導語：如何才能寫好一篇高標準農田政策解讀，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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財政部要求各級財政部門按照補貼政策有關規定，結合本地實際情況，科學制定補貼方案，盡快落實補貼兌付工作，力爭春耕前將新增補貼資金兌付到種糧農民手中，支持春耕備耕，促進糧食生產。

加上此前撥付各省的835億元，截至目前，今年財政部已累計撥付農資綜合補貼資金1078億元，比2011年增長近30%。

全國糧食工作會議召開

記者從國家糧食局獲悉，具有穩定及調控糧價意義的“全國糧食調控與統計工作會議”于3月28日、29日在上海召開。

國家糧食局調控司人士表示，會議為接下來本年度全國糧食調控工作定出主基調，并對2012年糧食供求和購銷作出研究、部署。今年我國糧食調控政策傾向于糧食的收儲和購銷活動，同時在收購、調控等方面給予支持，積極扶持民營企業發展，鼓勵更多有實力的民營糧企參與。

農業部農產品

質量安全風險評估實驗室對外掛牌

3月23日，農業部在京召開農產品質量安全風險評估實驗室建設啟動會，向首批65家農業部農產品質量安全風險評估實驗室進行授牌，全面啟動了農產品質量安全風險評估實驗室建設工作，標志著農產品質量安全風險評估工作邁出了重要一步。

會議指出，對農產品質量安全實施風險評估是國際通行做法，是法律賦予農業部門的一項重要職能。會議要求將“米袋子”、“菜籃子”主要產品全部納入風險評估監測計劃，全面摸清危害因子的品種、范圍和危害程度。要依托風險評估結果主動做好熱點問題解讀和科普宣傳，加強生產指導和消費引導，增強公眾消費信心，努力實現農產品質量安全的科學管理、明白生產、放心消費。

河南擬建6000萬畝“噸糧田”

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作為“十三五”的開局之年，我國連續出臺《全國農業現代化規劃（2016―2020年）》、《糧食行業“十三五”發展規劃綱要》、《全國農村經濟發展“十三五”規劃》等眾多政策措施和產業規劃，從各個方面加強支持農業農村經濟發展。

近日，國家發改委聯合農業部了推進農業PPP（政府和社會資本合作）的指導意見，提出重點支持社會資本開展高標準農田、種子工程、現代漁港、農產品質量安全檢測及追溯體系、動植物保護等農業基礎設施建設和公共服務。隨后，2017年經濟工作會議中，明確2017年是推進供給側結構性改革的深化之年，要求積極推進農業供給側結構性改革。本文為您詳細解讀什么是農業的供給側改革。

1、什么是農業的供給側改革？――從兩個層面去看這個問題

“初級農業供給側改革”的理解一方面即是去產能、去種植面積。

以工業領域煤炭行業為例，2016年以來，國家多部委聯合監督煤炭行業去產能，一方面淘汰落后產能，一方面限制全行業全行業生產天數；形成煤炭行業顯著的供給收縮。這方面農業領域即體現為：

（1）養殖產能受制于環保壓力導致持續去化；今年以來豬價突破歷史新高達到22元/公斤（上一輪新高是2011年9月的20元/公斤），全行業全年平均盈利高達640元/每頭（2011年全年平均頭均盈利451元/頭），而令眾人不解得是：如此高盈利的背景下，能繁母豬存欄仍在持續下行，截止2016年10月能繁母豬環比下滑0.2%，同比下滑3.77%，較能繁母豬最高存欄水平下滑27%（最高存欄2012年10月5078萬頭）。今年可謂是環保壓制養殖產業最為嚴厲一年：在福建、浙江、四川、重慶、江蘇、兩廣等省份的河流、水源帶養殖產能，政府要求必須強制淘汰。中部地區劃分（河南、湖北、江西、安徽、湖南）禁養區強制淘汰產能，非禁養區對散養戶亦設定較高的環保門檻，嚴禁新增產能；

（2）種植業領域體現為以玉米、棉花為主的高庫存農作物種植面積的持續調減。2014年國家取消棉花臨儲托市收購政策，2015年國內棉花種植面積即{減10%，2015年國家下調玉米臨儲價格，2016年取消臨儲政策，2016年玉米全國種植面積整體料下滑5.3%。棉花、玉米的社會庫存亦表現為快速去化，社會庫存水平處于低位。

而“更深層次農業供給側改革”即是改造傳統農業，即提升農業生產力。

美國著名經濟學家西奧多?威廉?舒爾茨教授在其《改造傳統農業》一書中闡述：提升農業生產力分為兩個方面，一方面在于：土地、勞力和資本的投入。這里并不是一味規模化，因為大型規模化的同時亦會帶來非精細化造成的效率下降，這里是要建立具有明晰產權制度（所有權和經營權合一）的家庭農場，并引導資本進入農業；另一方面在于技術革新（近代全球農業技術革新即是轉基因技術）。

技術革新是改變傳統農業最核心的要素。從美國近代農業的發展歷程來看，轉基因技術減少了成本日漸增加的人力這一生產要素的投入，使得一定程度的規模化種植效益更為有利。

因此，對中國農業更深層次的供給側改革，第一是政府真正從制度上解決土地產權制度問題，即非三權分置，而是所有權、承包權、經營權三權合一，推行家庭農產的適度規模經營模式；第二是有序的實現農產品價格的市場化，通過市場化的價格來實現農業生產要素的更高效率的配置；第三即是農業的低息加杠桿，引導資本進入農業（這有利于農業更多的技術推廣，增加更多的低成本的生產要素投入）；第四即是引入新的農業生產技術，如轉基因技術。

