角度來考慮，第二種意見也具有可取之處。但由同一個合議庭適用民事訴訟程序和行政訴訟程序兩個不同的訴訟程序，審理民事法律關系和行政法律關系兩個不同的法律關系，確實也為難我們的法官，是否有利于法官的專業化、職業化建設，是否有利于訴訟的進行，是否有利于對糾紛的解決，有待實踐的檢驗。但如何由同一個合議庭適用兩個不同的訴訟程序，同時審理兩個不同的法律關系，現行法律也沒有專門對此作出規定，合并審理的模式不符合現行法律的規定?？梢姡谝环N意見是法院在處理類似案件時的唯一選擇。

從法治理念的角度來考慮，解決行政法律關系與民事法律關系交叉審理的問題有其必要性，但需要從依法治國的理念上對兩種訴訟程序進行分析。為完善我國程序法律制度，需要解決民事與行政交叉案件的審理與解決的問題，下面，就民事與行政交叉案件的審理與解決，提出我們關于適用民事訴訟程序與行政訴訟程序審理交叉案件的一些觀點。

上述這種混合了民事法律關系和行政法律關系的案件我們可以簡稱為民事行政爭議交叉案件。

對審理民事行政交叉案件的程序研究必須解決以下幾方面的問題：1.民事行政交叉案件的類型。2.不同類型的民事行政交叉案件應當采取何種處理方式。3.在審理民事行政交叉案件中具體的程序應該如何安排。

三、 民事行政爭議交叉案件的類型

所謂民事行政爭議交叉案件，是指行政爭議與民事爭議因在法律事實相互聯系，在處理上分為因果或者互為前提、相互影響的案件。近幾年來，民事行政交叉案件呈逐年增長的勢頭，這是現代社會行政權擴張、民法與行政法相互滲透的必然結果。民事行政爭議交叉案件，在審判實踐中的表現形式多種多樣，但歸納起來，民事行政爭議歸納案件的具體表現可以劃分為以下三類：

（一）以民事爭議為主、涉及行政爭議的交叉案件

以民事爭議為主、涉及行政爭議的交叉案件，通常出現在民事訴訟過程中，是因民事糾紛而引起的訴訟。在民事訴訟中，民事爭議的解決取決于行政行為的合法性，行政行為即成為民事爭議處理的前提條件。主要包括兩種情況：一種是當抽象行政行為作為審理民事案件的依據時，法院首先要解決該抽象行政行為自身的合法性問題。其二，當具體行政行為作為當事人主張事實的證據或者抗辯理由時，法院也須解決該具體行政行為的合法性問題。例如，若蔡某先向法院提起民事侵權訴訟，而張某向法院提交了建設局核發的房屋所有權證，蔡某則認為建設局核發的房屋所有權證不合法；這時，建設局核發的房屋所有權證是民事侵權案件關鍵事實認定的依據，而建設局核發的房屋所有權證這種具體行政行為的合法性就成為了解決民事糾紛的前提。

我們認為，以民事爭議為主，涉及行政爭議的交叉案件具有以下的特點：第一、這類爭議案件發生在平等主體之間，是因民事行為而非行政行為引起，因而本質上屬于民事爭議案件。不過，由于行政行為的介入，民事爭議變得更為復雜。第二、在這類案件審理中，行政問題具有重要地位，是民事審判的前提。不解決行政行為的合法性問題，民事訴訟程序便無法繼續進行。

（二）以行政爭議為主、涉及民事爭議的交叉案件

以行政爭議為主、涉及民事爭議的交叉案件通常出現在行政訴訟過程中。它是因公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的具體行政行為不服而提起行政訴訟的同時，請求法院審理平等主體之間民事爭議的訴訟形式。本文的案例即屬這種情況，蔡某不服某縣建設局核發的房屋所有權證的具體行政行為，直截了當的提起行政訴訟，請求法院判決撤銷該具體行政行為，這涉及蔡某與張某簽訂的房屋買賣契約的有效性。

我們認為，以行政爭議為主、涉及民事爭議的交叉案件具有以下特點：第一、這類案件既存在行政爭議，也存在民事爭議，但行政爭議處于核心地位；第二、這類案件中的行政爭議與民事爭議在事實上或者法律上存在內在的交叉性。第三、這類案件中的行政爭議與民事爭議可以分開審理，但行政爭議解決以民事爭議的解決為前提，民事爭議的解決不以行政爭議的解決為先決條件。本案中，即對買賣合同有效性審查不以行政爭議的解決為先決條件。

（三）行政爭議與民事爭議并重的交叉案件

行政爭議與民事爭議并重的交叉案件，是指因同一法律事實而引發的行政爭議和民事爭議之間相互獨立的案件。例如，甲單位在建房時超過規劃部門批準的范圍建設圍墻，影響鄰居乙居住的通行。乙向法院提起行政訴訟，請求判令規劃局履行法定職責，對甲予以處罰；同時向法院提起民事訴訟，請求法院判令甲停止侵害，排除妨害。

行政爭議與民事爭議并重的交叉案件具有以下特點：第一、行政爭議與民事爭議相對獨立，一案的處理結果并不影響對另一案的處理。第二、法院完全可以分開審理，分開審理時一案可不以另一案件處理結果作為定案的依據。

四、民事行政爭議交叉案件的處理方式

1982年頒布的《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》第3條第2款規定：“法律規定由人民法院審理的行政案件，適用本法規定?！比嗣穹ㄔ洪_始受理行政案件，我國行政審判開始起步。但當時，我國人民法院內部沒有設置行政審判庭，因此，法律規定由法院受理的行政案件，是由民事審判庭或者經濟審判庭適用民事訴訟程序審理。1989年我國頒布了《中華人民共和國行政訴訟法》，行政訴訟有了專門的程序法規定，各級法院陸續設置了行政審判庭專門審理行政爭議案件。行政審判庭和民事審判庭分別依據行政訴訟法與民事訴訟法審理行政爭議案件與民事爭議案件。

雖然行政案件和民事案件分開、分別按照各之的程序法規定審理案件，但在行政審判和民事審判實踐中，出現了行政爭議與民事爭議相交叉的客觀現象，出現了行政爭議案件的審判必須等待民事審判結果為依據的情況，也出現了民事爭議案件的審判必須等待行政爭議案件的處理結果作為依據的情況。如何處理行政爭議與民事爭議相互交叉的案件，在行政訴訟法中沒有明確的規定，最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第97條規定“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟法的有關規定。”民事訴訟法第136條則規定“本案必須以另一案的審理結果為依據，而另一案尚未審結的”，中止訴訟。這條規定是目前司法實踐中解決民事行政交叉案件的主要程序法律依據。本文案例的第一種處理意見是有明文法律依據的。但最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第61條規定：“被告對平等主體之間民事爭議所做出裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理?！边@樣規定了法院可以審理行政案件中的民事爭議。有些觀點認為，這一條規定了可以一并審理行政爭議和民事爭議，即可以在行政訴訟中附帶民事訴訟。但有些觀點認為正確的理解應該是“人民法院可以一并審理”，并不等于“行政審判庭可以一并審理”，即不等于在行政審判程序中可以合并審理民事爭議，只能是在法院內部由行政審判庭和民事審判庭分別審理行政爭議和民事爭議，而且要有當事人的請求為前提。

在民事行政爭議交叉案件日益增多的情況下，究竟如何解決和協調行政訴訟與民事訴訟，是分別進行還是合并進行，成為了理論界、實務界探討的熱點問題，也成了法院內部爭議、需要解決、必須解決的問題。這個問題實質上有兩種不同的觀點，一種觀點認為可以合并附帶審理，一種觀點認為不能合并審理。

認為可以合并審理的觀點認為，民事訴訟中可以合并審理涉及行政爭議的問題，行政訴訟中可以合并審理涉及民事爭議的問題，即民事訴訟可以附帶行政訴訟，行政訴訟可以附帶民事訴訟。

（一）民事訴訟中解決行政爭議的問題

所謂民事訴訟中解決行政爭議，是指民事爭議案件的審理和解決是以對相關的行政行為的合法性的審查確認為前提，但該行政行為并非民事爭議案件的訴訟標的，卻影響著民事案件的裁判結果。這實際上就是上面所陳述的以民事爭議為主、涉及行政爭議解決的案件。

在民事審判實踐中，有的法院往往不對行政機關的行政行為合法性進行審查，直接將行政行為作為證據直接使用進行裁判。一方當事人在民事訴訟中知道對方持有行政機關頒發的不利于自己民事訴訟的證據時，往往又針對該具體行政行為提起行政訴訟，由此而出現民事訴訟中作為有效證據適用的具體行政行為，在行政訴訟中被撤銷或者被確認為違法，又據此對民事案件申請再審，不僅損害了法院裁判的權威性，且使當事人不斷的為訴訟所累，社會效果、法律效果不好。

