導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

問(wèn):為什么要擴(kuò)大農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接試點(diǎn)范圍?

答:農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策是當(dāng)前解決農(nóng)村貧困問(wèn)題的兩個(gè)重要制度,二者都是以農(nóng)村貧困人口為扶持對(duì)象。實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度的有效銜接,對(duì)于充分發(fā)揮兩項(xiàng)制度的作用,確保農(nóng)村貧困人口共享改革發(fā)展成果,進(jìn)一步激發(fā)其自力更生、艱苦奮斗的精神,具有重大意義。

基于此,《意見(jiàn)》要求進(jìn)一步擴(kuò)大兩項(xiàng)制度有效銜接試點(diǎn)工作。在試點(diǎn)范圍上,中西部地區(qū)應(yīng)擴(kuò)大到80%以上的國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣,有條件的地區(qū)可以擴(kuò)大到非國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣。東部地區(qū)可根據(jù)實(shí)際情況自行確定試點(diǎn)范圍。根據(jù)農(nóng)村貧困人口的地域分布特點(diǎn)和不同地區(qū)兩項(xiàng)制度標(biāo)準(zhǔn)的差異情況,實(shí)行分類(lèi)指導(dǎo),堅(jiān)持政府支持、社會(huì)各界幫扶和農(nóng)民自力更生相結(jié)合,實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村貧困人口的全面扶持。

問(wèn):農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)有什么不同?

答:農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn),由縣級(jí)以上地方人民政府按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定,報(bào)上一級(jí)地方人民政府備案后公布執(zhí)行。目前,全國(guó)農(nóng)村低保的平均保障標(biāo)準(zhǔn)1032元/年、上海市最高2560元/年、甘肅省最低680元/年。

扶貧標(biāo)準(zhǔn)則以國(guó)家公布的扶貧標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn),各省(區(qū)、市)人民政府可根據(jù)實(shí)際情況,自行確定本地扶貧標(biāo)準(zhǔn)。

問(wèn):怎樣從程序上做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策的銜接工作?

答:《意見(jiàn)》要求,農(nóng)村低保和扶貧對(duì)象的識(shí)別工作要在時(shí)間和程序上同步進(jìn)行。嚴(yán)格按照申請(qǐng)、收入核查、民主評(píng)議、審核審批等程序和民主公示的要求,認(rèn)定農(nóng)村低保和扶貧對(duì)象。對(duì)于申請(qǐng)享受兩項(xiàng)制度的,村民委員會(huì)要按照規(guī)定分別進(jìn)行調(diào)查核實(shí),集中進(jìn)行民主評(píng)議,經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核后,屬于扶貧對(duì)象的,報(bào)縣級(jí)政府扶貧部門(mén)審批;屬于農(nóng)村低保對(duì)象的,報(bào)縣級(jí)政府民政部門(mén)審批。對(duì)于已經(jīng)核實(shí)的農(nóng)村低保對(duì)象,縣級(jí)政府民政部門(mén)在進(jìn)行復(fù)核時(shí),要配合扶貧部門(mén)將其中有勞動(dòng)能力和申請(qǐng)意愿的確認(rèn)為扶貧對(duì)象。

問(wèn):怎樣從政策方面保障銜接工作的推進(jìn)?

答:《意見(jiàn)》提出農(nóng)村低保對(duì)象要力爭(zhēng)做到應(yīng)保盡保,按照政策規(guī)定發(fā)放最低生活保障金;對(duì)扶貧對(duì)象要根據(jù)不同情況,享受專(zhuān)項(xiàng)扶貧和行業(yè)扶貧等方面的扶持政策,采取產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、扶貧易地搬遷、雨露計(jì)劃培訓(xùn)、危房改造、扶貧經(jīng)濟(jì)實(shí)體股份分紅、小額信貸、互助資金、教育免費(fèi)及補(bǔ)助、黨員干部和社會(huì)各界幫扶等形式,確保扶貧對(duì)象受益。對(duì)農(nóng)村低保和扶貧對(duì)象中的殘疾人,以及被拐賣(mài)后獲解救的婦女兒童家庭提供重點(diǎn)幫扶。

問(wèn):怎樣對(duì)農(nóng)村低保和扶貧對(duì)象實(shí)行動(dòng)態(tài)管理?

篇2

關(guān)鍵詞:農(nóng)村低保;扶貧開(kāi)發(fā);功能定位;發(fā)展機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào):F270文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1003-3890(2010)07-0027-06

2007年7月,在全國(guó)貧困人口大幅度減少的情況下,中國(guó)政府決定在全國(guó)農(nóng)村全面施行最低生活保障制度;2009年3月,中央決定大幅度提高扶貧標(biāo)準(zhǔn),新的標(biāo)準(zhǔn)將原來(lái)的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)和低收入標(biāo)準(zhǔn)合二為一,并統(tǒng)一提高到家庭人均純收入1 196元。上述制度安排標(biāo)志著中國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題已經(jīng)基本解決,中國(guó)政府對(duì)抗貧困的斗爭(zhēng)已經(jīng)進(jìn)入了“兩輪驅(qū)動(dòng)”的歷史階段――低保制度維持生存、扶貧開(kāi)發(fā)促進(jìn)發(fā)展,開(kāi)發(fā)與救助相結(jié)合。

作為一項(xiàng)重大而且長(zhǎng)期的制度安排,低保制度必然對(duì)中國(guó)農(nóng)村的扶貧開(kāi)發(fā)工作產(chǎn)生巨大影響。在以往的扶貧工作中,所有貧困人口的生存和發(fā)展問(wèn)題都是扶貧開(kāi)發(fā)工作部門(mén)的職責(zé)所在,而在低保制度背景下,扶貧開(kāi)發(fā)的工作對(duì)象和工作職責(zé)與目標(biāo)已經(jīng)發(fā)生變化,職能部門(mén)對(duì)此不僅必須要在理論上有清晰認(rèn)識(shí),更應(yīng)在實(shí)際工作中作出切實(shí)可行的政策設(shè)計(jì)。一個(gè)非常關(guān)鍵的問(wèn)題是,在低保制度背景下,扶貧開(kāi)發(fā)應(yīng)該有著區(qū)別于低保的職能定位和工作分工,對(duì)此已有共識(shí)。但究竟如何定位,建立什么樣的工作機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)其“發(fā)展”目標(biāo),迄今為止尚未見(jiàn)到系統(tǒng)和深入的理論研究,在實(shí)踐中也沒(méi)有成熟的經(jīng)驗(yàn)可循。

一、農(nóng)村低保制度出臺(tái)背景和實(shí)施過(guò)程

最低生活保障制度(簡(jiǎn)稱(chēng)低保制度)是法律賦予每一個(gè)公民在不能維持最低生活水平時(shí),由國(guó)家和社會(huì)按照法定的標(biāo)準(zhǔn)向其提供滿足最低生活需要的物質(zhì)援助的社會(huì)保障制度。其通常的做法是政府對(duì)貧困人口按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行差額救助,其保障對(duì)象是處于溫飽線以下的貧困家庭。

在國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和國(guó)家財(cái)力穩(wěn)步提高的大背景之下,為了切實(shí)解決少部分極端貧困人口的生活困難,讓貧困人群分享改革開(kāi)放的發(fā)展成果,從20世紀(jì)90年代初,中國(guó)就開(kāi)始探索建立城市低保制度。經(jīng)過(guò)10多年的努力,截至2006年9月底,中國(guó)城市居民最低生活保障人數(shù)達(dá)2 227余萬(wàn)人,人均月保障標(biāo)準(zhǔn)為162元,1-9月份的人均補(bǔ)助差額為76元。應(yīng)當(dāng)說(shuō),中國(guó)城市低保制度基本覆蓋了全體城鎮(zhèn)居民,城市低保制度基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。

中國(guó)對(duì)農(nóng)村低保制度的探索并不晚,實(shí)際上還早于城市,但受傳統(tǒng)農(nóng)村集體福利思維定式的束縛和農(nóng)村稅費(fèi)改革等因素的影響,其進(jìn)展一度比較緩慢。2003年,在城市低保制度取得突破后,民政部著手重新部署農(nóng)村低保制度的建設(shè)工作,并決定在全面摸清農(nóng)村特困戶底數(shù)的基礎(chǔ)上,在未開(kāi)展農(nóng)村低保制度的地區(qū)建立農(nóng)村特困戶救助制度,由此中國(guó)農(nóng)村形成了低保制度和特困戶救助制度“雙軌并行”的局面。這一制度安排也在事實(shí)上為順利實(shí)現(xiàn)“全民低保”目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。黨的“十六大”以來(lái),中國(guó)確立了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村兩大戰(zhàn)略目標(biāo),中央和地方政府對(duì)民生的關(guān)注被提升到空前的高度,農(nóng)村低保制度的建設(shè)步伐因此明顯加快。2006年底,建立農(nóng)村低保制度的省區(qū)市已經(jīng)達(dá)到24個(gè),2007年6月底,31個(gè)省區(qū)市都已經(jīng)建立了農(nóng)村最低生活保障制度,覆蓋了2 068萬(wàn)人。2007年7月11日,國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》,明確提出要在全國(guó)農(nóng)村全面建立低保制度,并確保在年內(nèi)將最低生活保障金發(fā)放到戶。至此,先經(jīng)地方政府實(shí)踐探索,后經(jīng)中央政府正式確認(rèn),中國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度最終得以全面確立施行,這是中國(guó)政府繼全面取消農(nóng)業(yè)稅等重大惠農(nóng)政策之后的又一項(xiàng)具有歷史性意義的重大決策。

二、農(nóng)村低保制度演進(jìn)趨勢(shì)

(一)農(nóng)村低保制度將是一項(xiàng)長(zhǎng)期的制度安排

中國(guó)國(guó)家層面的農(nóng)村低保制度的確立迄今只有不到3年時(shí)間,但應(yīng)看到,這項(xiàng)制度絕非權(quán)宜之計(jì),而將是一項(xiàng)長(zhǎng)期的制度安排。首先,從理論上講,對(duì)于任何一個(gè)社會(huì),即使在保證起點(diǎn)公平的前提下,由于人的個(gè)體差異會(huì)導(dǎo)致獲取資源能力上的不同,最終導(dǎo)致人的經(jīng)濟(jì)情況的差異。因此,對(duì)于社會(huì)主義國(guó)家而言,共同富裕是終極的發(fā)展目標(biāo),在這一目標(biāo)的指引下,保障人民的基本生活水平是應(yīng)有之義,對(duì)此,作為最重要的具體實(shí)施手段之一的低保制度也將是長(zhǎng)期的。其次,從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看,社會(huì)保障制度始于20世紀(jì)初,截至目前,全世界已有139個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了這一制度。今天,在許多國(guó)家和地區(qū),社會(huì)保障是政府為促進(jìn)社會(huì)福利所做努力中最核心的部分。在發(fā)展中國(guó)家,社會(huì)保障在公共支出中的比重也在不斷增加①。再次,從中國(guó)的國(guó)情看,雖然經(jīng)過(guò)60年的社會(huì)主義建設(shè),特別是改革開(kāi)放30年來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,中國(guó)農(nóng)村的貧困狀況得到很大改善。“按照中國(guó)官方的貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算,中國(guó)農(nóng)村的貧困率(人口數(shù)量比例)從1981年的18.5%下降到了2004年的2.8%,農(nóng)村貧困人口數(shù)量從1.52億下降到2 600萬(wàn)。按照世界銀行的貧困標(biāo)準(zhǔn)(按2003年農(nóng)村價(jià)格計(jì),平均每人每年888元人民幣)計(jì)算,中國(guó)的扶貧成就則更為顯著。從1981-2004年,在這個(gè)貧困線以下的人口所占的比例從65%下降到10%,貧困人口的絕對(duì)數(shù)量從6.52億降至1.35億,5億多人擺脫了貧困”。②但是,由于中國(guó)人口數(shù)量龐大,處于貧困線的人口絕對(duì)數(shù)仍然很多,而且,隨著扶貧工作的深化,這部分貧困人口的致貧原因極為復(fù)雜,有的甚至是自身能力的缺乏,因此,單純依靠他們自身的發(fā)展并不能解決脫貧的問(wèn)題,這也在客觀上要求低保制度保持長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。綜合上述幾條理由,我們認(rèn)為,農(nóng)村最低生活保障制度將是中國(guó)今后相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)的一項(xiàng)重大而長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度安排。從某種意義上講,農(nóng)村貧困將是中國(guó)的基本國(guó)情,最低生活保障制度也會(huì)成為一項(xiàng)基本的國(guó)家制度。

(二)保障標(biāo)準(zhǔn)將逐步提高

中國(guó)農(nóng)村低保制度建立伊始,受政府財(cái)力所限,低保制度標(biāo)準(zhǔn)較低。但2007年國(guó)家《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》中指出,農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)要隨著當(dāng)?shù)厣畋匦杵穬r(jià)格變化和人民生活水平提高適時(shí)進(jìn)行調(diào)整,這也是國(guó)際慣例。隨著中國(guó)基本公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)一體化改革進(jìn)程的加快,保障力度勢(shì)必持續(xù)加大。就近期動(dòng)態(tài)來(lái)看,這種趨勢(shì)已經(jīng)比較明顯。2008年底,全國(guó)農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)是人均988元/年,月人均補(bǔ)差是49元。有的地方(如遼寧省大連市)甚至開(kāi)始建立城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)自然增長(zhǎng)機(jī)制,今后根據(jù)物價(jià)特別是生活必需品價(jià)格變動(dòng)情況,城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)每年都將有所提高。

(三)低保制度覆蓋面將繼續(xù)擴(kuò)大

美國(guó)近10年來(lái),每年享受貧困線救助的人相當(dāng)于總?cè)丝诘?4.5%③。目前,中國(guó)的農(nóng)村低保覆蓋面僅有6.15%④。這說(shuō)明在使農(nóng)村貧困群體分享社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果方面,我們的差距還是相當(dāng)明顯的。

造成這種現(xiàn)象的主要原因是現(xiàn)階段中國(guó)政府的財(cái)力還比較有限。受財(cái)力所限,中國(guó)在低保制度建立之初設(shè)定的政策標(biāo)準(zhǔn)還比較低,這使許多應(yīng)該得到制度保障的低收入農(nóng)民家庭暫時(shí)被排除在制度框架之外。符合政策標(biāo)準(zhǔn)的困難農(nóng)戶未能做到“按標(biāo)施保”和“應(yīng)保盡保”,中國(guó)農(nóng)村低保制度的覆蓋面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于理論數(shù)字。可以預(yù)期,將來(lái)隨著政府財(cái)力的不斷增長(zhǎng),農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)將逐步提高,更多的低收入農(nóng)村家庭將加入到低保制度覆蓋范圍之內(nèi),符合低保標(biāo)準(zhǔn)的困難家庭也將應(yīng)保盡保,低保制度的實(shí)際覆蓋面將繼續(xù)擴(kuò)大。

三、低保制度對(duì)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的影響

(一)積極影響

從總體上和長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,農(nóng)村低保制度的全面實(shí)施對(duì)中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作的影響是積極的,主要表現(xiàn)為兩方面:一是作為一項(xiàng)“兜底性”的制度安排,直接減少了絕對(duì)貧困人口,分擔(dān)了扶貧開(kāi)發(fā)的一部分壓力;另一方面,低保制度也提供了物質(zhì)條件,使扶貧開(kāi)發(fā)工作從維持生存的包袱中解脫出來(lái),專(zhuān)注于發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。低保對(duì)象主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活困難的農(nóng)村居民。將這部分人群從扶貧對(duì)象中分離出來(lái),不僅可以減輕扶貧開(kāi)發(fā)工作的負(fù)擔(dān),更重要的是,扶貧對(duì)象的特征更加趨向“同質(zhì)化”,這一變化將更加有利于探索制定富有針對(duì)性的激勵(lì)和約束機(jī)制及相關(guān)政策,從而促進(jìn)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(二)對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)工作的挑戰(zhàn)

農(nóng)村低保制度大面積實(shí)施前后,對(duì)于扶貧開(kāi)發(fā)工作的政策走向一度出現(xiàn)思想波動(dòng),甚至有人提出“全面實(shí)施低保制度后還要不要扶貧開(kāi)發(fā)”的疑問(wèn)。在2007年國(guó)務(wù)院副總理回良玉的重要批示以后,上述思想波動(dòng)問(wèn)題基本已經(jīng)解決。

但是,隨著農(nóng)村低保制度的全面建立,扶貧開(kāi)發(fā)的目標(biāo)和任務(wù)不再是解決貧困人口的溫飽問(wèn)題,而是要著力于促進(jìn)貧困人口增加收入,促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展。在這一新的形勢(shì)下,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持實(shí)事求是的原則,按照與時(shí)俱進(jìn)的要求,盡快對(duì)低保制度實(shí)施后的工作思路和政策作出調(diào)整。具體包括:一是扶貧開(kāi)發(fā)工作的目標(biāo)和職能必須重新界定;二是為了確保完成自身職能和發(fā)展目標(biāo),必須進(jìn)行積極探索和創(chuàng)新,盡快確立“發(fā)展型”的激勵(lì)和約束機(jī)制;三是雖然扶貧與低保性質(zhì)有不同,職能有分工,但實(shí)際工作中存在交叉或重疊,如何進(jìn)行組織協(xié)調(diào)和政策銜接,也是一個(gè)迫切需要解決的問(wèn)題。

四、低保制度背景下農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的重新定位

(一)傳統(tǒng)扶貧開(kāi)發(fā)工作:兼顧“扶貧”與“低保”雙重目標(biāo)