2、供給側改革對農業真正帶來什么變化？

“初級農業供給側改革”帶來的變化是：

（1）生豬養殖業將長期維持可觀盈利水平。

明年來看，豬價仍有上漲可能。能繁母豬的存欄變化大致決定了10-12個月后的生豬出欄變化，從現階段來看并結合季節性出欄情況來看，明年上半年行業仍見呈現供給短缺的狀態，生豬價格有望再次突破20元/公斤，并不排除繼續上行可能。

（2）玉米等農產品價格2017年不必再悲觀。

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【關鍵詞】村鎮規劃；土地；集約利用

前言

土地資源是人類生活及文明發展過程中必不可少的自然資源，在我國農村發展中更是承載農民生產與生活的重要載體。但就當前的農村土地規劃現狀而談，仍然存在著土地資源大量消耗、浪費現象比比皆是的局面，造成這種局面出現的原因大多在于規劃統一性的缺乏，農村的發展方式多以粗放型為主，導致土地資源難以得到充分的利用。本文特從當前村鎮土地規劃中存在的問題而談，對土地的集約利用提出了幾點相關建議，現總結如下。

1.土地集約利用的含義

農業土地集約利用的具體定義是指在面積有限的土地范圍之內，將生產資料及勞動力進行集中投入，并對先進的管理方法及技術進行合理利用，實現產量與收入的最大化。有學者將土地集約利用的含義劃分為以下幾個方面：①以對土地合理利用為前提，對并未得到充分利用的土地以轉變利用、增加投入、改變空間布局等方式進行進一步利用，通過科學的優化調整來促使土地潛能的深入發揮，從而實現土地使用效率及社會效益的協調發展；②針對城市的土地集約利用，主要是指通過城市規劃及整體規劃的作用來實現土地經濟效益及利用效率的進一步提升，同時還應對土地資源的可持續發展引起足夠的重視；③對農村土地進行集約利用的關鍵在于對耕地進行科學的管理與經營，在利用的過程中應將重點放在對農田的保護及復墾土地的開發等方面，旨在促進土地綜合效益的穩步提升[1]。

2.村鎮土地規劃中存在的相關問題

2.1規劃缺乏統一性，用地結構不合理

基于我國農村村莊布局零散、占地面積較大、規模較小的特性，大部分農村住宅均呈凌亂散落于田野當中的狀態，這是由于我國大部分農村村莊均是由原始的村莊發展而來，受歷史發展的影響較深。在這種格局的影響下，便難以對村莊的范圍進行界定，也導致了居民點用地增多[2]。就我國當前農村居民點用地情況而談，人均用地已經遠遠超出國家規定的最高標準，且村鎮的住宅區建設往往均由村民自行建設，缺乏統一的規劃，盲目建設的現象層出不窮，大量的耕地被占用，造成了用地結構的不合理。

2.2集約化水平偏低，土地利用率低

我國農村住宅的主要形式多以二層獨院住宅或平房為主，多層單元式住宅格局難以得到有效的普及與推廣，形成了農村土地利用率偏低的現狀。當前農村村鎮中，仍然存在著諸多村內居住人口偏少、房屋及土地使用率低下的情況。這種情況主要表現為村鎮人口逐漸向聚集，村中住宅人口逐漸減少，住宅處于空心狀態，形成了一種雙倍占地的局面。另一方面，村莊中心區域環境通常相對惡劣，處于較為破落的狀態，造成了住房及土地浪費現象的進一步增加[3]。上述情況均屬于集約化水平偏低的表現，是造成土地利用率低下的主要因素。

2.3相關法規完善性欠缺，管理措施難以落實到位

對于良田與耕地的占用情況，國家已經出具相關規范要求表示不可隨意占用，但由于相關法規的相對欠缺，對于具體的用地規劃仍然缺乏有效的政策進行管理。首先，對于廢地、山坡及荒山的村鎮小區建設問題仍無針對性的政策進行管理；其次，對于占用良田及耕地進行村鎮建設的情況，也缺乏相應的控制措施進行管理；最后，由于耕地在社會總產值中所占比例相對較低，創造的效益偏低，導致耕地的價值難以引起農民的重視，在發展的過程中耕地面積便逐漸呈現日益減少的狀態[4]。

3.對土地進行集約利用的相關措施

3.1盤活存量土地，提高土地利用率

要對土地的盲目擴張起到抑制效果，促進土地集約利用率的根本提升，可通過對存量土地的盤活來實現。村鎮建設過程中土地利用率的相對低下通常是由于缺乏科學的規劃所導致，因此，要實現土地利用率的根本提升，就應采取相應的措施對其進行改造，使其潛力可發揮至最大化。在進行村鎮規劃設計的過程中，除了對現存的建設用地進行合理規劃之外，還應對存量土地實施盤活，徹底清查轄區內所有的閑置土地，并對其進行有效的開發與利用。在具有可應用的存量土地時，為了確保耕地壓力的降低，應當在現有基礎上避免土地的新增，以促進土地利用率的根本提升。

