導(dǎo)語：如何才能寫好一篇農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究報告，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

1財政支農(nóng)支出存在的問題

自改革開放以來，縱觀我國出臺的農(nóng)業(yè)政策，可以發(fā)現(xiàn)財政對農(nóng)業(yè)的投入在農(nóng)業(yè)政策的整個體系中具有重要作用。特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，農(nóng)民的收入增加困難，副業(yè)增長放慢，農(nóng)村諸多事業(yè)停滯等問題成為“三農(nóng)”問題的聚焦點，財政對農(nóng)業(yè)的投入就更加突出其重要性。然而，財政對農(nóng)業(yè)的投入存有總支出不足，結(jié)構(gòu)不盡合理等問題，且財政農(nóng)業(yè)投資從農(nóng)業(yè)增長和農(nóng)民增收的效益方面看并不高。

1.1國家財政對農(nóng)業(yè)投資規(guī)模支出總額不足

這個問題主要體現(xiàn)在財政對農(nóng)業(yè)投資的總體規(guī)模雖然不斷擴(kuò)大，但財政農(nóng)業(yè)投入占財政總支出的比例一直在下降，在1978～2014年間，除了1978年，1979年，1980年，1991年，1992年和1998年財政農(nóng)業(yè)投入占總支出比例相對較高外，剩下的年份都是不高；國家財政對農(nóng)業(yè)的投入增長幅度大多數(shù)年份都低于財政收入的增長，進(jìn)一步提高增長速度有空間；財政農(nóng)業(yè)投入占財政支出的比重，總是低于農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占全國GDP的比例。

1.2財政農(nóng)業(yè)投資在農(nóng)業(yè)增長和農(nóng)民增收方面收益不高

研究表明，財政對農(nóng)業(yè)的投入和農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增長之間有很強(qiáng)的相關(guān)性，盡管他們的增長是非平穩(wěn)的，但長期來看，財政農(nóng)業(yè)投入和農(nóng)業(yè)增長、農(nóng)民增收的穩(wěn)定有一定的協(xié)同平衡關(guān)系的互動，財政農(nóng)業(yè)資金投入每有1％的增長，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值就有0.12％的增長，農(nóng)民收入就將有0.45％增長。總體而言，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有利于增加財政對農(nóng)業(yè)的投入，但財政對農(nóng)業(yè)的投入，從農(nóng)業(yè)增長、農(nóng)民增收方面看效益并不高。

1.3財政投入的結(jié)構(gòu)不合理

支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出和林業(yè)、水利氣象部門等費用不合理。在支持農(nóng)村生產(chǎn)支出里面，雖然有較高的占有率支出，實際在很大程度上是由于增加非農(nóng)業(yè)投入支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所造成的。在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利和氣象部門的運營費用中，一方面事業(yè)性支出嚴(yán)重擠占了生產(chǎn)性支出，從而影響資本的實際效率；另一方面，工資和有關(guān)福利性花費迅速崛起，而業(yè)務(wù)基金和其他基金緩慢增長，這樣的結(jié)構(gòu)直接削弱財政支持農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施支出的份額較低，并呈下降趨勢。數(shù)據(jù)顯示，我國的財政對農(nóng)業(yè)的基本建設(shè)投入不足，農(nóng)業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)保持了較低水平，這限制了財政農(nóng)業(yè)投資在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的拉動效應(yīng)，影響農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)科技三項費用嚴(yán)重不足。研究資料表明，1978～1984年，農(nóng)業(yè)科技三項費用總支出比重由0.70％～1.54％；以后波動在0.5～0.7％之間，幅度不大，并且徘徊在低位的范圍，這就難以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要。

2財政支農(nóng)支出政策建議

2.1繼續(xù)擴(kuò)大財政支農(nóng)的規(guī)模

增強(qiáng)其貢獻(xiàn)的農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)的附加值。各級政府要認(rèn)真落實涉農(nóng)責(zé)任，確保支農(nóng)資金的有序發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)的支出占財政支出總額的比重。一方面，要逐步提高對農(nóng)業(yè)的財政支出的總體水平，保證國家財政支農(nóng)資金的穩(wěn)定增長；另一方面，對農(nóng)業(yè)的財政支持應(yīng)該是創(chuàng)新的方式，使用補貼，貼息，擔(dān)保，項目申報，稅收減免等手段，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)金融的指導(dǎo)作用，杠桿效應(yīng)和放大。

2.2優(yōu)化改善財政支農(nóng)支出的結(jié)構(gòu)

最大限度發(fā)揮財政支出作用。研究表明，事業(yè)費支出對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和效果并沒有顯著作用，對增加農(nóng)民收入可能有作用，但效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過生產(chǎn)性支出。因此，各地區(qū)應(yīng)大幅削減支出，把有限的財政資源用在更高的產(chǎn)出和生產(chǎn)性支出上。如農(nóng)業(yè)相關(guān)的機(jī)構(gòu)可以簡化，合并重復(fù)設(shè)置部門，人員分流，減少行政開支，提高管理效率，使支農(nóng)資金過于分散，難以形成合力的情況得以改觀。

2.3財政支農(nóng)政策加快轉(zhuǎn)型

我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入一個新的歷史階段，國家的財政資金有了質(zhì)的飛躍，因而財政資金支農(nóng)的投入要著眼于投入直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)上，充分發(fā)揮財政對農(nóng)業(yè)支持的政策性作用。

篇2

關(guān)鍵詞：三農(nóng)政策；缺陷；彌補

中國的農(nóng)村在公共服務(wù)、社會福利、生活水平、經(jīng)濟(jì)狀況與城市相比差距很大，中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率與其他產(chǎn)業(yè)相比非常低下，中國的農(nóng)民收入與城市居民相比少的可憐（不足城市居民人均收入的1/3），城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征明顯，矛盾突出。“三農(nóng)”問題已成為中國全面建設(shè)小康社會的重要屏障之一，若不加以解決，中國的小康社會將難以實現(xiàn)。目前盡管影響中國“三農(nóng)”問題解決的因素較多，但財政支持力度不足、政策錯位和缺陷較大，不乏是其中重要因素之一。

一、“三農(nóng)”上的財政政策缺陷

（一）財政對農(nóng)業(yè)的支持力度不足，支農(nóng)支出比重逐年下降

1950～1994年，國家直接來自農(nóng)業(yè)的稅收收入2733億元（不包括正常收費、“三提五統(tǒng)”、“亂收費、亂罰款、亂集資”等），同期向農(nóng)業(yè)投入5346億元，同期通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差間接取得大約20100億元，加減后國家提取農(nóng)業(yè)剩余凈額達(dá)17487億元，合計占農(nóng)業(yè)GDP的25.5%.另據(jù)資料顯示，1979～2000年，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差（1.6～1.8萬億元）、農(nóng)村儲蓄流失（550～600億元）、土地資源直接損失（1.7～2萬億元）三項使農(nóng)民為此付出了約3.4～3.9萬億元。由此可見，在中國實現(xiàn)工業(yè)化的過程中，農(nóng)村是貢獻(xiàn)最大的區(qū)域，農(nóng)業(yè)是貢獻(xiàn)最大的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是貢獻(xiàn)最大的群體。中國“三農(nóng)”積累受到盤剝，而對“三農(nóng)”的反哺卻很小，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收受到嚴(yán)重的影響。據(jù)測算，目前我國農(nóng)業(yè)的綜合支持量只有2%，而許多發(fā)達(dá)國家對本國的農(nóng)業(yè)支持水平很高，1996～1998年，美國的農(nóng)業(yè)支持量為9.5%、歐共體為25%、日本為41%、加拿大為15%，屬于發(fā)展中國家的墨西哥也達(dá)到了34%.1978年我國財政用于農(nóng)業(yè)的支出占全國財政支出的比重為13.43%，2000年則降為7.75%（見表1）。如果把本來屬于教育事業(yè)費的部分剔除，這一比例還會降低。2000年31個省區(qū)市地方財政支援農(nóng)村支出為249.11億元，僅占地方財政總支出的2.7%.

表1國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出

年份197819801985199019911992199519992000

數(shù)額(億元)150.66149.95153.62307.84347.57376.02574.931085.81231.54

比重(%)13.4312.27.669.9810.2610.058.438.237.75

（二）財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)民直接受益的支出較少

我國財政農(nóng)業(yè)支出用于人員供養(yǎng)及行政開支部分大體維持在60%左右，教育支出和農(nóng)業(yè)科技支出較少。2001年國家對農(nóng)村固定資產(chǎn)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重只有19.38%，2001年國民經(jīng)濟(jì)按行業(yè)分的基本建設(shè)投資中農(nóng)林牧漁業(yè)僅占2.93%，其中更新改造投資僅占各行業(yè)總額的0.36%.在財政農(nóng)業(yè)建設(shè)性資金中，用于大中型水利建設(shè)比重較大，農(nóng)民直接可以受益的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重較小，況且水利、生態(tài)建設(shè)的受益對象不僅僅局限于農(nóng)業(yè)，財政用于這些方面的投資一直全部統(tǒng)計在農(nóng)業(yè)投入中，在一定程度上夸大了政府農(nóng)業(yè)投資規(guī)模，并且政府對農(nóng)業(yè)的投資多采用有償?shù)姆绞剑黾恿诉€款的負(fù)擔(dān)。2000年全國農(nóng)村義務(wù)教育階段預(yù)算撥款僅占全部經(jīng)費的65.7%，農(nóng)村教育費附加、農(nóng)村教育集資和學(xué)雜費收入三項占35.3%.據(jù)2001年國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，中國的義務(wù)教育經(jīng)費78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，而中央、省、縣三級財政負(fù)擔(dān)的比例分別占2%、11%、9%.若把鄉(xiāng)鎮(zhèn)上繳縣級財政的收入計算在內(nèi)，實際上最終由農(nóng)民負(fù)擔(dān)的義務(wù)教育投資約占農(nóng)村義務(wù)教育總投資的80%～90%.農(nóng)村教育投入不足，農(nóng)民素質(zhì)提高滯后于科技發(fā)展速度。嚴(yán)重影響了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對勞動力的需要，制約了農(nóng)民向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。農(nóng)民素質(zhì)低已成為現(xiàn)代知識經(jīng)濟(jì)、科技經(jīng)濟(jì)和信息社會制約農(nóng)民增收的關(guān)鍵。中國的農(nóng)業(yè)已開始從提高農(nóng)業(yè)土地生產(chǎn)率和勞動生產(chǎn)率，滿足人們對農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量不斷增長的需要，在此基礎(chǔ)上增加農(nóng)民收入，轉(zhuǎn)向提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益，維持農(nóng)業(yè)高速發(fā)展，滿足人們對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和種類要求，在此基礎(chǔ)上增加農(nóng)民收入。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)將從物質(zhì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向知識經(jīng)濟(jì)。農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型，科技進(jìn)步是必要條件。我國對農(nóng)業(yè)的科技投入遠(yuǎn)低于對非農(nóng)的科技投入。“七五”期間財政的農(nóng)業(yè)科技三項費支出從2.7億元增長到3.11億元，年均增長2.87%，同期整個科技三項費年均增長5%：“八五”期間財政的農(nóng)業(yè)科技三項費支出從2.93億元增長到3億元，年均增長0.47%，同期整個科技三項費年均增長13.2%.1979～1996年間，農(nóng)業(yè)科技三項費占整個科技三項費的比重由5.35%下降到2.88%.1996年我國對農(nóng)業(yè)科技投資強(qiáng)度不及發(fā)達(dá)國家平均數(shù)的1/10，也不到30個最低收入國家平均數(shù)的1/3.目前我國每年對農(nóng)業(yè)的科研投入占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的0.25%，而發(fā)達(dá)國家平均為2.37%，發(fā)展中國家平均為0.7%～1%.在較少農(nóng)業(yè)科技投資的條件下，投資結(jié)構(gòu)又不盡合理，資源開發(fā)技術(shù)投資多于生態(tài)環(huán)保技術(shù)投資，基礎(chǔ)研究投資多于應(yīng)用研究投資。每年約有3000多項農(nóng)業(yè)科技成果，平均轉(zhuǎn)化率為30%左右，而發(fā)達(dá)國家為70%～80%.由于農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用成本高于預(yù)期收入，加之農(nóng)民資金短缺，農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險高而信貸支持不足，農(nóng)業(yè)保險缺位，以及農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系不健全，機(jī)制不靈活，經(jīng)費嚴(yán)重短缺，隊伍不穩(wěn)定，人員素質(zhì)不高等，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科技含量低，制約了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而制約了農(nóng)民的增收。

（三）財政補貼方式不合理，農(nóng)民得到的實惠較少

總體上來說，一個國家農(nóng)業(yè)支持水平與支持力度，與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)實力有很大的關(guān)系，尤其是一個國家經(jīng)濟(jì)實力對通過財政預(yù)算支持農(nóng)業(yè)規(guī)模的影響程度更大。但是，從農(nóng)業(yè)支持來源或者承擔(dān)者來說，可能是納稅人，也可能是消費者。因此，除了財政預(yù)算途徑支持農(nóng)業(yè)外，還可以通過價格支持由消費者承擔(dān)的方式對農(nóng)業(yè)的支持，即實施農(nóng)業(yè)補貼。通過價格干預(yù)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)補貼是很多國家支持農(nóng)業(yè)的主要方式。以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者為受益對象的農(nóng)業(yè)補貼一般通過以下兩種途徑實現(xiàn)：其一，通過財政預(yù)算直接補貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，費用承擔(dān)者是納稅人；其二，通過政府干預(yù)價格，使農(nóng)產(chǎn)品銷售價格對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者有利，一般以國際市場為參照系，高于國際市場價格的差價部分，可以通過財政補貼由納稅人負(fù)擔(dān)，也可以通過放開農(nóng)產(chǎn)品的銷售價由消費者承擔(dān)。盡管主要發(fā)達(dá)國家在農(nóng)業(yè)補貼方式的選擇上總體趨于削弱價格干預(yù)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的支持，但目前價格干預(yù)仍然是這些國家實現(xiàn)農(nóng)業(yè)補貼的重要途徑。1999～2001年間，OECD成員、澳大利亞、美國、日本和韓國由消費者承擔(dān)的價格干預(yù)而實現(xiàn)的農(nóng)業(yè)補貼占對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持總量的比重分別為：64%、9%、36%、90%、95%.日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入總額中有60%來自政府補貼；2000年美國對小麥的直接補貼每噸45美元，玉米為27美元，歐盟對每噸谷物的補貼為55美元。我國對農(nóng)業(yè)的補貼主要是在流通環(huán)節(jié)，價格干預(yù)補貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者為負(fù)數(shù)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者受益較少，基本上是消費者受益。目前財政用于農(nóng)村的支出約1/3是農(nóng)產(chǎn)品政策補貼（糧價補貼和糧食風(fēng)險基金），僅這1/3支出還多數(shù)是直接用于流通環(huán)節(jié)的補貼，最終落到農(nóng)民頭上的實惠不足50%.據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心《調(diào)查研究報告》2002年第54號的數(shù)據(jù)顯示，如果收購糧食一年內(nèi)銷售不出去，政府保護(hù)收購的補貼支出與農(nóng)民受益之比為5：1；如果連續(xù)三年銷售不出去，其比例上升到15：1.由此可見，財政支農(nóng)支出比重低并下降，投入結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善的投資不足，財政補貼方式不當(dāng)，制約了農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民增收的基礎(chǔ)，影響了農(nóng)民的增收速度。

（四）農(nóng)業(yè)稅制顯失公平，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民得不到休養(yǎng)生息