中國(guó)的傳統(tǒng)扶貧政策雖然以“扶貧開(kāi)發(fā)”、培育貧困者的自我發(fā)展能力為目標(biāo),但在國(guó)力匱乏、貧困人口大量存在的情況下,此一政策實(shí)際上同時(shí)承擔(dān)著人道主義救濟(jì)和推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重職能。這兩項(xiàng)職能的性質(zhì)不同,其實(shí)現(xiàn)的機(jī)制也應(yīng)不同。對(duì)于前者,資源分配的主要依據(jù)是“貧窮”――只要足夠貧窮,達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn),政府就不能袖手旁觀;而對(duì)于后者,問(wèn)題就要復(fù)雜得多,但無(wú)論如何,扶貧資源的分配必須至少考慮兩項(xiàng)內(nèi)容,一是貧困,扶貧資源必須瞄準(zhǔn)其對(duì)象――貧困者;二是扶貧資源的分配必須有助于發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。那種只能照顧到貧窮而無(wú)助于脫貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的政策應(yīng)該予以摒棄。但是,當(dāng)貧困人口(尤其是極端貧困人口)大量存在而扶貧資源又極度匱乏的時(shí)候,要將有限的扶貧資源集中賦予其中的“發(fā)展的貧困者”,不僅存在操作上的障礙,而且勢(shì)必面臨巨大的政治壓力。因此,現(xiàn)實(shí)的政策選擇必然是,扶貧開(kāi)發(fā)既要發(fā)展又要救濟(jì),發(fā)展與救濟(jì)目標(biāo)同時(shí)兼顧。

(二)雙重目標(biāo)的實(shí)踐困擾:產(chǎn)生逆向激勵(lì),不利于發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

扶貧開(kāi)發(fā)工作兼顧雙重目標(biāo)和職能雖然有其歷史必然性,但卻不利于發(fā)展型機(jī)制的建立。扶貧開(kāi)發(fā)救濟(jì)、發(fā)展“一肩挑”實(shí)際上使扶貧開(kāi)發(fā)政策成為一種普惠性的政策,或者在很大程度上使扶貧開(kāi)發(fā)政策成為一項(xiàng)福利制度:只要是貧困人口,就會(huì)成為扶貧開(kāi)發(fā)政策的受惠者,就會(huì)得到政府的資金或其它支持。

這樣的做法導(dǎo)致了三個(gè)結(jié)果:一是對(duì)貧困人群中的無(wú)發(fā)展能力者(喪失勞動(dòng)能力的老弱病殘等人群)扶貧開(kāi)發(fā)政策亦需兼顧,致使扶貧開(kāi)發(fā)資源被分流;二是貧困人群中本就存在一部分“無(wú)發(fā)展意愿者”(有勞動(dòng)能力但不愿付出努力者),他們也能享受扶貧開(kāi)發(fā)政策與資源;三是受上述第二種人群的影響,大量的既有勞動(dòng)能力又有發(fā)展意愿的正常貧困人口得不到正確和足夠的激勵(lì),其發(fā)展意愿亦趨向弱化。

在這三個(gè)結(jié)果中,第一個(gè)雖然導(dǎo)致部分扶貧資源分流,但亦無(wú)可厚非,因?yàn)檫@部分極少數(shù)的無(wú)發(fā)展能力的貧困者本來(lái)就應(yīng)該得到政府和社會(huì)的救濟(jì),只不過(guò),在低保制度建立之前,這種救濟(jì)職能部分由扶貧開(kāi)發(fā)來(lái)承擔(dān)而已;第二種情況流弊最大,極少數(shù)有勞動(dòng)能力但不愿付出努力的貧困者不僅“竊取”了本就不屬于自己的極為稀缺的扶貧資源,更為嚴(yán)重的是,他們的“不勞而獲”極大地影響了其他絕大多數(shù)正常的貧困者勤勞致富的積極性和能動(dòng)性,甚至使少數(shù)貧困者不愿脫貧。尤其是,當(dāng)政府對(duì)貧困者給予的貧困援助足夠大時(shí),與千辛萬(wàn)苦自己努力發(fā)家致富相比,維持貧困以獲取政府的援助很有可能成為一項(xiàng)理性選擇。

上述情況表明,在傳統(tǒng)體制下,盡管扶貧開(kāi)發(fā)政策的初衷是促進(jìn)發(fā)展,但雙重職能一肩挑的做法卻決定了其對(duì)發(fā)展的激勵(lì)不足,甚至存在“逆向激勵(lì)”(鼓勵(lì)更多的人成為窮人)。從這一意義上講,扶貧開(kāi)發(fā)有時(shí)更像一項(xiàng)福利制度而不是發(fā)展型的制度安排。發(fā)展型機(jī)制的缺位給扶貧開(kāi)發(fā)工作帶來(lái)了極大的不利影響。雖然我們的反貧困工作取得了舉世矚目的成績(jī),但農(nóng)村基層貧困地區(qū)和貧困人口中“等、要、靠”的思想和表現(xiàn)也非常普遍、非常突出。近年來(lái)中國(guó)減貧速度趨緩、邊際效益遞減的現(xiàn)象在此也可以得到部分解釋。對(duì)此,國(guó)際上也有不少深刻的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)⑤。總之,現(xiàn)有的理論成果和國(guó)際相關(guān)領(lǐng)域的教訓(xùn)表明,“一肩挑”的扶貧開(kāi)發(fā)傳統(tǒng)體制必然導(dǎo)致對(duì)發(fā)展的正向激勵(lì)不足,甚至產(chǎn)生比較嚴(yán)重的逆向激勵(lì),因而不利于發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(三)理論分析:扶貧與低保既有聯(lián)系,更有區(qū)別

農(nóng)村最低生活保障制度(簡(jiǎn)稱(chēng)“農(nóng)村低保”)是對(duì)年收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口,按最低生活標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行差額補(bǔ)助的制度,它是農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的一個(gè)重要組成部分。農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)(簡(jiǎn)稱(chēng)“農(nóng)村扶貧”)是中國(guó)農(nóng)村扶貧工作的成功實(shí)踐,它是對(duì)過(guò)去傳統(tǒng)的分散救濟(jì)式扶貧的改革與調(diào)整,其基本方針是開(kāi)發(fā)式扶貧,即:以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,引導(dǎo)貧困地區(qū)群眾在國(guó)家必要的幫助和扶持下,以市場(chǎng)為導(dǎo)向,調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源,發(fā)展商品生產(chǎn),改善生產(chǎn)條件,通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)力,增強(qiáng)自我積累、自我發(fā)展的能力⑥。開(kāi)發(fā)式扶貧方針是中國(guó)多年扶貧開(kāi)發(fā)最根本的經(jīng)驗(yàn),也是制定一切扶貧政策的核心和基礎(chǔ)。

從理論上講,上述兩種制度安排至少存在兩個(gè)方面的共性:一是兩者覆蓋的服務(wù)對(duì)象都是弱勢(shì)群體、貧困地區(qū)和貧困人口,在市場(chǎng)作為配置資源的基本手段的情況下,他們都是公共財(cái)政支持的重點(diǎn)領(lǐng)域;二是兩種制度安排都是緩解貧困的重要手段,兩者相輔相成,而不是相互排斥。

但是,在看到共同點(diǎn)的同時(shí),我們也必須看到兩者的重大區(qū)別:首先,性質(zhì)和功能不同。農(nóng)村低保是為農(nóng)村極端貧困人口提供起碼的生存條件,其目的是保障人的基本生存權(quán),進(jìn)而構(gòu)筑一道社會(huì)的安全底線;而扶貧開(kāi)發(fā)則主要關(guān)注農(nóng)村貧困人口的發(fā)展權(quán),與低保“授人以魚(yú)”不同,扶貧更關(guān)注的是通過(guò)“授人以漁”從而使被扶貧者逐漸擁有自身發(fā)展的能力,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民脫貧致富和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其次,服務(wù)對(duì)象和政策標(biāo)準(zhǔn)不同。從政策實(shí)踐上看,農(nóng)村低保對(duì)象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民,主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成常年困難的農(nóng)村居民;而農(nóng)村扶貧對(duì)象是家庭年人均純收入低于農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)、有勞動(dòng)能力的農(nóng)村人口⑦。這里的關(guān)鍵是,雖然存在少量的重疊⑧,但從制度設(shè)計(jì)的初衷來(lái)看,扶貧開(kāi)發(fā)主要針對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困人口,而低保則主要針對(duì)沒(méi)有勞動(dòng)能力或勞動(dòng)能力喪失的貧困人口。從理論上講,同一地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定,農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)通常由縣級(jí)以上地方人民政府按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定,報(bào)上一級(jí)地方人民政府備案后公布執(zhí)行;而農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn),以國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的扶貧標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn),即2008年家庭年人均純收入1 196元。第三,目標(biāo)和任務(wù)不同。低保制度的目標(biāo)和任務(wù)主要是將符合救助條件的農(nóng)村貧困群眾納入保障范圍,穩(wěn)定持久地解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題。而扶貧開(kāi)發(fā)的目標(biāo)更為宏大,任務(wù)也更為艱巨:即緩解和消除貧困,盡快解決并鞏固農(nóng)村貧困人口的溫飽,根本上改變貧困地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的落后狀況,縮小地區(qū)差距,最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)人民的共同富裕⑨。因此,“在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的進(jìn)程中,扶貧開(kāi)發(fā)承擔(dān)著促進(jìn)貧困農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面進(jìn)步的重大任務(wù);在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中,扶貧開(kāi)發(fā)承擔(dān)著幫助貧困人口增加收入、脫貧致富的重大任務(wù);在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程中,扶貧開(kāi)發(fā)承擔(dān)著縮小發(fā)展差距、關(guān)愛(ài)弱勢(shì)群體的重大任務(wù);在建設(shè)生態(tài)文明的進(jìn)程中,扶貧開(kāi)發(fā)承擔(dān)著保護(hù)資源環(huán)境、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重大任務(wù)”⑩;第四,工作重點(diǎn)和方式不同。低保制度的核心是將符合低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村人口甄別出來(lái),并制定合理的政策標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其予以保障,其保障的主要方式是生活補(bǔ)助;而扶貧開(kāi)發(fā)則以提高農(nóng)村貧困人口自我發(fā)展能力為重點(diǎn),因?yàn)檫@是貧困地區(qū)脫貧致富的根本出路。為此,堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧方針,“必須著力加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),努力改善生產(chǎn)生活條件;必須切實(shí)加快貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)力,提高貧困人口自我積累、自我發(fā)展的能力;必須注重加大對(duì)貧困人口的人力資本投資,把發(fā)展教育培訓(xùn)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)作為突出任務(wù),不斷提高貧困人口的綜合素質(zhì)。”{11}

(四)低保制度實(shí)施后農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的重新定位:剝離救濟(jì)功能,專(zhuān)注發(fā)展目標(biāo)

2007年以后,中國(guó)開(kāi)始在農(nóng)村全面推行最低生活保障制度。筆者認(rèn)為,這一制度不僅為農(nóng)村的貧困人口獲取政府的資金援助提供了完善的制度保障,還在客觀上為發(fā)展型機(jī)制的確立和實(shí)施創(chuàng)造了條件。在此制度背景下,極端貧困者(即使是不愿為自己的發(fā)展付出努力的貧困者)都可以獲得最低生活保障,低保制度扮演起“救急”(生活救助)的角色,扶貧部門(mén)也就沒(méi)有了后顧之憂,完全可以回歸其“救窮”(經(jīng)濟(jì)發(fā)展)的本來(lái)面目。

基于以上的分析,筆者認(rèn)為,隨著低保制度的不斷完善,未來(lái)中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)政策將沿著這樣的方向向前發(fā)展――剝離救濟(jì)功能,專(zhuān)注發(fā)展目標(biāo)。當(dāng)然,這一政策轉(zhuǎn)向的程度與快慢客觀上還取決于低保制度的完善程度。在現(xiàn)階段,由于低保覆蓋面較窄,保障標(biāo)準(zhǔn)較低,現(xiàn)有的低保制度尚無(wú)法完全承擔(dān)起對(duì)絕對(duì)貧困人口的收入和生活保障任務(wù),扶貧開(kāi)發(fā)尚需部分承擔(dān)低保的職責(zé)。

五、關(guān)于扶貧開(kāi)發(fā)“發(fā)展型”工作機(jī)制的初步設(shè)想

發(fā)展型扶貧開(kāi)發(fā)工作新格局客觀上需要確立“發(fā)展型機(jī)制”。這里的發(fā)展型機(jī)制特指在扶貧開(kāi)發(fā)工作中以貧困地區(qū)和貧困人口的發(fā)展為基本目標(biāo)和行為導(dǎo)向的激勵(lì)和約束機(jī)制,其中的重點(diǎn)是:政府分配扶貧資源向貧困者提供資助時(shí),要區(qū)別于傳統(tǒng)的扶貧開(kāi)發(fā)和新近施行的農(nóng)村最低生活保障制度,主要依據(jù)“貧困的發(fā)展”而不僅僅是貧窮。也就是說(shuō),扶貧資源的分配將主要依據(jù)貧困者“發(fā)展”的意愿、努力和績(jī)效,只有具有發(fā)展能力、意愿并付出努力的貧困者才能得到政府扶貧政策的眷顧,發(fā)展能力越強(qiáng)、意愿越強(qiáng)烈、付出的努力越多、取得的發(fā)展效果越好的貧困者,政府越應(yīng)該予以扶持,而那些沒(méi)有發(fā)展能力的貧困者,或者具備發(fā)展能力而無(wú)發(fā)展意愿、不愿為自身的發(fā)展付出努力的貧困者,將不能像以前一樣享受政府的扶貧開(kāi)發(fā)政策優(yōu)惠待遇。其核心思想是在扶貧開(kāi)發(fā)工作中全面確立和強(qiáng)化正向激勵(lì)機(jī)制,盡量減少或避免逆向激勵(lì)。

因此,發(fā)展型機(jī)制客觀上要求在低保制度提供生存保障的前提下,扶貧資源的分配不再僅以貧困為依據(jù),堅(jiān)決摒棄以往工作中可能產(chǎn)生逆向激勵(lì)的無(wú)條件扶持和“普惠制”做法,鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng),容忍差別,扶持先進(jìn),帶動(dòng)落后,梯次前進(jìn),共同發(fā)展。概括起來(lái),農(nóng)村全面實(shí)施低保制度以后,發(fā)展型的扶貧開(kāi)發(fā)工作機(jī)制至少應(yīng)該包括兩個(gè)方面的內(nèi)涵:一是必須實(shí)現(xiàn)正確激勵(lì),充分調(diào)動(dòng)貧困地區(qū)的干部群眾主動(dòng)脫貧的主動(dòng)性和創(chuàng)造性,最大程度地減少或避免“等、要、靠”現(xiàn)象的發(fā)生;二是政府應(yīng)該對(duì)貧困地區(qū)和貧困人群持續(xù)扶持(包括脫貧后的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)),以鞏固發(fā)展成果,盡量減少返貧現(xiàn)象發(fā)生。

為了確立上述發(fā)展型扶貧開(kāi)發(fā)工作機(jī)制,近期可以考慮如下做法:一、在政策實(shí)施初期,對(duì)符合扶貧對(duì)象條件的所有個(gè)人或社區(qū)給予大致相同的政策扶持,同時(shí)要避免不良預(yù)期。要讓貧困者知道:如果經(jīng)過(guò)自己的努力取得了進(jìn)步甚至達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)以后,還可以繼續(xù)得到后續(xù)的“發(fā)展資金”(扶貧資源),甚至在一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)(如20年),政策扶持還將有所加強(qiáng)而不是減弱;如果獲得援助后沒(méi)有發(fā)展或進(jìn)步,后續(xù)援助將被取消。當(dāng)然,對(duì)于極端貧困者,必要的人道主義援助還是必須提供的,如果因?yàn)樽陨淼牟慌Χ鴮?dǎo)致其收入下滑到低保線以下,則由低保制度為其提供生活保障,但他們將不會(huì)得到更多,只有努力創(chuàng)業(yè)的窮人才會(huì)得到較大力度的幫助。二、政府扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目要實(shí)行“差額立項(xiàng)”,在基層貧困對(duì)象申報(bào)的基礎(chǔ)上,政府擇優(yōu)扶持。目的是在貧困地區(qū)和群體之間建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,以調(diào)動(dòng)扶貧對(duì)象的勞動(dòng)與創(chuàng)造積極性;同時(shí)促使其產(chǎn)生“知識(shí)需求”,萌生與知識(shí)組織、個(gè)人的合作愿望,推動(dòng)貧困地區(qū)和群體與知識(shí)組織及個(gè)人之間的協(xié)同創(chuàng)新,進(jìn)而促進(jìn)“創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)”發(fā)展(筆者認(rèn)為,并已在另文中有過(guò)論述,對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)包括貧困地區(qū)的發(fā)展而言,創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)將是一條很好的模式或出路,而發(fā)展創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵,則是優(yōu)秀創(chuàng)意的持續(xù)供給。要做到這一點(diǎn),最好的途徑則是內(nèi)外之間、城鄉(xiāng)之間的協(xié)同創(chuàng)新{12})。三、對(duì)于貧困人口中的發(fā)展績(jī)效良好、表現(xiàn)突出、具有較大發(fā)展?jié)摿φ?尤其是其本人可望成為當(dāng)?shù)刂赂粠ь^人、其從事的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目可望培植壯大成為當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)的貧困者,可以模仿科技部的“中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基金”,建立、啟動(dòng)“貧困青年創(chuàng)業(yè)基金”為其提供資金支持和信息、管理等全方面的服務(wù)支持,促使其盡快發(fā)展壯大,帶動(dòng)一方。

注釋:

①尚曉援:《“社會(huì)福利”與“社會(huì)保障”再認(rèn)識(shí)》,中國(guó)勞動(dòng)網(wǎng),“理論動(dòng)態(tài)”欄目。

②世界銀行:《從貧困地區(qū)到貧困人群:中國(guó)扶貧議程的演進(jìn)―中國(guó)貧困和不平等問(wèn)題評(píng)估》,《國(guó)防減貧動(dòng)態(tài)》,2009年第2期。

③朱詠梅:《云南省城鄉(xiāng)綜合救助網(wǎng)絡(luò)基本建成387萬(wàn)居民享低保》,《春城晚報(bào)》,2009年2月26日。

④用2009年7月農(nóng)村低保人數(shù)4534萬(wàn)人除以第五次人口普查的農(nóng)村人口數(shù)7.37億人得到。

⑤李學(xué)術(shù):《論反貧困中的逆向激勵(lì)與政策糾偏》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》,2007年第2期。

⑥中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001-2010年)。

⑦國(guó)務(wù)院扶貧辦等:《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》,2009年4月。

⑧如少數(shù)因?yàn)榧膊　麣垺⒆匀粸?zāi)害等原因造成的暫時(shí)性的極端貧困人口,以及極少數(shù)有勞動(dòng)能力而“久扶不起”的人口等。

⑨2009年4月23日,國(guó)務(wù)院扶貧辦、民政部、財(cái)政部、統(tǒng)計(jì)局、中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)聯(lián)文下發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)開(kāi)辦發(fā)[2009]60號(hào))文件,明確“兩項(xiàng)制度”有效銜接的總體目標(biāo)是:充分發(fā)揮農(nóng)村最低生活保障和扶貧開(kāi)發(fā)兩項(xiàng)制度的作用,對(duì)農(nóng)村最低生活保障對(duì)象,通過(guò)農(nóng)村最低生活保障制度保障其基本生活;對(duì)農(nóng)村低收入人口全面實(shí)施扶貧政策,從根本上穩(wěn)定解決溫飽并實(shí)現(xiàn)脫貧致富,為實(shí)現(xiàn)到2020年基本消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象的目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。

⑩{11}回良玉.回良玉在國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會(huì)議上的講話,2008年11月25日。

{12}李學(xué)術(shù),劉楠:《論農(nóng)村創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)及其實(shí)現(xiàn)路徑》,《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索》,2010年第2期。

參考文獻(xiàn):

[1]李學(xué)術(shù).論反貧困中的逆向激勵(lì)與政策糾偏[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,2007,(2).