3.2實施前村并點，實現土地集約化利用水平的根本提升

要在農村范圍內推廣土地集約化利用，遷村并點可作為一項主要措施實施。農村住宅分布的特點通常呈面積較大、相對分散的狀態，這是由于在傳統農村發展的歷史進程中，耕種大多以戶為單位，地質優渥的土地多用于生產工作中，導致住宅用地的選擇面便相對較為狹窄，僅能在耕地以外的剩余土地中進行選擇。在城市化進程不斷加快的推動下，農業產業化的程度也隨之得以提升，農業專業二三產業獲得了新的發展契機，農業家庭中的居住功能與家庭功能逐漸分離，農村住宅占地面積隨之降低。要徹底改善農民居住條件，實現社區規模的進一步擴大，遷村并點在村鎮規劃設計中的意義便不言而喻，對于土地集約利用水平的提升具有著重要的意義。

3.3合理改造舊村鎮，節約農村建設用地

除了遷村并點之外，九村鎮的改造工作也是土地集約利用工作的重點。為從根本上節約農村的建設用地，在村鎮規劃建設的過程中，除了對規劃方法做出合理研究之外，還應充分對農村傳統文化的延續性進行考慮，在促進用地效率提升的基礎上，對傳統文化形成保護作用，從根本上改善農民的居住環境。

3.4對村鎮建設進行科學規劃，避免土地資源浪費

要對村鎮住宅小區的完整性形成保障，就應對其建設方式進行科學的規劃，充分考慮各項因素的空間綜合布局，從根本上避免造成土地資源浪費。就當前大部分村鎮住宅區而談，坐落的方式大多呈無序狀態，對土地資源造成了嚴重浪費。為從根本上解決土地利用率偏低及土地資源浪費等問題，就應以科學的方法進行村鎮建設規劃，促進土地集約利用程度的根本提升。首先應當建立起完善的人均用地指標體系，對宅基地的分撥進行有效控制，同時推廣多層單元式住宅格局，促進建筑密度及容積率的根本提升，最后對道路系統進行合理布置，盡可能減少道路占地。

4.結束語

綜上所述，土地的集約利用是村鎮規劃設計中的重要工作，也是實現農村農業進一步發展的有效途徑，在應用的過程中應當充分與實際用地情況相結合，實現土地利用效率的最大化。

參考文獻：

[1]伍昌友，曹躍君，余奕.山地村鎮規劃設計的解讀與實踐――以湖北省通山縣燕廈鄉為例[J].城鄉建設，2013（04）：41-44.

[2]孫加鳳.村鎮區域土地集約利用研究綜述及展望[J].安徽建筑，2014，21（06）：10-14.

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根據組織安排，2015年10月19日至10月30日，我有幸參加了由市委辦公室在同濟大學舉辦的"全市黨委辦公室系統干部素質提升研修班".為期12天的學習培訓，無論是理論學習還是實地考察，都是緊緊圍繞以城市規劃和管理為主要內容進行，學習內容涵蓋了城市規劃建設的各個領域及當今城市發展的熱點方向，涉及面廣，實用性強，加之多位同濟大學及其它高校的著名教授親自授課，如阮儀三、丁健、張英等教授的知識講解，尤為讓我印象深刻、受益匪淺、感觸頗深，使我進一步拓寬了視野、更新了觀念、增強了能力，對今后開展工作有非常大的指導意義。

一、主要收獲

一是知識得到更新。此次培訓通過對規劃理念、生態保護、城鎮化發展、金融支撐、產城融合等知識的學習，使我認識到城鎮化過程中存在的矛盾和問題，對城市化可持續發展的內涵有了更深刻的認識。二是思路得到啟發。培訓中既有生動的案例實踐指導，又有巧妙的思維啟迪。如，通過上海崇明縣（1411平方公里）城市規劃館的現場觀摩，對比六枝特區城市發展，我們在城市規劃與設計理念、旅游景觀空間布局、城市功能區定位等方面，與其存在較大差距。同時，讓我們看到了城市綜合體不僅僅是建設一幢幢綜合性大樓，還要著力培育第三產業，才能帶動片區整體發展，啟迪我們在城市建設中要結合空間區域，探索根據功能定位做好規劃。三是眼界得到開闊。本次參觀考察安排既有先進小城鎮建設的泰晤士小鎮、周莊，又有規劃設計極具特色的田子坊、8號橋等創意園，其規劃設計充分體現了21世紀新型城市的特征，注重個性化和科學化的人文環境，體現了人和自然的和諧關系，空間布局定位明確，結構科學。通過實地考察切身體會到發達地區深化改革的舉措，開闊了眼界。四是信心得到鼓舞。通過聽取各位專家教授的講解，結合交流與討論，堅定了我們對六枝特區目前所走精品城市發展道路的信心。比如，我們對中心城區功能完善和品質提升的做法需要堅持；我們堅持生態底線，注重城鄉統籌，切實保護好自然的山體、水體，打造特色小城鎮的規劃值得肯定。六枝特區的這些理念與做法與專家的講解不謀而合，使我們對六枝經濟社會發展更有底氣。