我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅制是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后時期，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的計劃經(jīng)濟(jì)下設(shè)計的稅制，從建立時基本上就是以獲取財政收入和糧食儲備為目的。隨著農(nóng)業(yè)收入通過稅收、收費、工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差等形式轉(zhuǎn)移到工業(yè)，促進(jìn)了工業(yè)發(fā)展，工業(yè)很快占據(jù)了經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位，但農(nóng)業(yè)稅制仍未改變，只是稅收由實物稅轉(zhuǎn)向貨幣稅（折征代金）。特別是在市場經(jīng)濟(jì)下，重新審視農(nóng)業(yè)稅制，農(nóng)業(yè)稅制與現(xiàn)代稅制的“公平與效率”原則大相徑庭，農(nóng)業(yè)稅收的超額負(fù)擔(dān)（農(nóng)民的相對負(fù)擔(dān)過重和對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)運行產(chǎn)生負(fù)面影響）表現(xiàn)的尤為突出。農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)業(yè)稅稅率為7%，附加為20%，合計稅負(fù)為8.4%，沒有起征點，也沒有扣除額，農(nóng)民稅負(fù)明顯偏高。如果把農(nóng)民上繳的稅費看成是個人所得稅的話，農(nóng)民稅負(fù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)居民的稅負(fù)，城鄉(xiāng)名義負(fù)擔(dān)相差4倍以上。若從農(nóng)民繳納的各種直接和間接稅費、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差等綜合計算，農(nóng)業(yè)的宏觀負(fù)擔(dān)率（農(nóng)業(yè)上繳的收入/農(nóng)業(yè)GDP）約為25%～30%，而財政預(yù)算收入占整個GDP比重則在20%以下。農(nóng)業(yè)稅是一種四不象的稅收。其一，城鎮(zhèn)工商稅收中的流轉(zhuǎn)稅收以商品銷售額和非商品營業(yè)額（貨幣收入額）為征稅對象，而農(nóng)業(yè)稅按農(nóng)業(yè)總收入征稅，農(nóng)業(yè)總收入按常年產(chǎn)量核定，農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品無論是否實現(xiàn)銷售，取得貨幣收入，都要按核定的常年產(chǎn)量折算成貨幣繳稅。其二，城鎮(zhèn)的所得稅收，主要是以純貨幣所得為征稅對象，而農(nóng)業(yè)稅是以未扣除任何成本費用的總收益為征稅對象。城鎮(zhèn)所得稅所得額的計算通常是取得的貨幣收入，工廠的庫存商品在未銷售之前，既不征收流轉(zhuǎn)稅，也不征收所得稅。農(nóng)業(yè)總收益的計算既包括貨幣收入，又包括實物收入，并且主要是實物收入。農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品即使放在家中，沒有取得貨幣收入，也要計算總收益繳納農(nóng)業(yè)稅。

二、財政政策缺陷的彌補

（一）增加支農(nóng)資金的絕對量，提高財政支農(nóng)支出的比重

《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》規(guī)定：“國家財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于國家財政經(jīng)常性收入的增長幅度”。這一規(guī)定為增加農(nóng)業(yè)投入提供了法律保障。現(xiàn)實情況下，關(guān)鍵是各級政府預(yù)算必須遵守《農(nóng)業(yè)法》的規(guī)定，一是嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定，加強(qiáng)人大的預(yù)算監(jiān)督，確保農(nóng)業(yè)支出的法定增長；二是科學(xué)界定農(nóng)業(yè)支出的范圍，把農(nóng)業(yè)直接受益的支出列入財政支農(nóng)的統(tǒng)計范圍，剔除其他與農(nóng)業(yè)非直接相關(guān)的支出或超出農(nóng)業(yè)本身受益的支出，使農(nóng)業(yè)支出和農(nóng)民增收緊密的掛起鉤來。三是把各級政府的各部門預(yù)算外資金（特別是農(nóng)口的預(yù)算外資金）納入預(yù)算，增加預(yù)算資金總量，做大支農(nóng)資金總量，在遵循法定農(nóng)業(yè)支出比例的基礎(chǔ)上，增加支農(nóng)支出的絕對量。同時應(yīng)加快支農(nóng)支出的國庫集中收付制度改革，防止和杜絕轉(zhuǎn)移支付下的支農(nóng)資金層層截留改變用途的現(xiàn)象，確保支農(nóng)資金的實際使用量；全面實施支農(nóng)支出的政府采購制度，節(jié)約支農(nóng)資金，相對增加支農(nóng)資金，提高支農(nóng)支出的管理效率。

（二）優(yōu)化財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)，提高支農(nóng)支出效益

在優(yōu)化財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)上，一是大力壓縮農(nóng)業(yè)支出中的養(yǎng)人支出，增加農(nóng)業(yè)建設(shè)支出。二是增加農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施支出，特別是增加農(nóng)業(yè)科技開發(fā)和技術(shù)推廣的支出，健全農(nóng)村社會服務(wù)化體系并將之落到實處。據(jù)測算政府對農(nóng)業(yè)科技每增加1元投入，可使農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值增加11.87元，減少農(nóng)牧戶9.35元投入；政府每增加1元農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，可減少農(nóng)牧戶物質(zhì)費用5.31元；而農(nóng)牧戶自身每增加投入1元物質(zhì)費用，農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值僅增加1.27元。三是增加增強(qiáng)農(nóng)民增收本領(lǐng)的農(nóng)村教育支出，包括義務(wù)教育和農(nóng)民培訓(xùn)教育，改善農(nóng)村的教育條件，提高教育質(zhì)量，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化。我國農(nóng)村的教育條件和教育水平總體上遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，農(nóng)村的大學(xué)升學(xué)率極低，通過教育途徑實現(xiàn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移速度非常慢。另外，“十五”計劃綱要和黨的“十六大”提出的國民終身教育體系，對政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位來說，可通過財政撥款解決培訓(xùn)經(jīng)費；對企業(yè)來說，可通過沒有成本的社會招聘和極少的培訓(xùn)費用解決人員素質(zhì)提高問題，而對農(nóng)村而言，農(nóng)民只能固定在土地上，農(nóng)民的繼續(xù)教育是一個空白，除了落后的農(nóng)村義務(wù)教育外，農(nóng)民素質(zhì)的提高基本上沒有其他途徑。通過增加農(nóng)村教育支出，使更多的農(nóng)民在素質(zhì)上符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，符合從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的需要。據(jù)測算政府每增加1元農(nóng)村教育，可減少農(nóng)牧戶物質(zhì)費用6.64元。四是逐步實施農(nóng)村社會保險制度，增加對農(nóng)民的社會保障支出，給予農(nóng)民市民待遇，解除農(nóng)民的后顧之憂，增加消費刺激經(jīng)濟(jì)，增加生產(chǎn)投入，形成收入增長的良性循環(huán)。

（三）在WTO規(guī)則的“綠箱政策”下，最大限度的對農(nóng)業(yè)實施補貼政策

借鑒國際經(jīng)驗，必須加快農(nóng)業(yè)補貼方式的改革。一是明確農(nóng)業(yè)補貼的重點，減少流通環(huán)節(jié)的補貼，增加生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補貼。二是將農(nóng)業(yè)補貼直接發(fā)放到農(nóng)民手中。三是將取消農(nóng)產(chǎn)品出口補貼節(jié)省下來的財政資金和流通環(huán)節(jié)減少下來的補貼中的一部分，轉(zhuǎn)投到政府對農(nóng)業(yè)的一般服務(wù)領(lǐng)域，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的公共品的供給。四是把財政的直接農(nóng)業(yè)補貼與農(nóng)業(yè)的政策性保險補貼有機(jī)的結(jié)合起來，把財政預(yù)算途徑由承擔(dān)的補貼方式與非財政預(yù)算途徑由消費者承擔(dān)的補貼方式有機(jī)的結(jié)合起來。五是按市場規(guī)則提高糧食的收購價格，運用糧食風(fēng)險基金保護(hù)糧食價格。

（四）改革農(nóng)業(yè)稅制，建立城鄉(xiāng)一體化的稅收體系

在稅收上，要賦予農(nóng)村的城市稅收待遇，賦予農(nóng)業(yè)的市場經(jīng)濟(jì)下的稅收待遇，賦予農(nóng)民的市民稅收待遇。目前我國的農(nóng)業(yè)稅收入僅占2.17萬億財政收入的5%左右，政府已決定在5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，不僅是必要的，也是可行的。具體來說：

1.取消農(nóng)業(yè)稅，開征農(nóng)產(chǎn)品增值稅。一是符合市場經(jīng)濟(jì)改革的要求。把農(nóng)產(chǎn)品作為商品，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)商品生產(chǎn)，使農(nóng)產(chǎn)品在市場競爭中，改良品種，提高質(zhì)量，提高技術(shù)含量和附加值，提高農(nóng)業(yè)盈利水平，讓農(nóng)民在追求增加貨幣收入的目標(biāo)中，自動調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營行為和自發(fā)調(diào)整組織形式，參與整個社會的競爭，實現(xiàn)整個社會福利的最大化，這是市場經(jīng)濟(jì)所要達(dá)到的效果。農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品通過市場銷售，實現(xiàn)了銷售收入，才具備了納稅義務(wù)，繳納商品稅。這就解決了農(nóng)民口糧、農(nóng)民自己儲備糧、農(nóng)產(chǎn)品作為深加工原料儲備，尚未實現(xiàn)貨幣收入就繳納稅收的不合理問題。二是符合現(xiàn)代財政收入的形式要求。自然經(jīng)濟(jì)和計劃經(jīng)濟(jì)下，財政收入形式是貨幣、實物、勞役，市場經(jīng)濟(jì)下，財政收入形式只有貨幣一種形式。農(nóng)產(chǎn)品只有實現(xiàn)了銷售，取得了貨幣收入，才能上繳財政收入，這就解決了農(nóng)民尚未取得貨幣收入，卻要將農(nóng)產(chǎn)品折算成貨幣交納農(nóng)業(yè)稅的不合理問題，解決了農(nóng)民無錢繳稅而不得不拖交和抗交稅款的問題。三是符合稅制公平原則。農(nóng)業(yè)與工業(yè)都是生產(chǎn)有形商品的產(chǎn)業(yè)，實行商品課稅，是市場經(jīng)濟(jì)下產(chǎn)業(yè)稅制公平具體體現(xiàn)。農(nóng)民作為生產(chǎn)經(jīng)營者，開征與其他生產(chǎn)經(jīng)營者相同的稅種，也是稅制公平的客觀要求。應(yīng)當(dāng)指出，對農(nóng)產(chǎn)品課征增值稅時，不是以農(nóng)戶為納稅人，而是以生產(chǎn)并銷售農(nóng)產(chǎn)品，有增值收入的單位和個人為納稅人。根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品的不同種類和不同盈利水平，制定不同增值稅率的同時，應(yīng)借鑒國外的做法，采取低稅率、減免稅和其他一些特殊的照顧政策。我國目前應(yīng)把糧食生產(chǎn)和流通放在首要的位置，實施更加優(yōu)惠的增值稅，確保人口大國的糧食供給，穩(wěn)定社會生活。

2.取消農(nóng)業(yè)稅，開征農(nóng)業(yè)純收益所得稅，按照從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取得的貨幣收入扣除經(jīng)營成本、費用和損失后的余額，計算征收所得稅，體現(xiàn)了有所得交稅，無所得不交稅，所得的多多交稅，所得的少少交稅的稅收公平原則。對于非農(nóng)的經(jīng)營所得理應(yīng)按現(xiàn)行所得稅制征稅。鑒于農(nóng)業(yè)收益水平低和農(nóng)產(chǎn)品變現(xiàn)難的實際情況，為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收，可對農(nóng)業(yè)純收益實行超額累進(jìn)稅率，或?qū)嵭懈咂鹫鼽c（或免征額）的比例稅率，并且稅率應(yīng)低于非農(nóng)所得稅稅率，以便體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)間的稅收公平原則。對農(nóng)業(yè)純收益征收所得稅，應(yīng)把企業(yè)所得稅和個人所得稅區(qū)分開來。對于規(guī)模化經(jīng)營、組織化程度較高、具有農(nóng)業(yè)企業(yè)性質(zhì)的單位實行企業(yè)所得稅，對于單干的農(nóng)民和農(nóng)戶實行個人所得稅制。從中國目前的農(nóng)民收入水平來看，絕大部分農(nóng)民將被排除在個人所得稅之外，這體現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民稅收上的公平，同時也體現(xiàn)了農(nóng)民非農(nóng)收益和農(nóng)業(yè)收益之間的稅收公平。目前對農(nóng)民外出務(wù)工收益可按城鎮(zhèn)職工收益征稅辦法進(jìn)行稅收管理，對務(wù)農(nóng)純收益可借鑒國外的農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)課稅法，即以確定的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)業(yè)所得作為基準(zhǔn)，結(jié)合土地面積情況計算農(nóng)業(yè)所得，作為課稅的依據(jù)。

3.取消農(nóng)業(yè)稅，開征土地使用稅。我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅，從其征收方式上看具有土地資源稅的性質(zhì)，更象地租。但是農(nóng)業(yè)稅的計稅土地面積通常是種植土地面積（不包括農(nóng)民的自留地和不在冊的土地—開荒造田），并且按常年產(chǎn)量征稅，這與規(guī)范的土地稅相比差距較大。從農(nóng)業(yè)稅的計稅依據(jù)看具有混合稅制的性質(zhì)，既包括種植業(yè)的收入，也包括非種植業(yè)的農(nóng)業(yè)其他項目的折算收入；既包括農(nóng)業(yè)增值收入，也包括農(nóng)業(yè)企業(yè)所得收入和農(nóng)民個人所得收入。實施農(nóng)業(yè)土地稅制就是對農(nóng)業(yè)征收增值稅和所得稅的同時，對農(nóng)業(yè)用地開征土地使用稅。我國已對非農(nóng)業(yè)用地開征了土地使用稅，農(nóng)業(yè)用地屬于減免范圍。取消農(nóng)業(yè)稅，對耕地、園地、林地、牧草地、水產(chǎn)養(yǎng)殖用地等分類分級分檔征收土地使用稅，符合稅收公平與效率原則。一是誰占用誰交稅，征稅對象明顯易查，征收成本低。二是計稅土地范圍擴(kuò)大，稅源穩(wěn)定，有利于財政收入。三是隨著土地用途的改變和土地面積的核實，有效的解決現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅有稅無地和有地?zé)o稅的不合理狀況。四是對農(nóng)業(yè)用地實行較低的稅額，有利于保護(hù)農(nóng)業(yè)土地資源，促進(jìn)土地的合理利用。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度和農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移政策的實施，土地的集中和收益水平的提高，土地使用稅將成為重要的資源稅或財產(chǎn)稅，我國的稅收體系將更加完善。

參考文獻(xiàn)：

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篇3

1.1解決農(nóng)村“三農(nóng)”問題（農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民）是新一屆政府施政的一大重點。“三農(nóng)”問題的核心是增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)途徑是培育和完善農(nóng)村要素市場、推動農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，保持農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。所有這些都直接或間接依賴于農(nóng)村金融的發(fā)展和支持。

1.2然而我國農(nóng)村金融的發(fā)展存在很大問題，現(xiàn)狀不容樂觀。主要表現(xiàn)在以下幾點：第一、農(nóng)村正規(guī)金融市場組織不完善，無法為農(nóng)村提供較好的金融服務(wù)……從1999年開始，全國上千家農(nóng)村基金會全部關(guān)閉；四大國有銀行大規(guī)模撤并31000多家地縣以下基層機(jī)構(gòu)，目前仍在農(nóng)村開展業(yè)務(wù)的國有銀行分支機(jī)構(gòu)寥寥無幾；農(nóng)村的郵政儲蓄只吸收儲蓄不發(fā)放貸款。因此現(xiàn)在農(nóng)村剩下的只有農(nóng)村信用合作社。但是，由于各種原因（政府干預(yù)、管制限制以及歷史包袱），整個信用社為“三農(nóng)”提供的金融服務(wù)能力同樣非常有限。第二、不僅農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)無法向農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供足夠的金融服務(wù)，而且事實上成為農(nóng)村資金外流的渠道。例如，近年來全國郵政儲蓄機(jī)構(gòu)吸收的存款全部存在中央銀行，中央銀行又貸款給農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金專項用于農(nóng)副產(chǎn)品的收購，這兩塊資金幾乎相抵。到2002年11月底，全國農(nóng)村信用社吸收各項存款19469億元，各項貸款14117億元，兩者差5352億元，其中有價證券及投資1812億元，凈存放中央銀行684億元，拆借給其他金融機(jī)構(gòu)1152億元，加上其他一些因素計算，估計從農(nóng)村流出資金約3000億元（夏斌，2003）。第三，由于貨幣管理當(dāng)局對一切非正規(guī)金融持嚴(yán)厲管制的態(tài)度，因此民間金融仍然處于初級發(fā)育階段，無法進(jìn)一步擴(kuò)展規(guī)模和經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)，從而只能為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民提供簡單的金融服務(wù)，無法充分滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民的融資需求。