[2]李學(xué)術(shù),劉楠.論農(nóng)村創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)及其實(shí)現(xiàn)路徑[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索,2010,(2).

[3]中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì).中國(guó)發(fā)展報(bào)告(2007):在發(fā)展中消除貧困[M].北京:中國(guó)發(fā)展出版社,2009.

Study on the Functional Orientation and Development Mechanism of theRural Poverty

Alleviation and Development

Li Xueshu1, Xiong Hui1, Liu Nan2

(1. School of Finance and Economy, Yunnan University of Finance and Economy, Kunming 650221, China;

2. Library, Yunnan University of Finance and Economy, Kunming 650221, China;)

篇3

福建省農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)辦法

第一章

總則

第一條

為了規(guī)范農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作，加快農(nóng)村貧困地區(qū)和貧困人口脫貧致富，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際，制定本辦法。

第二條

本辦法適用于本省行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)活動(dòng)。

本辦法所稱(chēng)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)，是指國(guó)家和社會(huì)各界通過(guò)財(cái)政支持、產(chǎn)業(yè)扶持、掛鉤幫扶、生態(tài)補(bǔ)償、社會(huì)捐贈(zèng)，完善基礎(chǔ)設(shè)施，改善生產(chǎn)、生活條件和教育、醫(yī)療、衛(wèi)生條件，促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)等措施，幫助扶貧對(duì)象提高自我發(fā)展能力、實(shí)現(xiàn)脫貧致富的活動(dòng)。

第三條

農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)應(yīng)當(dāng)遵循政府主導(dǎo)、群眾主體、社會(huì)參與、因地制宜、綠色發(fā)展、精準(zhǔn)施策的原則。

第四條

各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作，建立健全農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)解決扶貧開(kāi)發(fā)工作中的重大問(wèn)題，制定和落實(shí)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃、目標(biāo)責(zé)任和考核評(píng)價(jià)制度，將農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)目標(biāo)任務(wù)完成情況作為各級(jí)人民政府和相關(guān)部門(mén)及其負(fù)責(zé)人考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。

縣級(jí)以上人民政府農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和檢查督促工作，其他有關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)相關(guān)工作。

第五條

各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在每年的10月17日國(guó)家扶貧日組織相關(guān)部門(mén)和社會(huì)各界開(kāi)展宣傳教育等活動(dòng)。

第六條

鼓勵(lì)支持境內(nèi)外企事業(yè)單位、社會(huì)組織、個(gè)人等社會(huì)力量以多種形式依法參與農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)。

對(duì)在農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作中做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人按照有關(guān)規(guī)定給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。

第二章

扶貧對(duì)象

第七條

扶貧對(duì)象是指按照國(guó)家和本省規(guī)定的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別、認(rèn)定的貧困戶、貧困村和省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣。

設(shè)區(qū)市人民政府可以根據(jù)本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體水平，按照不低于國(guó)家和省級(jí)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)線，制定本轄區(qū)內(nèi)貧困戶、貧困村和扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣的扶貧標(biāo)準(zhǔn)。

第八條

扶貧對(duì)象實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，建立有進(jìn)有退的管理機(jī)制。貧困戶、貧困村和省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣識(shí)別、認(rèn)定和退出應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和省的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第九條　貧困戶按照下列程序確定：

(一)村民委員會(huì)在本村公布貧困戶申報(bào)公告;

(二)農(nóng)戶向村民委員會(huì)提出申請(qǐng);

(三)各行政村召開(kāi)村民代表會(huì)議進(jìn)行民主評(píng)議，形成初選名單，由村民委員會(huì)和駐村工作隊(duì)(駐村、包村干部)核實(shí)后進(jìn)行第一次公示，經(jīng)公示無(wú)異議后報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府;

(四)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府對(duì)各村上報(bào)的初選名單進(jìn)行審核，確定貧困戶名單，分別在各行政村進(jìn)行第二次公示，經(jīng)公示無(wú)異議，報(bào)縣(市、區(qū))扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組;

(五)縣(市、區(qū))扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))上報(bào)的名單進(jìn)行審查確認(rèn)后，在各行政村進(jìn)行公告。

村民對(duì)審核結(jié)果有異議的，可以自審核結(jié)果公示之日起七日內(nèi)向鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府提出復(fù)核申請(qǐng)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)，并在五個(gè)工作日內(nèi)公示復(fù)核結(jié)果。

農(nóng)戶申請(qǐng)有困難的，可以由村民小組或者其他村民代為提出申請(qǐng)。

第十條

貧困戶的退出由村民委員會(huì)組織民主評(píng)議后提出，經(jīng)村民委員會(huì)和駐村工作隊(duì)(駐村、包村干部)核實(shí)、擬退出貧困戶認(rèn)可，在村內(nèi)公示無(wú)異議后，報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，報(bào)縣(市、區(qū))扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組審查確認(rèn)后，在所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和行政村公告退出，同時(shí)在建檔立卡貧困人口中銷(xiāo)號(hào)。

第十一條　貧困村的貧困發(fā)生率降至2%以下，且符合省定貧困村脫貧標(biāo)準(zhǔn)的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府提出擬退出村名單，在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和所在村公示無(wú)異議后，報(bào)縣(市、區(qū))扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組審查，由縣(市、區(qū))人民政府批準(zhǔn)后，向社會(huì)公告退出，并報(bào)設(shè)區(qū)市扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組備案。

第十二條　省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣的貧困發(fā)生率降至2%以下，且達(dá)到省定脫貧標(biāo)準(zhǔn)的，由縣級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組提出退出申請(qǐng)，設(shè)區(qū)市扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組初審，省扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組審核，向社會(huì)公示征求意見(jiàn)。公示無(wú)異議后，報(bào)省人民政府按照規(guī)定程序批準(zhǔn)退出。

第十三條

達(dá)到現(xiàn)行脫貧標(biāo)準(zhǔn)的扶貧對(duì)象，按照規(guī)定程序退出后，脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行的扶貧政策。對(duì)提前退出的省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)提前退出的貧困村各地可制定相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)政策。

第十四條

健全和完善扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡信息管理系統(tǒng)。貧困戶、貧困村信息由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府采集，省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣信息由縣級(jí)人民政府扶貧開(kāi)發(fā)工作機(jī)構(gòu)采集。采集的信息應(yīng)當(dāng)真實(shí)、準(zhǔn)確。

第三章

扶貧開(kāi)發(fā)措施

第十五條

縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)納入本行政區(qū)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并制定農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。

縣級(jí)以上人民政府制定其他專(zhuān)項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與本行政區(qū)域農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃相銜接，優(yōu)先保障農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)需要。

第十六條

縣級(jí)以上人民政府對(duì)居住在偏僻自然村、地災(zāi)隱患點(diǎn)、生態(tài)與自然保護(hù)區(qū)等生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)且有搬遷意愿的農(nóng)村人口，加快實(shí)施造福工程易地扶貧搬遷。

各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)多方籌措資金，對(duì)造福工程易地扶貧搬遷對(duì)象的建房和集中安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予資金補(bǔ)助。

扶貧開(kāi)發(fā)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，會(huì)同有關(guān)部門(mén)確定造福工程易地扶貧搬遷對(duì)象范圍;國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障造福工程易地搬遷用地需求;城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)對(duì)涉及造福工程易地扶貧搬遷的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先按照規(guī)定的權(quán)限和程序編制或者修改鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村規(guī)劃;造福工程易地扶貧搬遷相關(guān)規(guī)費(fèi)的減免應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第十七條

縣級(jí)以上人民政府對(duì)居住在危房中的農(nóng)村建檔立卡貧困戶、分散供養(yǎng)五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭和其他貧困戶實(shí)施危房改造。

第十八條

鼓勵(lì)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展金融扶貧，發(fā)展扶貧普惠金融，為扶貧對(duì)象提供符合貧困地區(qū)貧困戶特點(diǎn)和需求的金融產(chǎn)品和服務(wù)方式。

加大信貸投入，運(yùn)用國(guó)家扶貧再貸款政策，實(shí)行比支農(nóng)再貸款更優(yōu)惠的利率。

扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)較重的縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保金，為貧困戶提供無(wú)抵押小額貸款擔(dān)保。

第十九條

貧困地區(qū)縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)制定特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，發(fā)揮區(qū)域和資源優(yōu)勢(shì)，培育壯大特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、電子商務(wù)、林下經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，加快建立一批貧困戶參與度高的綠色生態(tài)特色產(chǎn)業(yè)基地。

縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)龍頭企業(yè)和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的培育，發(fā)揮龍頭企業(yè)和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社對(duì)貧困戶的組織和帶動(dòng)作用，建立健全其與貧困戶的緊密利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

第二十條

縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村貧困家庭勞動(dòng)力提供農(nóng)村實(shí)用技術(shù)、職業(yè)技能培訓(xùn)和公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)，增強(qiáng)就業(yè)技能;加大對(duì)貧困地區(qū)返鄉(xiāng)農(nóng)民工和返鄉(xiāng)大中專(zhuān)畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)的扶持力度，拓展貧困家庭勞動(dòng)力就業(yè)空間。

第二十一條

縣級(jí)以上人民政府教育部門(mén)應(yīng)當(dāng)實(shí)施教育扶貧工程。各級(jí)教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)向貧困地區(qū)、老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)傾斜，鞏固提高教育發(fā)展水平。

第二十二條

縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)加大科技扶貧力度，加快技術(shù)成果轉(zhuǎn)化，選派科技人員開(kāi)展科技服務(wù)，強(qiáng)化貧困地區(qū)基層農(nóng)技推廣服務(wù)體系建設(shè)。

第二十三條

縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)實(shí)施文化扶貧工程，推動(dòng)文化惠民項(xiàng)目向貧困地區(qū)傾斜，推進(jìn)基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)，加強(qiáng)文化供需對(duì)接。加強(qiáng)貧困地區(qū)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，倡導(dǎo)現(xiàn)代文明理念和生活方式。

第二十四條

縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)實(shí)施健康扶貧工程，將建檔立卡貧困人口納入醫(yī)療扶貧范圍，資助其參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，對(duì)貧困人口就醫(yī)費(fèi)用給予救助幫扶。

第二十五條

縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立健全與農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)相銜接的最低生活保障和特困人員供養(yǎng)等社會(huì)保障制度。對(duì)因?yàn)?zāi)因病等陷入暫時(shí)性貧困人口提供受災(zāi)人員救助或者臨時(shí)救助;對(duì)計(jì)劃生育特殊困難家庭實(shí)施關(guān)懷救助;對(duì)符合低保條件的貧困人口實(shí)行政策性兜底保障，對(duì)符合扶貧條件的農(nóng)村低保對(duì)象實(shí)行扶貧脫貧。

第二十六條

優(yōu)先實(shí)施農(nóng)村貧困地區(qū)交通、水利、電力、漁港、飲水安全、危房改造、土地整理、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、廣播電視、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)村信息化推廣應(yīng)用，改善農(nóng)村貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件。

第二十七條

探索建立貧困村、貧困戶資產(chǎn)性收益增收機(jī)制。對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金和涉農(nóng)資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、光伏發(fā)電、鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目形成的資產(chǎn)，具備條件的可折股量化給貧困村或貧困戶，帶動(dòng)貧困村和貧困戶尤其是喪失勞動(dòng)能力的貧困人口獲得穩(wěn)定收益。

第二十八條

縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將扶貧開(kāi)發(fā)與生態(tài)文明建設(shè)緊密結(jié)合，加大貧困地區(qū)的生態(tài)保護(hù)和修復(fù)力度，視財(cái)力情況逐步提高生態(tài)公益林和天然林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，建立地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。

第二十九條　縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取“干部駐村、部門(mén)幫扶、資金捆綁、政策支持”辦法，建立健全駐村幫扶工作機(jī)制，實(shí)施整村推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)。

將貧困村優(yōu)先納入城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治范疇，大力開(kāi)展貧困村村莊整治，加快推進(jìn)貧困村人居環(huán)境建設(shè)。

第三十條

完善省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣掛鉤幫扶制度，落實(shí)山海協(xié)作、對(duì)口幫扶工作，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建，加大山海干部交流力度，健全服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制，幫助解決發(fā)展中的困難和問(wèn)題。

第三十一條

縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門(mén)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，可以與有關(guān)國(guó)家和地區(qū)、國(guó)際組織、區(qū)域組織及其他機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)交流合作。

第四章

資金與項(xiàng)目管理

第三十二條

農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)資金來(lái)源：

(一)中央和地方財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金;

(二)行業(yè)扶貧資金;

(三)國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位的定點(diǎn)幫扶資金;

(四)金融機(jī)構(gòu)的扶貧貸款;

(五)公民、法人或者其他組織捐贈(zèng)的扶貧資金;

(六)其他用于農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的資金。

第三十三條

省級(jí)財(cái)政和設(shè)區(qū)市級(jí)財(cái)政加大對(duì)省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣財(cái)政扶持力度;各級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策基礎(chǔ)上，加大對(duì)貧困村的財(cái)政扶持力度。

省級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)探索建立省市縣三級(jí)扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金在線監(jiān)管系統(tǒng)。縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金和扶貧項(xiàng)目管理經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，歸并可以整合的相關(guān)扶貧資金和相關(guān)涉農(nóng)資金，統(tǒng)一規(guī)劃，集中使用，提高資金使用效益。

第三十四條

財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金應(yīng)當(dāng)按照因素測(cè)算、資金績(jī)效、考核評(píng)價(jià)、年度扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃等進(jìn)行分配。重大項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定，報(bào)同級(jí)人民政府審定后實(shí)施。

行業(yè)扶貧資金由行業(yè)主管部門(mén)依據(jù)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃和任務(wù)進(jìn)行安排。

社會(huì)捐贈(zèng)資金的安排使用應(yīng)當(dāng)尊重捐贈(zèng)者的意愿，向捐贈(zèng)者告知資金使用情況，并依照有關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行管理和監(jiān)督。

第三十五條

縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)、農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)，對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的使用和管理進(jìn)行績(jī)效考核評(píng)價(jià)。

第三十六條

縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，科學(xué)論證，因地制宜確定和落實(shí)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。

農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目管理要求，制定項(xiàng)目實(shí)施方案，承擔(dān)項(xiàng)目責(zé)任，建立合同管理，執(zhí)行公示公告、竣工驗(yàn)收、績(jī)效評(píng)價(jià)、檔案登記、后續(xù)管理等制度。

經(jīng)批準(zhǔn)的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目不得擅自變更。確需變更的，應(yīng)當(dāng)報(bào)原批準(zhǔn)部門(mén)審批。

第三十七條

縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目資產(chǎn)管護(hù)制度，按照誰(shuí)受益、誰(shuí)管護(hù)的原則，明確管護(hù)主體和管護(hù)責(zé)任。

農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目所形成的設(shè)施、設(shè)備和資產(chǎn)依法受到保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得損壞、非法占用或者擅自處置。

第五章

監(jiān)督檢查

第三十八條

有扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)的縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)定期向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作情況，自覺(jué)接受同級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督。

第三十九條

縣級(jí)以上人民政府農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作機(jī)構(gòu)以及發(fā)展和改革、審計(jì)、財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)開(kāi)展對(duì)扶貧政策措施、扶貧規(guī)劃執(zhí)行、財(cái)政扶貧資金管理使用、扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)管理落實(shí)情況等專(zhuān)項(xiàng)檢查和監(jiān)督。

第四十條

縣級(jí)以上人民政府農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作機(jī)構(gòu)和統(tǒng)計(jì)調(diào)查部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估。

第四十一條

縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)或者機(jī)構(gòu)在履行監(jiān)督檢查職責(zé)時(shí)，可以依法采取下列措施：

(一)要求被檢查的單位和個(gè)人說(shuō)明情況，提供農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)活動(dòng)有關(guān)賬冊(cè)、單據(jù)、文件、記錄和其他資料;

(二)檢查與農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)活動(dòng)有關(guān)的場(chǎng)所;