二、幾點體會

一是良好師資力量是取得較好培訓效果的前提條件。本次培訓聘請的11位授課老師，均是在專業研究領域、工作實踐一線有較高學術造詣和豐富實踐經驗的專家學者和業界精英。既有國家歷史文化名城研究方面的學界泰斗（如阮儀三，80多歲老教授，山西平遙古城、云南麗江古城保護的主要倡議者），又有高校、行業協會和研究咨詢機構的領軍人物，還有特色小城鎮建設管理一線的基層領導（如同濟大學客座教授、周莊原鎮長莊春地）。這些城市規劃建設的專家學者和實際操作經驗豐富的行家里手或深入淺出講解專業知識、或結合豐富的案例進行深入剖析、或調動學員開展討論，使理論學習與工作實際有機結合，而且每名老師的授課都能緊跟時代的發展趨勢。同時，在課前也對六盤水的城市規劃建設等方面都作了深入交流，講解起來問題切中要害，措施針對性強，契合六盤水實際。

二是針對性強的學習內容是取得較好培訓效果的關鍵因素。參加培訓的學員不僅有市直有關部門分管領導及工作骨干，還有各縣區黨委辦公室分管領導及一線業務干部。針對不同層次的培訓要求，同濟大學繼續教育學院精心安排了圍繞"提高黨政辦公室建設與管理實務，轉變經濟發展方式、經濟結構調整，城市建設與管理，旅游資源開發"等四個板塊內容、十一門課程、六次學員集中參觀學習。同時，授課老師精心準備，如上海財經大學丁健教授事先研究分析了六盤水經濟發展趨勢，結合實際講解了六盤水經濟社會發展可圈可點之處與不足，對實際工作具有較強的指導意義。

三是多樣化的學習形式是取得較好培訓效果有益補充。本期學習培訓主題突出、形式獨特、新穎、靈活。一是教學方式多樣，既有理論講解，也有觀摩學習；既有政策法規解讀，又有實際操作傳授；既有案例分析的拋磚引玉，又有結合實際的指點迷津。豐富多彩的培訓形式，使人更容易接受，學習培訓更加投入。二是通過課堂互動積極調動大家學習積極性。通過"查找問題——組織探討——互動交流——歸納提升"等學習模式，如現場催眠、禮儀示范充分調動了大家的學習積極性，學習興趣普遍提高。課間大家結合本區域實際情況，就具體問題踴躍提問，相互探討，學習氛圍濃厚，收到較好學習效果。

四是嚴格的培訓要求和人性化管理是取得較好培訓效果的重要保障。同濟大學繼續教育學院和班委會為此次培訓制定了嚴格的培訓管理制度和行為守則，并在班級集中的第一時間向大家做了傳達，為方便學員學習溝通，培訓班建立了專門的學員手冊，六枝學習小組還建立了微信群，及時行程預告和交流學習心得，整個培訓課次安排、活動組織都嚴謹有序，學習氛圍和風氣良好。同濟大學繼續教育學院不但注重對培訓紀律的嚴格要求，還為學員們安排了個性化和具有紀念意義的手提袋、書本、筆記本、筆、校徽、集體合影等，提升了學員的歸屬感，增強了學員學習的積極性與主動性。

三、啟示與思考

在新形勢下，如何以科學發展觀為指導，轉變經濟增長模式；如何以人為本，建設生態文化、生態產業，推進新型城鎮化建設，都非常值得思考、值得探索。通過此次學習，結合六枝特區城鎮規劃建設實際，啟示思考如下：

六枝特區現階段的城鎮規劃應立足各地優勢，因地制宜保證小城鎮總規的高度及專規的深度，發揮小城鎮的最佳效益，避免盲目效仿、隨意布局、重復性建設等問題。目標定位上要努力發展交通樞紐型、旅游景觀型、綠色產業型、工礦園區型、商貿集散型、移民安置型特色小城鎮。規劃布局上要按照"小而精、小而美、小而富、小而特"的理念，高起點、高標準、高質量編制和優化總體規劃。

但是，我們在實際的城市規劃建設中，還存在以下問題：

第一，規劃編制體系不健全。一是六枝特區所有鄉鎮都完成了總體規劃編制，且部分鄉鎮都適時進行了總體規劃修編，但消防等專項規劃、重點路段及片區的控制性詳細規劃、修建性詳細規劃編制不足。二是公共財政在農村基礎設施建設方面投入份額小，村鎮規劃編制經費得不到落實，部分鄉鎮黨委政府對鎮、村兩級規劃編制主體認識不到位，對規劃管理工作不夠重視，主體責任不明，導致村鎮規劃編制水平低、科學指導性不強。

第二，村鎮規劃實施難度大。一是規劃與政策對接較差。按照土地集約化發展原則，近年來，隨著村鎮建設發展，規模不斷擴大，對土地的需求也不斷增長，而之前編制的土地利用總體規劃中預留的村鎮建設用地很少，特別是基本農田分布廣，村莊周圍的耕地均在保護之列，這就帶來了規劃用地與現實用地之間的矛盾，使規劃難以執行到位，村（居）民未批先建、少批多建的違章建設現象較為嚴重。二是規劃意識較弱、使用率不高。目前，由于多數鄉鎮沒有編制配套的詳細規劃和專項規劃，普遍存在總體規劃指導建設現象，為配合地方政府近期建設發展需要，因考慮行政區域的現實平衡，脫離既有規劃特事特辦，普遍存在規劃隨著長官意志走、隨著項目走、隨著投資人意圖走的現象，規劃變更的隨意性大，影響了規劃遠期目標的實現，從而與科學發展背道而馳。