在民事訴訟中是否可以審查行政行為的合法性問題，存在不同的觀點，第一種觀點認為，人民法院在民事訴訟中無權審查具體行政行為的合法性，應直接將其作為民事裁判的依據，理由是，行政行為是具有行政管理職權的機關在其職權范圍內作出的具有法律約束力的行為，根據現行行政訴訟法及有關行政法律、法規的規定，該行為非經行政訴訟程序和行政程序，不得被改變，因此，民事訴訟中不能對行政行為的合法性進行審查，否則屬民事審判權對行政權的不當干預。第二種觀點認為，人民法院在民事訴訟中應當避免對行政行為的合法性進行審查，而直接運用民事法律和其他事實根據作出裁判。第三種觀點認為，民事訴訟中的人民法院可以審查行政行為的合法性。

在民事訴訟中，若具體行政行為具有明顯暇疵，仍不予審查而直接作為民事裁判的依據，則可能產生錯誤的裁判。因此，第一種觀點是不可取的。若按照第二種觀點，人民法院直接運用民事法律和其他事實根據作出裁判，則可能出現與行政行為完成矛盾的結果。

我們認為，在民事訴訟中，法官應當行使釋明權，告知當事人行政行為對案件裁判的影響，征求當事人是否另行提起行政訴訟，請求人民法院對行政行為的合法性進行審查；若當事人另行提起行政訴訟，則應中止民事訴訟。若當事人不另行提起行政訴訟，只是請求人民法院對行政行為合法性進行審查的前提下，人民法院可以審查行政行為的合法性，但應先中止民事訴訟，將當事人請求人民法院對行政行為合法性進行審查部分移送行政審判庭依照行政訴訟程序進行審理并作出裁判。

還有觀點認為，在民事訴訟中，人民法院可以附帶直接審查行政行為的合法性，其觀點理由之一，認為行政行為在民事訴訟中是作為當事人支持自己主張或者抗辯理由的證據形式出現，根據證據審查規則，人民法院應當審查證據的客觀性、關聯性和合法性。因此，對行政行為的合法性審查，屬于人民法院的職責范圍。其觀點的理由之二，認為從司法權與行政權的關系來看，盡管行政權與司法權是相互獨立的權利，但是，根據“司法最終解決原則”，司法權在一定意義上優于行政權。對于行政機關作出的行政行為，司法權可以通過一定程序介入，對行政機關的行政行為進行審查。

我們認為，這種觀點違背了人民法院不訴不理的原則，人民法院主動直接對行政行為的合法性進行審查，在一定程度上是司法權對行政權的逾越，不應提倡。是否對行政行為的合法性進行審查應當由當事人自己主張并承擔相應的法律后果。

同時有觀點認為，盡管現行法律對行政行為合法性予以審查的職能是賦予了行政審判庭而非民事審判庭，但是，行政審判庭、民事審判庭等都屬于法院內部的分工問題，它們行使的都是國家的司法權，相互之間并非矛盾對立關系，其內部分工主要是為了更好地審理案件，因此，不能說民事審判庭審查了行政行為的合法性，就等于越權審查。

我們認為，這種觀點是違背現行法律的規定的，人民法院組織法、民事訴訟法、行政訴訟法明確規定了法院內部的分工，規定了民事審判庭、行政審判庭不同的職能，它們審理不同類型的案件程序所依據的訴訟法有所不同，作為執行法律的專門審判機關，更應當嚴格執行現有法律的規定，民事爭議的案件由民事審判庭依照民事訴訟法的規定程序進行審理，行政爭議的案件由行政審判庭依照行政訴訟法規定的程序進行審理。在民事訴訟中涉及需要對行政行為的合法性進行審查時，應當行使法官的釋明權，由當事人行使自己的權利，決定是否請求人民法院對行政機關的具體行政行為的合法性進行審查，并承擔相應的法律后果。若當事人請求人民法院對行政機關的具體行政行為的合法性進行審查，民事審判庭應當中止民事訴訟，將當事人的請求移送行政審判庭進行審查，由行政審判庭對具有行政行為的合法性作出裁判，裁判結果作為民事審判的依據，由民事審判庭對當事人的民事爭議作出裁判。這樣的處理方式符合民事訴訟法第136條的規定。

（二）行政訴訟中解決民事爭議的問題

行政訴訟中存在民事爭議，是指法院在行政訴訟過程中，根據當事人的請求，解決與行政訴訟相關的民事爭議的訴訟活動。

對于行政民事爭議交叉案件，選擇什么程序來解決這兩種性質不同而又相互交叉的問題，目前存在不同的觀點，一種觀點認為，行政訴訟中不存在解決民事糾紛的條件，即使一定要在行政訴訟中解決民事糾紛，也應將行政爭議和民事爭議分開審理。另一種觀點認為，在行政訴訟中解決民事爭議，不僅符合行政訴訟目的，而且還能體現訴訟經濟，方便審理，符合判決的確定性、嚴肅性原則，維護司法統一等。

隨著行政管理領域擴大和行政機關的職能變化，越來越多的行政法律、法規賦予行政機關運用行政手段解決民事糾紛的權力，并且規定相對人對行政處理決定不服可以提起行政訴訟，如環境保護法、治安管理處罰法等，人民法院受理這類案件后，必然要涉及原相對人之間的民事權益。從“有權利必須有救濟”這一法治思想出發，立法賦予行政機關對這類問題的處理權和行政相對人的起訴權，就應當允許人民法院在審查具體行政行為合法性的同時，審理當事人之間的民事爭議，使當事人的民事權益得到司法救濟。

我們認為，這一觀點是正確的，但問題仍然在于是合并附帶審理還是分開審理的問題。

認為應當合并審理的觀點的理由是，一有利于簡化程序，符合訴訟經濟的需要。二有利于避免法院作出相互矛盾的判決。提這種觀點的人同時認為，對于法院在行政訴訟中同時可以解決民事糾紛，仍然屬于民事法律規范的調整范圍，立法并沒有排斥法院對這類糾紛的處理權。這類糾紛與行政機關的行政管理內容緊密相關，當事人不服行政機關的處理決定而向法院起訴，由法院一并處理，具有一定的優勢。

我們認為，這一觀點仍然沒有分清行政訴訟程序與民事訴訟程序的不同，以及行政案件和民事爭議案件審理的不同，只看到法院一并審理的大前提，沒有看到法院依照不同訴訟法審理案件的小前提。

認為應當分開審理的觀點的理由是，法院在行政訴訟中主要行使的是司法監督權，對行政機關的具體行政行為只作合法性審查，對違法的行政行為，通常只能判決撤銷，由行政機關重新作出具體行政行為，而無法對民事爭議作出實體判決；若設立行政訴訟中同時解決民事爭議，對民事爭議在行政判決書中作出判決，這違背了行政訴訟的目的，在行政訴訟程序中解決民事爭議只能造成程序的混亂。

對這一觀點我們認為基本正確，但應該進一步細化，在行政訴訟程序中規定，行政訴訟中涉及民事爭議，并且民事爭議的解決影響到行政爭議的解決，即民事爭議的解決是行政爭議解決的前提時，法官應該行使釋明權，告知當事人就民事爭議部分另行提起民事訴訟，中止行政訴訟，待民事爭議作出裁判后再行恢復行政訴訟，作出行政裁判。若當事人不另行提起民事訴訟，只是對民事爭議部分提出審查的請求，則應先中止行政訴訟，將民事爭議部分移送民事審判庭組成合議庭進行審查并作出裁判。

還有觀點認為，目前行政訴訟中的第三人制度能夠起到行政訴訟同時解決民事爭議的作用。根據行政訴訟法第27條的規定，“同提起行政訴訟的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或由人民法院通知參加訴訟?！边@一觀點也是不全面的。本文案例中第三人張某的追加，就是依據行政訴訟法第27條的規定予以追加的，這是因為某縣建設局核發了房屋所有權證給予張某，張某將房屋所有權證作為抵押物向信用社貸款。并且法院的判決有可能對張某的權益產生影響，通知張某參加訴訟可確保張某的權益不受侵犯，并非為了解決處理行政訴訟原告人與張某之間的民事爭議，在這種情況下，行政爭議的審理和判決只能圍繞具體行政行為的合法性進行審查，所要解決的是行政爭議，當事人之間的民事爭議無法通過列第三人的辦法來解決?？梢?，行政訴訟中的第三人制度不能代替行政訴訟中解決民事爭議問題的解決。應該通過法官行使釋明權，告知行政爭議的原告人，就房屋買賣契約的合同有效性另行提起民事訴訟，或者由行政審判庭將民事爭議部分移送民事審判庭審查，中止本案行政訴訟，等待民事爭議的裁判結果作為行政訴訟裁判的依據。