(三)責(zé)令被檢查單位和個(gè)人停止違法行為，履行法定義務(wù);

(四)對(duì)可能轉(zhuǎn)移、隱匿、銷(xiāo)毀的與違法行為有關(guān)的財(cái)物，可以申請(qǐng)有關(guān)部門(mén)先行登記保存。

第六章

法律責(zé)任

第四十二條

違反本辦法第三十六條第三款規(guī)定，擅自變更扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的，由縣級(jí)人民政府扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目管理部門(mén)責(zé)令改正;情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)停止項(xiàng)目實(shí)施，由有關(guān)部門(mén)依法追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任;造成損失的，依法賠償損失。

第四十三條

違反本辦法第三十七條第二款規(guī)定，損壞、非法占用或者處置扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目設(shè)施、設(shè)備和資產(chǎn)的，由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作機(jī)構(gòu)或者有關(guān)部門(mén)責(zé)令限期改正，并依法予以處理;造成損失的，依法賠償損失。

第四十四條

承擔(dān)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作任務(wù)的單位和個(gè)人不履行職責(zé)，未完成農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)，造成不良影響的，由同級(jí)人民政府或者上級(jí)主管部門(mén)予以批評(píng)，責(zé)令限期完成，并依照有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。

第四十五條

縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)、農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作機(jī)構(gòu)及其工作人員在扶貧開(kāi)發(fā)工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、貪污受賄、徇私舞弊的，由其所在單位、上級(jí)主管部門(mén)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第七章

附則

篇4

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的農(nóng)村貧困人口從1978年的2.5億人下降到2010年的2688萬(wàn)人，貧困線標(biāo)準(zhǔn)從1978年的100元提高到2011年的2300元，率先實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)中減貧的要求。細(xì)數(shù)我國(guó)減貧工作的發(fā)展，大體經(jīng)過(guò)了五個(gè)階段：

第一階段是從1978年到1985年的體制改革推動(dòng)扶貧階段。農(nóng)村處于溫飽線以下的人口由1978年的2.5億人減少到1985年的1.25億人，貧困線標(biāo)準(zhǔn)也從1978年的100元提高到1985年的206元。陜西未解決溫飽的貧困人口由1978年的1200萬(wàn)人，減少到1985年的605萬(wàn)人。

第二階段是從1986年到1993年，全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了有計(jì)劃、有組織、有針對(duì)性的大規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)，農(nóng)村處于溫飽線以下的人口由1985年的1．25億減少到1993年的8000萬(wàn)，貧困線標(biāo)準(zhǔn)也從1986年的206元提高到1994年的625元。陜西未解決溫飽的貧困人口由1985年的605萬(wàn)人，減少到1993年的500萬(wàn)人。

第三階段是1994年到2000年的扶貧攻堅(jiān)階段。國(guó)務(wù)院制定了《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，農(nóng)村處于溫飽線以下的人口由1993年的8000萬(wàn)人減少到2000年的3000萬(wàn)人，貧困線標(biāo)準(zhǔn)也從1994年的625元提高到2000年的865元。陜西未解決溫飽的貧困人口由1993年的500萬(wàn)人，減少到2000年的382萬(wàn)人。

第四階段是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，制定了中國(guó)第一個(gè)扶貧綱領(lǐng)性文件《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001-2010）》，這一階段全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的目標(biāo)由解決剩余貧困人口的溫飽問(wèn)題轉(zhuǎn)入穩(wěn)定解決貧困人口溫飽并以增加貧困人口收入階段，我國(guó)貧困人口從2000年的9422萬(wàn)人減少到2010年的2688萬(wàn)人，貧困線標(biāo)準(zhǔn)也從2000年的865元提高到2010年的1274元。陜西的貧困人口由2000年的817萬(wàn)人，減少到2010年的246萬(wàn)人。

第五階段是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)的第二個(gè)十年，制定了新的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020）》，扶貧開(kāi)發(fā)工作開(kāi)始從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)不愁吃、不愁穿，保障義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房的“兩不愁,三保障”的新階段。中央決定將農(nóng)民人均純收入2300元作為新的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，那么對(duì)應(yīng)的扶貧對(duì)象規(guī)模約為1.28億人。陜西省制定了2500元的扶貧新標(biāo)準(zhǔn)，而收入在2000元以下的村還有7400多個(gè)，收入在1600元以下的低收入人口還有558萬(wàn)。

我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的特點(diǎn)

以陜西為例，新階段前十年，陜西省扶貧開(kāi)發(fā)工作以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧方針，圍繞增加貧困人口收入，大力實(shí)施整村推進(jìn)、移民搬遷、產(chǎn)業(yè)扶貧、能力建設(shè)、外資扶貧、社會(huì)扶貧等六大工程，專(zhuān)項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧攜手推進(jìn)。

一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行政府主導(dǎo)。陜西省相繼出臺(tái)了十年《規(guī)劃》、加強(qiáng)扶貧工作的《決定》、加強(qiáng)扶貧資源整合的《意見(jiàn)》、實(shí)施千企業(yè)千村扶助行動(dòng)的《意見(jiàn)》等一系列政策性文件，每年召開(kāi)一次扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議，省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)帶頭包抓扶貧點(diǎn)，為扶貧開(kāi)發(fā)深入推進(jìn)提供了強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)保障。

二是扶貧規(guī)劃的項(xiàng)目全面實(shí)施完成。陜西省對(duì)10491個(gè)村實(shí)施了整村推進(jìn)扶貧，搬遷貧困人口133萬(wàn)人，培訓(xùn)轉(zhuǎn)移貧困家庭勞動(dòng)力39萬(wàn)人，在1450個(gè)貧困村建立了互助資金組織。

三是專(zhuān)項(xiàng)扶貧投入大幅增加。累計(jì)投入中省專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政扶貧資金64.13億元，其中年度省級(jí)財(cái)政扶貧資金10年翻了3.5番，2011年達(dá)到6.2億元。

四是社會(huì)扶貧深入發(fā)展。在實(shí)施黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位“兩聯(lián)一包”扶貧的同時(shí)，開(kāi)展“千企千村扶助行動(dòng)”，動(dòng)員2687家規(guī)模以上企業(yè)結(jié)對(duì)幫扶2830個(gè)低收入村。

五是貧困地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度框架初步形成。新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)、義務(wù)教育階段“兩免一補(bǔ)”、農(nóng)村中小學(xué)生“蛋奶工程”等民生工程在貧困地區(qū)得到先試先行。

六是增收減貧成效顯著。貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入10年增長(zhǎng)3.2倍，年均增長(zhǎng)12.4%，超過(guò)了陜西全省的增長(zhǎng)速度，2010年達(dá)到3617元。農(nóng)村貧困人口由2000年的817萬(wàn)減少到2010年的246萬(wàn)，貧困人口占農(nóng)村人口的比例由33.1%下降到11.5%。

扶貧開(kāi)發(fā)工作遇到的問(wèn)題

一是貧困人口規(guī)模依然龐大。

二是集中連片貧困地區(qū)的矛盾比較突出。秦巴山區(qū)陜西包含29個(gè)縣、六盤(pán)山區(qū)陜西包含7個(gè)縣、呂梁山區(qū)陜西包含7個(gè)縣、陜北白于山區(qū)、黃河沿岸土石山區(qū)、渭北旱腰帶和秦嶺北麓地區(qū)偏遠(yuǎn)農(nóng)村，覆蓋60個(gè)縣區(qū)、1061多萬(wàn)人口，自然環(huán)境惡劣，基本條件落后，公共服務(wù)水平低，群眾增收脫貧的難度較大。

三是低收入群體發(fā)展機(jī)會(huì)少的問(wèn)題比較突出。宏觀經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)成果未能自動(dòng)地向貧困地區(qū)和貧困群眾傾斜。貧困問(wèn)題表面上看是收入差距大，而實(shí)際反映的是能力低和發(fā)展機(jī)會(huì)少。一些富裕的人群掩蓋了大部分人的貧困，一些平原、縣區(qū)的富裕掩蓋了山區(qū)的貧困。

四是行業(yè)扶貧發(fā)展滯后的問(wèn)題比較突出。在專(zhuān)項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧三位一體的格局中，行業(yè)扶貧處于自發(fā)狀態(tài)，制度性、計(jì)劃性不強(qiáng)。扶貧缺少乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，作用需要進(jìn)一步發(fā)揮。

五是返貧現(xiàn)象比較突出。自然災(zāi)害頻繁、市場(chǎng)變化莫測(cè)，脫貧成果難以鞏固，致貧返貧困因素較多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，貧困村遭受?chē)?yán)重自然災(zāi)害的幾率是其它地區(qū)的5倍，全省正常年景返貧率10%，災(zāi)年可達(dá)到15%。

六是個(gè)別地方對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)的長(zhǎng)期性和艱巨性認(rèn)識(shí)不足，存在畏難情緒，等靠要思想嚴(yán)重。

篇5

關(guān)鍵詞：阿馬蒂亞·森；可行能力；扶貧對(duì)象；貧困線；多維貧困觀

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）35-0043-05

一、貧困對(duì)象選取的單一標(biāo)準(zhǔn)：收入

多年以來(lái)，中國(guó)一直采用收入標(biāo)準(zhǔn)作為衡量貧困的標(biāo)準(zhǔn)。隨著社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，貧困標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提升，貧困標(biāo)準(zhǔn)線由2000年的人均純收入865元提高到2010年的1 274元（見(jiàn)表1）；2011年11月29日，扶貧標(biāo)準(zhǔn)線又提高到2 300元。隨著對(duì)貧困問(wèn)題的日益關(guān)注，中國(guó)貧困問(wèn)題有所改善，表現(xiàn)為貧困人口大幅度減少，貧困發(fā)生率大幅度下降，貧困人口從2000年的9 422萬(wàn)人減少到2010年的2 688萬(wàn)人，貧困發(fā)生率也由2000年的10.2%降到2010年的2.8%（見(jiàn)表1）。

二、收入標(biāo)準(zhǔn)劃分貧困對(duì)象存在的問(wèn)題

收入作為衡量貧困的標(biāo)準(zhǔn)給人的感覺(jué)是較為公平而且易于操作的，但在實(shí)際中卻存在一些問(wèn)題，尤其是在該標(biāo)準(zhǔn)與選定扶貧補(bǔ)貼對(duì)象密切相關(guān)時(shí)更是遇到了難以克服的困難。

1.容易引發(fā)農(nóng)村居民的不滿心理。在由收入作為選定貧困人口的唯一標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，未被確定為貧困人口的群眾有著不少怨言。課題組曾于2011年12月深入到國(guó)家級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣——湖北省英山縣4個(gè)村莊308家農(nóng)戶進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，13.64%的受訪者明確提出貧困人口的確定和扶貧補(bǔ)貼的發(fā)放要體現(xiàn)公平。

2.基層選定扶貧對(duì)象的工作難度較大。阿馬蒂亞·森[1]曾指出，按人們的收入水平低下情況來(lái)選定扶助對(duì)象的做法有可能導(dǎo)致信息扭曲的后果，如一個(gè)農(nóng)民家庭人均收入相對(duì)較高，但由于家中有成員身體殘疾、年齡較長(zhǎng)等不利因素的影響，可能使得該家庭相對(duì)于一個(gè)收入較低，但家庭成員身體健康、年齡較輕的農(nóng)民家庭而言，更有可能出現(xiàn)營(yíng)養(yǎng)不良、有病不治、有學(xué)不上這樣的糟糕后果。因此，單一的收入劃分貧困的標(biāo)準(zhǔn)引起質(zhì)疑，并在實(shí)際的工作中有一定程度的操作難度。湖北省鄖西縣工作人員就遇到了這一問(wèn)題[2]，“2 300元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)是有了，建檔立卡到底把哪些人框進(jìn)去，叫我們不好辦。幾天來(lái)，不少老百姓找我們村干部扯皮，硬要定為貧困戶，這項(xiàng)工作要真正辦好真的不容易。”

3.傷害了扶貧對(duì)象的自尊。由于中國(guó)扶貧對(duì)象的確定與扶貧補(bǔ)貼密切相關(guān)，因此，扶貧對(duì)象的選取引起了農(nóng)村居民的高度關(guān)注。為了更有針對(duì)性的選取扶貧對(duì)象，確保扶貧對(duì)象選舉過(guò)程能夠做到“公開(kāi)、公平、公正”，有些地方[3]按照“一評(píng)、三核、四公示”的基本操作程序，對(duì)扶貧對(duì)象的選定進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。即村民民主評(píng)議小組評(píng)議表決結(jié)果，經(jīng)過(guò)村委核查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、區(qū)級(jí)審批之后分別對(duì)村民小組群眾評(píng)議推薦結(jié)果、村民民主評(píng)議小組評(píng)議表決結(jié)果、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核結(jié)果以及區(qū)級(jí)審批結(jié)果分別進(jìn)行為期3—5天以上的公示，公示期滿后，再將無(wú)異議的審核名單進(jìn)入下一輪程序，有異議的再次進(jìn)行調(diào)查核實(shí)并公示。通過(guò)一系列操作程序來(lái)確定貧困對(duì)象。在收入作為唯一評(píng)判貧困的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，這種做法確保最大程度地做到了公開(kāi)、透明、公正。但是，這樣卻可能給被扶持者打上身份烙印，有可能使其自尊受損[1]。而自尊“也許是最重要的基本善”，作為公平的正義總是給予自尊比給予別的原則更多的支持[4]。

三、多維度貧困測(cè)量

為了解決單一的衡量標(biāo)準(zhǔn)選定扶貧對(duì)象的問(wèn)題，阿馬蒂亞·森提出把注意力從個(gè)人收入低下轉(zhuǎn)移到可行能力短缺的貧困標(biāo)準(zhǔn)，即多維度選定扶助對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)，主要包括：

1.教育。人們通常不大愿意單純從策略出發(fā)，而故意不去上學(xué)。理性和選擇的優(yōu)先順序通常使人們不愿意故意擴(kuò)大這些基本的剝奪狀況。因此一般來(lái)說(shuō)，有學(xué)不上的原因往往是貧困造成的。

2.身體。身體有疾病的人比身體健康的人需要更多的收入來(lái)治病，而且，即使得到醫(yī)藥治療，同等的收入水平給病人帶來(lái)的生活質(zhì)量也可能低于健康的人享受到的生活質(zhì)量。

3.環(huán)境條件的差異。例如，氣候條件（溫度范圍、降雨量、洪水等等），可以影響一個(gè)人從一定水平的收入中所能得到的享受；如取暖衣著的要求，給寒冷地帶的窮人帶來(lái)生活在溫暖地帶的同樣貧窮的人不會(huì)遇到問(wèn)題；傳染病在一個(gè)地區(qū)的流行也會(huì)改變?cè)摰貐^(qū)居民的生活質(zhì)量；污染和其他環(huán)境問(wèn)題也具有同樣作用。

四、多維貧困標(biāo)準(zhǔn)下中國(guó)農(nóng)村扶貧問(wèn)題分析

采用阿馬蒂亞·森的多維貧困觀對(duì)中國(guó)農(nóng)村貧困問(wèn)題進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)村貧困問(wèn)題還有待改進(jìn)之處。

（一）教育貧困問(wèn)題

貧困地區(qū)農(nóng)村居民受教育水平相對(duì)較低，這主要從兩個(gè)方面體現(xiàn)出來(lái)，一是義務(wù)教育階段兒童失學(xué)情況，二是農(nóng)村勞動(dòng)力受教育程度。而教育程度低的農(nóng)村居民收入水平也相對(duì)較低[5]。

1.農(nóng)村義務(wù)教育

7—15歲是按正常年齡入學(xué)的兒童應(yīng)該接受9年義務(wù)教育的年齡段，這一階段的學(xué)習(xí)為提高未來(lái)勞動(dòng)力的素質(zhì)、提高勞動(dòng)力就業(yè)能力、增加勞動(dòng)力的收入水平有著極為積極的作用。

為了提高勞動(dòng)力的素質(zhì)和就業(yè)水平，中國(guó)在20世紀(jì)80年代通過(guò)《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》，自此開(kāi)始施行9年義務(wù)教育。此舉措大幅度地提高了學(xué)齡段兒童的入學(xué)率，降低了失學(xué)兒童的比率。扶貧重點(diǎn)縣7—12歲和13—15歲兒童失學(xué)率分別由2002年5.1%和17.0%降到了2010年的1.7%和3.3%（見(jiàn)表2），但該比例和全國(guó)的水平還有一定的差距。2010年，全國(guó)小學(xué)學(xué)齡入學(xué)率已達(dá)99.7%，比扶貧重點(diǎn)縣同齡兒童高1個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)表3）。

扶貧重點(diǎn)縣失學(xué)兒童中，因家庭經(jīng)濟(jì)困難失學(xué)的比例大幅度下降，由2002年的48.6%降到了2010年的15.6%，這至少在一定程度上表明義務(wù)教育措施的有效性；因兒童本身不愿意上學(xué)而導(dǎo)致失學(xué)比例有明顯上升，由2001年的26.1%上升到2010年34.7%；由于家中缺少勞動(dòng)力原因致兒童失學(xué)的比例有所提高，由2002年的3.2%提高到2010年的6.2%。總體而言，2010年，由于家庭原因致兒童失學(xué)的比例仍然高達(dá)21.8%（見(jiàn)表4）。

2.勞動(dòng)力文化程度

近年來(lái)，扶貧重點(diǎn)縣勞動(dòng)力文化程度有所提高，文盲、半文盲的比例由2002年的15.3%減少到2010年10.3%；小學(xué)文化程度的比例由2002年的37.8%減少到2010年的32.1%；初中文化程度的比例則由2002年的38.8%增加到2010年的45.8%；高中文化程度的比例由2002年的6.4%增加到2010年的8.5%；中專(zhuān)及以上文化程度的比例則由2002年的1.6%增加到2010年的3.3%（見(jiàn)表5）。