1.3總之，缺乏合適有效的金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)村和農(nóng)民提供金融服務(wù)、無法滿足后者的融資需求構(gòu)成了當(dāng)前農(nóng)村金融發(fā)展的困境，也是阻礙農(nóng)民收入增長緩慢的主要原因之一。

2、農(nóng)村金融體制改革和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的構(gòu)成

2.1農(nóng)村金融體制改革的演化

自1979年開始市場化改革以來，為了配合整個經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)、推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、金融市場化的發(fā)展，農(nóng)村金融體制也進(jìn)行了一系列的改革，基本上經(jīng)歷了以下三個階段：

第一階段：1979～1993.這一階段的主要改革措施和政策方案主要是恢復(fù)和成立新的金融機(jī)構(gòu)，形成農(nóng)村金融市場組織的多元化和競爭狀態(tài)。包括①1979年恢復(fù)中國農(nóng)業(yè)銀行，并改變了傳統(tǒng)的運作目標(biāo)，明確提出大力支持農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)，提高資金使用效益；②隨著體制的瓦解，農(nóng)村信用合作社也重新恢復(fù)了名義上的合作金融組織地位。農(nóng)村信用合作社也不是農(nóng)業(yè)銀行的基層機(jī)構(gòu)，但它接受中國農(nóng)業(yè)銀行的管理；③放開了對民間信用的管制，允許民間自由借貸，允許成立民間合作金融組織，例如80年代末首先在四川省成立的農(nóng)村信用合作基金會。同時允許成立的還有一些農(nóng)業(yè)企業(yè)的財務(wù)公司，企業(yè)集資異常活躍；④允許多種融資方式并存，包括了存款、貸款、債券、股票、基金、票據(jù)貼現(xiàn)、信托、租賃等多種信用手段。

第二個階段：1994～1996.在第一階段改革的基礎(chǔ)上，這一階段的改革更明確了改革的目標(biāo)和思路，提出了要建立一個能夠為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供及時、有效服務(wù)的金融體系的口號。[1]更具體地說，這一農(nóng)村金融體系包括以工商企業(yè)為主要服務(wù)對象的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)（中國農(nóng)業(yè)銀行），主要為農(nóng)戶服務(wù)的合作金融機(jī)構(gòu)（中國農(nóng)村信用合作社），支持整個農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、保證國家農(nóng)副產(chǎn)品收購以及體現(xiàn)并實施其它國家政策的政策性金融機(jī)構(gòu)（中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）。為此①于1994年成立中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，試圖通過該銀行的建立將政策性金融業(yè)務(wù)從中國農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用合作社業(yè)務(wù)中剝離出來；②加快了中國農(nóng)業(yè)銀行商業(yè)化的步伐，包括全面推行經(jīng)營目標(biāo)責(zé)任制，對信貸資金進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，集中管理貸款的審批權(quán)限，等等；③繼續(xù)強(qiáng)調(diào)農(nóng)村信用社商業(yè)化改革。根據(jù)國務(wù)院1994年關(guān)于金融體制改革的決定，計劃在1994年基本完成縣聯(lián)社的組建工作，1995年大量組建農(nóng)村信用合作銀行。不過，實際進(jìn)度大大落后于這一階段所設(shè)計的目標(biāo)。另外一個重要的政策變化就是規(guī)定農(nóng)村信用合作社不再受中國農(nóng)業(yè)銀行管理，農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)管理，改由縣聯(lián)社負(fù)責(zé)；對農(nóng)村信用社的金融監(jiān)督管理，由中國人民銀行直接承擔(dān)。

第三個階段：1997～。在經(jīng)歷了亞洲金融危機(jī)和1997年開始的通貨緊縮后，在強(qiáng)調(diào)繼續(xù)深化金融體制改革的同時，對金融風(fēng)險的控制也開始受到重視，客觀上強(qiáng)化了農(nóng)村信用合作社對農(nóng)村金融市場的壟斷。主要體現(xiàn)在：①開始在國有專業(yè)銀行中推行貸款責(zé)任制；②收縮國有專業(yè)銀行戰(zhàn)線。1997年中央金融工作會議確定了“各國有商業(yè)銀行收縮縣（及以下）機(jī)構(gòu)，發(fā)展中小金融機(jī)構(gòu)，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的基本策略，包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的國有商業(yè)銀行開始日漸收縮縣及縣以下機(jī)構(gòu)；③打擊各種非正規(guī)金融活動，對民間金融行為進(jìn)行壓抑。1999年在全國范圍內(nèi)撤消農(nóng)村信用合作基金會，并對其進(jìn)行清算（Seesection2.2.2）；④將農(nóng)村金融體制改革的重點確定到對農(nóng)村信用合作社的改革上，且進(jìn)入2003年以來這一政策趨勢日益明顯且力度不斷加大。包括：放寬對農(nóng)村信用合作社貸款利率浮動范圍的限制、加大國家財政投入以解決農(nóng)村信用合作社的不良資產(chǎn)問題、推動并深化信用合作社改革試點工作等等。2003年11月底8省（市）（浙江、山東、江西、貴州、吉林、重慶、陜西和江蘇）農(nóng)村信用社改革實施方案已經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，這標(biāo)志著深化農(nóng)村信用社改革試點工作已進(jìn)入全面實施階段（SeeBox2.1）。

專欄2.1農(nóng)村信用合作社改革的最新進(jìn)展及其主要內(nèi)容

2003年6月27日中國國務(wù)院下發(fā)了《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》（以下簡稱為《方案》）。《方案》提出了試點改革要解決的兩大主要問題，以及對農(nóng)信社改革的四項支持政策。

兩大問題：（1）改革農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)制度，確定不同的產(chǎn)權(quán)形式，以解決“誰出資、誰管理、出了問題誰負(fù)責(zé)”難題。產(chǎn)權(quán)改革的具體組織形式可以根據(jù)各地不同情況選擇不同的產(chǎn)權(quán)組織形式（包括股份制、股份合作制和合作制），不搞“一刀切”。具體而言，在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、城鄉(xiāng)一體化程度較高、信用社資產(chǎn)規(guī)模較大且已商業(yè)化經(jīng)營的少數(shù)地區(qū)，可以組建股份制銀行機(jī)構(gòu)；在人口相對稠密或糧棉商品基地縣（市），可以以縣（市）為單位將信用社和縣（市）聯(lián)社各為法人改為統(tǒng)一法人；其他地區(qū)，可在完善合作制的基礎(chǔ)上，繼續(xù)實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社、縣（市）聯(lián)社各為法人的體制；采取有效措施，通過降格、合并等手段，加大對高風(fēng)險信用社兼并和重組的步伐。對少數(shù)嚴(yán)重資不抵債、機(jī)構(gòu)設(shè)置在城區(qū)或城郊、支農(nóng)服務(wù)需求較少的信用社，可考慮按照《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》予以撤銷。（2）改革農(nóng)信社管理體制，明確規(guī)定由地方政府負(fù)責(zé)對農(nóng)信社的管理（包括使農(nóng)信社貸款投向符合國家政策要求、進(jìn)行人事管理等），由國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)（主要是銀監(jiān)會）依法實施監(jiān)管，但在微觀經(jīng)營決策上由農(nóng)信社自我約束、自擔(dān)風(fēng)險。

四項支持政策。包括：（1）對虧損農(nóng)村信用社因執(zhí)行國家宏觀政策開辦保值儲蓄而多支付保值貼補息給予補貼。具體辦法是，由財政部核定1994年至1997年期間農(nóng)村信用社實付保值貼補息數(shù)額，由國家財政分期予以撥補；（2）從2003年1月1日起至2005年底，對西部地區(qū)試點的農(nóng)村信用社一律暫免征收企業(yè)所得稅；對其他地區(qū)試點的農(nóng)村信用社，一律按其應(yīng)納稅額減半征收企業(yè)所得稅；從2003年1月1日起，對試點地區(qū)所有農(nóng)村信用社的營業(yè)稅按3％的稅率征收；（3）對試點地區(qū)農(nóng)村信用社，可采取兩種方式給予適當(dāng)?shù)馁Y金支持以解決農(nóng)信社不良資產(chǎn)問題：一是由人民銀行按照2002年底實際資不抵債數(shù)額的50%，安排專項再貸款。專項再貸款利率按金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備金存款利率減半確定，期限根據(jù)試點地區(qū)的情況，可分為3年、5年和8年。專項再貸款由省級政府統(tǒng)借統(tǒng)還；二是由人民銀行發(fā)行專項中央銀行票據(jù)，用于置換農(nóng)村信用社的不良貸款，票據(jù)期限兩年，按適當(dāng)利率分年付息。這些票據(jù)不能流通、轉(zhuǎn)讓和抵押，可有條件提前兌付。這兩種方式由試點地區(qū)和農(nóng)村信用社選擇；*（4）在民間借貸比較活躍的地方，實行靈活的利率政策。允許農(nóng)村信用社貸款利率靈活浮動，貸款利率可在基準(zhǔn)貸款利率的1倍至2倍范圍內(nèi)浮動。對農(nóng)戶小額信用貸款利率不上浮，個別風(fēng)險較大的可小幅上浮（不超過1.2倍），對受災(zāi)地區(qū)的農(nóng)戶貸款，還可適當(dāng)下浮。

2003年11月底8省（市）（浙江、山東、江西、貴州、吉林、重慶、陜西和江蘇）農(nóng)村信用社改革實施方案已經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，這標(biāo)志著深化農(nóng)村信用社改革試點工作已進(jìn)入全面實施階段。

*根據(jù)銀監(jiān)會的宣布，為解決農(nóng)信社不良資產(chǎn)問題的資金投入規(guī)模將達(dá)到1500億元。

2.2農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的組成

經(jīng)過近20多年的農(nóng)村金融體制改革，迄今為止形成了包括商業(yè)性、政策性、合作性金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的，以正規(guī)金融機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)、以農(nóng)村信用合作社為核心的農(nóng)村金融體系。這一金融體系的組織結(jié)構(gòu)如下圖所示：

圖1中國農(nóng)村金融體系的組織結(jié)構(gòu)

2.2.1正規(guī)金融

可以把受到中央貨幣當(dāng)局或者金融市場當(dāng)局監(jiān)管的那部分金融組織或者活動稱為正規(guī)金融組織或活動。中國農(nóng)村正規(guī)金融體系中主要包括以下幾個組成部分：

中國農(nóng)業(yè)銀行。中國農(nóng)業(yè)銀行于1979年重建，是中國四大國有商業(yè)銀行之一，也是四大行中分支機(jī)構(gòu)數(shù)量最多的一個銀行，其分支機(jī)構(gòu)幾乎遍布中國所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。到2001年底中國農(nóng)業(yè)銀行擁有資產(chǎn)25279.90億元，4.5萬家分支機(jī)構(gòu)并雇傭了49萬名職工。農(nóng)業(yè)銀行重建的初衷是為了支持農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售，但事實上農(nóng)行的業(yè)務(wù)基本與農(nóng)業(yè)農(nóng)戶并無直接關(guān)系，其貸款的絕大部分都投入了國有農(nóng)業(yè)經(jīng)營機(jī)構(gòu)（如糧食局和供銷社）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)。和其它國有商業(yè)銀行一樣，從80年代起中國農(nóng)業(yè)銀行就一直進(jìn)行著商業(yè)化改革。但在1994年中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行建立之前，中國農(nóng)業(yè)銀行的業(yè)務(wù)兼具商業(yè)性和政策性，此后一部分政策性貸款業(yè)務(wù)，例如主要農(nóng)副產(chǎn)品收購貸款、扶貧貸款、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款等政策性貸款被劃轉(zhuǎn)到中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。1997年后農(nóng)行政策性業(yè)務(wù)剝離速度加快，農(nóng)行的經(jīng)營也日益強(qiáng)調(diào)以利潤為核心。但迄今為止，農(nóng)行仍然有部分貸款具有政策性貸款的性質(zhì)（例如對供銷社的貸款、一部分扶貧貸款等等），農(nóng)行的日常經(jīng)營也無法完全避免地方當(dāng)局的干預(yù)，這是農(nóng)行資產(chǎn)質(zhì)量在四大國有商業(yè)銀行中相對較低的主要原因。

中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是1994年成立的一家政策性銀行，是農(nóng)村金融體制改革中為實現(xiàn)農(nóng)村政策性金融與商業(yè)性相分離的重大措施。農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)也不直接涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)戶，它的主要任務(wù)是承擔(dān)國家規(guī)定的政策性金融業(yè)務(wù)并財政性支農(nóng)資金的撥付。隨著農(nóng)村市場化改革的不斷深入，農(nóng)發(fā)行的作用是十分有限的。到2001年末，農(nóng)發(fā)行擁有資產(chǎn)7698.53億元，2273家分支機(jī)構(gòu)以及近6萬名職工。

中國農(nóng)村信用合作社農(nóng)村信用合作社是分支機(jī)構(gòu)最多的農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，分支機(jī)構(gòu)遍及幾乎所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至農(nóng)村，也是農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)中唯一一個與農(nóng)業(yè)農(nóng)戶具有直接業(yè)務(wù)往來的金融機(jī)構(gòu)，是農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)中向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)提供金融服務(wù)的核心力量。2003年6月末農(nóng)信社農(nóng)業(yè)貸款余額6966億元，占全部正規(guī)金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款總額的83.8％，比1996年末增加5483億元。直到80年代末90年代初，農(nóng)村信用合作社都是中國農(nóng)業(yè)銀行的農(nóng)村基層組織，大部分存款必須轉(zhuǎn)存到農(nóng)業(yè)銀行，從而信用合作社事實上成為了將農(nóng)戶存款引導(dǎo)到國家所支持的集體農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的一個主渠道。1996年后農(nóng)村信用合作社脫離農(nóng)業(yè)銀行的領(lǐng)導(dǎo)，而由中國人民銀行負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)管。1996年國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定規(guī)定農(nóng)村信用合作社超過50％的貸款必須投向其成員。另外，超過3000元以上的貸款必須有抵押品保證。1999年農(nóng)村信用合作社被允許向農(nóng)戶發(fā)放消費型貸款，主要用于房屋建造、教育和醫(yī)療貸款。迄今為止，農(nóng)村信用合作社的經(jīng)營范圍并沒有受到限制，可以涉及包括生產(chǎn)、消費以及商業(yè)的各個環(huán)節(jié)，可以向農(nóng)戶、私營企業(yè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供貸款。另外，考慮到農(nóng)村貸款的高風(fēng)險性質(zhì)，人民銀行允許農(nóng)村信用合作社的貸款利率擁有較其它商業(yè)銀行（包括中國農(nóng)業(yè)銀行）更靈活的浮動范圍，目前農(nóng)村信用合作社的1年期貸款利率的浮動上限不能超過在中國人民銀行的規(guī)定利率50％。到2001年底，農(nóng)村信用合作社擁有資產(chǎn)16108億元，35529家地方分支機(jī)構(gòu)以及61.52萬名職工。截止到2002年末，我國的農(nóng)村信用社法人機(jī)構(gòu)為4萬家，各項存款1.98萬億人民幣，各項貸款1.39萬億人民幣，存貸款規(guī)模均據(jù)全國金融機(jī)構(gòu)第四位。目前農(nóng)信社是全國法人機(jī)構(gòu)最多、從業(yè)人員最多和城鄉(xiāng)分布最為廣泛的金融機(jī)構(gòu)（關(guān)于農(nóng)信社發(fā)展概況，SeeBox2.2.1-1）。