五、民事行政爭議交叉案件處理中的其他問題

（一）行政訴訟與民事訴訟審理的先后順序的探討

當行政訴訟與民事訴訟分開審理時，首先要考慮的一個問題，即是先中止行政訴訟還是先中止民事訴訟，先審理民事訴訟還是行政訴訟。對此，理論界和實務界存在不同的觀點。

有人主張確立“先行后民”原則，即對民事行政爭議交叉案件，在審理程序上，由行政審判庭對行政爭議案件作出判決，然后由民事審判庭解決民事爭議；如果當事人先提起民事訴訟，則應先中止民事訴訟程序，由當事人提起行政訴訟，待行政爭議案件有裁判結果后，再恢復民事訴訟程序。提這種觀點的人認為，“先行后民”是行政優先原則在訴訟領域的體現，“先行后民”既有利于關聯爭議的實際解決，也與法院的內部分工相一致。也有人主張，對于這類案件，“先行后民”是一般原則，“先民后行”是特殊方式，“行民并行”是個別方式。

我們認為，應該根據不同案件的情況分別處理，（1）當因民事行政爭議交叉案件引起的民事訴訟和行政訴訟的處理結果不會引起矛盾，也不會產生相互影響和相互依賴，沒有因果關系時，即不會影響兩種訴訟順利審結時，人民法院就應實行“行民并行”的原則，對民事訴訟和行政訴訟分別進行審理。（2）當因民事行政爭議交叉案件引起的民事訴訟和行政訴訟發生因果關系時，民事訴訟的處理結果必須以行政訴訟的處理結果為前提時，人民法院應當實行“先行后民”，中止民事訴訟。如若蔡某先向法院提起民事侵權訴訟，則應當在對房屋買賣合同有效性作出裁判后，中止民事訴訟，先通過行政訴訟確認建設局核發給張某的房屋所有權證的合法性，再以行政訴訟的結果作為依據作出民事裁判。（3）當因民事行政爭議交叉案件引起的行政訴訟的處理結果必須以民事訴訟的處理結果為前提時，人民法院應當實行“先民后行。例如本文所述的案例，蔡某訴某縣建設局頒發房屋所有權證的具體行政行為合法性，涉及到蔡某和第三人張某簽訂的房屋買賣契約的合同有效性問題，需要對該合同進行審查，作出民事裁判，然后再以民事裁判結果作為行政訴訟的依據作出行政裁判。故本案應先中止行政訴訟，由法官行使釋明權，告知蔡某

應當先提起民事訴訟，審查房屋買賣契約合同的有效性。在本案中，房屋買賣契約是否有效是建設局應否辦理產權轉移登記手續的前提條件，因此，只有先處理民事訴訟，行政訴訟才能確定建設局辦理產權轉移登記的行為是否正確。

上述的處理方式我們可以概括為“基礎優先審理”原則，即當民事和行政案件出現交叉的情況時，民事和行政誰是基礎誰優先審理。當民事是行政的基礎時，優先審理民事案件；當行政是民事的基礎時，優先審理行政案件。

（二）行政爭議中解決民事爭議的范圍界定的探討

行政爭議中需要解決民事爭議的范圍，即行政爭議在什么情況下才需要解決民事爭議，解決民事爭議在何種條件下才能成為行政訴訟解決的前提。我們認為，第一、必須以行政訴訟成立為前提；如果行政訴訟被法院裁定不予受理或者駁回起訴，就不存在行政爭議中需要先解決民事爭議的問題；第二、行政訴訟與民事訴訟必須存在因果關系，即存在交叉性。第三、民事訴訟的裁判結果是行政訴訟、行政爭議解決的前提條件；第四、民事訴訟必須由民事爭議的當事人在行政訴訟過程中自己提起或提出。如果行政訴訟的當事人在行政訴訟過程中經法官行使釋明權后仍然不提起民事訴訟只是請求法院審查，則法院必須依法就民事爭議部分移送民事審判庭予以審理。這樣的處理方式符合最高人民法院《關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第61條 “被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理”的規定。

審判實踐中行政爭議為主交叉民事爭議的訴訟主要有以下三種情形：

（1）對權屬爭議的行政裁決不服而引起的行政民事交叉訴訟。

（2）對涉及民事損害賠償的行政裁決不服而引起的行政交叉民事訴訟。

（3）對行政機關作出的強制性補償決定不服而引起的行政交叉民事訴訟。

（三）行政民事交叉關聯案件，不宜采用行政附帶民事訴訟的模式或者民事附帶行政訴訟模式的主要原因及理由：

行政訴訟與民事訴訟存在著明顯不同的原則、制度和程序。這些區別勢必造成行政附帶民事訴訟或者民事訴訟附帶行政訴訟在適用法律上的相互沖突問題。

1.法律原則方面的沖突情形

1）處分原則上的沖突情形

行政訴訟中，作為被告的行政機關不享有對實體權利的處分權，而在民事訴訟中，當事人雙方均享有實體上的處分權。

2）調解與反訴原則上的沖突情形

民事訴訟中適用調解原則和反訴原則，但行政訴訟中則不能適用調解原則和反訴原則。

3）舉證責任原則上的沖突情形

民事訴訟中一般實行“誰主張，誰舉證”的原則，而行政訴訟中則要求被告行政機關負舉證責任。

4）案件審理原則上的沖突情形

民事訴訟中，法院審理案件時要審查有關行為的合法性和合理性，且受當事人訴訟請求的限制；而在行政訴訟中，法院僅僅審查具體行政行為的合法性，而不審查其合理性，其審查范圍不受當事人訴訟請求的限制。

2.訴訟程序方面的沖突情形

1）訴訟管轄上的沖突情形

民事訴訟法規定的民事案件的一般管轄原則是“原告就被告”，而行政訴訟法規定行政訴訟一般由最初作出具體行政行為的行政機關所在地法院管轄。

2）訴訟時效上的沖突情形

根據行政訴訟法第39條的規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起3個月內提出。對于申請人不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起或者復議期滿之日起15日內向人民法院提起訴訟。逾期不起訴的，當事人將喪失勝訴權。民法通則第135條則規定向人民法院請求民事權利救濟的一般訴訟時效為2年。這樣，可能就出現了行政機關作出的包括有關民事權益爭議在內的行政裁決因行政訴訟時效逾期而生效，但民事訴訟部分的時效尚未逾期的情況。

4.審理方式、判決和上訴問題上的沖突情形

行政訴訟與民事訴訟上訴審的審理原則有所不同，行政訴訟上訴審實行全面審查原則，而民事訴訟的上訴審則受上訴請求范圍的限制。

5.執行上的沖突情形

民事訴訟中，被執行人不履行生效裁判的，申請人可以申請法院強制執行，而行政訴訟的判決則可由法院和依法享有執行權的行政機關來執行。

民事訴訟和行政訴訟基于上述不同的原則、制度、程序，在審判實踐中采取行政附帶民事訴訟或者民事附帶行政訴訟的模式都勢必造成在適用法律上的相互沖突問題。

本著依法、遵循程序的理念，本著法院、法院的法官應當是保守的社會屬性，從有利于法院依法審理公正裁判案件的角度出發，我們提倡對在審判實踐中碰到的行政民事爭議交叉的案件實行法官行使釋明權，中止正在審理的爭議訴訟，解決需要先行解決的爭議，依照訴訟法規定的程序循序漸進的開展民事行政交叉案件的審判，解決民事爭議與行政爭議交叉案件。即在訴訟中當當事人提出異議或法官認為具體行政行為有不合法之處或民事行為的效力存在問題時，民事與行政爭議出現交叉后，法官應首先審查行政機關作出的具體行為是否已超過了法律法規規定的救濟期限，民事行為是否已超過訴訟時效，若不超過，可以告知當事人提起民事訴訟或行政訴訟，若當事人同意提起訴訟，應當先中止原訴訟，待相應的訴訟結果產生后再恢復原訴訟。若當事人提出異議或法官認為具體行政行為有不合法之處或民事行為的效力存在問題后，又明確表示不再另行提起訴訟，法院在民事或行政訴訟中可以一并對具體行政行為的合法性或民事行為的效力作出認定，但對具體行政行為的合法性審查部分必須移送行政審判庭進行審查；對民事行為的效力作出認定部分必須移送民事審判庭進行審查；并依據其所對應的實體法規規范作出判定。即先中止原訴訟，待相應的訴訟結果產生后再恢復原訴訟。

這樣操作既保證了辦案效率，同時又保證了辦案質量，是當事主義訴訟模式和職權主義訴訟模式的完美結合，同時又避免了因認識上的不統一出現民事訴訟認定有效，而行政訴訟予以撤銷的現象。

無論是民事訴訟還是行政訴訟，都是在法院主持下進行，行政訴訟法賦予法院在行政訴訟中的司法審權具有撤銷或者維持具體行政行為的效力，民事訴訟法賦予法院在民事訴訟中的司法審查權具有全面、客觀地審查所有訴訟證據，確認其有效或無效的效力，可見，對作為民事訴訟證據具體行政行為的審查，或是對作為行政訴訟證據的民事行為的審查，是法律賦予法院的重要職能，由于訴訟程序不同，審查的方式、角度、結果的處理等不同決定了民事與行政交叉案件的審理與解決只能是遵循“基礎優先審理”的原則和由民事審判庭與行政審判庭分別審理并作出裁判的方式。

參考文獻：

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3、陸學兵：《商品房“一房二賣”誰享有所有權》　載中國法律法規網