第三，規劃的科學性亟待加強。受編制經費缺乏的影響，一項規劃要幾十萬、甚至幾百萬上千萬，一些人認為用這筆資金搞規劃還不如花在實體經濟建設上。由此，導致各鄉鎮沒有完成村鎮體系規劃編制，對于城市、鄉鎮、農村三級空間結構與布局發展沒有科學規劃，無法科學指導中心城區、鄉鎮、農村的協調建設發展，各種基礎設施建設主次顛倒，村鎮區域重點路段、道路節點、成片建設、重點工程項目預留用地控制不到位，容易造成今后重復建設，因此給村鎮建設長遠發展留下了深層次的隱患。

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關鍵詞 快速工業化區域；建設用地；問題；制度優化；南海區

中圖分類號 F293.2

文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104(2007)01-0096-06

世界經濟發展的歷史表明，所有已實現現代化的國家和地區，必然經歷了由農業社會向工業社會的轉型，工業化是現代化不可逾越的階段[1]。改革開放以來，在我國珠江三角洲和長江三角洲等沿海發達農村地區，工業化快速發展，工業化水平迅速提升，經濟社會結構急劇變化。與此同時，快速工業化區域普遍出現城鄉建設用地迅猛、無序擴張，城鄉土地利用混雜、相關利益沖突頻繁等諸多土地問題[2～3]。而這些問題又與當前城市化過度滯后于工業化等現象密切關聯[4]。

如何合理引導土地開發，構建緊湊高效、布局合理、發展有序的建設用地空間結構，是快速工業化區域持續發展的重要命題，而改革和完善包括土地管理體制在內的城鄉管理制度，是解讀該命題的關鍵。本文運用新制度經濟學原理，結合典型案例，從制度變遷與創新的視角對快速工業化區域建設用地問題進行研究，并提出優化策略，旨在為這一新興地域類型的建設用地發展提供理論參考。

1 新制度經濟學關于制度優化的一般理論

新制度經濟學發源于科斯的交易費用概念和替論，該理論與制度變遷等理論體現出深刻的制度優化、制度協調和制度轉換思想。新制度經濟學的研究表明，制度是繼天賦要素、技術、偏好后經濟理論的“第四塊基石”。制度是一個社會的游戲規則和為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約，是規范個人行為的規則，由正式規則、非正式規則與實施機制三部分構成[5～6]。制度的核心功能是給市場經濟中的經濟人提供激勵與約束，而這一功能的發揮是通過抑制機會主義行為、提供有效信息、降低不確定性和交易成本等途徑來實現［7]。

在新制度經濟學看來，制度變遷是內在動力和外部競爭共同作用導致制度非均衡的必然結果。當制度外的變化促成了外部利潤的形成，而這些潛在的外部利潤又無法在現有的制度安排內實現“內在化”時，人們就會尋找一種新的制度安排，以便獲取這些獲利機會[8]。制度優化或創新就是消除制度供給不足或過剩等制度非均衡，從而實現制度均衡和資源帕累托最優配置的制度安排。

改革開放以來，我國經濟社會蓬勃發展，生產力與技術水平快速提升，經濟環境發生顯著變化，原有土地管理體制及相關制度安排的效率必然遞減，無法適應和滿足新形勢下經濟社會發展的要求，從而產生諸多土地問題特別是建設用地問題，形成新的制度需求，這在快速工業化區域體現得尤為突出。

2 城鄉建設用地問題的實證研究

2.1 研究區概況

佛山市南海區位于珠江三角洲腹地，毗鄰港澳，接壤廣州，環境得天獨厚，素稱“魚米之鄉”，也是著名僑鄉。土地總面積1 073.8 km2，轄2街道6鎮，戶籍人口106.6萬，總人口約210萬。南海區居廣州往粵西、大西南、東盟地區交通要沖，廣茂鐵路、珠江干流、321國道、325國道、廣佛、廣肇、佛開等多條高速公路穿境而過，交通極為便利。

改革開放以來，南海經濟社會有了很大發展，民營經濟興旺發達，“南海制造”熠熠生輝，2005年南海位居全國百強縣（市）第六名，參照H?錢納里的經濟發展階段模型，已進入工業化中期階段的后期。由于南海改革開放初期實行分散化的農村工業化和城鎮化政策，推行“六個層次一起上”的發展方針，“村村點火、戶戶冒煙”辦工業，導致工業用地為主的城鄉建設用地(本文研究的城鄉建設用地包括城鎮、農村居民點和獨立工礦用地，不含其他建設用地。)全面粗放擴張，中心城鎮發展滯后。目前全區非農產業和非農就業比重均超過90%，而本地城鎮化水平僅約50%[9]，城鎮用地僅占總建設用地面積的15%左右，半城市化現象及其問題較為普遍，土地集約、合理、可持續利用受到制約。如何通過制度創新，適時調整社會經濟與城鎮發展戰略，實現空間重構和資源重組，優化城鄉用地結構和布局，是當前南海及其他快速工業化區域亟待解決的重大課題。