在其它農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)中，農(nóng)村商業(yè)銀行屬于股份制銀行，目前只有張家港、常熟和江陰農(nóng)村商業(yè)銀行三家。三者成立于2001年底，均由原來的農(nóng)村信用社改造而成。

農(nóng)村郵政儲蓄機(jī)構(gòu)只吸儲，再把儲蓄資金轉(zhuǎn)存入中央銀行，以轉(zhuǎn)存利率與吸儲利率差額作為其收益來源，2003年8月后這一資金運行格局有所改變（ForDetails，SeeBox2.2.1-2）。除郵政儲蓄之外的上述其他金融機(jī)構(gòu)均由中國人民銀行負(fù)責(zé)監(jiān)管，有資格獲得中央銀行再貸款。例如，2001－2002年間人民銀行就對農(nóng)村信用社分別新增再貸款312億元和260億元。

專欄2.2.1-1中國農(nóng)村信用合作社的發(fā)展階段

第一階段（1951－1959）：1951年5月中國人民銀行總行召開了第一次全國農(nóng)村金融工作會議，決定大力發(fā)展農(nóng)村信用社。到1957年底，全國共有農(nóng)村信用社88368個。這一時期的農(nóng)村信用社，資本金由農(nóng)民入股，干部由社員選舉，通過信貸活動為社員的生產(chǎn)生活服務(wù)，基本保持了合作制的性質(zhì)。

第二階段（1959－1979）：由于政治上的原因，農(nóng)村信用社曾先后下放給、生產(chǎn)大隊管理，后來又交給貧下中農(nóng)管理，農(nóng)村信用社基本成為基層社隊的金融工具。

第三階段（1979－1996）：1984年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了中國農(nóng)業(yè)銀行《關(guān)于改革信用社管理體制的報告》，提出把農(nóng)村信用社真正辦成群眾性的合作金融組織，在農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督下，獨立自主地開展存貸業(yè)務(wù)。成立了縣級聯(lián)社。這段時期農(nóng)村信用社成了農(nóng)業(yè)銀行的“基層機(jī)構(gòu)”，走上了“官辦”的道路，貸款大量投放鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)民對信用社的經(jīng)營活動失去監(jiān)督。

第四階段（1996－2003）：根據(jù)1996年《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，從該年起農(nóng)信社改由中國人民銀行進(jìn)行監(jiān)管，中國農(nóng)業(yè)銀行不再對農(nóng)信社進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)管理，強(qiáng)調(diào)要按合作制重新規(guī)范農(nóng)信社，縣以上不再專設(shè)農(nóng)信社經(jīng)營機(jī)構(gòu)，要加強(qiáng)縣聯(lián)社建設(shè)并由其負(fù)責(zé)農(nóng)信社業(yè)務(wù)的管理。但在實踐中這些政策很少能夠予以落實。

第五階段（2003－）：為了解決農(nóng)信社改革中所遇到的各種問題（SEESECTION3.1.2），從2003年底開始進(jìn)行農(nóng)信社試點改革（SeeBox2.1）。目前改革仍在進(jìn)行之中。

專欄2.2.1-2中國農(nóng)村郵政儲蓄及改革思路

在目前中國的政策性金融制度下，中央銀行用來自郵政儲蓄上存資金，以再貸款的方式借給農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。而且上存利率和再貸款利率是倒掛的，2002年2月后，郵政儲蓄存款利率為1.98%，上存利率為4.347%，再貸款綜合利率為3.015%.對郵政儲蓄支付高額存款利息，已經(jīng)成為央行沉重的財務(wù)包袱。

另外，郵政儲蓄的吸儲規(guī)模不斷上升，2000年期末余額為4578億元，2001年為5912億元，2002年扶搖直上至7376億元。郵政儲蓄在存款市場的份額在2002年底已達(dá)8.48%，成為僅次于四大國有商業(yè)銀行的第五大吸儲大戶。這無疑會限制農(nóng)信社的籌資能力（郵儲存款近8000億元中，約60％來自縣以下）。

為了解決以上問題，央行采取了兩個措施：一是規(guī)定從2003年8月1日起，郵政儲蓄新增存款轉(zhuǎn)存人民銀行部分，按照金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備金存款利率（目前為1.89％）計付利息。這樣一來，郵政儲蓄不僅無法靠存貸利率差獲取利息收入，反而會有所倒貼；第二，為了對郵政儲蓄自2003年8月起的利息損失有所補償，央行同時規(guī)定自同期起郵政儲蓄新增存款可由郵政儲蓄機(jī)構(gòu)自主運用于除貸款外的多種業(yè)務(wù)，例如可以在銀行間市場進(jìn)行債券買賣、與政策性銀行進(jìn)行業(yè)務(wù)合作，開展部分中間業(yè)務(wù)、還可依程序申請成為國債、政策性金融債承銷團(tuán)成員。顯然，央行這種“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的改革只會進(jìn)一步加劇農(nóng)村資金的外流。

目前針對郵政儲蓄改革的各種爭論中，呼聲較高的一種方案是將郵政儲蓄業(yè)務(wù)從郵政系統(tǒng)中獨立出來，創(chuàng)立單獨的郵政儲蓄銀行，不做直接面對企業(yè)的貸款業(yè)務(wù)，而將資金批發(fā)給其他金融機(jī)構(gòu)獲取利差（國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所2003，以下稱國發(fā)方案）。這種方案的確可能會有利于郵政儲蓄提高資金的使用效率，但毫無疑問，它同樣會加劇農(nóng)村資金的“非農(nóng)化”。至于創(chuàng)立農(nóng)村儲蓄銀行的想法（經(jīng)濟(jì)日報2003年10月28日）則更不可行，它不僅不符合中央以農(nóng)信社改革為核心的農(nóng)村金融體制改革思路，而且其最終結(jié)果可能是重復(fù)并放大正規(guī)金融在農(nóng)村金融發(fā)展中所遇到的問題。

我們的建議是在“國發(fā)方案”的基礎(chǔ)上，開放農(nóng)村民間金融，并干脆直接取消農(nóng)村郵政儲蓄業(yè)務(wù)。這樣做有如下好處，一是由于沒有郵政儲蓄吸儲，農(nóng)村民間金融的放開不會直接對農(nóng)信社的資金來源造成大規(guī)模的沖擊；二是開放農(nóng)村民間金融既可以形成農(nóng)村金融的競爭局面，又不致加劇農(nóng)村資金流向的“非農(nóng)化”（SeeSection5.2）；三是原“國發(fā)方案”中提高郵政儲蓄資金使用效益的好處仍然可以得到保留。

2.2.2非（準(zhǔn)）正規(guī)金融

非（準(zhǔn)）正規(guī)金融組織或活動包括所有處于中央貨幣當(dāng)局或者金融市場當(dāng)局監(jiān)管之外發(fā)生的金融交易、貸款和存款行為。在農(nóng)村金融體制改革初期，非（準(zhǔn)）正規(guī)金融組織和活動由于得到了經(jīng)濟(jì)管理當(dāng)局的默許甚至支持，一度非常活躍。但從90年代中期開始，隨著農(nóng)村金融體制改革的重心逐漸轉(zhuǎn)向?qū)φ?guī)金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)化，中國人民銀行開始加大了對非（準(zhǔn)）正規(guī)金融組織和活動的管制力度，并終于在1999年解散了農(nóng)村合作基金會，從而結(jié)束了非（準(zhǔn)）正規(guī)金融的有組織狀態(tài)。

農(nóng)村合作基金會農(nóng)村合作基金會是80年代中期興起的準(zhǔn)正規(guī)金融組織，其經(jīng)營資本主要依賴于農(nóng)戶的資金注入，其經(jīng)營活動歸農(nóng)業(yè)部而不是中國人民銀行管轄。到1996年農(nóng)村合作基金會的存款規(guī)模為農(nóng)村信用合作社的1/9.農(nóng)村合作基金會對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的融資需求提供了極大的支持，一項全國性的調(diào)查表明農(nóng)村合作基金會45％的貸款提供給了農(nóng)戶，24％的貸款提供給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。這不僅大大超過了農(nóng)業(yè)銀行的相應(yīng)貸款比例，而且超過了農(nóng)村信用合作社的貸款中投入農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的比例。由于農(nóng)村合作基金會不受貨幣當(dāng)局的利率管制，因此其貸款利率較農(nóng)村信用合作社更為靈活，貸款的平均收益也更高（Brandt，Park&Wang2001）。為了消除來自農(nóng)村合作基金會的競爭對農(nóng)村信用合作社經(jīng)營所造成的沖擊，1997年，當(dāng)局做出了清理整頓、關(guān)閉合并農(nóng)村合作基金會的決定。隨后的1998－1999年，包括村級基金會在內(nèi)的整個農(nóng)村合作基金會被徹底解散并進(jìn)行了清算。[2]

除農(nóng)村合作基金會外，非正規(guī)金融體系主要由親友之間的個人借貸行為、個人和企業(yè)團(tuán)體間的直接借款行為、經(jīng)濟(jì)服務(wù)部、金融服務(wù)部、高利貸、各種合會、私人錢莊等組成。經(jīng)濟(jì)服務(wù)部、金融服務(wù)部也是類似于信用合作組織，基本上均被取締。合會（國外稱輪轉(zhuǎn)基金）是各種金融會的統(tǒng)稱，通常建立在親情、鄉(xiāng)情等血緣、地緣關(guān)系基礎(chǔ)上，帶有互助合作性質(zhì)。圖1中除了部分小額信貸、不計息的親友借款和企業(yè)團(tuán)體間借款之外，根據(jù)國務(wù)院1998年7月頒布的《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》，其他金融組織或者活動均屬于非法。

3、農(nóng)村金融改革對農(nóng)村金融的影響

3.1對正規(guī)金融的影響

1979年以來的農(nóng)村金融體制改革一直沿著使農(nóng)村正規(guī)金融商業(yè)化的目標(biāo)前進(jìn)，并在90年代中期后大大加快了商業(yè)化改革的速度和步伐。按照當(dāng)局的設(shè)想，商業(yè)化改革之后的農(nóng)村正規(guī)金融體系應(yīng)該更好地發(fā)揮支持農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的作用，然而正如我們在第一節(jié)中所指出的那樣，迄今為止農(nóng)村正規(guī)金融并沒有很好地達(dá)到政策制訂者的預(yù)期。

3.1.1對中國農(nóng)業(yè)銀行的影響盡管中國農(nóng)業(yè)銀行的大部分政策性貸款業(yè)務(wù)已經(jīng)劃歸給了1996年成立的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，但農(nóng)行仍然承擔(dān)了許多政策性貸款業(yè)務(wù)（見2.2.1），這些貸款的管理均屬政策性金融管理范疇，無法免除政府職能部門的干預(yù)。農(nóng)行還必須根據(jù)政府的要求發(fā)放“救災(zāi)”貸款、“安定團(tuán)結(jié)”貸款等帶有明顯政策性性質(zhì)的貸款。這些貸款直接影響到農(nóng)行資產(chǎn)質(zhì)量。

商業(yè)化改革更直接影響到了農(nóng)行向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供融資服務(wù)的積極性，表現(xiàn)在以下幾個負(fù)面：①農(nóng)行的業(yè)務(wù)可以涉及幾乎所有經(jīng)濟(jì)活動，在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)體制下，投資農(nóng)業(yè)的回報相對較低，因此農(nóng)行的貸款流向具有天然的“非農(nóng)化傾向”；②1997年中央金融工作會議確定“各國有商業(yè)銀行收縮縣（及縣以下）機(jī)構(gòu)，發(fā)展中小金融機(jī)構(gòu)，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的基本策略以后，包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的國有商業(yè)銀行日漸收縮縣及縣以下機(jī)構(gòu)。1998年至2002年初，包括農(nóng)行在內(nèi)的四大國有商業(yè)銀行共撤并3.1萬個縣及縣以下機(jī)構(gòu)，且撤并還在繼續(xù)。這樣一種組織結(jié)構(gòu)明顯加大了農(nóng)行向分散的中小農(nóng)戶以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行融資的成本，從而進(jìn)一步打擊了農(nóng)行提供農(nóng)業(yè)貸款的積極性；③雖然農(nóng)業(yè)銀行在大多數(shù)地區(qū)還設(shè)有縣級機(jī)構(gòu)，但由于貸款權(quán)的上收，很多分支機(jī)構(gòu)都是只存不貸，從而加大了農(nóng)村資金供需矛盾。

3.1.2對農(nóng)村信用合作社的影響中國農(nóng)業(yè)銀行不斷收縮在農(nóng)村金融領(lǐng)域中的戰(zhàn)線以及政府對農(nóng)村合作基金會等準(zhǔn)正規(guī)金融組織的打擊，客觀上確立了農(nóng)信社在農(nóng)村金融市場上近乎壟斷的地位。1997-2001年，農(nóng)村信用社各項存款余額從10555.8億元增加到17263億元，分別占金融機(jī)構(gòu)存款總額的近13%和12％；各項貸款余額從7273.2億元增加到11971億元，分別占金融機(jī)構(gòu)貸款總額的近10%和11％，其中農(nóng)業(yè)貸款余額從1776.8億元增加到4417億元，分別占金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款總額的近54%和77％。1997-2000年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款余額從占金融機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款余額的69.5%增加到75.4％（李靜，2002：158-170）。

但是，由于以下原因，農(nóng)信社在滿足農(nóng)村融資需求方面仍然作用有限：①農(nóng)信社只是名義上的金融“合作”組織，在實際經(jīng)營中，農(nóng)村信用合作社的官辦性質(zhì)依然存在，從而使其經(jīng)營經(jīng)常受到官方的行政干預(yù)，沒有突出創(chuàng)辦時所欲體現(xiàn)的“合作”性質(zhì)[3]，從而不僅難以履行農(nóng)村信用合作社為農(nóng)業(yè)和農(nóng)民服務(wù)的宗旨，而且行政干預(yù)下的貸款往往最終成為呆帳、壞賬，大大惡化了農(nóng)信社的資產(chǎn)質(zhì)量，據(jù)央行估計農(nóng)信社積累的歷史壞賬達(dá)數(shù)千億之多，不良資產(chǎn)率遠(yuǎn)高于四大國有商業(yè)銀行，多數(shù)在50％以上，在某些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)省份甚至高達(dá)90％以上。；②由于商業(yè)化改革，農(nóng)信社的經(jīng)營也更加強(qiáng)調(diào)貸款質(zhì)量和回報，其經(jīng)營的利潤導(dǎo)向越來越明顯。由于農(nóng)業(yè)活動的比較收益受到人為壓低，農(nóng)村信用合作社實際上也無足夠激勵向農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動提供貸款，表現(xiàn)為真正用于支持農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的貸款數(shù)量不多。國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金的報告指出，農(nóng)信社的貸款實際上只覆蓋了20％左右的農(nóng)戶（IFAD2002）。許多針對地方農(nóng)村信用合作社的案例研究也表明，無論在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和高度城市化地區(qū)，還是在廣大中西部地區(qū)以及部分東部農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村信用合作社都表現(xiàn)出“非農(nóng)化”特征，或“城市化”特征，直接表現(xiàn)為農(nóng)村信用合作社網(wǎng)點設(shè)置的城鎮(zhèn)機(jī)制化趨勢、資金流向的城市化和從業(yè)人員的城鎮(zhèn)居民化（盛勇煒2001）；③農(nóng)信社所受到的貸款利率和抵押品管制（SeeSection2.2.1）不利于它向規(guī)模小且分散的農(nóng)戶、中小農(nóng)村私營企業(yè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供貸款；④隨著四大國有商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)紛紛撤出縣域，農(nóng)村信用社也試點統(tǒng)一法人、縣鄉(xiāng)兩級法人并試點改組為農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行，這必定會加大農(nóng)信社在向中小農(nóng)戶、中小私營企業(yè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供貸款的交易成本；⑤由于農(nóng)信社在農(nóng)村金融市場上處于事實上的壟斷地位，缺乏來自外部的良性競爭，因此其改善內(nèi)部管理、加強(qiáng)金融風(fēng)險控制的動力不足，這無疑也是農(nóng)信社資產(chǎn)質(zhì)量不高、經(jīng)營效率低下的一個重要原因。