4、李桂英：《試論解決民事、行政交叉案件的方式》

5、韓剛：《行政行為在民事訴訟中的證據效力》

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一、行政附帶民事訴訟的必要性

首先，這是訴訟程序效益原則的要求。司法實踐中出現行政糾紛與民事糾紛并存時，通常有以下幾種處理方式：（1）行政訴訟先行，民事訴訟中止。根據行政訴訟的結果確定當事人之間的民事關系；（2）行政訴訟與民事訴訟同時進行?？赡軐е滦姓袥Q結果與民事爭議處理結果矛盾；（3）先立案的先審理，后立案的中止訴訟。以上的處理方式或者導致案件久拖不決，或者造成兩種判決結果相互沖突，而且增加訴訟成本。行政附帶民事訴訟有利于節省當事人的訴訟費用和時間，提高審判效率，節省訴訟成本。

其次，能確保法院裁判的權威性和公信力。司法權威性主要表現在兩個方面：其一是對于當事人而言的權威性，當事人不僅在訴訟過程中要充分尊重審判人員，而且必須服從法院作出的判決；其二是其他機關、社會團體和個人必須尊重司法機關的地位及司法權的行使，不得對法院審批進行不適當的干涉。而司法裁判的權威主要體現之一就是裁判的最終性，如果法院針對同一案件所作出的裁判相互矛盾則必然影響和削弱法院的權威。實踐中不同法院作出的判決相互矛盾或同一法院內部不同審判庭之間裁判相互矛盾沖突的現象比比皆是，使當事人無所適從，爭議無法得到解決。法院裁判相互矛盾的情況最經常出現在行政爭議與民事爭議相互關聯訴訟案件中，因此將其合并審理，行政附帶民事則是一種很好的解決途徑。

二、行政訴訟附帶民事訴訟可行性

行政附帶民事訴訟不僅必要，而且可行?，F代社會由于大量的民事爭議具有極強的專業技術性，由法院來審理這些案件有時難以勝任。因此專門行政機關被法律授予權力以解決這類民事爭議，如有關房屋、自然資源、專利、商標等的爭議。但是這些領域中行政機關所作出的行政確認、行政裁決等行為往往并不能解決民事爭議，而且還會引發民事爭議雙方當事人與行政機關之間的行政爭議，從而出現行政爭議與民事爭議并存的局面。法院在解決行政爭議的基礎上附帶解決民事爭議，是否會造成行政審判權對行政權的干預？在司法實踐中，法院也多是基于這種考慮，在這類案件中往往會作出兩項判決：一是撤銷行政機關的決定；二是責令行政機關重新作出決定。筆者認為這種擔心是多余的，因為法律雖然賦予了行政機關解決民事爭議的權力，但最終解決爭議的權力仍然保留在法院手中，行政機關對民事爭議不擁有最終裁決權，因此當事人對裁決或確認行為不服向法院，法院對行政爭議與民事爭議一并加以解決并不是對行政權的干預。

而且，在行政爭議與民事爭議相關聯的案件中，法院在對行政案件進行審理的過程中事實上已經對民事爭議進行了審理，雖然民事爭議的解決要依賴于行政爭議的解決，然而行政爭議的解決不可能完全拋開民事爭議，法院在審查行政行為合法性的過程中不可能無視當事人之間的民事爭議，以林木確權行政案件為例，法院的判決書查明的事實幾乎完全圍繞著原告與第三人（林木產權爭議的另一方當事人）之間的林木所有權爭議，原告與第三人所提供的證據主要也是以林木所有權為中心。雙方在行政訴訟過程中竭力想要證明自己對爭議林木擁有所有權，法院在審理過程中主要針對民事爭議作出裁判，結果卻是撤銷或維持行政行為，民事爭議無從解決。這種做法既不符合訴訟程序效益原則，也可能會造成民事訴訟判決與行政裁判相矛盾的局面。

司法實踐中已經有法院嘗試將行政訴訟與民事訴訟相結合，用行政附帶民事訴訟的方式處理行政爭議與民事爭議相關聯的案件，通過這種方式徹底解決以往行政訴訟中“官了民不了”的難題。

三、行政訴訟附帶民事訴訟符合的條件及范圍

（一）行政訴訟附帶民事訴訟符合的條件

1、以行政訴訟的成立為前提。如果行政訴訟被法院裁定不予受理或判決駁回，則附帶民事訴訟也將被裁定不予受理或判決駁回。

2、民事爭議與行政爭議具有關聯性。這種關聯性表現為：行政爭議因民事爭議而發生；或民事爭議因行政爭議而發生；或行政爭議夾雜著民事爭議。

3、兩種爭議的訴訟請求之間具有關聯性。這種關聯性表現為：兩種性質的爭議是由同一具體行政行為引起的，且民事爭議的解決有待于行政爭議的解決。

4、民事訴訟必須在行政訴訟過程中提起。至于具體在什么時間提起，理論界尚未定論，有學者認為“可以在提起行政訴訟時同時提起，也可以在行政訴訟開始后、終結前的任何時候提起。”也有學者認為“附帶提起的民事訴訟，最遲應在一審法庭辯論結束前提出?！?/p>

（二）行政附帶民事訴訟的范圍

行政附帶民事訴訟的范圍，有的國家由法院判例加以確定，有的國家由法律加以規定。但附帶民事訴訟的范圍寬窄不一，最窄的僅僅附帶解決行政行為所引起的行政機關與相對人之間的損害賠償，最寬的可附帶解決所有與行政案件相關的民事爭議。從理論上而言，如果把兩個不同性質但又有關聯的案件一并審理有利于實現訴訟程序效益原則，有利于保障法院判決的統一性，就可以考慮采取“附帶”的方式加以解決。然而也不能無限制地拓寬行政附帶民事訴訟的范圍，否則會與建立行政附帶民事訴訟制度的初衷南轅北轍。結合實踐，行政附帶民事訴訟應當包括以下幾種情況：

（1）對行政確認行為不服提起的訴訟。所謂“行政確認，是指行政主體依法對行政行為相對人的法律地位、法律關系或有關法律事實進行甄別，給予確定、認定、證明（或否定）并予以宣告的具體行政行為”。行政確認屬于準行政行為中的一種。行政確認行為的特點是并不直接創設對相對人發生法律效果的權利和義務，而是對已經形成的權利和義務加以某種形式的認可，增強該行為的確定性。由于這種確認來源于國家授權，所以不同于民間的確認，是能夠間接產生行政法效力的行為。行政確認行為主要采取以下幾種形式：確定、認定、登記、鑒證、證明等，實踐中常見的主要有確定、鑒定、責任認定和證明行為。其中確定主要包括頒發土地使用權證、宅基地使用證與房屋產權證書；認定包括對解決合同效力的確認，對交通事故責任的認定；證明包括各種學歷、學位證明及居民身份、貨物原產地證明等，鑒證包括工商行政管理機關對經濟合同的鑒證，此外還有醫療事故鑒定、勞動局對工傷事故確認等等多種形式。

（2）對行政裁決行為不服提起的訴訟。所謂“行政裁決，是指行政機關依照法律法規的授權，對當事人之間發生的、與行政管理活動密切相關的、與合同無關的民事糾紛進行審查，并作出裁決的行為。”在一些特殊領域，行政裁決得到了廣泛的運用，其形式包括以下幾種：其一，權屬糾紛的裁決，即雙方當事人因某一財產的所有權或使用權的歸屬產生爭議時雙方當事人依法向有關行政機關請求裁決；其二，侵權糾紛的裁決，即一方當事人的合法權益受到他方的侵犯產生糾紛，當事人請求行政機關予以裁決，如商標權、專利權的侵權糾紛分別由工商行政管理部門和專利管理機關進行裁決。其三，損害賠償糾紛的裁決，即一方當事人的權益受到損害后要求侵害者給予損害賠償所引起的糾紛，這種糾紛廣泛存在于治安管理、儀器衛生、藥品管理、環境保護等領域。

由于行政裁決是由法定的行政機關依照法律、法規授權，居間裁判某一領域中與行政管理密切相關的民事爭議的一種行政行為。這種行政行為不同于一般行政行為的特殊之處在于行政裁決必須以民事爭議的存在為前提。如果行政相對人對行政裁決不服就會出現民事爭議與行政爭議并存的局面，即行政裁決機關與行政相對人之間的行政爭議以及行政相對人之間原有的民事爭議并存。行政相對人提出訴訟請求要求撤銷行政裁決，其實質是為了解決民事爭議雙方當事人之間的民事爭議。例如，甲、乙兩村因一片耕地的所有權發生爭議，縣政府依申請作出裁決確認該耕地所有權歸甲村所有，乙村對此裁決不服，遂提起行政訴訟，認為該裁決錯誤，耕地應當歸自己所有。在該訴訟中乙村的根本目的不在于撤銷縣政府的確權決定，而是在于通過法院糾正縣政府的行政裁決，確認自己對耕地的所有權，這類案件民事爭議的解決與行政爭議的解決密不可分。如果采取行政附帶民事訴訟的方式，法院在判決撤銷行政裁決之后繼而對民事爭議作出判決不失為一個便捷的方法，同時也徹底解決了民事爭議。