雖然扶貧重點(diǎn)縣勞動(dòng)力文化程度有所提高，但相對(duì)于全國(guó)而言，扶貧重點(diǎn)縣的農(nóng)村勞動(dòng)力文化程度仍較低。2010年，全國(guó)農(nóng)民工中，文盲、半文盲占1.3%，遠(yuǎn)小于扶貧重點(diǎn)縣勞動(dòng)力10.3%的水平；小學(xué)文化程度的占12.3%，小于扶貧重點(diǎn)縣32.1%的比例；初中文化程度占61.2%，高中文化程度占15%，中專(zhuān)及以上文化程度占10.2%（見(jiàn)表6），均遠(yuǎn)高于扶貧重點(diǎn)縣相同文化程度勞動(dòng)力的比例。

農(nóng)民工文化程度較低，導(dǎo)致其外出務(wù)工收入較低。2010年，扶貧重點(diǎn)縣外出勞動(dòng)力月人均收入1 270.7元，比全國(guó)外出農(nóng)民工月均收入1 690元要低419.3元。

（二）環(huán)境貧困

貧困地區(qū)多位于自然環(huán)境惡劣地區(qū)，扶貧重點(diǎn)縣的“四通”情況就可以反映這一問(wèn)題。2002年至2010年，雖然扶貧重點(diǎn)縣“四通”狀況有了很大的改進(jìn)，自然村通公路的比例由2002年的72.2%增加到了2010年的88.1%，通電的自然村比重由2002年的93.0%增加到了2010年的98.0%，通電話的自然村比重由2002年的52.6%增加到了2010年的92.9%，能接受電視節(jié)目的自然村比重由2002年的83.9%增加到了2010年的95.6%，但是直到2010年，仍有11.9%的自然村未通公路，2.0%的自然村未通電，7.1%的自然村未通電話，4.4%的自然村未能接受電視節(jié)目（見(jiàn)表7）。這造成了貧困村莊農(nóng)村居民和外界溝通較為困難，也影響到了其認(rèn)知水平的提高。

發(fā)展資金，即便是小額的發(fā)展資金也可以促進(jìn)貧困農(nóng)民收入增加，從而使得其易于擺脫貧困。然而，中國(guó)農(nóng)戶尤其是貧困農(nóng)戶獲得發(fā)展的資金非常困難，雖然近年來(lái)貧困戶戶均貸款金額有所增加，從2007年的5 224.0元增加到2010年的7 985.5元，然而得到貸款農(nóng)戶比例卻呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，從2007年的3.3%下降到2010年的2.0%，無(wú)論戶均貸款金額還是貸款戶比重均低于總體農(nóng)戶。2010年，貧困戶戶均貸款金額要比全國(guó)農(nóng)戶貸款金額低4 648.1元，獲得貸款戶的比重比全部農(nóng)戶少1個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)表8）。

（三）消費(fèi)貧困

貧困地區(qū)農(nóng)村居民消費(fèi)水平雖然逐年提高，但相對(duì)于全國(guó)農(nóng)民而言，其消費(fèi)水平仍較低，2010年僅為全國(guó)農(nóng)民消費(fèi)水平的60.7%，而且二者之間的差距呈現(xiàn)出擴(kuò)大趨勢(shì)（見(jiàn)圖1）。

（四）健康貧困

隨著生活水平的提高，貧困農(nóng)民的身體健康狀況有所改善，2002—2010年，扶貧重點(diǎn)縣健康農(nóng)戶的比例從91.7%提高到了93.1%，但仍有一定比例的殘疾人口以及患有大病、長(zhǎng)期慢性病和體弱多病人口（見(jiàn)圖2）。而身體的不健康嚴(yán)重影響了農(nóng)民的收入水平，使農(nóng)民陷入貧困的生活狀況中。

收入水平低反過(guò)來(lái)進(jìn)一步了影響農(nóng)民對(duì)病痛進(jìn)行及時(shí)的醫(yī)治，2010年，扶貧重點(diǎn)縣有54.5%的農(nóng)戶表示由于經(jīng)濟(jì)困難而未能及時(shí)就醫(yī)（見(jiàn)圖3），這種情況又加速了患病農(nóng)民的貧困狀況，使其生活水平進(jìn)一步下降。

造成身體出現(xiàn)病患的原因多種多樣，其中飲用水不安全和不良的衛(wèi)生設(shè)備是造成身體不健康的重要原因。2010年，扶貧重點(diǎn)縣仍有28.7%的農(nóng)戶從淺井、江湖河泊、塘取水（見(jiàn)圖4），有5.1%的農(nóng)戶從水源有污染的地方獲取飲用水，有8.9%的農(nóng)戶較難獲得飲用水。2010年，扶貧重點(diǎn)農(nóng)戶中，僅有6.3%的農(nóng)戶有水沖式廁所，而82.1%的農(nóng)戶使用旱廁，還有11.6%的農(nóng)戶家中沒(méi)有廁所（見(jiàn)圖5）。

五、建議

為了能夠更好地劃分貧困農(nóng)民，真正解決貧困農(nóng)民的實(shí)際問(wèn)題，需要從多個(gè)方面來(lái)分析貧困問(wèn)題并加以解決。

1.建立多維貧困觀。改進(jìn)貧困的衡量方法，從單一的測(cè)定方法轉(zhuǎn)為多維測(cè)量方法，從貧困農(nóng)民的教育保障、享受的醫(yī)療保障、飲用水安全、確保發(fā)展資金來(lái)源等多層次多方面來(lái)綜合衡量貧困，確保貧困對(duì)象能夠準(zhǔn)確的覆蓋。

2.為貧困人口提供盡可能多的教育機(jī)會(huì)。對(duì)農(nóng)村貧困人口最大的資產(chǎn)——?jiǎng)趧?dòng)力人力資本進(jìn)行開(kāi)發(fā)，可以提高農(nóng)民可行能力，使其直接受惠。所以，扶貧應(yīng)將關(guān)注的重點(diǎn)更多地轉(zhuǎn)向促進(jìn)農(nóng)村人力資本提高的扶持上來(lái)，確保貧困農(nóng)民享受獲得平等發(fā)展的機(jī)會(huì)和權(quán)利。

3.為貧困人口提供盡可能好的醫(yī)療衛(wèi)生條件。為農(nóng)村貧困人口提供更多的能夠?qū)膊〖皶r(shí)治療的機(jī)會(huì)和扶助，并從根本上改變致其生病的根源，如提供安全飲用水、使用較衛(wèi)生的設(shè)施，從而減少其換病概率和生病人數(shù)，提高其自身擺脫貧困的能力。

4.為貧困人口提供盡可能多的金融扶持。為了使得農(nóng)村貧困人口能夠得到發(fā)展資金，從而通過(guò)自我發(fā)展擺脫貧困，應(yīng)在農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)建立扶貧激勵(lì)機(jī)制，提高其扶持貧困人口發(fā)展的積極性。

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篇6

關(guān)鍵詞：政府主導(dǎo)；社會(huì)參與；自我發(fā)展；扶貧效率

中圖分類(lèi)號(hào)：F323．89　文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A　文章編號(hào)：1673-291X(2007)02－0051-02

一、我國(guó)農(nóng)村扶貧工作面臨的新問(wèn)題

貧困產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)是人所必需的基本機(jī)會(huì)和選擇權(quán)被排斥，是人創(chuàng)造財(cái)富，增加收入能力的不足，其涉及經(jīng)濟(jì)、政治、科技、社會(huì)文化等各個(gè)領(lǐng)域。所以，我們今天的反貧困，不能僅從貧困者基本生存權(quán)的角度，而且更要考察貧困者基本的發(fā)展權(quán)，要強(qiáng)調(diào)貧困主體的自我發(fā)展能力。而在長(zhǎng)期的反貧困斗爭(zhēng)中，我國(guó)政府做出了不懈努力，經(jīng)過(guò)二十多年的反貧困實(shí)踐，我國(guó)農(nóng)村反貧困取得了一定的成就，大多數(shù)貧困人口的溫飽問(wèn)題得到了解決，但是，仍存在一些問(wèn)題。

目前，我國(guó)農(nóng)村低收入人口自我發(fā)展能力不足，脆弱性高，收入波動(dòng)性大，返貧率居高不下，使我國(guó)農(nóng)村扶貧效率面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2003年底，中國(guó)尚有2900萬(wàn)農(nóng)村人口處于絕對(duì)貧困之中(按625元的貧困線標(biāo)準(zhǔn))，貧困發(fā)生率為3．09％。除此之外，中國(guó)還有6100萬(wàn)低收入人口(按照人均純收入625-865元計(jì)算)。另?yè)?jù)國(guó)家貧困監(jiān)測(cè)調(diào)查結(jié)果顯示，貧困地區(qū)低收入人口收入波動(dòng)性大，每年返貧率高達(dá)30％左右。而且農(nóng)村人口，特別是那些低收入人群和剛剛脫貧農(nóng)戶脆弱性高，自我發(fā)展能力差，更兼社會(huì)保障不健全，加之貧困標(biāo)準(zhǔn)每年都在不斷地變化，貧困人口具有相對(duì)的不確定性，更增加了我國(guó)農(nóng)村扶貧工作開(kāi)展的難度，嚴(yán)重影響著我國(guó)農(nóng)村的扶貧效率。

然而，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村反貧困不再是單純意義上的解決溫飽問(wèn)題和人口收入問(wèn)題，最重要的是解決貧困人口自我發(fā)展能力的不足。但目前我國(guó)農(nóng)村扶貧工作較多的是針對(duì)農(nóng)村扶貧項(xiàng)目，側(cè)重于扶貧攻堅(jiān)，而從長(zhǎng)期、持久、整體發(fā)展上來(lái)看反貧困力度不夠，沒(méi)有有效地激發(fā)貧困者的自身反貧困潛能，也沒(méi)有有效地把農(nóng)村扶貧的內(nèi)在動(dòng)力和外在支持結(jié)合起來(lái)。就政府、社會(huì)、貧困人口三個(gè)層面考察我國(guó)農(nóng)村扶貧工作，其開(kāi)展難、效率低的主要原因在于：政府扶貧主導(dǎo)作用發(fā)揮不到位；孤軍奮戰(zhàn)，社會(huì)參與不足；貧困人口自我發(fā)展能力建設(shè)不足。面對(duì)我國(guó)農(nóng)村扶貧出現(xiàn)的新問(wèn)題，必須積極探索一條全面、持久、行之有效的反貧困治理途徑，進(jìn)一步提高農(nóng)村扶貧效率。

二、提高我國(guó)農(nóng)村扶貧效率的思路

從政府、社會(huì)、貧困人口三位一體構(gòu)建反貧困體系，確立“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、自我發(fā)展”的反貧困治理思路是提高我國(guó)農(nóng)村扶貧效率的根本途徑。

(一)發(fā)揮政府在反貧困體系中的主導(dǎo)作用是提高扶貧效率的關(guān)鍵

1．明確扶貧目標(biāo)，確立扶貧工作的總體規(guī)劃

我國(guó)農(nóng)村扶貧工作的開(kāi)展，政府要有明確的扶貧目標(biāo)，并把反貧困行動(dòng)納入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃當(dāng)中。而且在確立清晰的扶貧開(kāi)發(fā)目標(biāo)和戰(zhàn)略之后，要按規(guī)定的目標(biāo)分清責(zé)任，落實(shí)措施。只有確立扶貧目標(biāo)，對(duì)扶貧工作進(jìn)行總體規(guī)劃，更好地明確政府組織之間的職責(zé)分工以及中央政府和地方政府的職責(zé)劃分，最終層層落實(shí)到貧困縣、貧困鄉(xiāng)、貧困村、貧困戶，保證對(duì)最貧困人口的最有效扶持，才能確保扶貧工作有效開(kāi)展，確保政府的扶貧效率得到提高。

2．明確政府在反貧困工作中的定位

在反貧困治理結(jié)構(gòu)中，政府作為反貧困的主導(dǎo)，其工作定位準(zhǔn)確與否將直接影響扶貧效果。準(zhǔn)確地做好政府的工作定位，不但要認(rèn)識(shí)到政府與貧困人口在反貧困治理中的救助與被救助關(guān)系，而且要特別突出貧困者在反貧困治理中的主體地位。如果我們從內(nèi)外因的觀點(diǎn)分析政府的反貧困主導(dǎo)作用，可知政府扶貧主導(dǎo)作用最終要通過(guò)扶貧主體(內(nèi)因)而發(fā)揮。因此，為了提高我國(guó)農(nóng)村扶貧效率，應(yīng)改變過(guò)去貧困人口對(duì)政府過(guò)度依賴(lài)的局面，并注意以下兩方面：一是政府要抓住扶貧工作重心，即把貧困者自我發(fā)展能力建設(shè)作為政府在整個(gè)反貧困斗爭(zhēng)中的核心，同時(shí)，致力于為貧困地區(qū)提供公共品和增加對(duì)貧困人口人力資本投入，以從根本上解決貧困人口自我發(fā)展能力的不足；二是政府應(yīng)該利用相應(yīng)的政策和措施，鼓勵(lì)和動(dòng)員社會(huì)各界參與扶貧，同時(shí)，積極參與國(guó)際合作．充分利用國(guó)際援助，形成扶貧開(kāi)發(fā)外在持久推力。

3．加快反貧困法治化進(jìn)程，為扶貧效率的提高提供法律保障

在我國(guó)農(nóng)村扶貧工作的具體實(shí)踐中，由于缺乏一個(gè)健全的監(jiān)督、管理機(jī)制，而導(dǎo)致扶貧具體工作落實(shí)不到位，任意虛報(bào)扶貧業(yè)績(jī)，，貧困人口責(zé)任與義務(wù)不明確、不具體等一系列問(wèn)題，嚴(yán)重地影響了扶貧效率。因此，制定國(guó)家反貧困法，實(shí)行貧困人口登記制度，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)和貧困人口檔案化管理，進(jìn)一步明確貧困人口的權(quán)利與義務(wù)，把扶貧政策上升到法律規(guī)范的層次，明確扶貧重點(diǎn)和扶貧方式，不僅為反貧困治理提供了法律保障，而且確保了政府扶貧效率的提高。

(二)動(dòng)員社會(huì)各界力量參與扶貧是提高扶貧效率的持久推力

貧困是一個(gè)世界性的問(wèn)題。反貧困是一個(gè)系統(tǒng)復(fù)雜的工程，它涉及到政治經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化各個(gè)領(lǐng)域，其任務(wù)長(zhǎng)期而艱巨。因此，扶貧效率的提高不能僅僅依靠政府力量，而要實(shí)行多元化扶貧戰(zhàn)略。要在政府引導(dǎo)下，廣泛動(dòng)員國(guó)內(nèi)外社會(huì)力量參與支持貧困地區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)建設(shè)，并從中央到地方形成一個(gè)完整有效的扶貧工作系統(tǒng)。要繼續(xù)堅(jiān)持中央國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)口幫扶貧困地區(qū)的定點(diǎn)幫扶策略；繼續(xù)發(fā)揮東部發(fā)達(dá)地區(qū)的人才、資源、技術(shù)、管理等方面的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步加大東部發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)口幫扶西部的東西扶貧協(xié)作。由于我國(guó)貧困人口基數(shù)大，扶貧資金單靠政府不能解決所有問(wèn)題，所以，在扶貧資金來(lái)源上，應(yīng)實(shí)現(xiàn)扶貧資金來(lái)源多元化。除了國(guó)家扶貧資金和地方扶貧資金外，還需要社會(huì)各界扶貧援助及海外捐贈(zèng)援助。并建議針對(duì)高收入人群和高利潤(rùn)行業(yè)開(kāi)征“扶貧基金”，為我國(guó)扶貧基金開(kāi)辟比較穩(wěn)定和廣闊的募集空間，以減輕政府扶貧基金不足的局面。此外，還可以在政府主導(dǎo)下，引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，允許社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織采取社會(huì)行為和企業(yè)行為參與反貧困，逐步形成社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織自主積極參與扶貧開(kāi)發(fā)的社會(huì)機(jī)制。總之，構(gòu)建并完善以政府主導(dǎo)，社會(huì)個(gè)人、企業(yè)、民間組織、國(guó)際機(jī)構(gòu)共同參與的多元化扶助機(jī)制，實(shí)行多元化扶貧戰(zhàn)略，將能形成我國(guó)農(nóng)村扶貧效率提高的外在持久推力。

(三)加強(qiáng)貧困人口自我發(fā)展能力建設(shè)是提高扶貧效率的核心

1．增加入力資本投入是提高扶貧效率的內(nèi)在基礎(chǔ)

貧困人口自身素質(zhì)較低和自我發(fā)展能力的不足從根本

上制約著農(nóng)村扶貧效率的提高。而加大人力資本投入，促進(jìn)人力資本存量的積累，培育有文化、善經(jīng)營(yíng)、會(huì)技術(shù)的高素質(zhì)新型農(nóng)民，增強(qiáng)貧困者自我發(fā)展和自力更生能力，是解決中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題，提高我國(guó)農(nóng)村扶貧效率，徹底消除我國(guó)農(nóng)村貧困根源的關(guān)鍵。因此，新時(shí)期我國(guó)農(nóng)村反貧困的治理，應(yīng)當(dāng)確立“教育扶貧”、“科技扶貧”、“文化扶貧”等先進(jìn)理念和進(jìn)一步推進(jìn)“健康工程”建設(shè)。只有加大對(duì)貧困地區(qū)人力資本投入，不斷提高貧困者的自身素質(zhì)，培育新型農(nóng)民，才能從根本上提高我國(guó)農(nóng)村的扶貧效率。

2．加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是提高扶貧效率的物質(zhì)基礎(chǔ)