3.1.3對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的影響在現(xiàn)行政策性金融體制下，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行實際上僅是單純的糧棉收購貸款銀行，業(yè)務(wù)僅限于支持糧棉流通，根本無法充分發(fā)揮支農(nóng)作用。即使在支持糧棉流通方面，也同樣存在突出問題。棉花購銷已經(jīng)市場化，隨著糧食購銷市場化程度的提高、種植業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、糧棉購銷主體的多元化，國有糧食購銷企業(yè)收購量明顯下降，以購銷信貸為主的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的貸款資產(chǎn)業(yè)務(wù)也出現(xiàn)規(guī)律性明顯下降。據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行統(tǒng)計，2002年，放開糧食購銷市場的8個主銷區(qū)省份，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的糧油購銷貸款比上年下降56％。而與此同時，一些支持難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于糧食收購資金供應(yīng)的帶有公益性的經(jīng)濟(jì)活動如良種繁育、種籽購銷等，不能得到政策性信貸的扶持，更得不到商業(yè)性信貸（何廣文2003）。

由于以上因素的作用，農(nóng)村正規(guī)金融組織無法很好地滿足農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)對金融服務(wù)的需求。1997年以來，農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款困難問題加劇。據(jù)統(tǒng)計，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款余額占（正規(guī)金融機(jī)構(gòu)）全部貸款余額的比重呈下降趨勢，由1997年的6.7％下降到2000年的6.1％、2001年的5.9%.2000年底全國金融機(jī)構(gòu)各項貸款余額99371.07億元中，農(nóng)業(yè)貸款余額僅占4.92%（何廣文等，2002）。農(nóng)業(yè)部對江蘇省武進(jìn)縣個體私營企業(yè)的調(diào)查顯示，年收入500萬元以上的企業(yè)中有45.1％認(rèn)為貸款難，年收入500萬元以下的有86.5％認(rèn)為貸款難（《中國經(jīng)濟(jì)時報》，2002.8.21）。

3.2對非正規(guī)金融的影響

正是由于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)收縮農(nóng)村陣地，農(nóng)村金融市場中正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的金融服務(wù)供給越來越少，農(nóng)民的信貸需求不得不轉(zhuǎn)而依賴于非（準(zhǔn)）正規(guī)金融（溫鐵軍，2001）。據(jù)國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金的研究報告，中國農(nóng)民來自非正規(guī)市場的貸款大約為來自正規(guī)信貸機(jī)構(gòu)的四倍。對于農(nóng)民來說，非（準(zhǔn)）正規(guī)金融市場的重要性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過正規(guī)金融市場（IFAD，2001，xii）。實地調(diào)查也證實了這一點：例如，溫鐵軍等人對中國東部、中部、西部共15個省份24個市縣的一些村莊進(jìn)行了個案調(diào)查，發(fā)現(xiàn)民間借貸的發(fā)生率高達(dá)95％，高利息的民間借貸發(fā)生率達(dá)到了85%（溫鐵軍，2001）。據(jù)估計，僅在浙江溫州市，地下金融的規(guī)模就已達(dá)到600億元人民幣之巨（賀軍，2002）。

但貨幣當(dāng)局對非（準(zhǔn)）正規(guī)金融的發(fā)展一直持懷疑甚至反對態(tài)度，1997年亞洲金融危機(jī)后，在維持金融秩序、打擊非法融資活動的口號下，一度在農(nóng)村民間融資中極度活躍的農(nóng)村合作基金會被管理當(dāng)局勒令撤消和關(guān)閉，從而結(jié)束了中國民間金融的有組織狀態(tài)。政府對非（準(zhǔn)）正規(guī)金融的態(tài)度使民間金融要么消亡，要么轉(zhuǎn)入地下金融狀態(tài)。雖然非（準(zhǔn)）正規(guī)金融組織遠(yuǎn)較正規(guī)金融靈活（例如相較后者而言，前者可以收取更高的貸款利率），但由于無法組織化和正規(guī)化，非（準(zhǔn)）正規(guī)金融在滿足農(nóng)村融資需求方面所起的作用終究有限。

4、各方對改革農(nóng)村金融體制的建議

針對目前中國農(nóng)村金融的現(xiàn)狀，許多專家學(xué)者都提出了今后如何推動農(nóng)村金融體制改革的意見，這些意見基本上可以概括為：進(jìn)一步界定、分離出中國農(nóng)業(yè)銀行中的政策性業(yè)務(wù)，集中力量推進(jìn)農(nóng)村信用社的改革，深化農(nóng)村信用社改革試點工作。由于農(nóng)信社是目前農(nóng)村正規(guī)金融中的主力軍，因此對農(nóng)信社的改革構(gòu)成了今后農(nóng)村金融體制改革的重點，相應(yīng)地，絕大部分關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的建議也集中到如何進(jìn)一步完善對農(nóng)信社的改革建議上來。這些建議主要包括：

4.1進(jìn)一步加大農(nóng)信社貸款利率浮動的改革力度，實現(xiàn)農(nóng)信社利率市場化。這包括兩層含義，一是將農(nóng)信社貸款利率浮動試點擴(kuò)大到更多的市（縣）以及更高的行政級別（從鄉(xiāng)營業(yè)點擴(kuò)大到縣營業(yè)點），二是擴(kuò)大農(nóng)信社存貸款利率浮動的范圍（馬曉河，姜長云2003；IFAD2002；；Brandt，Park&Wang2001），以使農(nóng)信社以更靈活的姿態(tài)提供農(nóng)村金融服務(wù)。

4.2全面深化農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)改革，為發(fā)揮其農(nóng)村金融主力軍作用提供體制基礎(chǔ)。目前有數(shù)種備選模式可供選擇，（1）原有農(nóng)村信用社框架內(nèi)的重組模式：即2000－2001年進(jìn)行的以縣為單位統(tǒng)一法人、組建省聯(lián)社為標(biāo)志的江蘇模式；（2）股份制模式：即2001年在信用社基礎(chǔ)上改組成立的常熟、張家港、江陰三市農(nóng)村商業(yè)銀行模式；（3）農(nóng)村合作銀行模式：即2003年4月在農(nóng)村信用社基礎(chǔ)上改組的浙江鄞州農(nóng)村合作銀行試點模式。考慮到中國各地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化、地理條件千差萬別，以上三種模式又各具不同的優(yōu)點和缺點，因此在模式的具體選擇上不能搞“一刀切”，而要因地制宜（人民日報，2003－09－25）。換言之，并不存在一個最優(yōu)的模式，不能以股份制、股份合作制代替合作制（何廣文，金融時報，2003－06－09）。除以上三種已經(jīng)進(jìn)行試點的模式外，有專家還建議在調(diào)整金融準(zhǔn)入政策的基礎(chǔ)上，允許城市商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行甚至外資銀行收購農(nóng)村信用社，以此帶動農(nóng)信社的體制改革（馬曉河，姜長云2003）。

4.3為了更好地推進(jìn)農(nóng)信社改革，有必要在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，解決歷史上農(nóng)村信用社因政策性因素形成的呆壞帳（謝平2001），[4]同時考慮由國家為農(nóng)信社的農(nóng)業(yè)貸款提供更多的政策優(yōu)惠。

4.4在管理體制上，中央部門監(jiān)管、省級政府管理、農(nóng)信社自主經(jīng)營“三位一體”的管理體制，是目前情況下和現(xiàn)有認(rèn)識水平上的最佳選擇（王洪章、劉錫良2003；人民日報，2003－09－25）。

4.5放松對非（準(zhǔn)）正規(guī)金融的管制，允許農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的多元化，促進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)之間的相互競爭（林毅夫2003；馬曉河、姜長云2003；何廣平2003；謝平2001；農(nóng)業(yè)部軟科學(xué)委員會2001）。

大部分上述建議在國務(wù)院于2003年6月頒布的《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》中有關(guān)農(nóng)信社管理體制、產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)營機(jī)制和政策扶持等細(xì)則中都有所體現(xiàn)（SeeBox2.1）。

5、需要進(jìn)一步解決的問題

5.1《方案》會有多大效果（WillSchemeWorkWellinTheFuture？）

從《方案》公布，選擇八個試點省市進(jìn)行農(nóng)信社改革以來至今，新一輪農(nóng)信社改革歷時僅半年，還沒有充分的信息以對此次改革的成效進(jìn)行評判。但有兩個信息值得注意，一是截至2003年11月底，全國農(nóng)村信用社（包括農(nóng)村商業(yè)銀行）已經(jīng)實現(xiàn)9年來全行業(yè)第一次扭虧為盈，共盈利1.48億元；二是截至2003年底，八個試點省市不約而同地基本將省聯(lián)社模式作為第一選擇。

就第一個信息而言，應(yīng)該可以判斷為這種農(nóng)信社全系統(tǒng)的扭虧為盈基本屬于短期性的政策刺激效應(yīng)——一項體制性改革不太可能在這么短的時間內(nèi)立竿見影。同時，農(nóng)信社盈利并不代表它的“非農(nóng)化”傾向有所改變，實際上，數(shù)據(jù)顯示同期農(nóng)信社農(nóng)業(yè)貸款余額僅占貸款總余額的42％。就第二個信息而言，到很有可能在某種程度上反應(yīng)了此次試點改革的弊端所在：即由上而下的產(chǎn)權(quán)改革設(shè)計并沒有體現(xiàn)出（反而遠(yuǎn)遠(yuǎn)背離了）《方案》設(shè)計之初所欲體現(xiàn)的“因地制宜”，不搞“一刀切”的原則。中國經(jīng)濟(jì)改革的歷史經(jīng)驗表明，凡是成功的改革案例（例如農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展等等），均遵循了“基層發(fā)明－上層肯定－試驗推廣”的“由下而上”的制度創(chuàng)新模式（或所謂誘致性制度變遷模式）；凡是失敗、效果有限或后遺癥極大的改革案例，均走了一條“上層設(shè)計－試驗推廣”的“由上而下的”制度創(chuàng)新模式（或所謂強(qiáng)制性制度變遷模式）。這種不同改革方案選擇的不同效果可歸因于改革設(shè)計者、參與者和受益者之間對信息的享有程度存在極大差異，以及在此基礎(chǔ)上形成不同的激勵和約束機(jī)制，從而導(dǎo)致兩種改革模式中不同經(jīng)濟(jì)主體相互博弈的結(jié)果大相徑庭。隨著時間的推移，《方案》的實施結(jié)果是否會與《方案》設(shè)計目的相一致是大可懷疑的。事實上，已經(jīng)有官方人士和學(xué)者對此表示了憂慮（陸磊2004；于寧、何禹欣2003）

最后，農(nóng)村金融問題實際上是農(nóng)村各方面問題的綜合反應(yīng)（農(nóng)村要素市場、農(nóng)民合法權(quán)利無法得到保護(hù)等等），很難想象《方案》這樣一個純粹從金融角度出發(fā)的政策設(shè)計會對農(nóng)村金融發(fā)展起到治本的作用。

5.2新的政策建議

在以上認(rèn)識的基礎(chǔ)上，這里提出如下政策建議：

5.2.1創(chuàng)建農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)（Settingupmedium&SmallSizefinancialAgencies）

迄今為止，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基本單位是那些中小規(guī)模的農(nóng)戶、私人企業(yè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，理想的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該是能夠為這些農(nóng)村中小農(nóng)戶和中小企業(yè)提供充分的金融服務(wù)。顯然，由于相對于大銀行而言，中小銀行在向小規(guī)模農(nóng)戶和中小企業(yè)提供融資服務(wù)上更具比較優(yōu)勢，因此農(nóng)村合適的金融結(jié)構(gòu)應(yīng)該以中小金融機(jī)構(gòu)為主。不過，目前有關(guān)農(nóng)村金融改革尤其是針對農(nóng)村信用合作社改革的各種方案（SeeSection4andBox2.1），客觀上都會造成農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)向中大型化發(fā)展（何廣文、馮興元和李莉莉2003）。因此，在農(nóng)村信用合作社改革進(jìn)程中，必須注意農(nóng)村信用合作社發(fā)揮作用的有效邊界。例如一些學(xué)者認(rèn)為，信用合作社的最有效邊界就是村落的邊界。突破了村落的地緣和血緣邊界，信息不對稱就會產(chǎn)生，借貸風(fēng)險也會大幅增加（何廣文、馮興元和李莉莉2003）。另外，小額信貸、民間自發(fā)的金融合作，互助會及其他的自發(fā)的借貸行為都應(yīng)該是適合農(nóng)村現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的金融制度安排。

5.2.2必須提倡充分競爭（FreeCompetitionamongRuralFinancialAgenciesisNecessary）

正是在這個意義上，放松并最終解除對農(nóng)村非（準(zhǔn)）正規(guī)金融組織和活動的歧視和壓抑政策，從而使不同的農(nóng)村金融制度安排之間出現(xiàn)良性競爭的局面是十分必須的。現(xiàn)有改革方案并沒有認(rèn)識到農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)之間的競爭的重要性，只有在充分競爭的前提下，才能有效擴(kuò)大金融服務(wù)（包括數(shù)量和品種），滿足農(nóng)村融資需求。另外需要指出的是，只有在一個充分競爭的環(huán)境中，才能有足夠的信息比較判斷不同金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營業(yè)績，從而解決由于信息不對稱所導(dǎo)致的道德風(fēng)險問題。目前在解決農(nóng)村信用合作社歷史壞賬的問題中就存在一個道德風(fēng)險問題，即部分農(nóng)信社利用自身的信息優(yōu)勢，把正常情況下造成的呆賬歸結(jié)為歷史包袱（謝平2001）。只有在充分競爭的外部市場環(huán)境條件下，這一問題才有解決的可能。而放開民間金融，將非（準(zhǔn)）正規(guī)金融納入正規(guī)金融的軌道，是在農(nóng)村金融發(fā)展中實現(xiàn)充分、自由競爭的最佳制度選擇（SeeSection5.1）。另外，只要有合適的配套改革措施，放開民間金融并不一定會對農(nóng)信社的經(jīng)營造成很大的沖擊（SeeBox2.2.1－2）。

5.3.3解除對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會生活的管制（RemovingtheRegulationsonRuralEconomicandSocialLife）

在目前針對農(nóng)信社改革的各方建議以及最新的政策措施中，一般均通過由國家規(guī)定貸款比例的方式來達(dá)到農(nóng)信社貸款支農(nóng)的目的。這一措施是必要且符合國際慣例的。但過去的歷史經(jīng)驗也表明，這種國家硬性規(guī)定貸款比例的做法并不能扭轉(zhuǎn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)貸款“非農(nóng)化”趨勢。這里有必要指出，農(nóng)信社等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)貸款流向的“非農(nóng)化”是和農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的低回報率直接聯(lián)系在一起的，只要農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的回報率一直處于較低狀態(tài)，資金流向的“非農(nóng)化”現(xiàn)象就不會消失。反過來，無法獲得足夠的資金支持也會進(jìn)一步惡化農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)投資環(huán)境。

農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)目前的困境，從根本上講是和政府在農(nóng)村中所推行的一系列不恰當(dāng)?shù)恼咚?lián)系在一期的。迄今為止，政府對農(nóng)村社會、經(jīng)濟(jì)生活仍然有相當(dāng)?shù)母深A(yù)和管制，包括糧食收購和一系列從上而下、并未配備足夠資源的趕超指標(biāo)。這些政策和管制妨礙了農(nóng)民根據(jù)自身的比較優(yōu)勢調(diào)整資源配置，優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，從而加重了農(nóng)民的稅費負(fù)擔(dān)，阻礙了農(nóng)民收入的增長（陶然、劉明興和章奇，2003），從宏觀上來看則直接導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)比較利益不斷下降和惡化。因此，只要政府不放棄這些干預(yù)和管制政策，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的收入增長潛力就不會得到提高和釋放，從而農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的“非農(nóng)化”傾向就不會消失（章奇、劉明興、Vincent和陶然2004）。