（3）存在民事侵權行為被害人的行政處罰案件。行政訴訟中最常見的行政處罰案件，但是并非所有的行政處罰案件均須用行政附帶民事訴訟的方式來解決，應僅限于存在侵權行為被害人的行政處罰案件，即因侵權行為而發生損害賠償。損害賠償是指“當事人之間原無法律關系之聯系；因一方之故意或過失行政不法侵害他人權利（或法益）運行時。前者為侵權行為之行為人，后者為侵權行為之被害人。行為人因其行為而加害于被害人，因而應負賠償之責任。”這類案件中被采取行政處罰的公民、法人或其他組織所實施的某一行為既違反了相關行政法律法規，同時又構成了民事侵權，因而既要承擔行政法律責任，又要承擔民事法律責任，這兩種法律責任基于同一行為而產生，因而具有緊密的關系。實踐中最常見的是某些治安處罰案件、環境保護行政處罰案件等。最適宜的解決辦法是法院在解決行政爭議的同時附帶解決民事爭議。

四、如何完善行政附帶民事訴訟制度

（一）當事人問題。行政附帶民事訴訟中行政訴訟部分當事人地位是明確的。原告為有權提起行政訴訟的公民、法人或其他組織，被告是作出具體行政行為的行政機關。附帶民事訴訟的當事人應當為民事爭議的雙方主體，行政訴訟的原告和第三人既可能是附帶民事訴訟的原告，也可能是附帶民事訴訟的被告。但行政機關不能作為附帶民事訴訟部分一方當事人，因為行政機關并非民事爭議的當事人。

（二）行政附帶民事訴訟的審理。

1、證據問題。行政附帶民事訴訟涉及到行政法律關系和民事法律關系兩種不同性質的法律關系，行政訴訟部分或附帶民事訴訟部分應當分別適用《行政訴訟法》和《民事訴訟法》的規定。在證據問題上，行政訴訟部分遵循《行政訴訟法》所遵循的證據規則。以舉證責任為例，在行政訴訟過程中被告行政機關對具體行政行為負有舉證責任，應當提供具體行政行為的證據和所依據的規范性文件，并且在訴訟過程不得自行向原告和證人收集證據。在附帶民事訴訟部分則實行“誰主張誰舉證”的證據規則，附帶民事訴訟雙方當事人各自負有舉證責任提出證據以證明自己的主張。

2、調解問題。根據現行行政訴訟法的規定，行政案件（除行政賠償案件外）一律不適用調解，但行政附帶民事訴訟中的附帶民事部分可以適用調解，因為附帶民事訴訟從本質上而言屬于民事訴訟，作為民事訴訟基本原則之一的調解原則當然適用。根據《民事訴訟法》第9條規定：人民法院審理民事案件，應當根據自愿和合法的原則進行調解；調解不成的，應當及時判決。因此，法院對附帶民事訴訟當事人之間的民事爭議在雙方自愿的前提下應當依法進行調解，經調解達成協議的，審判庭應當及時制作調解書，如果經調解無法達成協議或者調解書在簽收之前，當事人反悔的，法院應當將附帶民事訴訟部分與行政訴訟一并審理判決。

3、審理方式問題。行政附帶民事訴訟的審理一般有三種方式：其一，附帶民事訴訟與行政案件一并審判。附帶民事訴訟與行政訴訟之間的因果關系清楚、案件事實簡明無異議時，人民法院就將兩種訴訟一并審理及判決，以迅速、及時地解決爭議。其二，附帶民事訴訟與行政案件分開審理，一并作出判決。這種方式下人民法院首先對行政案件進行審理，然后在此基礎上審理民事爭議、附帶將其解決。其三，附帶民事訴訟與行政案件分別審理、分別判決。附帶民事訴訟關系復雜、案情事實以及與行政案件的內在關聯性含混不清、一時難以查明，如果一并審理，會超過行政訴訟的法定審理期限，影響行政案件的及時解決。此外，如果附帶民事訴訟當事人因故不能出庭的，也應當考慮先對行政訴訟案件審判后再解決民事爭議。在此情況下，人民法院應當將兩種訴訟分開審理，先審理行政案件，待行政案件審理完結后，再由同一審判組織繼續審理附帶民事訴訟，并另行作出判決，這樣處理有利于人民法院按照法定程序、集中時間和精力，準確、謹慎地解決好兩種不同性質的爭議。

4、審理期限問題。根據《行政訴訟法》的規定，人民法院應當在立案之日起3個月內作出第一審判決，《民事訴訟法》則規定適用普通程序的案件審理期限為6個月。行政附帶民事訴訟的審理期限一般應為3個月，一般在3個月之內法院能夠將案件審結，但如果附帶民事訴訟部分較為復雜或出現其他原因不能在3個月之日審結的，可以在行政案件審結后，由原合議庭繼續審理附帶民事部分，但必須在受理附帶民事訴訟之日起3個月內審結。值得注意的是，如果附帶民事訴訟是在行政訴訟進行過程中提起的，附帶民事訴訟的審理期限應當自人民法院受理附帶民事訴訟之日起計算，而不是一律從行政訴訟立案之日起計算。

5、審判組織問題。《行政訴訟法》規定，人民法院審理行政案件由審判員組成合議庭，或者由審判員、人民陪審員組成合議庭。行政訴訟排除了簡易程序的適用。但根據《民事訴訟法》的規定，對于事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的簡單民事案件適用簡易程序處理。簡易程序可以由基層法院或基層法院的派出法庭審理。對于行政附帶民事訴訟而言，其審判組織應當統一為合議庭，不適用簡易程序。

6、判決問題。在審理的第一種方式和第二種方式下，法院對行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分應當一并作出判決，并制作一張行政附帶民事訴訟判決書。判決書的事實部分對具體行政行為合法性的事實和民事爭議的事實應當予以敘述；判決書的理由部分應當分別闡述行政訴訟部分和附帶民事訴訟部分的判決理由；判決主文部分應當將行政訴訟部分與附帶民事訴訟的主文分開撰寫。

如果由于客觀原因行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分不能一并判決的，可以分別制作判決，但是兩份判決書對各自未處理的民事或行政部分應當有所交代。

如果附帶民事部分是調解結案的，應當分別制作行政訴訟判決書和附帶民事訴訟調解書。

（三）行政附帶民事訴訟的訴訟期限問題。根據《行政訴訟法》的規定，公民、法人或其他組織直接向人民法院提訟的，應當在知道或者應當知道作出具體行政行為之日起3個月內提出，法律另有規定的除外。行政機關作出具體行政行為時，未告知訴權或者期限的，根據最高人民法院司法解釋，該期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或期限之日起計算，但從知道或應當知道具體行政行為內容之日起最長不超過2年；公民、法人或其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其期限從知道或應當知道該具體行政行為之日起計算，具體為涉及不動產的具體行政行為從作出之日起不超過20年，其他具體行政行為以作出之日起不超過5年。這是以行政機關作出具體行政行為時是否告知公民、法人或其他組織訴權或者期限以及公民、法人或其他組織是否知道具體行政行為內容為界限，分三個不同層次的訴訟期限。

根據《民法通則》的規定，向人民法院請求保護民事權利的訴訟時效期限為2年，對涉及身體受到傷害要求賠償等四種情況，訴訟時效期限為1年；訴訟時效期間從知道或者應當知道權利被侵害時起計算，但是從權利被侵害之日起超過20年的，人民法院不予保護。相比較而言，行政機關作出的具體行政行為，相對人期限為3個月，這是最短的訴訟時效；在行政機關未告知訴權或者期限時訴訟時效期限為2年，正好與民事訴訟中的一般時效期限相吻合。

那么，在行政附帶民事訴訟中應當如何確定訴訟時效期限呢？行政附帶民事訴訟中的行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分分別適用各自的訴訟時效期限。若民事爭議的當事人提起行政附帶民事訴訟已經超過行政訴訟法上所規定的訴訟期限，則民事爭議當事人只能單獨提起民事訴訟，不能提起行政附帶民事訴訟。

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三大訴訟法的共同點：

刑事訴訟法與民事訴訟法、行政訴訟法同屬于程序法，都是進行訴訟活動應當遵守的法律規范，都是為正確實施實體法而制定的，有著很多共同適用的原則和制度，如司法機關依法獨立行使職權，以事實為根據、以法律為準繩，審判公開，

以民族語言文字進行訴訟、合議制，在程序上實行二審終審制，有一審程序、二審程序以及對已生效裁判的審判監督程序等。Www.133229.cOM

三大訴訟法的區別：

一、因三大訴訟法所要觖決的實體問題不同，故在訴訟主體、原則、制度、舉證責任、證明標準和具體程序上，三大訴訟法有著不同的特點。（一）刑事訴訟法保證刑法的正確實施，所要解決的實體問題是追訴犯罪和犯罪嫌疑人、被告人的刑事責任問題。（二）民事訴訟法保證民商法、經濟法的正確實施，所要解決的問題是雙方當事人之間的權利、義務的爭議糾紛問題。（三）行政訴訟法保證行政法的正確實施所要解決的問題是公民、法人和其他組織與行政機關之間因具體行政行為發生的爭議糾紛，即維護和監督行政機關依法行政，保護公民和法人組織合法權益的問題。