貧困農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后，嚴(yán)重地制約著農(nóng)村扶貧工作的開(kāi)展和農(nóng)村扶貧效率的提高。發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)包括農(nóng)田水利、交通、通訊、能源等生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障等社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩方面。只有大力發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)性和社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和完善社會(huì)保障制度，增強(qiáng)貧困人口抗風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和能力，才能減少返貧，增加積累，為扶貧效率的提高提供可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)。

3．支持貧困者自主創(chuàng)業(yè)是提高扶貧效率的重要途徑

貧困人口自主創(chuàng)業(yè)意識(shí)不高、能力不強(qiáng)，是自我發(fā)展能力不足的重要表現(xiàn)，也不利于農(nóng)村扶貧效率的提高。激發(fā)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的意識(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)是提高我國(guó)農(nóng)村扶貧效率的重要途徑。農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)不僅能夠解決自身的就業(yè)問(wèn)題，為自身發(fā)展積累了資金、技術(shù)、先進(jìn)的生產(chǎn)和管理經(jīng)驗(yàn)，而且增加的就業(yè)崗位為其他勞動(dòng)者脫貧能力的提高提供一個(gè)實(shí)現(xiàn)的平臺(tái)。因此，政府要大力倡導(dǎo)自主創(chuàng)業(yè)精神，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)觀念的轉(zhuǎn)變。要推行積極創(chuàng)業(yè)政策，通過(guò)降低市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范市場(chǎng)，積極發(fā)展小額貸款等措施鼓勵(lì)和支持貧困人口自主創(chuàng)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)一步提升貧困人口自我發(fā)展能力，從而進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村扶貧效率的提高。

篇7

關(guān)鍵詞：貧困地區(qū)；隴南市；扶貧開(kāi)發(fā)

中圖分類(lèi)號(hào)：F124.7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-4161(2008)02-0104-05

我國(guó)于上世紀(jì)80年代中期開(kāi)始了扶持貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，以成立權(quán)威性的中央扶貧機(jī)構(gòu)――國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組為標(biāo)志，以向貧困地區(qū)輸入資金與資源為特征的扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略迅速在全國(guó)貧困地區(qū)推行開(kāi)來(lái)。經(jīng)過(guò)20年的扶貧開(kāi)發(fā)，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)取得了巨大成就，但也存在著一些不足。綜合分析、研究中國(guó)貧困地區(qū)的發(fā)展道路及其由此而形成的貧困地區(qū)的反貧困路徑，對(duì)于全面總結(jié)中國(guó)反貧困戰(zhàn)略實(shí)踐的歷史經(jīng)驗(yàn)和進(jìn)一步推動(dòng)貧困地區(qū)的資源開(kāi)發(fā)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展無(wú)疑具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

隴南市位于甘肅省東南部，地處秦巴山區(qū)貧困帶，是甘肅省最貧困的地區(qū)，也是中國(guó)最為貧困的地區(qū)之一。20年來(lái)，隴南市在扶貧開(kāi)發(fā)上取得了許多中國(guó)貧困地區(qū)反貧困的共同成就，同時(shí)也存在許多突出的矛盾和問(wèn)題，考察隴南市扶貧開(kāi)發(fā)20年間的資金來(lái)源，建設(shè)投向以及所產(chǎn)生的社會(huì)效益，對(duì)于剖析中國(guó)扶貧政策的績(jī)效具有典型性。

1、貧困特征及歸因分析

隴南市共轄一區(qū)八縣，195個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，3237個(gè)村，總?cè)丝?72.49萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口占到86%，境內(nèi)有漢、回、滿、藏、壯等多個(gè)民族居住。截至2005年，全市有7個(gè)縣、181個(gè)鄉(xiāng)、2217個(gè)村被列為扶貧開(kāi)發(fā)工作的重點(diǎn)，其中，鄉(xiāng)、村數(shù)量分別占到全省扶貧重點(diǎn)鄉(xiāng)、村總數(shù)的24.37%、30.41%，是全省扶貧開(kāi)發(fā)工作任務(wù)最重的地區(qū)；貧困人口89.7萬(wàn)人，占全省貧困人口總量的17.8%，貧困人口數(shù)量居全省最多；其中，絕對(duì)貧困人口30.04萬(wàn)人，占全省絕對(duì)貧困人口的20.22%，數(shù)量比重居全省最大；農(nóng)民人均純收入1353元，居全省最后。

全市整體貧困類(lèi)型屬于受資源約束、基礎(chǔ)設(shè)施約束、區(qū)位約束、科教文化約束等綜合型制約因素導(dǎo)致的綜合性貧困。考察隴南市貧困狀況，其主要特征有：

1.1 貧困普遍

目前，隴南市貧困發(fā)生率為32.92%，全市九縣（區(qū)）中，有七個(gè)縣（區(qū)）被列為國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，有扶貧重點(diǎn)鄉(xiāng)181個(gè)、重點(diǎn)村2217個(gè)，分別占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的92.8%，行政村總數(shù)的68.5%。類(lèi)似于發(fā)達(dá)地區(qū)的貧困是插花性貧困，隴南市的富裕基本上屬于插花性富裕。

1.2 貧困程度深

2005年，全市絕對(duì)貧困人口有30.04萬(wàn)人，占貧困人口的33.5%；農(nóng)村飲水困難人數(shù)達(dá)80.49萬(wàn)人，占農(nóng)村貧困人口的89.7%，貧困人口幾乎均有不同程度的飲水困難；不通公路的村740個(gè)，占行政村總數(shù)的30.42%；農(nóng)民人均灌溉面積為0.33畝，僅占農(nóng)民人均耕地面積的17.9%。貧困程度深還進(jìn)一步表現(xiàn)在扶貧重點(diǎn)鄉(xiāng)的各項(xiàng)指標(biāo)中，如表1，農(nóng)民人均純收入僅為1024元，比全市平均水平低329元，比全省農(nóng)民人均純收入低956元；農(nóng)民人均糧食產(chǎn)量259公斤，比全市人均量低66公斤；農(nóng)民人均灌溉面積0.25畝，比全市人均占有量少0.08畝，人民生存條件更為艱苦，自然環(huán)境更為惡劣。據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，隴南市有近60萬(wàn)人居住在泥石流及滑坡等地質(zhì)災(zāi)害區(qū)，有30萬(wàn)人居住在林緣生態(tài)脆弱區(qū)，飲水條件差、教育、衛(wèi)生等公共設(shè)施配備空缺，生存環(huán)境惡劣，貧困程度深。

1.3 貧困人口的分布與地域自然條件具有明顯相關(guān)性

隴南市氣候呈北亞熱帶、暖溫帶、中溫帶三大類(lèi)型。北亞熱帶區(qū)耕地面積約200萬(wàn)畝，屬一年兩熟或兩年三熟農(nóng)業(yè)區(qū)，區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)條件好，土地產(chǎn)出高，群眾生活相對(duì)穩(wěn)定。暖溫帶區(qū)包括全市的中部、東部、及南部的廣大地區(qū)，海拔在1100―2000米之間，耕地面積約為150萬(wàn)畝，為三年四熟農(nóng)業(yè)區(qū)，區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)設(shè)施配套相對(duì)滯后，交通條件較差，生態(tài)環(huán)境脆弱，是自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)和部分貧困人口生存區(qū)。中溫帶區(qū)包括全市的北部和西部地區(qū)，海拔一般在2000米以上，年最低氣溫在-20℃以下，耕地面積約100萬(wàn)畝左右，為一年一熟，三年兩熟農(nóng)業(yè)區(qū)，區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)條件差，教育、衛(wèi)生、交通、供電等公共設(shè)施配備不能為群眾提供最基本的服務(wù)，多為喪失基本生存條件區(qū)域及冰雹多發(fā)區(qū)，是全市貧困人口集中區(qū)。

1.4 區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)單一

具體表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)關(guān)系封閉，生活來(lái)源單一，是一種以種植業(yè)為主，自給自足的生產(chǎn)生活方式。如表2，近幾年，全市種植業(yè)一直占農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的六成以上，糧食作物的種植占到八成以上，人們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也主要以農(nóng)業(yè)為主。在大多數(shù)貧困地區(qū)，由于交通不便，山高坡陡，牲畜是唯一的生產(chǎn)工具，落后的生產(chǎn)手段，幾十年不變的生產(chǎn)方式，被動(dòng)地依賴(lài)自然界的施舍，自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)根深蒂固，致使貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)時(shí)間處于徘徊狀態(tài)。

1.5 脫貧人口不穩(wěn)定

2005年，隴南市的返貧率為25%，返貧率高，脫貧人口不穩(wěn)定，使全市扶貧開(kāi)發(fā)工作呈現(xiàn)出豐年見(jiàn)大效、常年見(jiàn)微效、災(zāi)年失效返貧的波動(dòng)式局面。究其原因，除受自然、經(jīng)濟(jì)等客觀條件影響外，貧困線的低標(biāo)準(zhǔn)，是造成脫貧人口不穩(wěn)定的主要原因。2005年，隴南市平均農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)線是865元，除經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r較好的3個(gè)縣的貧困線標(biāo)準(zhǔn)在900元以上，其余6個(gè)縣的貧困標(biāo)準(zhǔn)線均在675元以下，這與國(guó)家統(tǒng)計(jì)局測(cè)算的農(nóng)村944元的低收入標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村683元的貧困標(biāo)準(zhǔn)相比較低，更低于國(guó)際1天1美元的貧困標(biāo)準(zhǔn)⑤。由于扶貧開(kāi)發(fā)層次低，且低標(biāo)準(zhǔn)地解決了溫飽，致使貧困人口抵御風(fēng)險(xiǎn)能力差，還未形成自我“造血”的能力，加上缺乏社會(huì)保障機(jī)制，一旦遇到天災(zāi)人禍、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等，剛解決溫飽的農(nóng)戶就會(huì)重歸貧困，同時(shí)也使扶貧成本加大。

基于貧困現(xiàn)狀，一般來(lái)說(shuō)，影響貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素主要可分為導(dǎo)致型和障礙性因素兩大類(lèi)。

導(dǎo)致型因素，即導(dǎo)致貧困的主要原因，是貧困成因的主要因素，多具客觀性。隴南市先天的自然地理?xiàng)l件，山地多、平川少，人均耕地面積小，而現(xiàn)有耕地中僅19%發(fā)展為水澆地，其余均為山地，中低產(chǎn)田占耕地比重大，導(dǎo)致人類(lèi)生存空間狹窄；還有一部分地區(qū)是旱、澇、洪等自然災(zāi)害頻繁區(qū)，生存條件脆弱，人們?nèi)狈镜纳顥l件，甚至出現(xiàn)一方水土養(yǎng)活不了一方人的現(xiàn)象。這些地方的貧困主要是由于自然的不可抗力導(dǎo)致，致使社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，貧困發(fā)生率較高。

障礙型因素，即阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，制約社會(huì)發(fā)展速度，致使貧困地區(qū)長(zhǎng)期發(fā)展遲緩的主要因素，多是歷史原因或資源、能力的束縛。就隴南市的情況，主要有：（1）人口素質(zhì)低。全市農(nóng)村勞動(dòng)力中，小學(xué)、初中及大專(zhuān)以上文化程度人數(shù)分別占總?cè)丝诘?6.82%、22.45%、7.02%，平均受教育5.1年，不及小學(xué)水平。（2）交通等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，造成信息不對(duì)稱(chēng)，交易成本高。公路運(yùn)輸是全市的主要交通運(yùn)輸形式，且公路交通落后，其中等外公路占總里程的78.7%，不通等級(jí)公路的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)76個(gè)，832個(gè)村不通公路，占行政村總數(shù)的25.7%。（3）財(cái)政困難，缺乏建設(shè)資金。全市2005年財(cái)政收入6.64億元，當(dāng)年消化赤字3466萬(wàn)元，累計(jì)赤字36.525億元，入不敷出，財(cái)政自給率僅為11%。因受資金制約，資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的進(jìn)程遲緩，自我發(fā)展能力薄弱。

2.扶貧開(kāi)發(fā)的實(shí)踐分析

2.1扶貧開(kāi)發(fā)的階段性特征

隴南市是1986年開(kāi)始實(shí)施大規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)，20年間，扶貧財(cái)政資金共投入83697.35萬(wàn)元，扶貧信貸資金76187.25萬(wàn)元，分別占扶貧資金總額的52.35%，47.65%，不同類(lèi)型的扶貧資金體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)各類(lèi)資金投入的使用要求，國(guó)家財(cái)政扶貧資金在全市的扶貧開(kāi)發(fā)中占有主要地位，因此決定了隴南市扶貧開(kāi)發(fā)的實(shí)踐方向，即主要通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、擴(kuò)大勞務(wù)輸出、推動(dòng)科技進(jìn)步等，幫助農(nóng)民脫貧。通過(guò)扶貧資金的注入，二十年來(lái)，全市扶貧開(kāi)發(fā)取得了很大的成績(jī)，貧困人口的數(shù)量越來(lái)越少。可以看出（圖1、表3），扶貧資金的投入對(duì)貧困人口的減少有顯著影響。按照扶貧資金的投入變化，隴南市的扶貧開(kāi)發(fā)大體可分為三個(gè)階段：

第一個(gè)階段（1986年～1995年）扶貧開(kāi)發(fā)的平穩(wěn)發(fā)展時(shí)期。這一階段扶貧資金總投入2.9億元，占全階段扶貧資金總量的18%。扶貧財(cái)政資金與信貸資金投入量穩(wěn)步增長(zhǎng)，其中，扶貧財(cái)政資金增長(zhǎng)了1887.8萬(wàn)元，年均遞增14.6%；扶貧信貸資金增長(zhǎng)了1718.8萬(wàn)元，年均遞增12%，扶貧財(cái)政資金增幅高于信貸資金。10年間，基本解決溫飽人口59.04萬(wàn)人，平均每年解決溫飽人口6萬(wàn)人，脫貧投資人均488.06元。總體上，這一階段隴南市扶貧開(kāi)發(fā)主要以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，逐步積累經(jīng)驗(yàn)，向開(kāi)發(fā)式扶貧階段過(guò)渡的時(shí)期。

第二個(gè)階段（1996年～2000年）貧困人口大幅度減少時(shí)期。這一時(shí)期，是國(guó)家“八七攻堅(jiān)”實(shí)施階段，全國(guó)加大了對(duì)貧困地區(qū)的投資力度。五年間，全市扶貧資金總投入量達(dá)7.5億元，占全階段扶貧資金總量的47.07%，幾乎為總投入量的一半。扶貧信貸資金與扶貧財(cái)政資金投入額度劇增，其中，扶貧財(cái)政資金增長(zhǎng)了6150.4萬(wàn)元，年均遞增27.5%，增速是第一階段的1.9倍；扶貧信貸資金5年間增長(zhǎng)了9820萬(wàn)元，年均遞增36%，增速是第一階段的3倍。總體上，扶貧信貸資金增幅額度高于財(cái)政資金，這一措施有效地促進(jìn)了貧困農(nóng)戶種、養(yǎng)、加農(nóng)業(yè)的發(fā)展。這期間，隨著扶貧資金的大幅增加，反貧困工作處于高峰，五年間，基本解決溫飽人口77.85萬(wàn)人，脫貧投資人均966.67元。

第三個(gè)階段（2001年～2005年）扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)階段。這一時(shí)期，扶貧政策將扶貧的對(duì)象從縣級(jí)區(qū)域調(diào)整至貧困村和貧困戶，主要采取了整村推進(jìn)扶貧模式，扶貧資金總投入5.6億元，占全階段扶貧資金總量的34.9%，投入趨勢(shì)有所變化。其中，扶貧財(cái)政資金投入穩(wěn)定持續(xù)增長(zhǎng)，5年間共增長(zhǎng)了33981.1萬(wàn)元，年均遞增10.0%；扶貧信貸資金投入逐年減少，到2005年只投入了427萬(wàn)元，還不足1986年的投資水平，扶貧財(cái)政資金投入量高于信貸資金。這一時(shí)期，基本解決溫飽人口39.18萬(wàn)人，脫貧投資人均1224.55元。脫貧投資系數(shù)較前兩個(gè)階段明顯偏高，說(shuō)明扶貧資金效益減弱，扶貧開(kāi)發(fā)工作難度加大，反貧困開(kāi)始進(jìn)入攻堅(jiān)階段。

2.2 扶貧開(kāi)發(fā)的取向分析

扶貧資金的投向，決定了扶貧開(kāi)發(fā)的取向問(wèn)題。20年來(lái)，隴南市的扶貧工作既是不斷地解決貧困地區(qū)的溫飽問(wèn)題，也是扶持貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過(guò)程。在各類(lèi)扶貧資金使用中，堅(jiān)持改善基礎(chǔ)設(shè)施和自然條件，堅(jiān)持向貧困帶、貧困片傾斜，堅(jiān)持扶貧到村到戶，堅(jiān)持項(xiàng)目管理，突出效益，對(duì)各項(xiàng)扶貧資金統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、集中使用，扶貧資金重點(diǎn)投向了以下幾方面:一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，二是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，三是發(fā)展種養(yǎng)加工業(yè)，四是加強(qiáng)科技培訓(xùn)和推廣，五是實(shí)施移民開(kāi)發(fā)。扶貧開(kāi)發(fā)的取向具體表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

2.2.1 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤其是農(nóng)田水利是貧困地區(qū)脫貧的基礎(chǔ)工作。從1986年到2005年，隴南市扶貧開(kāi)發(fā)一直注重對(duì)梯田、小型水利、集雨節(jié)灌、人畜飲水工程、農(nóng)電線路等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，總投入量達(dá)到了5億多元。進(jìn)入新世紀(jì)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入占到了各類(lèi)扶貧資金總投入量的39.5%，其中，小型水利建設(shè)占基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的49.2%。