總而言之，要從根本上改變農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的“非農(nóng)”偏好，必須雙管齊下：一方面，繼續(xù)深化針對農(nóng)信社本身的改革，以使農(nóng)信社成為真正意義上的合作金融，杜絕政府參股或干預(yù)管理決策；另一方面，政府必須放棄對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會生活的干預(yù)，以釋放農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的潛力，從而恢復(fù)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款的信心和動力。5.4.4目前農(nóng)信社改制的試點模式，并不能有效地防止政府對（改制前后）農(nóng)信社經(jīng)營的干預(yù)。這不僅是農(nóng)信社所面對的問題，也是整個中國金融體制所面臨的問題。未來的進(jìn)一步改革，必須將政府工作的重點轉(zhuǎn)移到實施金融監(jiān)管，防止地方政府對農(nóng)信社具體經(jīng)營行為的干預(yù)。

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這是作者為亞洲開發(fā)銀行（AsianDevelopmentBank）所撰寫的分析報告內(nèi)容之一，非經(jīng)作者同意，請勿轉(zhuǎn)載。

注釋:

[1]1996年《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》指出，“農(nóng)村金融體制改革的指導(dǎo)思想是……建立和完善以合作金融為基礎(chǔ)，商業(yè)性金融、政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融體系；進(jìn)一步提高農(nóng)村金融服務(wù)水平”。

[2]農(nóng)村合作基金會在其經(jīng)營中所出現(xiàn)的問題，就其性質(zhì)而言并不比那些正規(guī)金融機(jī)構(gòu)所出現(xiàn)的問題更嚴(yán)重（溫1999）。而且農(nóng)村合作基金會之所以會出現(xiàn)問題，很大程度上并不是經(jīng)營不善，而在于地方政府的不適當(dāng)干預(yù)（周其仁2000）。Park等（2001）的研究亦表明，當(dāng)局之所以會強(qiáng)行關(guān)閉農(nóng)村基金合作會，在于防止后者的競爭會對農(nóng)信社經(jīng)營造成沖擊。

篇4

關(guān)鍵詞：后金融危機(jī)；糧價；蛛網(wǎng)模型

中圖分類號：F304 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-3890（2010）12-0029-04

一、引言

2008年的金融危機(jī)已經(jīng)過去，但它帶來的影響卻一直持續(xù)，在這個后金融危機(jī)時代，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷復(fù)蘇，各國也慢慢從金融危機(jī)中走出，但是2010年這個夏天，糧價的再次飛漲，使我們又一次擔(dān)心著糧食危機(jī)是否又要卷土重來。饑餓――這個與人類文明共存千年的幽靈是否會再次降臨。

對糧價的研究，報刊上新聞報道和評論有很多，但是深入性的研究成果并不是很豐富。在國外來說，Johnson和Song（1999）把糧價和通脹聯(lián)系在一起，認(rèn)為通貨膨脹上升導(dǎo)致投機(jī)性存糧上升，進(jìn)而導(dǎo)致真實糧價同步上漲。[1]而國內(nèi)盧嘉瑞（2010）認(rèn)為，糧價大漲是大勢所趨，提高糧價是順勢而為，是增加農(nóng)民收入的最有力杠桿，不僅不會引起通貨膨脹，在糧食和食品類供應(yīng)緊張的狀況下，提高糧價還有利于平抑物價抑制通脹。[2]嚴(yán)先溥（2008）認(rèn)為，2007年以來，國際糧價大幅攀升，使糧食市場供求偏緊，因為國內(nèi)外原糧及其制粉價格存在較大價差，帶動中國糧食出口增長，但出口大于進(jìn)口，不利于平抑國內(nèi)糧價。[3]趙麗芬、杜超（2007）從勞動力的角度，認(rèn)為勞動力單方面的過度轉(zhuǎn)移加速了農(nóng)村人力資本的流失，使農(nóng)業(yè)抗自然災(zāi)害的能力減弱，糧食減產(chǎn)，是引起糧食價格上漲的深層原因，并結(jié)合二元經(jīng)濟(jì)理論和新經(jīng)濟(jì)增長理論，通過土地制度改革激發(fā)高素質(zhì)的人力資本和技術(shù)的回流，解決糧食供給短缺問題。[4]國家發(fā)改委價格檢測中心課題組（2007）從近十年國家市場糧價變化，總結(jié)出國際和國內(nèi)兩個市場糧食價格總體走勢基本一致，兩者互為影響，前者大于后者，且在國際市場中，主要糧食出口國具有價格優(yōu)勢。[5]張建杰（2007）指出，國際糧食市場波動并非國內(nèi)糧價上漲的關(guān)鍵所在，國內(nèi)政策因素和市場因素是糧食豐年漲價的重要誘因，其中最低價托市收購政策的影響最為重要，發(fā)揮糧食政策作用的核心在于夯實市場運行基石，而實現(xiàn)糧食安全目標(biāo)則需突破市場組織制度的瓶頸約束。[6]李敬輝、范志勇（2005）建立一個理性預(yù)期動態(tài)的一般均衡模型，使中國的糧價波動得到證明，而且說明了預(yù)期通貨膨脹波動和利率調(diào)整通過改變真實利率影響經(jīng)濟(jì)主體的存貨需求。[7]

二、后金融危機(jī)時代糧價上漲現(xiàn)狀

（一）國內(nèi)糧食市場現(xiàn)狀

國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2010年全國早稻播種面積為5 794千公頃，比上年減少76.1千公頃，同比減少1.3%。其中作為早稻主產(chǎn)區(qū)的廣西壯族自治區(qū)早稻播種面積減少24千公頃，下降2.4%；湖南省減少20.1千公頃，下降1.5%；云南省因嚴(yán)重干旱早稻播種面積減少19.3千公頃，下降34.2%；截至9月份以前，全國早稻總產(chǎn)量為3 132萬噸，比上年減少204萬噸，同比減少6.1%，是中國連續(xù)6年增收的首次減產(chǎn)。從2010年2―7月，國內(nèi)小麥、稻谷、玉米收購價分別上漲1.22%、6.73%、15.12%。其中漲幅最為明顯的是玉米，6月單月上漲4.24%。北京市的一些大型超市，袋裝品牌大米的價格漲幅大概在20%~30%，以“七河源”5公斤袋裝圓粳大米為例，原來是19.9元，目前是24.9元，而“金龍魚”同等重量的生態(tài)稻、清香稻和原香稻大米，售價分別為36.9元、53.9元、69.5元。

2010年，中國的糧食進(jìn)口出現(xiàn)了較大幅度的增長，并且十年來首次從美國大量進(jìn)口玉米。據(jù)農(nóng)業(yè)部最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2010年1―6月，中國谷物進(jìn)口量為248.4萬噸，同比增長60.7%；谷物凈進(jìn)口182.0萬噸，同比擴(kuò)大1.2倍。其中大米進(jìn)口17.4萬噸，同比增長44.3%；玉米進(jìn)口8.8萬噸，同比擴(kuò)大26.3倍；小麥進(jìn)口84.5萬噸，同比擴(kuò)大1.1倍。

（二）國外糧食市場現(xiàn)狀

從全球來看，全球最重要的農(nóng)產(chǎn)品交易所――芝加哥期貨交易所小麥期價，2010年8月5日以漲停價報收，創(chuàng)下23個月以來的新高，帶動玉米期價盤中一度觸及13個多月以來的高點。歐洲小麥價格也猛漲8%至每噸211歐元的兩年來最高位。7月份，芝加哥商品交易所小麥價格以42%的上漲速度，創(chuàng)下50多年來最大單月漲幅記錄。歐洲小麥?zhǔn)袌鰸q聲一片，從6月底以來上漲逼近50%，創(chuàng)30多年最大單月漲幅之冠。糧價上漲對于糧食進(jìn)口國來說苦不堪言，世界上最大的小麥進(jìn)口國――埃及，今年不得不多支付7.05億美元用于進(jìn)口糧食。在大糧食生產(chǎn)國――俄羅斯、烏克蘭分別推出出口禁令后，國際市場糧價將進(jìn)一步飆升。

三、經(jīng)典蛛網(wǎng)模型對糧價波動的分析

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的蛛網(wǎng)模型是引進(jìn)時間變化的因素，通過對不同時期的供需和價格之間的相互作用，用動態(tài)的方法研究產(chǎn)品的產(chǎn)量和價格在偏離均衡狀態(tài)以后的實際波動過程的理論，其基本假設(shè)為產(chǎn)品生產(chǎn)周期較長，本期產(chǎn)量決定本期價格，上期價格決定下期產(chǎn)量。[8]價格與產(chǎn)量波動又取決于供求彈性的大小，包括收斂型蛛網(wǎng)模型、發(fā)散型蛛網(wǎng)模型及封閉型蛛網(wǎng)模型。農(nóng)產(chǎn)品由于生產(chǎn)周期長，農(nóng)戶通常依據(jù)前期的價格來決定本期的產(chǎn)量，符合蛛網(wǎng)理論的假設(shè)，農(nóng)產(chǎn)品屬于缺乏需求彈性的產(chǎn)品，所有其價格可以用發(fā)散型蛛網(wǎng)模型（見圖1）來表示。

如圖1（a）所示，第一期某些外在因素的影響，產(chǎn)量由Qe下降到Q1，則價格由Pe上升至P1，第二期的產(chǎn)量由于第一期較高價格P1，產(chǎn)量升為Q2，為了全部售出，價格需要下降為P2；第三期的產(chǎn)期由于第二期較低價格P2，產(chǎn)量降為Q3，則價格又要上升至P3；第四期的產(chǎn)量由于第三期的較高價格P3，產(chǎn)量又上升Q4，從而市場價格又下降至P4，如此循環(huán)，隨著時期的不斷延續(xù)，價格和產(chǎn)量的痕跡會形成一個發(fā)散形的蛛網(wǎng)。圖1（b）中的價格曲線會隨著時間的延長，不斷偏離均衡價格，向外擴(kuò)散。

2003年以前，中國糧價的波動是有一定周期性規(guī)律的[9]，如圖2所示：1978―2003年中國的糧價經(jīng)歷了三次大上漲和三次大回落。可以用蛛網(wǎng)模型理論來進(jìn)行分析，1978―1979年糧價上漲，1980―1983年糧價開始回落，即發(fā)散型蛛網(wǎng)模型的第一期；1984―1988年糧價總體上漲，1989―1991年糧價第二次回落，即發(fā)散型蛛網(wǎng)的第二期，相比第一期，其最高價有少許上升，但最低價下降達(dá)8%左右；1992―1994年糧價進(jìn)一步上漲，1995―1999年則暴跌，可以看做發(fā)散型蛛網(wǎng)的第三期，相比第二期，最高價上漲了近15%，最低價則下降了大約12%，2000―2003年的糧食市場繼續(xù)低迷。從圖2分析可以看出，糧價的波動是符合傳統(tǒng)發(fā)散型蛛網(wǎng)模型理論的，即隨著時間推移，每一期的最高價與最低價都較之均衡價格越來越遠(yuǎn)。

2003年以來，中國的糧價基本處于上漲的階段，尤其是2008年全球金融危機(jī)，國際糧價暴漲也對國內(nèi)的糧價造成了一定影響。2003―2004年普通白小麥和二等黃玉米的價格都有了較高的上升，接下來的兩年糧食基本維持在高價，而從2007年開始，價格又呈現(xiàn)出大幅的高漲（見圖3、圖4）。

由中國最新原糧收購價格指數(shù)表1可以看出，2010年的5―9月，原糧收購一直處于較高的價格，與2008年5月以來的同期價格相比，漲幅高達(dá)11%~16%不等。總體來說，2003年至今，中國的糧價總體上一直處于上漲階段，沒有下降的趨勢，因此無法用發(fā)散型蛛網(wǎng)模型來解釋。

四、后金融時代糧價上漲的原因

在后金融危機(jī)時代，糧食價格已不是簡單地只由市場上的供給和需求等因素決定，還同時會受到外界環(huán)境的影響。糧食庫存相比金融危機(jī)時期也有了很大的上漲，非常充裕，但是糧價卻依然不停地上漲，在市場本身以外，仍有一些因素在擾動中國的糧價。

（一）種糧收益低，農(nóng)民種糧積極性不高

2008年以來，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷向好，農(nóng)村勞動力走出家門的愿望又開始強(qiáng)烈起來，面對著瘋漲的化肥、農(nóng)藥、以及糧種價格，農(nóng)民種糧的成本大幅增加，上繳糧食的價格卻并未出現(xiàn)相應(yīng)的上浮，國家糧食收購價格雖然穩(wěn)中有升，但不夠彌補種糧農(nóng)民的高投入，農(nóng)民種糧的積極性不高。種糧的低收入無法把農(nóng)民拴在土地上，青壯年勞動力成為了擺脫土地束縛的主力，紛紛加入外出打工的行列，農(nóng)民也更多地從種糧改成了種植蔬菜瓜果來獲取高收入。種糧收益低，嚴(yán)重影響著農(nóng)民種糧積極性，保持糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的難度不斷加大。

（二）多種因素造成農(nóng)民惜售

后金融危機(jī)時代，糧食產(chǎn)量比2008年有了較大增長，但與其形成鮮明對比的是種糧農(nóng)民出現(xiàn)惜售的現(xiàn)象，糧食收購遇到一定的困難。究其原因，主要表現(xiàn)在：隨著國際和國內(nèi)糧價不斷攀高，農(nóng)民對于糧價的預(yù)期也比原先提升了很多，加之國際糧食期貨市場的價格上升，農(nóng)民對國內(nèi)糧價仍有上漲的預(yù)期；自然災(zāi)害頻繁，糧食生長受到影響。2010年上半年，新疆維吾爾自治區(qū)的寒潮冰雪，西南的秋冬春連旱，南方的臺風(fēng)、洪澇和泥石流，各地頻繁的自然災(zāi)害造成糧食單產(chǎn)下降，也使得農(nóng)民“家里有糧心里不慌”的傳統(tǒng)觀念占據(jù)上峰，囤積糧食而不愿出售；隨著工業(yè)化的深入和城鎮(zhèn)化的加快，農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)性短缺問題出現(xiàn)，一個家庭中農(nóng)業(yè)勞動力所需要供養(yǎng)的非農(nóng)人員越來越多，對糧食的消費量剛性增長越快，因此出現(xiàn)加緊儲存糧食供更多人使用的現(xiàn)象。

（三）流動性過剩，投向糧食產(chǎn)品

糧食價格的不斷攀升，造成糧食投資的高漲，中國擁有世界上最多的人口，國家出臺了很多政策保證糧食的供給，糧食作為生活必需品，其投資熱度增加。國際游資進(jìn)入了中國的糧食市場，外國糧企紛紛建立私營糧庫，與中國國有糧食收購部門形成競爭的態(tài)勢，從而推高了糧價；先富起來的企業(yè)和個人也瞄準(zhǔn)了糧食市場，將其過剩的流動性資金投入到了糧食期貨和炒作當(dāng)中，同時國家為保護(hù)農(nóng)民的利益采取的托市收購政策成為個別人謀利的工具，政策執(zhí)行混亂，糧價在內(nèi)外資的競價下穩(wěn)步上升。