二、三大訴訟法所解決的實體內容不同，決定了各自的訴訟原則、制度、程序上有很大差異。例如：刑事訴訟法與民事訴訟法的區別是：（一）刑事訴訟多數由檢察機關行使起訴權，民事訴訟則由直接利害關系人行使起訴權；（二）刑事訴訟實行國家干預原則，民事訴訟實行當事人處分原則；（三）兩者在證明責任的劃分、證明標準的要求、訴訟階段等方面也不相同。又如：刑事訴訟法與行政訴訟法的區別有：（一）刑事訴訟依法由公、檢、法三機關進行而行政訴訟只能由人民法院進行；（二）在刑事訴訟中，犯罪嫌疑人、被告人一般不負舉證責任而在行政訴訟中由被告一方負舉證責任；（三）刑事訴訟解決的問題是被告人的行為是否構成犯罪，應否給予刑事懲罰和給予什么懲罰的問題，而行政訴訟所解決的問題是國家行政機關與公民、法人之間的行政糾紛，并不是犯罪方面的問題。綜合所述，三大訴訟法的區別具體表現如下：

第一，訴訟主體方面：（一）刑事訴訟法規定的國家專門機關為人民法院、人民檢察院和公安機關，而民事訴訟法、行政訴訟法為人民法院。（二）當事人在刑事訴訟中為被害人和犯罪嫌疑人、被告人以及附帶民事訴訟的原告人、被告人，而在民事訴訟和行政訴訟中為原告、被告以及第三人。

第二，訴訟原則方面：（一）刑事訴訟法特有的原則是：未經人民法院依法判決對任何人都不得確定有罪，犯罪嫌疑人、被告人有權獲得辯護；（二）民事訴訟法特有原則是：當事人平等原則、調解原則、處分原則；（三）行政訴訟法特有原則是：對具體行政行為進行合法性審查原則，不適用調解原則。

第三，證據制度方面：（一）在舉證責任上：刑事訴訟法實行控訴方負舉證責任，被告方不負舉證責任；民事訴訟法實行誰主張誰舉證，原告、被告都負有舉證責任；行政訴訟法實行被告負舉證責任。（二）在證明標準上：刑事訴訟法是犯罪事實清楚，證據確實充分；民事訴訟法是合法證據優勢；行政訴訟法是事實清楚，證據確鑿。

第四，強制措施方面：（一）刑事訴訟法規定對犯罪嫌疑人、被告人采取的強制措施有：拘傳、取保候審、監視居住、拘留和逮捕；（二）民事訴訟和行政訴訟，對訴訟參與人和其他人可采取訓誡、罰款、拘留、責令具結悔過。

第五，訴訟程序方面：（一）民事訴訟、行政訴訟的程序分為第一審、第二審、審判監督程序和執行程序；（二）刑事訴訟，要復雜許多，審判前有立案、偵查和起訴程序，審判程序中另有死刑復核程序。

黑龍江省北安市人民法院 田永東

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關鍵詞：民事訴訟 行政訴訟

1 民事、行政交叉案件的分類

1.1 以民事爭議為主、涉及行政爭議的交叉案件。此類案件通常出現在民事訴訟過程中，是因民事糾紛而引起的訴訟。在此類案件中，民事爭議的解決取決于行政行為的合法性，行政行為即成為民事爭議處理的前提條件。

主要包括兩種情況：一種情況是當抽象行政行為作為審理民事案件的依據時，法院首先要解決該抽象行政行為自身的合法性問題。但是在當前法律規定的框架那，抽象具體行政行為不屬于法院行政訴訟的受案范圍，故遇到這種情況時，法院也只能就抽象行政行為的真實性進行審查，而不能進行實質性審查。

另外一種情況是當具體行政行為作為當事人主張事實的證據或者抗辯理由時，法院也須解決該具體行政行為的合法性問題。

例如，在某宅基地糾紛案件中，原告訴被告侵犯其宅基地使用權，并拿出宅基證，而被告稱原告所持的宅基證系違法辦理，這時，宅基證就成為了民事案件認定事實的關鍵依據，法院就必須先解決這種具體行政行為的合法性（例1）。

這類爭議案件是因民事行為而非行政行為引起，從本質上講，屬于民事爭議案件的范疇，它通常發生在平等主體之間，只是由于行政行為的介入，使其內容變得更加復雜，不解決行政行為的合法性問題，此類民事訴訟便無法解決，行政行為在這類案件里具有重要地位，它是民事審判的前提。

1.2 以行政爭議為主、涉及民事爭議的交叉案件。這類案件中的行政爭議與民事爭議可以分開審理，因為它的行政爭議與民事爭議在事實上或者法律上存在內在的交叉性。它既有民事案件的內容，又涉及行政案件的范圍，但行政爭議處于核心地位。該類案件通常出現在行政訴訟過程中。行政爭議解決必須以民事爭議的解決為前提，它是因公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的具體行政行為不服而提起行政訴訟的。同時，請求法院審理平等主體之間民事爭議的訴訟形式。

例如，在某行政訴訟中，原告請求確認房管部門頒發給被告的房屋所有權證系違法，該房應系其所有，請求法院判決撤銷該具體行政行為，被告答辯原告已將該房出售給其。這時候具體行政行為的合法性已經取決于原被告之間房屋買賣行為真實性、合法性和有效性（例2）。

1.3 行政爭議與民事爭議并重的交叉案件，此類案件，是指因同一法律事實而引發的行政爭議和民事爭議之間相互獨立的案件。例如，甲單位在建房時超過規劃部門批準的范圍建設圍墻，影響鄰居乙居住的通行。乙向法院提起行政訴訟，請求判令規劃局履行法定職責，對甲予以處罰；同時向法院提起民事訴訟，請求法院判令甲停止侵害，排除妨害（例3）。此類案件中行政爭議與民事爭議相對獨立，一案的處理結果并不影響對另一案的處理。法院完全可以分開審理，分開審理時一案可不以另一案件處理結果作為定案的依據。

2 民事、行政交叉案件的處理程序

根據我國現行的民事訴訟法與行政訴訟法的規定，解決民事糾紛和行政糾紛應當分別適用民事訴訟程序和行政訴訟程序。但是，當一個案件涉及兩種不同性質的法律關系糾紛時，究竟應當適用何種訴訟程序，我國現行法律沒有做出明確的規定，以至于審判人員在面對像上述案例的案件時往往感到無所適從。

最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第97條規定“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟法的有關規定”。民事訴訟法第136條則規定“本案必須以另一案的審理結果為依據，而另一案尚未審結的”，中止訴訟。這條規定是目前司法實踐中解決民事行政交叉案件的主要程序法律依據。因此，實踐中我們應該根據不同案件的情況分別處理。

2.1 當因民事行政交叉案件，民事訴訟的處理結果必須以行政訴訟的處理結果為前提時，就實行“先行后民”，中止民事訴訟。

如在例1中，被告是否侵犯原告宅基地使用權，取決于原告所持有的宅基地所有權證書的合法性，在這種情況下，就應“先行后民”，中止民事訴訟，待行政訴訟處理完畢后再依據行政訴訟的結果審理民事訴訟。

2.2 當因民事行政爭議交叉案件引起的行政訴訟的處理結果必須以民事訴訟的處理結果為前提時，就實行“先民后行”。

如在例2中，具體行政行為的合法性取決于原被告之間房屋買賣行為真實性、合法性和有效性問題，就需要實行“先民后行”，中止行政訴訟，先就該合同進行審查，作出民事裁判，然后再以民事裁判結果作為行政訴訟的依據作出行政裁判。

上述的處理方式即當民事和行政案件出現交叉的情況時，民事和行政誰是基礎誰優先審理。當民事是行政的基礎時，優先審理民事案件；當行政是民事的基礎時，優先審理行政案件。

2.3 當因民事行政爭議交叉案件引起的民事訴訟和行政訴訟的處理結果不會引起矛盾，也不會產生相互影響和相互依賴，沒有因果關系時，即不會影響兩種訴訟順利審結時，就實行“行民并行”的原則，對民事訴訟和行政訴訟分別進行審理。例3中所述的案件即屬于此類。

篇10

關鍵詞：行政訴訟費用訴訟成本國家承擔訴訟成本追償對等原則

一、引言

1982年《民事訴訟法（試行）》出臺，我國民告官的制度──行政訴訟得以確立。《民事訴訟法（試行）》第3條第2款規定“法律規定由人民法院審理的行政案件，適用本法規定”這是行政訴訟最直接且又最早的法律淵源。與之相對應，根據《民事訴訟法（試行）》第80條、第178條、第190條、第200條之規定，行政訴訟收費制度也隨之建立。最高人民法院于1982年、1989年先后兩次頒布了《人民法院訴訟收費辦法》①，使行政訴訟收費制度進一步具體化。