2.2.2 調(diào)整以種植業(yè)為主的單一型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，向養(yǎng)殖、加工等高附加值產(chǎn)業(yè)發(fā)展。近些年來(lái)，打破單一經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展農(nóng)村主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)和區(qū)域性特色產(chǎn)業(yè)，是隴南市增加農(nóng)民收入的側(cè)重點(diǎn)。2001年到2005年，全市養(yǎng)殖業(yè)、加工業(yè)平均每年投資935.0萬(wàn)元、1241.2萬(wàn)元，高于2000年以前的平均水平。

2.2.3 以地膜覆蓋、間作套種、立體栽培、綜合管理等為主的各類(lèi)農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)得到普遍推廣和應(yīng)用。科技扶貧，是全國(guó)推廣的開(kāi)發(fā)式扶貧模式之一，它以技能開(kāi)發(fā)與扶貧開(kāi)發(fā)相結(jié)合的原則，達(dá)到科技增效的目的，為貧困地區(qū)提高自我發(fā)展能力，增加農(nóng)民收入發(fā)揮了作用。從2001年到2005年，科技扶貧平均每年投資523.6萬(wàn)元，高于1986年至2000年的平均每年投入（208.1萬(wàn)元），投入量在各階段投資總額比重也上升了0.7個(gè)百分點(diǎn)。這說(shuō)明，新時(shí)期貧困地區(qū)對(duì)科技扶貧的認(rèn)識(shí)較以往有了更大的提高。

2.2.4 更加注重社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。從表4可以看出，2001年到2005年，扶貧項(xiàng)目較前一階段增加許多，如學(xué)校、衛(wèi)生、廣電事業(yè)、防災(zāi)工程、農(nóng)村危房改造和一池三改等農(nóng)村社會(huì)事業(yè)。雖然投入所占份額不大，但可以說(shuō)明，隴南市現(xiàn)階段扶貧開(kāi)發(fā)工作更加關(guān)注貧困人口的人文建設(shè)。

2.2.5 勞務(wù)移民是隴南市現(xiàn)階段扶貧開(kāi)發(fā)工作的重點(diǎn)方向，勞務(wù)輸出空間很大。隴南市人多地少，部分地域生存環(huán)境惡劣，因此抓勞務(wù)移民，減輕貧困鄉(xiāng)村的生存壓力，一直是全市扶貧工作的致力方向。2001年到2005年，全市移民安置投入了2321萬(wàn)元，投資比重比2000年以前上升了1.7個(gè)百分點(diǎn)。勞務(wù)輸出工作略顯不足，雖然，近些年地方政府加大了勞務(wù)培訓(xùn)力度，但2001年至2005年勞務(wù)培訓(xùn)投入334萬(wàn)元，只占到扶貧財(cái)政資金的0.6%，培訓(xùn)農(nóng)村勞動(dòng)力2.23萬(wàn)人，僅占全市農(nóng)村勞動(dòng)力人數(shù)的1.4%，勞務(wù)輸出空間很大。

總體上，從隴南市扶貧開(kāi)發(fā)20年的歷程可以看出，貧困地區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)工作措施更加具體化――以提高農(nóng)民收入為主；更加注重社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展；更加注重科技文化對(duì)于提高農(nóng)民自身發(fā)展能力形成的作用。體現(xiàn)出我國(guó)扶貧政策向以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為指導(dǎo)的軌道轉(zhuǎn)換：轉(zhuǎn)為以充分利用當(dāng)?shù)刭Y源進(jìn)行深層次開(kāi)發(fā)為特征的扶貧戰(zhàn)略；轉(zhuǎn)向重視扶持貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)；由過(guò)去的扶持農(nóng)民發(fā)展投入少、見(jiàn)效快的農(nóng)副業(yè)，轉(zhuǎn)向扶持貧困地區(qū)發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)；由單純地向貧困地區(qū)輸入資金和物資轉(zhuǎn)向幫助貧困地區(qū)進(jìn)行資源的深層次開(kāi)發(fā)和利用。

2.3 效益分析

2.3.1 總體效益

隴南市扶貧開(kāi)發(fā)20年，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了顯著變化。1985年農(nóng)民人均純收入只有193元，2000年增加到956元，增長(zhǎng)了395%；2005年增加到1353元，比1985年增長(zhǎng)了601%。貧困發(fā)生率由1986年的72.8%下降到2005年的32.92%，下降了39.9個(gè)百分點(diǎn)。貧困人口由1985年的154.7萬(wàn)人減少到2005年的89.7萬(wàn)人，減少了65萬(wàn)人。人均GDP由1985年的272.24元增加到2005年2730元，增長(zhǎng)了903%。社會(huì)消費(fèi)品零售總額從1985年的25312萬(wàn)元增加到2005年的191913萬(wàn)元，增長(zhǎng)了658%。可以看出，隴南市貧困人口的脫貧取得了顯著效果，農(nóng)村義務(wù)教育、文化衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展很快，農(nóng)民科技文化素質(zhì)有了很大提高，全市整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力有了明顯增強(qiáng)。這當(dāng)中滲透著國(guó)家政策、農(nóng)村政策、人力資本的作用,而扶貧開(kāi)發(fā)工作也起著舉足輕重的作用。

2.3.2 扶貧效益的定量分析

定量評(píng)價(jià)扶貧開(kāi)發(fā)的實(shí)踐效果是一個(gè)較復(fù)雜的問(wèn)題，限于數(shù)據(jù)和資料的掌握情況，本文主要以扶貧資金的投入產(chǎn)出率、脫貧投資系數(shù)、貧困深度、貧困強(qiáng)度指標(biāo)分析為主，對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)的效果進(jìn)行定量考察。

投入產(chǎn)出率。1986～2005年，隴南市扶貧資金累計(jì)投入16億多元，按1985年貧困人口154.7萬(wàn)人計(jì)算，20年累計(jì)人均扶貧資金投入1034元。從產(chǎn)出看，20年來(lái)，隴南市農(nóng)民人均純收入由1985年的193元增加到2005年的1353元，增加了1160元，略高于扶貧資金的投入數(shù)量，平均投入產(chǎn)出比為1∶1.1，考慮到其他因素的貢獻(xiàn)，扶貧資金的投入與產(chǎn)出基本持平，扶貧效果對(duì)扶貧資金的投入數(shù)量依賴(lài)性很大。

脫貧投資系數(shù)。從解決溫飽的情況看，1986～2005年，隴南市共解決了65萬(wàn)人的溫飽問(wèn)題，占1985年貧困人口的42%，脫貧投資系數(shù)為2461元，超過(guò)了國(guó)內(nèi)脫貧投資系數(shù)標(biāo)準(zhǔn)值(國(guó)內(nèi)專(zhuān)家測(cè)算,要穩(wěn)定地解決一個(gè)貧困人口的溫飽問(wèn)題,需投入資金1500～2000元/人)，低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)值(世界銀行等國(guó)際組織測(cè)算的脫貧系數(shù)為5000元/人)。這一結(jié)果測(cè)算的資金投入并不是全部扶貧資金投入，如果加上世行扶貧貸款、社會(huì)幫扶等全部扶貧資金投入測(cè)算，脫貧投資系數(shù)則更高，可見(jiàn)扶貧開(kāi)發(fā)效果不是很理想，資金效益率低。

貧困深度指數(shù)與貧困強(qiáng)度指數(shù)。貧困深度指數(shù)表示貧困人口的貧困收入或消費(fèi)水平偏離貧困線的程度，有助于理解貧困人口總體的貧困程度，一般情況下，指數(shù)越高，貧困程度越深。貧困強(qiáng)度指數(shù)側(cè)更突出揭示貧困人口內(nèi)部的收入差距，一般來(lái)說(shuō)，指數(shù)越高，貧困強(qiáng)度越大。考察貧困深度指數(shù)，可以幫助人們注重降低貧困人口的貧困程度而不是單純注重減少貧困人口的數(shù)量；而考察貧困強(qiáng)度指數(shù)，更有助于人們關(guān)注收入最低人群的福利⑥。

資料來(lái)源：隴南市扶貧開(kāi)發(fā)辦《1986～2005年隴南市扶貧統(tǒng)計(jì)資料匯編》2006年8月。其中，2000至2004年的絕對(duì)貧困人口與低收入人口，按農(nóng)民人均純收入625元和865元的標(biāo)準(zhǔn)核定；2005年按675元和942元的標(biāo)準(zhǔn)界定。

數(shù)據(jù)來(lái)源：隴南市農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)《隴南市農(nóng)村住戶調(diào)查統(tǒng)計(jì)資料》數(shù)據(jù)計(jì)算整理得出。

近些年，隴南市農(nóng)民人均純收入雖有較快增長(zhǎng)，但貧困人口內(nèi)部差距拉大，表現(xiàn)出低收入人口大幅減少，絕對(duì)貧困人口減少速度緩慢甚至出現(xiàn)倒退現(xiàn)象。如表5所示，從2000年到2005年低收入人口減少了30.85萬(wàn)人，而絕對(duì)貧困人口僅減少了8.33萬(wàn)人，實(shí)現(xiàn)總體穩(wěn)定解決溫飽的差距拉大。本文根據(jù)隴南市農(nóng)村住戶調(diào)查資料中農(nóng)村居民人均純收入的各組數(shù)值，選取1990年、1995年、2000年、2005年4個(gè)年份，計(jì)算貧困深度指數(shù)與貧困強(qiáng)度指數(shù)，如表6。

結(jié)果顯示，1986年扶貧以來(lái)，貧困人口大量減少，貧困發(fā)生率從1990年的52.98%下降到32.92%，下降了20個(gè)百分點(diǎn)。但貧困深度指數(shù)與貧困強(qiáng)度指數(shù)卻有所惡化，1995年到2005年，貧困深度指數(shù)從11.85%增加到15.97%，增加了4.12個(gè)百分點(diǎn)；貧困強(qiáng)度指數(shù)從3.81%增加到7.75%，增加了近一倍。由于大量收入水平相對(duì)較高的人口脫貧，剩余貧困人口的平均貧困程度加深。因此，這部分貧困人口是現(xiàn)階段扶貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

3、結(jié)論與政策思考

通過(guò)以上分析，可以看出，隴南市扶貧開(kāi)發(fā)經(jīng)歷了前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)積累、貧困人口大幅減少時(shí)期、最后進(jìn)入扶貧攻堅(jiān)階段的發(fā)展軌跡，這是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)歷程的一個(gè)縮影。縱向比，從1986年～2005年，貧困地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了顯著變化，貧困人口大幅減少。如隴南市人均GDP增長(zhǎng)了10倍，社會(huì)消費(fèi)品零售總額翻了7倍，貧困發(fā)生率下降了近40個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)了7倍。但橫向比，近些年，貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距拉大，絕對(duì)貧困人口貧困程度加深。如農(nóng)民人均純收入，全國(guó)為3255元，甘肅省為1980元，隴南市為1353元，而隴南市扶貧工作重點(diǎn)鄉(xiāng)區(qū)農(nóng)民人均純收入僅1024元，是全國(guó)平均水平的1/3，同時(shí)也比全省的平均水平低956元。隨著我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的加速，生活在不同地區(qū)人們的收入差別在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中“階梯式”地持續(xù)擴(kuò)大了，貧困地區(qū)實(shí)際上存在著“貧困化”的惡性循環(huán)過(guò)程［7］。

因此，無(wú)論從關(guān)注最貧困人口、關(guān)注社會(huì)公正出發(fā)，還是從減少潛在的社會(huì)矛盾、建立和諧社會(huì)出發(fā)，對(duì)于這種現(xiàn)象，有必要重新審視現(xiàn)有的扶貧力度和措施。

3.1 新階段扶貧投入的邊際效應(yīng)下降，脫貧成本增加，貧困地區(qū)面臨巨大的資金缺口問(wèn)題

2005年，國(guó)家對(duì)隴南市投入的扶貧資金約1億多元，如果按當(dāng)年解決8萬(wàn)人的溫飽問(wèn)題（以2001～2005年平均每年的脫貧人數(shù)）來(lái)算，解決每個(gè)貧困人口的溫飽需投入扶貧資金的1369元。而截至2005年，隴南市尚有89.7萬(wàn)的貧困人口，要使得這些貧困人口全部脫貧，國(guó)家共需投入扶貧資金約達(dá)13億元。按照《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001～2010年）》的奮斗目標(biāo)，到2010年的5年時(shí)間內(nèi)，每年就需要投入資金2.6億元，這也就是說(shuō)，扶貧資金的投入要在2005年的基礎(chǔ)上翻一倍多，如果考慮到貧困人口的脫貧難度越來(lái)越大的事實(shí)，所需要的資金也許會(huì)更多。因此，盡管貧困人口的數(shù)量和比重已經(jīng)大大下降，剩余貧困人口的脫貧卻需要比以前更多的資金投入

3.2 今后的扶貧政策設(shè)計(jì)應(yīng)將貧困深度指數(shù)與貧困強(qiáng)度指數(shù)作為考察扶貧工作的重要指標(biāo)，重視貧困群體內(nèi)部分配的差距問(wèn)題

目前，貧困地區(qū)的貧困狀況依然嚴(yán)峻，尤其是最低收入人口的數(shù)量減少不多，收入增長(zhǎng)不快，其脫貧越來(lái)越多的依賴(lài)具體的扶貧政策以及相應(yīng)的公共投資。如果只單純追求盡快減少貧困人口總量，可能導(dǎo)致剩余貧困群體的平均收入降低，更遠(yuǎn)離貧困線，而且貧困群體內(nèi)部的收入分配狀況將進(jìn)一步惡化，這與扶貧目標(biāo)相矛盾。

3.3 需要重新測(cè)定貧困地區(qū)的貧困標(biāo)準(zhǔn)線

國(guó)家對(duì)貧困地區(qū)的貧困標(biāo)準(zhǔn)線制定較低，致使扶貧開(kāi)發(fā)層次偏低，返貧率高。2005年，隴南市農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)線平均為865元，而其中的禮縣、宕昌縣、西和縣、康縣4個(gè)國(guó)列貧困縣的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)線僅為625元，是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均純收入的一半。以較低的貧困線作為目標(biāo)，往往使貧困人口的脫貧建立在一種低水平且極不穩(wěn)定的解決溫飽的基礎(chǔ)上，脫貧人口還未真正建立起自我發(fā)展的能力，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，遇到風(fēng)險(xiǎn)極易返貧。

3.4 提高農(nóng)村勞動(dòng)力文化素質(zhì)，促進(jìn)自我發(fā)展能力的培養(yǎng)，應(yīng)該是貧困地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)的著眼點(diǎn)

目前，為解決農(nóng)村生存壓力，大多數(shù)貧困地區(qū)都以勞務(wù)輸出作為扶貧開(kāi)發(fā)的重要措施。如隴南市，去年勞務(wù)輸出40萬(wàn)人（次），但大量的輸出人口中，僅有4.49萬(wàn)人（次）參加培訓(xùn)，只占勞動(dòng)力輸出總?cè)藬?shù)的11%，培訓(xùn)投資較小。除培訓(xùn)外，全市農(nóng)村勞動(dòng)力文化素質(zhì)也較低，平均受教育年限僅為5.6年，未達(dá)到小學(xué)文化程度，在此情況之下，必將決定勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的低層次就業(yè)。因此，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)教育和職業(yè)培訓(xùn)，提高貧困人口素質(zhì)，推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，也應(yīng)是扶貧工作的重要方面。

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［5］王萍萍、方湖柳、李興平.中國(guó)貧困標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)的比較［J］.中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006，（12）：62-68.

［6］苗齊.中國(guó)農(nóng)村貧困的變化與扶貧政策取向［J］.中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006，（12）：55-61.

［7］戴金發(fā)、樂(lè)志華.關(guān)于貧困地區(qū)“貧困化”問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告［J］.江西社會(huì)科學(xué)，2002（3）：161-168.