唐常春等：快速工業化區域建設用地問題與制度優化研究――以佛山市南海區為例中國人口?資源與環境 2007年 第1期2.2 建設用地主要特征與問題分析

2．2．1 規模急劇擴張，內部發展失衡

快速工業化區域由于國內外資本的快速投入與集中，第二、三產業特別是工業迅速發展，必然帶來對土地的旺盛需求。雖然長期實行“單一口子”供地政策，但市場機制不夠完善，市場對土地資源的基礎配置功能未能充分發揮，供應難以反映、滿足和引導需求。在當前我國相關法制不甚完善的背景下，由于經濟利益和制度設租的刺激，快速工業化區域普遍滋生土地隱形市場，最終導致城鄉建設用地規模失控，人為加劇用地矛盾。

根據歷史統計數據和最新土地更新調查成果，20世紀90年代以來，佛山市南海區城鄉建設用地規模急劇擴張，所占比重迅速提高（圖1、圖2）。1991年城鄉建設用地規模為12 339.1 hm2，占土地總面積的10.72%[10]；1998年規模迅速增至34 809.8 hm2，比重上升至30.26%；至2004年末規模進一步增至45 468.2 hm2，比重高達42.34%。近年來，隨著全區產業逐步升級、經濟發展質量提高和土地管理制度的加強，城鄉建設用地擴張速度有所減緩，但建設用地供需矛盾依然突出，建設占用與耕地保護之間的沖突未能明顯緩解。

全區城鄉建設用地規模變化的內部差異顯著（圖2），其中獨立工礦用地上升幅度較大，占城鄉建設用地比重由1991年的19.49%迅速上升至1998年的49.44%和2004年的59.45%，年均增量高達1 894.24 hm2。20世紀90年代以來，南海相繼撤縣設市和撤市設區，城市建設發展較為迅速，用地不斷增加，目前用地規模達到2 330.6 hm2，但仍僅占城鄉建設用地的5.13%，土地總面積的2.17%。同時，南海建制鎮和農村居民點用地緩慢增長，從用地角度反映出全區城鎮建設明顯滯后于工業化發展速度，農村剩余勞動力未能真正大規模向城鎮遷移，建設用地的級差收益和綜合效益未能充分實現。

2．2．2 空間無序分散，結構嚴重失調

改革開放以來，南海區受“離土不離鄉”、“進廠不進城”等農村工業化政策影響，實行“遍地開花”式工業化發展道路，工業園區過多、過濫建設，導致工業用地全面擴張，“村村像城鎮，鎮鎮像農村”，城鄉混雜，居住與工業用地混雜，用地布局分散，并衍生出重復建設、權益紛爭、環境污染、景觀破壞等諸多土地問題，土地集約化、規模化利用以及城鄉協調發展受到嚴重制約。

通過計算南海區土地利用類型區位熵（專門化率），可以找出全區具有一定優勢的用地類型；通過分別計算某用地類型在各鎮（街道）的區位熵，則可大致反映該用地類型的空間集中程度。用地類型區位熵（Q）計算公式為：

Q=（a/A）/（b/B）

式中：a為某鎮（街道）某土地利用類型面積;A為全區該土地利用類型面積;b為某鎮（街道）土地總面積;B為全區土地總面積。

南海區城鄉建設用地整體分布比較分散（圖3），除中心城區桂城以外，各鎮（街道）Q值均處在0.50～1.50之間，其中里水、丹灶、西樵和九江等區位較為偏遠的鎮域Q值＜1.0，距離因子作用有一定顯現。各用地類型中，獨立工礦和農村居民點用地集中程度均較低，區域差異不甚明顯，很大程度上決定了全區建設用地的空間分布特征；城市和建制鎮用地集中度相對較高，但整體規模偏小。

獨立工礦和農村居民點用地的片面、粗放擴張，大大削弱了快速工業化區域城鎮發展的產業拉力和空間動力，妨礙了土地集約高效利用和第二、三產業的快速發展。目前南海區獨立工礦和農村居民點用地比重過高，分別占城鄉建設用地總量的59%和24%；而城市與建制鎮用地比重過低，僅占5%和12%（圖4）。城鎮建設中亦存在工業用地偏大，道路廣場和市政公用設施用地不足，建筑密度過高，環境質量偏低等問題，用地結構需作重大調整。

2．2．3 城鄉缺乏統籌，區域協調不力

快速工業化區域城鎮密集，農村經濟較發達，城鄉界限模糊，城鎮規模等級不甚明確。近年來南海區城鎮化進程加快，但城鎮化水平提高在促使城鎮用地增加的同時，農村居民點用地未能相應減少。1991-2004年，全區城鎮用地與農村居民點用地分別增加5 961.5 hm2和2 542.5hm2。城鄉用地缺乏互動的二元結構，不僅導致農村用地集約度較低、閑置和低效利用狀況無法根本改變，同時也影響到城鄉各類用地問題的整體解決，制約城鄉的協調發展。

由于行政管理體制等局限，快速工業化區域用地發展缺乏橫向協調，功能布局沖突，協調力度亟待加強。雖然南海區城鄉用地的地域分工已經基本形成，土地利用的區域特色比較明顯，但用地結構與布局不夠合理（圖5）。大瀝、羅村街道屬于中心城鎮發展區，獨立工礦用地比重過高，城鎮用地比重過低，嚴重制約用地效益提升、服務業空間拓展和人居環境改善；獅山要發展成為南海次中心城區和最大工業基地，然而第二、三產業用地未能統籌規劃，服務業用地太少，不符合土地利用和經濟發展的客觀規律。另外，某些區域產業發展和基礎設施建設缺乏統籌，布局不甚合理，造成基本農田流失、農業生產條件破壞和生態環境景觀損害，并影響到相鄰區域發展。