五、對策與建議

（一）提高種糧收益，鼓勵農(nóng)民種糧

在中國，農(nóng)民在付出辛勤勞動的同時享受的待遇卻總是處于較低層次，要改變這種現(xiàn)狀，提高農(nóng)民種糧的積極性首先要從提高農(nóng)民的地位入手。近年來實施的農(nóng)村合作醫(yī)療以及農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，在一定程度上拉近了城鄉(xiāng)之間的距離，但也無法從根本上提高農(nóng)民收入水平。國家需出臺相關(guān)的政策措施，使土地成為農(nóng)民的資本，種糧成為農(nóng)民的事業(yè)，加入到社會資源的分配當(dāng)中，讓種糧農(nóng)民有高待遇，有榮譽感。其次要加大補貼力度，增加補貼數(shù)額。農(nóng)民種糧最主要的收入來自國家的糧種補貼，近年來實施的糧食直接補貼政策在一定程度上調(diào)動了農(nóng)民種糧積極性，要進(jìn)一步深化糧種補貼改革，實行“階梯補貼”，對不同規(guī)模的農(nóng)戶設(shè)定不同的補貼標(biāo)準(zhǔn)，按規(guī)模定價格，發(fā)揮其對農(nóng)民的激勵作用，同時要保證補貼向種糧農(nóng)民集中、向優(yōu)質(zhì)糧食生產(chǎn)集中。

（二）多項舉措鼓勵農(nóng)民賣糧

“捂糧惜售”是2010年出現(xiàn)的新現(xiàn)象，解決這一問題，要從以下幾方面著手：其一，加強(qiáng)對外交流，擴(kuò)大糧源。隨著國內(nèi)市場的不斷開放，糧食交易也已經(jīng)跨入國際市場，為解決糧價高漲形勢下糧食惜售問題，政府應(yīng)制定方案，在外向型地區(qū)開展試點糧種價格、農(nóng)藥化肥以及糧食價格全方位與世界市場接軌，使農(nóng)民能夠按照國際國內(nèi)市場的需求自由安排種植規(guī)模和種植品種，不會因內(nèi)外市場的不協(xié)調(diào)出現(xiàn)惜售問題。其二，依靠科學(xué)技術(shù)實現(xiàn)增產(chǎn)增收。面對自然災(zāi)害，降低影響的最有效的辦法就是依靠科技，政府職能部門可與農(nóng)戶聯(lián)手，及時對種植業(yè)影響較大的災(zāi)害預(yù)警，同時相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)聯(lián)動，認(rèn)真分析研究區(qū)域自然災(zāi)害與糧食種植的關(guān)系，引導(dǎo)農(nóng)民種植與當(dāng)?shù)刈匀粭l件相適宜的糧食作物，實現(xiàn)減災(zāi)增產(chǎn)的目的。其三，調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，確保地區(qū)糧食安全穩(wěn)定。糧食需求的剛性增長壓力主要來自外出務(wù)工農(nóng)民的增多以及生物燃料產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，第六次人口普查已經(jīng)在全國范圍內(nèi)悄然展開，借此機(jī)會摸清中國人口的實際增長以及流動狀況，在流出人口較多的省份加大投資力度，出臺優(yōu)惠政策，鼓勵農(nóng)民成為亦農(nóng)亦工的新型農(nóng)民。同時認(rèn)真做好區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，在不適宜搞生物燃料的地區(qū)要嚴(yán)格禁止，保證地區(qū)糧食的安全穩(wěn)定。

（三）完善審批制度，加強(qiáng)流動性監(jiān)管

內(nèi)外資的角逐造成糧價的節(jié)節(jié)攀高，糧食作為重要的戰(zhàn)略資源，對外資以及私營企業(yè)的介入應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審批制度，對于不符合國家長遠(yuǎn)利益要求，危害國家糧食安全的企業(yè)，不論眼前利益效果多么顯著，也應(yīng)毫不猶豫地放棄。同時要密切關(guān)注流動性的變化，積極引導(dǎo)流動性的投向，鼓勵其向優(yōu)良品種的研發(fā)、農(nóng)機(jī)具服務(wù)以及農(nóng)業(yè)合作機(jī)構(gòu)的建設(shè)方面流動，力求建立糧食種收銷一條龍服務(wù)體系，維持糧食市場的穩(wěn)定秩序，平抑糧價。

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篇5

論文摘要：農(nóng)民問題是“三農(nóng)”問題的首要問題，其實質(zhì)是農(nóng)民在基本解決生存問題之后如何獲得進(jìn)一步發(fā)展。以人為本，促進(jìn)農(nóng)民的發(fā)展，是新農(nóng)村建設(shè)的價值目標(biāo)。開發(fā)農(nóng)村人力資源、提升農(nóng)民的發(fā)展能力是新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)。包括教育投資和健康投資在內(nèi)的、旨在提高人口素質(zhì)的投資回報率最高，理應(yīng)成為新農(nóng)村建設(shè)的優(yōu)先路徑選擇。公共財政應(yīng)重點投入到農(nóng)村義務(wù)教育和公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域。

關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)的路徑選擇，理論界尚未達(dá)成共識。一種觀點認(rèn)為，新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)該以解決農(nóng)業(yè)問題為中心，首先投資于農(nóng)業(yè)，如補貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)，目標(biāo)是讓農(nóng)民增收，目的是啟動農(nóng)村消費市場，形成內(nèi)需拉動型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。另一種觀點認(rèn)為，新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)該以解決農(nóng)村問題為中心，首先投資于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村莊整治、文化建設(shè)等，改善人居環(huán)境，把村莊建設(shè)成為一個文化生產(chǎn)場所，目標(biāo)是讓農(nóng)民安居，目的是打造中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定基礎(chǔ)。筆者則認(rèn)為，農(nóng)民問題是“三農(nóng)”問題的首要問題。新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)以人為本，以促進(jìn)農(nóng)民的發(fā)展為首要任務(wù)和根本目的，首先投資到關(guān)乎農(nóng)民的生存和發(fā)展質(zhì)量的教育、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)等領(lǐng)域，提升農(nóng)民的發(fā)展能力。只有這樣，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村問題才能根本解決，工農(nóng)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展才有可能。

一、農(nóng)民的發(fā)展：新農(nóng)村建設(shè)的價值目標(biāo)

“三農(nóng)”問題即農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的基本問題。WWw.133229.coM在不同時期、不同條件下，“三農(nóng)”問題的主要矛盾不同，解決問題的思路和對策應(yīng)加以區(qū)別。1980年代以前，我國農(nóng)產(chǎn)品長期短缺，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量、保障糧食安全是首要任務(wù)。經(jīng)過20多年的改革與發(fā)展，中國的糧食和其他主要農(nóng)產(chǎn)品的供給已經(jīng)由長期短缺轉(zhuǎn)變?yōu)榭偭炕酒胶舛S年有余。中國農(nóng)業(yè)不僅供養(yǎng)了世界上多于21%的人口，并且自1997年以后，每年農(nóng)產(chǎn)品凈出口50億美元左右。總體看來，當(dāng)前農(nóng)業(yè)問題已基本上解決。但是農(nóng)民問題和農(nóng)村問題遠(yuǎn)沒有解決，表現(xiàn)在農(nóng)民數(shù)量龐大、收入低、就業(yè)難、地位低，不能同等分享到改革發(fā)展的成果，不能同步融入現(xiàn)代化進(jìn)程，甚至存在日益邊緣化的情況。應(yīng)當(dāng)說，中國“三農(nóng)”問題的主導(dǎo)方面和相互關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了重大變化，農(nóng)民問題已經(jīng)成為“三農(nóng)”問題之首。

農(nóng)民問題的實質(zhì)是什么？許多人認(rèn)為是收入問題。然而我們看到，困擾8億農(nóng)民的不僅僅是收入低，更根本的是相對城市居民而言在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等方面所能享受的公共產(chǎn)品不足乃至嚴(yán)重匱乏，在就業(yè)和社會生活的諸多方面遭受歧視、排斥等。城鄉(xiāng)之間的差距也不僅表現(xiàn)在收入和財產(chǎn)差距上，還表現(xiàn)在就學(xué)、就醫(yī)和就業(yè)的機(jī)會不同，以及政府公共財政支出的差異方面。2000年全國普查數(shù)據(jù)顯示：城市15-64歲人口中從未接受任何教育的人口比例為2.5%，而農(nóng)村為8.7%；城市僅受過小學(xué)教育的人口比例為14%，而農(nóng)村為38%；城市勞動力人口（15-64歲）人均受教育年限10.2年，農(nóng)村為7.3年。此外，農(nóng)村人均期望壽命比城市低6歲，農(nóng)村兒童和孕產(chǎn)婦的死亡率比城市高一倍。2001年，城市新生兒死亡率為10.6‰，農(nóng)村為23.9‰；城市孕產(chǎn)婦死亡率為每10萬人33.1，農(nóng)村為61.9；城市5歲以下兒童死亡率為16.3‰，農(nóng)村為40.4‰。2005年，中國城市人類發(fā)展指數(shù)為0.81，農(nóng)村為0.68，后者只有前者的83%，差距明顯。①

收入的不平等多源于機(jī)會的不均等，“貧困必須被視為基本行為能力的剝奪，而不僅僅是收入低下”。②農(nóng)村人口占全國人口的70%，而國家80%的公共衛(wèi)生資源投放在城市；5億城市人口享受到的國家公共衛(wèi)生和醫(yī)療投入是8億農(nóng)村人口的6倍。③義務(wù)教育人口的60%在農(nóng)村，卻只有不到25%的資源用在農(nóng)村。1999年，初中升普通高中的比例，城市為55.4%，縣鎮(zhèn)和農(nóng)村為18.6%，相差38.6個百分點，2002年兩者差距拉大到46個百分點。④教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共資源的匱乏，就學(xué)、就醫(yī)、就業(yè)的不可及性，影響了農(nóng)民的生活質(zhì)量，增加了農(nóng)民的發(fā)展成本，降低了農(nóng)民及后代改變生活現(xiàn)狀的可能。

可見，農(nóng)民問題不能簡單地歸結(jié)為收入問題，而是以收入、就業(yè)、教育、健康為核心內(nèi)容的綜合性問題，實質(zhì)是農(nóng)民在溫飽問題基本解決之后，如何獲得進(jìn)一步發(fā)展的問題。阿馬蒂亞·森認(rèn)為，追求發(fā)展的目標(biāo)應(yīng)該是能力而不是收入的提高。雖然能力和收入會隨著個人年齡、性別、社會角色和社會環(huán)境的不同而形成較大的差異，但能力的喪失就意味著失去獲取收入的可能性，進(jìn)而失去將收入轉(zhuǎn)換為發(fā)展的可能性。

人的全面自由的發(fā)展，是的最高命題和根本價值，也是中國特色社會主義建設(shè)的價值目標(biāo)和現(xiàn)實行動。為了13億中國人的福祉，新一屆政府勾畫了惠及十幾億人口的更高水平的全面小康社會的宏偉藍(lán)圖，提出了構(gòu)建和諧社會的嶄新理念，確立了以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，堅定地走上經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上的社會全面進(jìn)步之路。在此背景下啟動的社會主義新農(nóng)村建設(shè)，不是拉動內(nèi)需的權(quán)宜之計，也不是保持農(nóng)村穩(wěn)定的無奈之舉，而是推動農(nóng)民現(xiàn)代化的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略，旨在改善億萬農(nóng)民生存和發(fā)展?fàn)顩r、共享現(xiàn)代化發(fā)展成果。發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、進(jìn)行村莊建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)容，但如果農(nóng)民得不到發(fā)展，即使修了路、建了房，新農(nóng)村遲早還會變?yōu)榕f農(nóng)村；即使脫了貧，還會返貧。近現(xiàn)代長達(dá)百年的鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)驗與教訓(xùn)說明，如果沒有對農(nóng)民發(fā)展權(quán)利的尊重和發(fā)展能力的培養(yǎng)，僅靠直接的物質(zhì)投入，并不能使貧窮消亡、落后根除，難以使農(nóng)民走上自信、自立和自我組織的發(fā)展道路。只有農(nóng)民自身發(fā)展了，他們才會有信心去應(yīng)對工業(yè)化、城市化、市場化乃至全球化的發(fā)展環(huán)境，新農(nóng)村建設(shè)才有可持續(xù)性的基礎(chǔ)。沒有8億農(nóng)民由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的歷史性轉(zhuǎn)變，沒有為實現(xiàn)這一歷史性轉(zhuǎn)變而對農(nóng)民的人力資源投資，新農(nóng)村建設(shè)乃至中國的現(xiàn)代化很可能遭遇嚴(yán)重挫折。因此，各級政府在新農(nóng)村建設(shè)中應(yīng)該目中有人、心中有人、以人為本，一切工作都應(yīng)該以促進(jìn)農(nóng)民的發(fā)展為出發(fā)點和歸宿點，以提高農(nóng)民發(fā)展能力、創(chuàng)造農(nóng)民發(fā)展條件、完善農(nóng)民發(fā)展保障為中心。

二、投資于農(nóng)民的教育與健康：新農(nóng)村建設(shè)的優(yōu)先路徑選擇

人的發(fā)展，主要是人的發(fā)展能力提升，包括了多方面的含義：一是健康長壽的能力；二是獲得文化、技術(shù)和分享社會文明的能力；三是擺脫貧困和不斷提高生活水平的能力。⑤人的發(fā)展能力主要是由教育、健康、技能培訓(xùn)等決定。教育賦予人基本的知識與技能，健康的心靈和人格，是人得以發(fā)展的動力。健康是人力資源的基本內(nèi)容，是人得以發(fā)展的源泉。良好的教育和健康標(biāo)志著良好的生活質(zhì)量，本身就是發(fā)展的目標(biāo)。新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)該以人為本，把促進(jìn)農(nóng)民的發(fā)展、開發(fā)農(nóng)村人力資源作為首要任務(wù)。

1．教育與衛(wèi)生醫(yī)療是農(nóng)民最迫切需要的公共產(chǎn)品。長期以來，國家財政始終把投入重點放在了城市，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障等公共品供給短缺。自1980年代以來推行的教育產(chǎn)業(yè)化和衛(wèi)生醫(yī)療市場化改革導(dǎo)致教育、醫(yī)療費用飛漲，大大超出了農(nóng)民的支付能力。湖南的一項調(diào)查表明，農(nóng)村孩子從進(jìn)學(xué)校門到高中畢業(yè)，在1980年代共需數(shù)百元，1990年代需8000元，到2004年則需3萬元。據(jù)安徽省城調(diào)隊調(diào)查，按某縣2004年2668元的農(nóng)村居民人均純收入計算，培養(yǎng)一個大學(xué)生相當(dāng)于該家庭一個勞力18年的純收入。⑥全國農(nóng)村人口中40%到60%看不起病，或因病致貧；一些貧困地區(qū)，尤其是西部，60%到80%的患病農(nóng)民死在家中。⑦財政部農(nóng)業(yè)司課題組對農(nóng)戶的需求進(jìn)行的問卷調(diào)查顯示：減少子女上學(xué)費用是農(nóng)戶高度關(guān)注的問題，——河南省西平縣高達(dá)93.33％的農(nóng)戶關(guān)注；陜西省大荔縣87％的農(nóng)戶關(guān)注；陜西省寶雞縣83.3％的農(nóng)戶關(guān)注，浙江省上虞市80％的農(nóng)戶關(guān)注。對于增加醫(yī)療點，減輕看病負(fù)擔(dān)，陜西省寶雞縣農(nóng)戶關(guān)注率達(dá)到90.7％；河南省農(nóng)戶的關(guān)注率為72.22％。⑧“上學(xué)難，看病貴”是農(nóng)民生存、發(fā)展面臨的基本難題和最迫切希望解決的實際問題。公共財政應(yīng)首先滿足農(nóng)民最基本和最迫切的公共需求。