行政訴訟收費是指當事人進行行政訴訟活動，應當向人民法院交納和支付一定數額的費用。行政訴訟通行的說法是指行政相對人與行政主體②在行政法律關系領域發生糾紛后依法向人民法院提訟，人民法院依法定程序審查行政主體的行政行為的合法性，并判斷相對人的主張是否妥當，作出裁判的一種活動。顯然行政訴訟的時間區域為：從當事人提起行政訴訟時起至行政裁判作出時止。行政訴訟收費即當事人在該時間區段應向人民法院所交納的訴訟費用。根據1989年《人民法院訴訟收費辦法》第一章規定行政訴訟收費分為三類：1、行政訴訟案件受理費和其它訴訟費用；2、行政訴訟案件執行申請費和其它執行費用；3、非訴行政案件執行申請費和其它執行費用。顯然前述行政訴訟收費只包含《人民法院訴訟收收費辦法》中的第一類，而不包括后兩類收費。實際上，行政訴訟案件執行是指行政訴訟終結后，依國家強制力將發生法律效力的判決，裁定及其它法律文書，按其內容和要求加以實現的活動；非訴訟行政案件執行是依國家強制力將沒有經過行政訴訟程序，但已發生效力的行政法律文書的內容和要求加以實現的活動?？梢娦姓V訟、行政訴訟案件執行、非訴行政案件執行，是三個不同的，有著質的區別，又相聯系的概念。三個概念，涇渭分明，不容混淆?！度嗣穹ㄔ涸V訟收費辦法》第一章將上述三種收費統一稱為行政訴訟收費的作法，很值得商榷，由于不是筆者今天所要討論的范圍，姑且不議。筆者所要討論的是設立上述三種收費制度的合理性與其改革方向的問題。為了行文方便，本文以《人民法院訴訟收費辦法》為準，將上述三類收費統稱為行政訴訟收費(廣義)，而將第一類收費稱為行政訴訟收費(狹義)。如無特別說明本文中行政訴訟收費均指上述三種收費，即廣義上的行政訴訟收費。

在討論行政訴訟收費時，我們不能考究設立訴訟收費的必要性。概觀設立行政訴訟收費的原因，大抵有以下幾種：設立行政訴訟收費制度。⒈可以減少國家財政支出,減輕人民群眾負擔。⒉有利于增強公民、法人、其它組織的法制觀念,防止濫用訴權。⒊有利于行政機關行使職權，促進依法行政。⒋有利于體現當事人在在訴訟中法律地位的平等。⒌有利于維護國家的和經濟利益。但筆者認為上述理由存在著邏輯上的缺陷，也嚴重不符合客觀實際。

此外，我國行政訴訟收費的標準，沒有考慮行政訴訟本身的特殊性，完全照搬民事訴訟的收費模式，將案件分為財產案件與非財產案件。非財產案件按件征收，財產案件按財產的價值的一定比例征收，數額越大，費用越高。從理論上講，司法實踐中將行政訴訟分為財產案件與非財產案件的做法是行不通的，因為所有的行政訴訟法律關系的客體均為具體行政行為的合法性，而非象民事訴訟法律關系中的客件，可分為：財產類客與非財產類客體。因此現行的行政訴訟收費制度須改革。

二、對行政訴訟收費制度質疑

現行的行政訴訟收費制度的主要依據是《民事訴訟法(試行)》和依該法制定的《人民法院訴訟收費辦法》及其補充規定。從《人民法院訴訟收費辦法》規定來看，行政訴訟收費制度基本上是民事訴訟收費制度的翻版。由于民事訴訟與行政訴訟不僅是量的不同，在質上也有明顯區別，故現行的行政訴訟收費制度有幾點值得商榷。

(一)對行政訴訟收費制度設立原因的質疑。

1、實行行政訴訟收費制度并不一定會減少國家財政支出，減輕人民群眾負擔。

有人認為人民法院審理行政案件是解決相對人與行政主體之間的行政爭議，這畢竟是一部份當事人自己的事情。把少數人花費的訴訟費用由國家包下來，增加了財政支出，從而間接加重了人民群眾負擔，顯然不合理。實行行政訴訟收費制度，則可以減少國家財政支出，減輕人民群眾負擔。

但一個不可忽視的客觀事實是──當作為原告的行政相對人為行政主體或作出具體行政作為的行政主體敗訴或部分敗訴時，并不會減少國家財政支出，減輕人民群眾負擔。在我國人民法院，行政主體均不從事生產經營活動，屬非營利性機構，其經費都來源于國家財政撥款，其財產所有權歸屬國家。此時無論是當事人勝訴還是敗訴，還是部分勝訴或部分敗訴，其所承擔的訴訟費用也必然由國家財政支付。實行行政訴訟收費從表面上看，使人民法院在行政訴訟中損失的訴訟成本似乎得到了彌補，但實際上由于人民法院與行政主體的經費都來自于國家財政撥付，故行政訴訟成本的最終承擔者仍為國家。行政主體向人民法院所交納的訴訟費用，在國家財政內部，只不過由一帳戶轉移到另一個帳戶上面。同時，這筆訴訟成本也間接轉嫁到廣大人民群眾身上。

2、以防止濫用訴權，作為實行行政訴訟收費的理由，有限制公民的基本權利之嫌。

一些學者認為設立行政訴訟收費制度有利于增強公民、法人、其它組織的法制觀念，防止其濫用訴權?！睹袷略V訟法（試行）》與《行政訴訟法》均規定訴訟費用由敗訴一方承擔，雙方都有責任的由雙方分擔。這一規定具有一定的懲罰性質，可以對濫用訴訟權的行政相對人在經濟上課以一定的約束，這是其一；其二，收取行政訴訟費用還可以促使當事人慎重對待自己的訴權，從而預防糾紛，減少纏訴，防止訴累。但筆者認為，以此作為設立行政訴訟收費制度的理由，有限制公民的基本權利之嫌。

第一，我國《憲法》第41條規定，“公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”，這也是我國實行行政訴訟制度，制定《行政訴訟法》的憲法依據之一?？梢姽裉崞鹦姓V訟是其實現基本權利的一種形式。實行行政訴訟收費制度，在一定程度上限制了公民基本權利。第二，濫用訴權的標準不清，人民法院在判斷何為濫用訴權時主觀意向大，具有很強的伸縮性。俗話說“蒼蠅不叮無縫的蛋”。如果行政主體的具體行政行為無懈可擊，行政相對人也不會無事生非，將行政相對人對行政主體的具體行政行為不服或稍有不服而提起行政訴訟視為濫用訴權的話，恐有失《行政訴訟法》立法本意。事實上，是否實行行政訴訟法收費制度與濫用訴權是兩碼事。對某些有錢人來講，行政訴訟是否收費，其仍都可以濫用訴權。第三，提起行政訴訟本來就是公民享有的一項基本權利，也是一個國家法治文明的體現。以收取訴訟費用作為行政訴訟的前提條件，很可能導致某些人因無法交納或暫時無法交納行政訴訟費用，而使自己的合法權益得不到法院的保護，從而對作出侵犯其權益的具體行政行為的行政主體“敢怒不敢言”，有冤無處申的尷尬局面。那種認為老百姓是刁民的“防民”思想應當向“為民”觀念轉變。

3、實行行政訴訟收費制度與體現當事人在行政訴訟中法律地位平等沒有必然的聯系。

有人認為設立行政訴訟收費制度，收取訴訟費用，反映了當事人在行政訴訟中法律地位是平等的。因為在具體行政行為中，雙方當事人的實體地位是不同的。一方為擁有行政管理權的行政主體，另一方是被行政主體管理的相對人，雙方屬于行政隸屬關系。雙方的權利義務不對等，這樣雙方在實體法律關系中，是處于法律地位不平等的雙方當事人。因而在行政訴訟中實行平等的行政訴訟費用原則，顯得更為重要。這樣充分體現了我國法律面前人人平等的思想以及保護公民法人和組織的合法權益的立法性質。

然而當事人法律地位的平等并不以是否向人民法院交納訴訟費為標準，而以雙方在行政訴訟中所享有的權利和承擔的義務是否平等為標準。行政訴訟收費的主要目的是為了彌補國家訴訟成本的損失。那種認為實行行政訴訟收費制度，能改變當事人在訴前不對等的法律地位，體現了法律面前人人平等的觀點。筆者認為有失偏頗。以此作為設立行政訴訟收費制度的理由實在是牽強附會。

4、實行行政訴訟收費制度并不一定會使行政主體依法行使職權促進依法行政。

收取行政訴訟費用能促使行政主體依法行使職權，促進依法行政，一個重要理由是：通過對行政主體課以經濟上的約束，以達到依法行政的目的。這實際上是混淆了一個概念，即行政主體財產所有權究竟歸國家還是歸該行政主體。如果說行政主體財產歸該行政主體所有的話，還有可能夠體現行政訴訟收費的懲罰性，促進行政機關行使職權。如行政主體財產屬國家的話，則受到損失的仍舊是國家，即所謂“崽用爺錢不心疼”，因而未必能促進行政主體依法行政職權，依法行政。