3 城鄉建設用地發展的體制分析

3.1 雙二元管理體制影響用地配置效率

雙二元管理體制既指用地管理的城鄉分割，又指城市國有土地出讓的“雙軌”并存，是我國漸進式改革和新舊體制轉型時期的產物。根據交易費用和制度變遷理論[5]，雙二元管理體制必然引發一系列矛盾和沖突，阻礙土地市場的正常規范流通和交易，從而一定程度上導致土地資源配置低效、無序狀態，這在經濟較為發達的快速工業化區域表現尤為突出。

快速工業化區域用地管理體制上的雙二元化直接反映在土地低價征用、政府壟斷出讓與以集體土地為基礎的農村工業化之間對土地資源的爭奪上。建設用地供給實際是按規定征用后使用、村鎮自行開發使用和違法違章建設使用三部分構成，并未真正實現統一管理，結果導致各類開發園區“遍地開花”，建設用地規模增長處于失控狀態。另外，城鄉用地管理權能分散導致城鎮用地特別是建制鎮用地空間增長緩慢、總量偏小，與整個區域城鎮化進程和城鎮建設要求不相稱。

3.2 農村土地產權不完善削弱激勵與制約機制

科斯定理認為，合法權利的初始界定是市場交易的基本前提，并對經濟制度運行的效率產生影響[7]。目前我國快速工業化區域農村土地產權很不完善，主要表現在所有權主體泛化、產權邊界模糊以及產權殘缺等方面。農村土地歸農民集體所有，但具體歸屬于哪一級集體，法律并未明確規定，從而導致多元主體的權利之爭。同時產權邊界模糊，各產權主體之間的權利與義務界定不清，產權利益難以得到明確保障，從而人為增加市場交易成本和不確定性，削弱了產權制度應有的激勵和約束功能，最終影響土地資源配置的效率與合理性。

南海作為國務院批準建立的全國農村改革試驗區，從20世紀90年代初開始，陸續在全區農村范圍內推行農村土地股份合作制，對促進南海經濟發展起到巨大的推動作用[11]。與此同時，現行股份制度普遍存在股權殘缺、股權封閉與股權設置不合理等問題，影響股份制度效率與績效的發揮。股權殘缺與封閉性主要源于社區封閉性，必然造成產業布局分散與用地粗放擴張，從而影響人口與資本的流動，影響產業的集中與升級，影響農村工業化與城鎮化持續發展。

3.3 城鄉市場發育不平衡誘發用地投機行為

由于我國城鄉土地制度變遷的不平衡性和非同步性，城鄉土地市場發展呈現顯著不均衡［11]。目前我國城市土地使用權市場已經基本建立，為城市土地合理利用和城市建設提供了制度保障。農村土地的所有、使用、分配等權力較為復雜，牽涉到多方利益，關系農民生存保障等諸多重大問題，有關集體土地資源配置和資產管理的相關法規政策不健全、不完善，土地市場化程度相對較低。

新制度經濟學認為，制度供給不足或滯后導致制度漏洞出現，從而誘發機會主義行為[7]。農村土地市場發育滯后，必然為行政權力的設租與尋租打開了空間[12]，農用地與建設用地的產出收益差異，城鄉建設用地因政策管制產生的租值差，直接成為土地行政干預的設租與尋租源頭。快速工業化區域以“補辦歷史用地手續”等各種形式為藉口，通過權力交易使農地轉用合法化，現象較為普遍。1997-2004年南海區違法用地面積3 091.55hm2，其中未批先用部分占90.55%，違法宗數達到1 846起。與此同時，集體土地私下交易和灰色土地市場較為活躍，影響土地資源的規范管理、合理保護和節約集約利用。

3.4 部門規劃不協調制約土地合理利用與保護

在城鄉土地管理依據上，土地利用總體規劃和其他部門建設規劃不協調、不同步甚至相互沖突，這給建設用地規劃審批、管理和實施工作帶來諸多不便，土地利用總體規劃沒有起到龍頭作用，反而成了適應性規劃。快速工業化區域主要是以國有、民營和外資經濟為動力，以資本、土地和勞動力等生產要素投入為拉力，利益主體多元而分散。部門規劃脫節必然導致建設用地管理無法集中統一，土地利用的粗放性和盲目性、用地結構和布局的不合理性以及土地資源浪費也就在所難免。

快速工業化區域在經濟快速發展的同時，大多數農民建房和村莊建設缺乏規劃引導與約束，導致其大多沿公路等交通線路粗放擴張，住宅與工業建筑混雜，基礎設施不配套，人居環境惡化。另外，農民宅基地規劃管理不到位，受經濟利益驅使或傳統觀念影響，建新屋不拆舊宅，形成大量出租屋或“空心村”，村莊建設用地浪費較大。

4 城鄉建設用地制度優化對策及措施

4.1 完善土地產權和城鄉用地管理制度

（1）完善產權和利益分配制度。制度供給不足是快速工業化區域城鄉用地矛盾與問題的主要根源，而產權制度不完善是其關鍵。在體制轉軌動態過程中，通過明晰產權，清楚界定政府、農村集體、農戶各方權利邊界，形成各自權力的剛性約束，完善產權制度，實現土地權益合理分配，是化解諸多土地問題和優化城鄉用地的必由之路。