2．教育與健康投資回報率最高。西奧多·w·舒爾茨（theodore.w.schultz）指出，包括教育投資和健康投資在內(nèi)的、旨在提高人口素質(zhì)的投資應(yīng)該看成是生產(chǎn)性投資。對于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)來說，人的知識、能力、健康等人力資本的提高，對于經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)遠(yuǎn)比物質(zhì)資本、勞動力數(shù)量的增加更重要。⑨在新農(nóng)村建設(shè)中，投資于農(nóng)民的健康和教育是回報率最高的公共投資：其一，能夠大幅度減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。教育支出、醫(yī)療支出是當(dāng)前農(nóng)民最大的兩項貨幣支出。2005年農(nóng)村家庭的教育開支平均值為5975元，占到總收入的30%。⑩實施農(nóng)村免費義務(wù)教育和免費公共衛(wèi)生服務(wù)，相當(dāng)于是通過減少支出而增加農(nóng)民收入。若每年減少100億—400億農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)，等同于增加農(nóng)民平均收入0.5到2個百分點，其效果不亞于減免農(nóng)業(yè)稅。(11)其二，經(jīng)濟(jì)效益最高。錢克明的研究表明，每增加1元農(nóng)村教育投資，可使農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值增加8.43元，而每增加1元農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，僅可使農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值增加6.75元。且政府每增加1元的農(nóng)村教育投入，可減少農(nóng)牧戶物質(zhì)費用6.64元。(12)教育投資還能增加農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)和進(jìn)城打工的機(jī)會，提高工資水平，“每增加1年的教育，農(nóng)戶平均工資性收入水平至少可以增加1000元。”(13)樊勝根的研究也表明，農(nóng)村“公共投資領(lǐng)域，教育投資效果最顯著，同時對農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)以及整個農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長的回報率也很高；農(nóng)業(yè)科研推廣投資使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大大改善；對農(nóng)村通訊、電力和道路的投資同樣對農(nóng)村有較大影響；灌溉投資對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長的影響不明顯”。(14)其三、惠及全社會、社會效益好。教育和公共衛(wèi)生是正外溢性很強(qiáng)的公共產(chǎn)品，投資于農(nóng)民的教育和健康，實際上是向全社會提供公共產(chǎn)品，受益的是13億人。在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，農(nóng)民教育水平、健康水平的提高是吸引物資資本投資的重要因素，能夠增強(qiáng)國家的市場競爭力，使工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)和城市從農(nóng)民人力資源的普遍發(fā)展而帶來的經(jīng)濟(jì)增長中受益。(15)另外，投資于農(nóng)民的教育和健康還能夠帶來良好的社會效益，如文化的延續(xù)和發(fā)揚、全民福祉的增益，社會的公正與和諧。

3．我國已具備投資于農(nóng)民的健康與教育的財政實力。周洪宇的研究表明，以現(xiàn)階段實行的義務(wù)教育減免標(biāo)準(zhǔn)計算，實施免費義務(wù)教育共需經(jīng)費合計約634.3億元。中國2006年財政性教育經(jīng)費支出大約在6770億元左右，用于免費義務(wù)教育的經(jīng)費只占9.37%。隨著全國義務(wù)教育階段在校生人數(shù)的逐年減少，中國gdp持續(xù)快速增長和國家財政性教育經(jīng)費總支出的逐年增加，到2007年左右完全有條件在農(nóng)村全面實施免費義務(wù)教育制度。(16)按照亞行的最近估計，我國每年只需拿出1000億元人民幣，就能保證中國2500萬最貧困人口的最低生活水平，為1.2億農(nóng)村學(xué)生支付9年的學(xué)費，為7.7億農(nóng)村人口建立基本的醫(yī)療保障體系。全球190多個國家中有170多個國家已經(jīng)實現(xiàn)了免費的義務(wù)教育，除了發(fā)達(dá)國家以外，亞洲絕大部分國家，包括人均gdp只有中國三分之一的老撾、柬埔寨、孟加拉國、尼泊爾等國都實行了免費義務(wù)教育。(17)經(jīng)過20多年經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長，我國已具備為農(nóng)民提供義務(wù)教育和公共衛(wèi)生服務(wù)的財政實力。

4．國際經(jīng)驗的啟示：教育和醫(yī)療應(yīng)當(dāng)優(yōu)先。美國、德國、日本等發(fā)達(dá)國家工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，最先關(guān)注的是農(nóng)村人力資本的增長以及農(nóng)產(chǎn)品價格維持；其次是創(chuàng)造農(nóng)戶成為市場主體的各種條件以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長的物質(zhì)基礎(chǔ)；最后才是如何確保農(nóng)民收入（曾祥炎，2005）。教育和醫(yī)療是這些國家共同的優(yōu)先選擇（見下表）。這說明農(nóng)民的人力資源是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的前提要求和戰(zhàn)略性因素。西奧多·w·舒爾茨的研究證明，從20世紀(jì)50年代，促使美國農(nóng)業(yè)產(chǎn)量迅速增加和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高的重要原因是人的能力和技術(shù)水平的提高。無獨有偶，韓國人認(rèn)為，“新村運動”成功的關(guān)鍵就在于高度重視發(fā)展教育事業(yè)，把新村教育作為“新村運動”的核心。韓國在1972年成立研修院，負(fù)責(zé)培訓(xùn)“新村運動”的骨干，培訓(xùn)內(nèi)容涉及地區(qū)開發(fā)、意識革新、經(jīng)營革新、市民教養(yǎng)等內(nèi)容。韓國還在村村都建立起“村民會館”。通過教育與培訓(xùn)，使農(nóng)民培養(yǎng)起了“自立、自助、勤勉、協(xié)力”的思想觀念。

投資于農(nóng)民人力資源的社會利益遠(yuǎn)高于對非農(nóng)民投資的社會收益，而對非農(nóng)民人力資源投資的私人收益高于對農(nóng)民投資的私人利益。中國農(nóng)民多年來用自己的創(chuàng)造的農(nóng)業(yè)剩余支持了國家的工業(yè)化和城市現(xiàn)代化，為國家繁榮、穩(wěn)定做出巨大犧牲。現(xiàn)在已經(jīng)到了回報農(nóng)民，以人力資源投資“反哺”農(nóng)村和農(nóng)民的時候了。國家應(yīng)創(chuàng)造條件并鼓勵非農(nóng)民特別是城市高收入居民自我人力資源投資，將公共服務(wù)投資重點轉(zhuǎn)向農(nóng)民。

三、義務(wù)教育和公共衛(wèi)生服務(wù)：公共財政投入的重點

農(nóng)村教育包括基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和成人教育。農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)分為公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療服務(wù)和非基本醫(yī)療服務(wù)三個層次。不同層次、不同類型的教育和衛(wèi)生服務(wù)分別表現(xiàn)為不同屬性的產(chǎn)品，公共財政的支出范圍和支出重點應(yīng)當(dāng)有所限制和有所選擇。從低層次到高層次的各類教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中，層次越低，其公共性越強(qiáng)，收益的外部性越強(qiáng)。農(nóng)村義務(wù)教育由于其基礎(chǔ)性和外溢性，一般被視為公共品。公共衛(wèi)生服務(wù)所具備的以預(yù)防為主降低公共健康風(fēng)險的功能，無可爭議地賦予其純公共品的特色。考量社會的需要、支付的成本、個人負(fù)擔(dān)的能力和政府的財政狀況，農(nóng)村義務(wù)教育和公共衛(wèi)生服務(wù)應(yīng)該是財政投入的重點。

當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育實行的是“地方負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”的投入機(jī)制。這一體制存在的突出問題首先表現(xiàn)在總體投入水平偏低。我國義務(wù)教育階段在校生合計1.93億人，占各級各類學(xué)校在校生總數(shù)的78%，但義務(wù)教育經(jīng)費投入占總投入的比例始終低于60%；義務(wù)教育學(xué)生的61.8%在農(nóng)村，而農(nóng)村義務(wù)教育投入占總投入比重還不足30%。這樣的經(jīng)費投入比例顯然是不合理的。2003年，全國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入1365億元，比實際基本需求相差476億元。其中公用經(jīng)費缺口310億元，校舍維修經(jīng)費缺口95億元，特困地區(qū)專項補助經(jīng)費缺口44億元，其他則為人員經(jīng)費缺口。(19)《中國教育報》對174個地市和縣教育局長的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，超過50%的農(nóng)村中小學(xué)“基本運行經(jīng)費難以保證”，有58%的農(nóng)村學(xué)校危房改造經(jīng)費無法落實，超過40%的小學(xué)仍然使用危房，超過30%的農(nóng)村小學(xué)“粉筆論支有限發(fā)放”，接近40%的農(nóng)村小學(xué)“交不起電費、有電不敢開電燈”，而缺少課桌凳的小學(xué)也接近40%。(20)其次，在這種體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)了農(nóng)村義務(wù)教育投入的78％，縣財政負(fù)擔(dān)9％，省地負(fù)擔(dān)11％，中央財政只負(fù)擔(dān)2％左右。(21)中央和省級政府掌握了62%的財政收入，但基本擺脫了負(fù)擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的責(zé)任；縣鄉(xiāng)政府財力薄弱（占全國財政總收入22%），卻負(fù)擔(dān)著87%的義務(wù)教育投入。(22)相當(dāng)多地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不堪重負(fù)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重。“以縣為主”的投入體制不可能保證義務(wù)教育的均衡發(fā)展，無法使農(nóng)村義務(wù)教育走出困境。促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育，首先要加大投入，要把農(nóng)村義務(wù)教育作為財政投入的重中之重。其次要構(gòu)建中央財政、省級財政分項目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制。義務(wù)教育作為全國性的公共產(chǎn)品，應(yīng)該以中央和省級政府提供為主，地市級政府適當(dāng)配套。中央財政應(yīng)重點支持中西部農(nóng)村地區(qū)。不發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)教師工資和經(jīng)常性運轉(zhuǎn)經(jīng)費應(yīng)由中央負(fù)擔(dān)；欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)教師工資應(yīng)由中央政府負(fù)擔(dān)，經(jīng)常性運轉(zhuǎn)經(jīng)費應(yīng)由省級負(fù)擔(dān)，學(xué)校基本建設(shè)則由基層政府負(fù)擔(dān)。

中國醫(yī)療衛(wèi)生的財政支出基本上是“重城市、輕農(nóng)村，重治療、輕預(yù)防”。2004年國家財政用于醫(yī)療衛(wèi)生的開支380多億元，用在城里的是84.5%，用在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的不到60億元，只占15.5%。(23)政府撥款的68%用于醫(yī)療，22.7%用于公共衛(wèi)生，而且主要集中在縣級預(yù)防保健機(jī)構(gòu)，對村級衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的財政支持極少。多數(shù)村級衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基本不存在，大部分村級衛(wèi)生室私有化。2000年政府財政用于農(nóng)村公共衛(wèi)生方面的資金總額還不到20億元，平均每個農(nóng)民每年只有2.5元。(24)由于政府投入不足，農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系普遍通過“有償服務(wù)”進(jìn)行“創(chuàng)收”，導(dǎo)致本應(yīng)無償提供的一些公共衛(wèi)生項目變成了有償服務(wù)，影響了預(yù)防保健措施的落實。公共衛(wèi)生包括計劃免疫、傳染病控制、婦幼保健、職業(yè)衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生和健康教育等在內(nèi)的公共衛(wèi)生服務(wù)，屬于典型的公共產(chǎn)品，是人生存和發(fā)展的基本要求，是現(xiàn)代公民應(yīng)當(dāng)享有的最基本的公共產(chǎn)品，應(yīng)由政府向全體社會成員免費提供。即使是能力較差的政府，也必須承擔(dān)起維護(hù)公共健康安全的使命。公共衛(wèi)生有助于從根本上降低整個人群和國家的醫(yī)藥費用，具有“四兩撥千斤”的高效率。根據(jù)世界銀行的《世界發(fā)展報告：投資于健康》的研究，在世界范圍內(nèi)，政府可實施的效益成本比較高的衛(wèi)生公共干預(yù)領(lǐng)域包括：幼兒疾病免疫、學(xué)生衛(wèi)生服務(wù)、家庭計劃生育、環(huán)境衛(wèi)生、健康教育、艾滋病預(yù)防。在縣、鄉(xiāng)政府對農(nóng)村衛(wèi)生投入不足的情況下，為保證農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)的可及性和公平性，中央和省級財政應(yīng)擔(dān)負(fù)起維護(hù)農(nóng)村公共健康安全的職責(zé)，加大對農(nóng)村公共衛(wèi)生的投入力度，建立和完善農(nóng)村衛(wèi)生專項轉(zhuǎn)移支付制度，援助基層政府行使這一基本的政府職能，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務(wù)的大體平衡。當(dāng)前農(nóng)民的醫(yī)療服務(wù)消費行為基本表現(xiàn)為“小病不出村，大病到縣及縣以上醫(yī)院”，近60％的門診服務(wù)是由村衛(wèi)生室或私人診所提供的，僅1/4左右是由鄉(xiāng)衛(wèi)生院提供的。(25)重建村級公立衛(wèi)生室并促進(jìn)其服務(wù)水平的提高，對于改善鄉(xiāng)村人口的健康指標(biāo)，是一種最有效率的投資（朱玲，2000）。與私立醫(yī)療點相比，村民共有的衛(wèi)生室除了提供醫(yī)療服務(wù)以外，還能夠更有效地承擔(dān)群體預(yù)防、保健知識傳播和組織改善環(huán)境衛(wèi)生活動等多種社會功能。村級公立衛(wèi)生室如同村莊小學(xué)一樣，是農(nóng)村人口獲得基本社會服務(wù)的一個組織保證，各級政府應(yīng)該保證村級公立衛(wèi)生室像村莊小學(xué)一樣有穩(wěn)定的財政支持。(26)

①聯(lián)合國開發(fā)計劃署駐華代表處等：《追求公平的人類發(fā)展（中國人類發(fā)展報告2005）》[c]?，北京：中國對外翻譯出版公司2005，第6頁、46頁、55頁、6頁。

②阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》[m]，于真譯，北京:中國人民大學(xué)出版社，2002年。

③遲福林：《為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品》[a]，中國（海南）改革發(fā)展研究院《中國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)》[c]，北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社，2004。

④同②，第46頁。

⑤同上書，第3頁。

⑥遲福林：“強(qiáng)化以提高人口素質(zhì)為重點的農(nóng)村公共服務(wù)”[n]，《經(jīng)濟(jì)參考報》2006年6月24日。

⑦徐勇：“國家整合與社會主義新農(nóng)村建設(shè)”[j]，《社會主義研究》2006年第1期第3-8頁

⑧財政部農(nóng)業(yè)司課題組：“公共財政覆蓋農(nóng)村問題研究報告”[j]，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2004年第7期

⑨[美]西奧多·w·舒爾茨:《論人力資本投資》[m]，北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社,1990年.

⑩韓俊：“建設(shè)新農(nóng)村中涉及農(nóng)民切身利益的若干問題及政策建議”[j]，《改革》2005年第10期

(11)“農(nóng)村義務(wù)教育全免費：中國有財力承擔(dān)”，《南方周末》2005年3月10日。

(12)湯燦晴等：“農(nóng)村教育:問題與對策”[j]，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2004年第5期第86-88頁。

(13)李國祥：“我國農(nóng)戶要素資源收入貢獻(xiàn)的比較分析”[j]，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2005年第11期。

(14)樊勝根等：“中國農(nóng)村公共投資在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長和反貧困中的作用”[j]，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2002年第1期第1-13頁。

(15)dreezeandsen，1989，hungerandpublicaction，pp.206-210，clarendonpress，oxford.

(16)艾啟平：“中國有財力在全國實行義務(wù)教育全免費”，中新社北京2006年3月4日電。

(17)征庚圣等：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展完善鄉(xiāng)村治理”，《經(jīng)濟(jì)參考報》2006年4月22日。

(18)曾祥炎：“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)應(yīng)遵循農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展次序”[j]，《南華大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2005第4期第15-18頁。

(19)程剛：“義務(wù)教育法有望做修改將解決教育經(jīng)費投入不足”[n]，《中國青年報》2005年8月19日。

(20)張玉林：“從數(shù)字看教育不公”[j]，《中國改革》2004年第12期第22-24頁。

(21)張德元：“農(nóng)村‘知識貧困’與教育資源配置”[j]，《調(diào)研世界》2003年第7期。

(22)吳明熹：“公平：教育政策的基本價值取向”[n]，《中國教育報》2005年8月8日。

(23)陳錫文、韓俊等：“我國農(nóng)村公共財政制度研究”[j]，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2005年第5期。

(24)張元紅：“農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)的供給與籌資”[j]，《中國農(nóng)村觀察》2004年第5期。