5、實行行政訴訟收費制度，有利于維護國家的與經濟利益，是對國家原則的一個誤解。

在世界上，一些國家也實行行政訴訟收費制度。隨著我國對外開放的發展進程的加快，外國人和外國組織在我國進行行政訴訟的情況會越來越多。如我國不實行行政訴訟收費制度，則有損于國家與經濟利益。這體現了一個國家的尊嚴，因而一些人認為在我國實行行政訴訟收費制度不僅需要，而且必要。

筆者認為國家是一個國家固有的權利，是國家最重要的屬性，表現為對國內最高權和對外獨立權。對外國的一些做法，應當批判地接受。因為是否實行行政訴訟收費制度是一個國家份內的事情，是一個國家對內最高權的表現。不能說一個沒有實行行政訴訟收費制度的國家就有損于國家。在涉外行政訴訟中我們可以根據對等原則來維護國家與經濟利益。

(二)對現行行政訴訟收費制度的法律依據和征收標準的合理性質疑。

退一步講，既便上述理由成立，但現行的行政訴訟收費制度也值得商榷。

1、現行《人民法院訴訟收費辦法》的法條依據失效，其合法性值得懷疑。

現行的《人民法院訴訟收費辦法》是依據1982年的《民事訴訟法(試行)》而制定的。由于該法已經失效。故1989年《人民法院訴訟收費辦法》的法條依據也隨之失效，從而使《人民法院訴訟收費辦法》的根基得到了根本性動搖。皮之不存，毛將焉附，該《辦法》的合法性很得推敲。在《行政訴訟法》實施11年和《民事訴訟法》實施10年的今年，《人民法院訴訟收費辦法》仍濤聲依舊，不能不說是一種人為的遺憾。

2、現行《人民法院訴訟收費辦法》所確的行政訴訟費用征收標準不合理。

《人民法院訴訟收費辦法》將行政訴訟收費與民事訴訟收費合二為一，在費用征收上兩者可互相通用。行政訴訟收費和民事訴訟收費一樣將案件分為非財產案件與財產案件。非財產案件按件征收；財產案件④，以其所涉金額與價款按比例征收。非財產案件的行政訴訟費用按件征收倒不難理解，但財產案件按比例征收則有點過份附會于民事訴訟收費制度。第一，所有行政訴訟案件所爭議的標的是具體行政行為的合法性，而非財產問題。行政案件所涉財產的金額或價款只是具體行政行為所導致的后果，而不是行政訴訟案件所爭議問題的本身。因此不能將行政案件當財產案件看待；第二，行政主體有時作出的具體行政行為是難以估價或者是金額與價額巨大的，如大片森林、國土、水體、灘涂、珍稀文物等。這些案件如以金額或價款的比例來計算征收行政訴訟費用，其巨額費用無論是相對人還是行政主體都難以承受，特別是行政主體作為國家部門并不是經營性或營利性單位，其單位行政行為的財產也不歸其所有。該筆巨額費用的最終承擔者仍舊是國家財政，顯然這種行政訴訟收費不合理，仍只不過是巨額的行政訴訟費用在國家財政內部由一個帳戶轉移到另一個帳戶。訴訟成本仍間接地轉歸廣大人民群眾承擔。因而我國的行政訴訟收費制度帶有很大的民事訴訟收費性質。行政訴訟收費制度沒有體現，行政訴訟維護社會公共利益等公權利的自身特點。

三、改革行政訴訟收費制度初探。

由于我國現行的《人民法院訴訟收費辦法》的法條依據已失效。訴訟收費行政、民事不分的辦法已不適應現代市場經濟的發展。改革行政訴訟收費制度迫在眉睫。如何改革行政訴訟收費制度，筆者曾作如下探討。

(一)建立訴訟成本國家承擔制。

行政訴訟必竟不象民事訴訟那樣解決的是平等主體民事權利和民事義務之爭，它所要解決的是行政主體的具體行政行為是否合法，行政法律關系上的權利或義務如何落實的問題，因而在行政訴訟中必有一方是代表國家行使行政權的行政主體。換言之即國家為行政權利、義務的終極享有者或承擔者。相對人提起行政訴訟的目的起因是因為其認為行政主體的具體行政行為存在法律上的缺陷，是其作為國家的主人參政的一種形式，因而在行政訴訟中產生行政訴訟費用應當由國家承擔，實行行政訴訟成本國家承擔制度。其次，作為行政訴訟和行政訴訟案件或非訴行政案件的執行的客體所依據的法律源于行政法，而行政法屬公法領域，維護的是整個國家的公共利益公共秩序等公權利，公法的混亂將會造成整個法律體系的混亂的。故行政法的公法性質也決定行政訴訟收費不宜象民事訴訟那樣，實行訴訟成本按過錯原則由當事人承擔。（建立行政公訴制度是實行訴訟成本國家承擔的一個比較好的方式，可以與相對人行政自訴方式一同構成我的行政訴訟提起方式）。第三，人民法院作審判機關對行政主體的具體行政行為進行監督，是其職責所在，即國家機關對國家機關監督，是國家機關內部的事務，訴訟成本理由國家財政支付。如由當事人承擔，則不盡合理。只有實行訴訟成本國家承擔才能扭轉這一不合理體制。

(二)建立行政訴訟成本追償制度。

行政訴訟成本追償是指在行政訴訟，行政訴訟或非訴行政案件執行過程中，所發生的訴訟成本損失，國家有權向有關責任人員要求予以賠償。它包括國家對原告、被告、第三人的行政訴訟成本的追償。從當事人是否為行政主體為標準。行政訴訟成本追償可分為對非行政主體的訴訟成本追償，和對行政主體訴訟成本的追償。在對非行政主體行政訴訟成本追償中，訴訟成本由非行政主體承擔，在對行政主體的訴訟成本追償中，則將責任落實到有關直接責任人承擔。這樣才能夠真正減少國家財政開支，減輕廣大人民群眾的負擔。

(三)建立濫用訴權懲罰制度。

提起行政訴訟是公民、法人、其它組織的一項基本權利，但權利不能濫用。為此在行政訴訟中有必要建立濫用訴權懲罰制度。在建立濫用訴權懲罰制度上，可以參考以下因素：一是對濫用訴權的界定。界定時應當考慮到行政主體的具體行政行為是否存在法律上的缺陷，原告提起行政訴訟的目的是否出于維權的正當需要。行政案件本身導致金額、價款的有無大小不能作為判定濫用訴權的標準。濫用權訴的具體表現形式應當以法律的形式規定下來，不宜給予人民法院較大的主觀隨意性。二是對濫用訴權者給以一定的制裁。追究其相應的民事責任，行政責任，造成國家財產損失巨大的，可以追究刑事責任。

(四)對于涉外行政訴訟，實行對等原則。

隨著我國對外開放發展進程和我國加入WTO的步伐加快，外國人和外國組織在我國進行行政訴訟的情況會越來越多，是否實行行政訴訟收費制度各國做法不一。對此類行政訴訟，如機械地堅持訴訟成本國家承擔，則可能有損我國與經濟利益。因而從平等的原則出發，在實行行政訴訟成本國家承擔的同時引入對等原則，這樣既維護了國家，又避免了國家經濟利益的損失。在實行對等原則中應當考慮以下兩個因素：一是訴訟成本的核定；二是該外國對中國公民、法人、其它組織實行行政訴訟權利的限制程度。

注：

①1982年的《人民法院訴訟收費辦法》為試行辦法；

②含法律法規授權組織，下同。

③此處指的是一般情況，因為人民法院訴訟費的免除是有限的，且程序繁索；

④嚴格地講為行為后果涉及財產權的行政案件。

參考資料：

1、《行政訴訟法學》，應松年主編，中國政法大學出版社2000年1月修訂版。

2、《行政法與行政訴訟法》，姜明安主編，北京大學出版社高等教育出版社出版，1999年10月第一版。

3、《行政訴訟法釋論》，黃杰主編，中國人民公安大學出版社1989年6月第一版。

4、《行政訴訟法講座》，黃杰主編，中國人公安大學出版社1989年6第一版。

5、《行政法學》，羅豪才主編，2000年高教自考版，北京大學出版社。

6、《民事訴訟法學》，柴發邦編，2000年高教自考版，北京大學出版社。

7、《國際法》，端木正主編，2000年高教自考版，北京大學出版社。

8、《憲法學》，魏定仁主編，2000年高教自考版，北京大學出版社。

9、《法學基礎理論》，沈宗靈主編，2000年高教自考版，北京大學出版社。

10、《依法治國與法律體系建構學術研討會綜術》──《法學研究》第二十二卷第五期。

11、《民事訴訟法(試行)》。

12、《行政訴訟法》。