（2）進一步改革農村土地股份制。針對當前農村土地股份制存在的問題，應該逐步推廣和深化“固化存量、出資購股、開放流動”的改革。存量股權的福利配置對象是既有成員，數量人人均等。對新生兒和婚嫁遷入人口，實行出資優惠認購股權。允許股權無障礙流轉、繼承、贈送和抵押，真正實現股權資本化，為土地集約經營和農民轉變身份、擇業遷徙創造條件，促進快速工業化區域的城鎮化進程。

（3）統籌和協調城鄉用地管理。制度創新和技術創新是快速工業化區域未來經濟增長的主要推動力，完善城鄉用地管理體制是提高土地資源配置效率、促進區域經濟持續增長的重要途徑。通過理順行政管理體制中層級制與職能制并存的矛盾，優化政府職能定位，使各級政府的利益目標、資源調控和行為方式等保持一致，以此降低制度管理成本，縮小設租、尋租空間，解決城鄉用地缺乏統籌等問題。

4.2 建立統一、規范的城鄉土地市場體系

（1）逐步實行城鄉土地市場一體化建設。土地價值具有整體性，土地市場本應是一個有機的統一體。但由于目前快速工業化區域城市用地和農村用地背負的社會責任不同，造成城鄉土地市場的人為分割。因此，首先應完善農村社會保障和就業保障體系，為農村土地合理“減負”。同時應該對耕地、基塘等優質農用地實行特殊的國家保護和扶持政策，強化用途管制。在此基礎上，逐步取消土地供應“雙軌制”、土地使用等級制和取締土地隱型市場，從制度上避免土地投機行為，逐步建立起統一、開放、規范、有序，城鄉和各種所有制一體化的土地市場體系。

（2）建立和完善農村集體土地市場。在明晰土地產權的前提下，建立農村集體建設用地市場，完善集體建設用地流轉機制和配套法規，實行集體土地與國有土地“同地、同價、同權”有償使用制度，是解決當前快速工業化區域農村土地隱性流轉的根本出路，也是推動工業和服務業向城鎮集中、集聚，從而強化規模經濟效應的必然要求。與此同時，農用地非農化應實行國家調控和市場配置相結合的有效機制，逐步培育農用地非農化市場，而不應單純采取行政性的征地辦法。國家調控農用地非農化的措施主要包括土地用途管制、土地規劃、稅收和土地登記等。

（3）創新和加強土地市場法制監管。借助先進的技術手段和管理手段，將技術創新與制度創新相結合，建立科學、高效的土地供求監測和預測機制，準確把握土地市場運行走勢，為政府適時調整和制訂有關政策提供科學依據。同時要加大土地執法力度，整頓土地市場秩序，建立規范、有序的土地市場競爭機制。土地市場監管應建立責任人制度，納入政府政績考核體系，并定期向社會公示相關信息，以利于社會公眾監督。

4.3 高起點和高標準做好村鎮建設規劃

（1）實行“規模規劃”，強化規模控制。村鎮規劃要依照城鎮體系規劃和社會主義新農村建設的要求，以促進快速工業化區域經濟社會健康發展和集約用地為指針，明確村鎮建設的長遠規劃格局，將傳統的“時限規劃”調整為“規模規劃”模式，通過科學預測未來人口規模、經濟發展趨勢等合理確定村莊與城鎮近遠期用地規模。村鎮規劃區之外的農用地實行嚴格的用途管制，零散農村居民點要在現狀基礎上加以逐步縮并。

（2）農村宅基地管理采用“三控模式”。針對當前快速工業化區域農村宅基地實際占地遠遠超過批準占地的扭曲現象,農村宅基地規劃及管理應積極采用“三控模式”。一要控制農戶主房占地；二要控制庭院、附房等用地界線,并將它們全部納入非農建設用地審批指標；三是嚴格控制宅基地數量，嚴格執行“一戶一宅”的法律規定，有序清理多余宅基地。在強化農村宅基地微觀控制的同時，積極引導第二、三產業向城鎮和園區集中，更好地實現集約用地和合理用地之目的。

（3）強化功能分區，優化空間結構體系。針對快速工業化區域農村建設用地粗放擴張、零亂布局、功能混雜等不良現狀，村鎮建設規劃應強調用地功能分區,建立合理、高效、優美的空間結構體系。同時，應合理布局村鎮公共設施用地和道路用地，鼓勵打破村民小組界線和相對集中建設，逐步實施村莊歸并與整治計劃，有效推進農村建設用地整理。

5 結論與展望

（1）快速工業化區域城鄉建設用地普遍存在規模急劇擴張、布局無序分散、結構嚴重失調、城鄉缺乏統籌等諸多問題，深層成因主要包括土地、戶籍、行政管理以及經濟社會發展模式等多個方面，其中雙二元管理體制、農村土地產權不完善、城鄉土地市場發育不平衡和部門規劃不協調等是重要的體制因素。

（2）快速工業化區域應該深化土地、戶籍及行政管理等綜合改革，調整經濟社會發展戰略，促使產業與人口空間轉移和集中，并與經濟和就業非農化進程同步，促進工業化和城鎮化健康發展。其中建設用地制度優化對策主要包括完善土地產權和城鄉用地管理、建立統一規范的城鄉土地市場以及高起點和高標準做好村鎮建設規劃等。

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