篇8

近年來(lái)，在區(qū)委、區(qū)政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和市直有關(guān)部門(mén)的大力支持下，我局堅(jiān)持新發(fā)展理念，深入貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不斷推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，全力推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)村人居環(huán)境整治，促進(jìn)了全區(qū)農(nóng)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)民持續(xù)增收。現(xiàn)將有關(guān)情況匯報(bào)如下：

青原區(qū)以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化“三大”重點(diǎn)工作為抓手，創(chuàng)新思路、狠抓落實(shí)，全區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作發(fā)展態(tài)勢(shì)良好。目前，全區(qū)農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值突破14.2億元，糧食播面33萬(wàn)畝，種植井岡蜜柚5.5萬(wàn)畝，綠色蔬菜播面6.6萬(wàn)畝，生豬出欄4.95萬(wàn)頭，家禽出籠93.5萬(wàn)羽；培育發(fā)展農(nóng)民合作社329家，家庭農(nóng)場(chǎng)192家，創(chuàng)建市級(jí)以上龍頭企業(yè)20家（其中省級(jí)5家）。榮獲2016年度、2018年度全省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展先進(jìn)單位。

一、主要做法及成效

（一）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提檔升級(jí)。注重將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與調(diào)優(yōu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧等有機(jī)結(jié)合，2017年--2018年完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)1.7萬(wàn)余畝，大力發(fā)展“六大”富民產(chǎn)業(yè)，形成了規(guī)模適度、業(yè)態(tài)豐富的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，打造了一批優(yōu)質(zhì)大米生產(chǎn)區(qū)、標(biāo)準(zhǔn)化果蔬種植區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展區(qū)。優(yōu)先選擇貧困村實(shí)施農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化提升改造后，采取“公司+村集體+村民”等模式，統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地，統(tǒng)一開(kāi)發(fā)建設(shè)，統(tǒng)一集中管理，在富田、富灘、天玉等鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展稻漁綜合種養(yǎng)和艾草、油茶特色種植等項(xiàng)目，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧，壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。2018年全區(qū)所有行政村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)性收入達(dá)到5萬(wàn)元以上。全力推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園提質(zhì)升級(jí)，富灘省級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，2018年?duì)幦〉絿?guó)家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)示范建設(shè)項(xiàng)目，園區(qū)企業(yè)和周邊村莊融合發(fā)展。深入推進(jìn)“一區(qū)八園”建設(shè)，天玉、富田2018年又申報(bào)為省級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園，省級(jí)現(xiàn)代示范園達(dá)到3個(gè)，成為全市省級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園最多的縣（市、區(qū)）。

（二）生態(tài)品牌更加凸顯。突出青原的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和生態(tài)優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持品牌化建設(shè)與產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)相結(jié)合，主動(dòng)融入井岡山農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域公用品牌，大力發(fā)展綠色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品，建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管體系和可追溯體系，現(xiàn)保有“三品一標(biāo)”農(nóng)產(chǎn)品21個(gè)，其中獲有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證3個(gè)，“井岡綠寶”創(chuàng)建為中國(guó)馳名商標(biāo)，井岡蜜柚多次榮獲中國(guó)綠色食品博覽會(huì)等展銷(xiāo)會(huì)金獎(jiǎng)，青原農(nóng)業(yè)的影響力和知名度不斷擴(kuò)大，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力明顯提升，2018年創(chuàng)建為省級(jí)綠色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品示范縣。深入推進(jìn)信息進(jìn)村入戶工程，建設(shè)區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)營(yíng)中心和益農(nóng)信息化57家，2019年創(chuàng)建為全國(guó)縣域數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展先進(jìn)縣。

（三）休閑農(nóng)業(yè)全域推進(jìn)。深入挖掘青原的自然資源和產(chǎn)業(yè)特色，以全域旅游新景區(qū)為引領(lǐng)，快速發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)等新業(yè)態(tài)，在富水河風(fēng)光帶和青東公路沿線建立了休閑農(nóng)業(yè)基地180余個(gè)，美麗休閑鄉(xiāng)村20余個(gè)，打造集詩(shī)畫(huà)山水觀光、生態(tài)田園休閑、古村民風(fēng)體驗(yàn)于一體的多彩田園風(fēng)情體驗(yàn)帶。在2016年創(chuàng)建為“全國(guó)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范縣”的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)了休閑農(nóng)業(yè)品牌創(chuàng)建，創(chuàng)建全省休閑農(nóng)業(yè)十大精品線路1條、省級(jí)休閑農(nóng)業(yè)示范點(diǎn)4個(gè)、全省十佳美麗休閑鄉(xiāng)村1個(gè)、全省十佳休閑農(nóng)莊2個(gè)、星級(jí)農(nóng)家樂(lè)2個(gè)等，休閑農(nóng)業(yè)品牌數(shù)量居全省前列。

（四）農(nóng)村人居環(huán)境持續(xù)改善。深入學(xué)習(xí)借鑒浙江“千萬(wàn)工程”經(jīng)驗(yàn)，以農(nóng)村生活污水處理、垃圾無(wú)害化處理、農(nóng)村環(huán)境整治、農(nóng)村廁所革命等“五大”系統(tǒng)工程為主要內(nèi)容，實(shí)施了改善人居環(huán)境打造全域旅游助推鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目，力爭(zhēng)全市率先實(shí)現(xiàn)圩鎮(zhèn)污水處理、圩鎮(zhèn)廁所革命、圩鎮(zhèn)垃圾終端處理“三個(gè)全覆蓋”。突出美麗示范創(chuàng)建與鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)有機(jī)融合，按照“四年任務(wù)三年完成”目標(biāo)要求，著力打造河?xùn)|滸崗、文陂大賢等2個(gè)特色村點(diǎn)和201個(gè)標(biāo)準(zhǔn)村點(diǎn)，全面推進(jìn)村莊環(huán)境整治，提前一年實(shí)現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)全域覆蓋。在全市率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生活垃圾第三方治理，打造了東固敖上、新圩璋塘等一批生態(tài)宜居村落點(diǎn)，榮獲2016年度、2018年度全省農(nóng)村清潔工程先進(jìn)縣（市、區(qū)）。

二、存在的問(wèn)題

一是農(nóng)村人居環(huán)境整治力度不夠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村組主體責(zé)任落實(shí)還不到位，抓宣傳推廣工作經(jīng)驗(yàn)不足，群眾環(huán)保意識(shí)較為薄弱，農(nóng)村人居環(huán)境整治共建參與度不高，農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施后期持續(xù)維護(hù)壓力較大。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作整體推進(jìn)力度還不夠，部分村、組仍未啟動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作，部分村點(diǎn)建設(shè)進(jìn)展緩慢。

二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較為薄弱，農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害能力不強(qiáng)，今年多場(chǎng)暴雨洪澇災(zāi)害影響水稻、蔬菜等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，造成農(nóng)作物損失慘重。全區(qū)農(nóng)產(chǎn)品加工水平較低，規(guī)模大、集約化程度高、實(shí)力強(qiáng)的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)較少，區(qū)農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)園目前處于招商階段，未啟動(dòng)建設(shè)。

三是產(chǎn)業(yè)扶貧帶動(dòng)輻射能力不足，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，村級(jí)合作社等經(jīng)營(yíng)主體對(duì)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不足，農(nóng)業(yè)發(fā)展資金、技術(shù)、人才、信息等投入不足，社會(huì)化服務(wù)體系不夠健全，農(nóng)業(yè)整體效益較低，部分扶貧產(chǎn)業(yè)受自然條件影響較大，上半年農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體因?yàn)?zāi)損失巨大。

三、下一步建議

（一）推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治。要明確農(nóng)村人居環(huán)境整治工作目標(biāo)，制定工作規(guī)程和相關(guān)單在位農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中的責(zé)任，建立農(nóng)村人居環(huán)境整治齊抓共管機(jī)制。抓好河?xùn)|滸崗、文陂大賢兩個(gè)特色村點(diǎn)建設(shè)和201個(gè)美麗鄉(xiāng)村標(biāo)準(zhǔn)村點(diǎn)的“七改三網(wǎng)”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要進(jìn)一步改善人居環(huán)境打造全域旅游助推鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目后續(xù)掃尾工程，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)核實(shí)工程量、完成前期項(xiàng)目驗(yàn)收的基礎(chǔ)上，盡快與中鐵四局、上海建工集團(tuán)簽訂補(bǔ)充協(xié)議，同時(shí)，建議早日明確責(zé)任主體和管理辦法，完善改善人居環(huán)境項(xiàng)目。

（二）推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，注重與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村上加強(qiáng)溝通，科學(xué)合理確定建設(shè)內(nèi)容，抓緊編制項(xiàng)目方案，全面完成項(xiàng)目前期規(guī)劃設(shè)計(jì)評(píng)審工作的同時(shí)啟動(dòng)19年高標(biāo)項(xiàng)目建設(shè)。扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目，完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)提檔升級(jí)。繼續(xù)鞏固生豬退養(yǎng)成果，加快推進(jìn)養(yǎng)殖小區(qū)建設(shè)，做好養(yǎng)殖和屠宰環(huán)節(jié)的非洲豬瘟防控，保障豬肉市場(chǎng)供應(yīng)穩(wěn)定。

篇9

國(guó)務(wù)院扶貧辦：提高脫貧質(zhì)量，健全

脫貧長(zhǎng)效機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)管和考評(píng)

國(guó)務(wù)院扶貧辦主任劉永富近日在接受記者采訪時(shí)談到，2017年，將瞄準(zhǔn)貧困問(wèn)題最突出的區(qū)域、群體和環(huán)節(jié)，加大攻堅(jiān)力度，提高脫貧質(zhì)量；要建立健全穩(wěn)定脫貧長(zhǎng)效機(jī)制，加大產(chǎn)業(yè)、就業(yè)扶貧力度，培育壯大貧困村集體經(jīng)濟(jì)；要強(qiáng)化扶貧資金監(jiān)管，嚴(yán)格考核評(píng)估和督查巡查。

2017年，中央財(cái)政扶貧資金預(yù)算將繼續(xù)保持較大幅度的增加，各地也要結(jié)合實(shí)際相應(yīng)增加。要提高貧困戶扶貧小額信貸獲貸率；開(kāi)發(fā)集農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、其他涉貧保險(xiǎn)等的“一攬子”保險(xiǎn)產(chǎn)品；保障扶貧開(kāi)發(fā)用地需求，提高用地審批效率，加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷的力度；加大貧困地區(qū)土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)；重點(diǎn)建立貧困戶參與機(jī)制和受益機(jī)制，強(qiáng)化組織動(dòng)員和技能培訓(xùn)，讓貧困群眾想干、敢干、能干、會(huì)干。

2017年，要完成約340萬(wàn)建檔立卡貧困人口的搬遷任務(wù)，確保搬得出，穩(wěn)得住，能脫貧；完善輸出地與輸入地勞務(wù)對(duì)接機(jī)制，提高組織化程度，努力做到精準(zhǔn)對(duì)接、穩(wěn)定就業(yè)。

全面落實(shí)教育扶貧政策舉措，保障貧困家庭子女從學(xué)前到高校的各階段教育，啟動(dòng)中等職業(yè)教育行動(dòng)計(jì)劃技能脫貧千校行動(dòng)；降低建檔立卡貧困家庭醫(yī)療支出負(fù)擔(dān)；對(duì)已經(jīng)核準(zhǔn)的553萬(wàn)因病致貧返貧戶、734萬(wàn)貧困患者，按照大病、慢性病等分類(lèi)施策；擴(kuò)大建檔立卡貧困人口生態(tài)護(hù)林員的選聘工作，新增退耕還林任務(wù)的80%安排到貧困縣，優(yōu)先扶持建檔立卡貧困戶；探索在荒漠化、石漠化等地區(qū)開(kāi)展生態(tài)農(nóng)業(yè)扶貧試點(diǎn)。

開(kāi)展核查比對(duì)，及時(shí)將符合條件的建檔立卡貧困戶納入農(nóng)村低保范圍，將符合條件的農(nóng)村低保人口納入建檔立卡，推進(jìn)政策銜接、對(duì)象銜接、管理銜接。同時(shí)，繼續(xù)推進(jìn)電商扶貧、光伏扶貧、旅游扶貧、科技扶貧、貧困村創(chuàng)業(yè)致富帶頭人培訓(xùn)、構(gòu)樹(shù)扶貧等精準(zhǔn)扶貧十大行動(dòng)和十項(xiàng)工程等。

云南：建設(shè)生態(tài)文明脫貧示范，瀆職者

就地免職

2017年脫貧目標(biāo)：確保100萬(wàn)貧困人口脫貧，1100個(gè)貧困村出列，29個(gè)貧困縣摘帽。

云南將因村施策，因戶施法，深入推進(jìn)“五個(gè)一批”工程，在產(chǎn)業(yè)扶貧、勞動(dòng)力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移、教育扶貧、易地扶貧搬遷上取得新突破，在少數(shù)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步脫貧、生態(tài)文明脫貧、固邊睦邊脫貧方面做出示范，總結(jié)脫貧攻堅(jiān)的“云南經(jīng)驗(yàn)”。

云南將嚴(yán)格督查考核問(wèn)責(zé)，對(duì)脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃脫離實(shí)際、扶貧措施不精準(zhǔn)、行業(yè)扶貧責(zé)任不落實(shí)、基層基礎(chǔ)工作不扎實(shí)等問(wèn)題展開(kāi)巡查；加大扶貧資金投入監(jiān)管力度，緊盯資金直接扶持到貧困戶、統(tǒng)籌整合情況、年度項(xiàng)目資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余率等三個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)。建立縣級(jí)資金監(jiān)控制度，對(duì)兩年以上還未使用完的資金，由省級(jí)收回調(diào)整安排到資金使用績(jī)效好的縣。對(duì)挪用及呆賬、壞賬等造成的資金浪費(fèi)行為，加大懲處力度，一方面收回資金，一方面嚴(yán)查追責(zé)。

云南將對(duì)扶貧實(shí)績(jī)突出的縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)優(yōu)先提拔使用，繼續(xù)兼任現(xiàn)職務(wù)，直到完成脫貧任務(wù)；對(duì)不稱(chēng)職不勝任的，堅(jiān)決撤換“下課”；對(duì)完不成任務(wù)、影響全省考核結(jié)果，弄虛作假、搞“數(shù)字脫貧”、“虛假摘帽”，瀆職失職和不作為的縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)，就地免職。

貴州：推進(jìn)產(chǎn)業(yè)就業(yè)扶貧提質(zhì)創(chuàng)新，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村

2017年脫貧目標(biāo)：減少貧困人口100萬(wàn)人以上，實(shí)現(xiàn)20個(gè)貧困縣摘帽，2300個(gè)貧困村退出，90個(gè)貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）按省定標(biāo)準(zhǔn)摘帽，66個(gè)貧困縣農(nóng)村居民人均可支配收入增速高于全省平均水平1個(gè)百分點(diǎn)。

2017年，貴州省計(jì)劃實(shí)施65萬(wàn)建檔立卡貧困人口和10萬(wàn)整村同步搬遷人口共75萬(wàn)人的易地扶貧搬遷，自然村寨整體搬遷的任務(wù)全部完成，要全部實(shí)行城鎮(zhèn)化搬遷，以搬遷到縣城為主，到重點(diǎn)集鎮(zhèn)為輔，不能從農(nóng)村搬到農(nóng)村。

為確保2017年產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)現(xiàn)重大突破，貴州將推進(jìn)產(chǎn)業(yè)就業(yè)扶貧提質(zhì)創(chuàng)新，用好脫貧攻堅(jiān)產(chǎn)業(yè)扶貧子基金，重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)貧困戶發(fā)展；通過(guò)深入實(shí)施貧困村“一村一品”產(chǎn)業(yè)推進(jìn)行動(dòng)，促進(jìn)三產(chǎn)融合發(fā)展，全面實(shí)施“百區(qū)千村萬(wàn)戶”鄉(xiāng)村旅游扶貧工程，打造一批鄉(xiāng)村旅游示范點(diǎn)，并新增省級(jí)扶貧產(chǎn)業(yè)園區(qū)10個(gè)，實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目2萬(wàn)個(gè)以上，帶動(dòng)60萬(wàn)貧困群眾脫貧；深入實(shí)施職業(yè)教育脫貧富民計(jì)劃，對(duì)40萬(wàn)農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力開(kāi)展規(guī)范化技能培訓(xùn)，向?qū)趲头龀鞘杏薪M織地輸出護(hù)工、家政等緊缺勞務(wù)人員1萬(wàn)名。

繼續(xù)加大通村通組道路建設(shè)力度，繼續(xù)實(shí)施“四在農(nóng)家?美麗鄉(xiāng)村”六項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，力爭(zhēng)完成投資300億元以上；加快實(shí)施整體改善農(nóng)村人居環(huán)境“10+N”計(jì)劃，推進(jìn)農(nóng)村污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)，改造幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院及廁所，開(kāi)工建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居工程42.98萬(wàn)套，“1+7”民生工程完成投資11億元，“十件民生實(shí)事”完成投資1214億元。

用好3000億元脫貧攻堅(jiān)基金，積極爭(zhēng)取農(nóng)發(fā)行1000億元專(zhuān)項(xiàng)貸款支持，并新增扶貧小額貸款100億元，力爭(zhēng)累計(jì)投放額達(dá)到280億元。同時(shí)，以“保險(xiǎn)助推脫貧攻堅(jiān)”創(chuàng)建為契機(jī)，因地制宜地創(chuàng)新保險(xiǎn)扶貧模式，在產(chǎn)業(yè)扶貧、健康扶貧、教育扶貧等領(lǐng)域精準(zhǔn)發(fā)力，實(shí)現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)貧困縣全覆蓋。

大力推進(jìn)東西部扶貧協(xié)作升級(jí)。啟動(dòng)實(shí)施“攜手奔小康”行動(dòng)，加強(qiáng)54個(gè)東部經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣與66個(gè)貧困縣的結(jié)對(duì)幫扶工作，推動(dòng)幫扶層次向鄉(xiāng)村延伸；深入開(kāi)展產(chǎn)業(yè)合作、勞務(wù)協(xié)作、干部掛職、人才交流等重點(diǎn)工作，打造一批東西部扶貧協(xié)作產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)、特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)加工基地和農(nóng)特產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)基地，引進(jìn)一批實(shí)力雄厚的勞動(dòng)密集型、農(nóng)文旅一體型企業(yè)。

內(nèi)蒙古：加大產(chǎn)業(yè)扶貧，2017年

基本消除絕對(duì)貧困

2017年脫貧目標(biāo)：到2017年，基本消除絕對(duì)貧困，26個(gè)重點(diǎn)貧困旗（縣）產(chǎn)業(yè)扶貧對(duì)象脫貧任務(wù)全部完成。

產(chǎn)業(yè)扶貧一定要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，補(bǔ)齊短板。按照“穩(wěn)羊增牛擴(kuò)豬禽”的發(fā)展思路，確定肉羊、生豬、肉牛、家禽、飼料飼草、蔬菜、馬鈴薯等七大扶貧產(chǎn)業(yè)；采取“首席專(zhuān)家+骨干農(nóng)技人員+貧困村科技示范戶+貧困戶”的方式，開(kāi)展農(nóng)牧業(yè)技術(shù)的引進(jìn)、試驗(yàn)、示范，開(kāi)展產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，開(kāi)展農(nóng)牧配套、糧經(jīng)復(fù)合、資源循環(huán)、農(nóng)旅結(jié)合等發(fā)展模式研究，為當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)提供有效益、能復(fù)制、可推廣的生產(chǎn)模式和管理經(jīng)驗(yàn)；培育基層農(nóng)技人員和新型職業(yè)農(nóng)牧民、農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍人。

2017年，產(chǎn)業(yè)扶貧需要25.06億元，其中到村到戶資金12.75億元，金融扶貧資金12.20億元，電商扶貧資金0.11億元。為此，要進(jìn)一步降低貸款準(zhǔn)入門(mén)檻，為建檔立卡貧困戶提供“五萬(wàn)元以下、三年以?xún)?nèi)、免擔(dān)保免抵押、合理利率放貸、扶貧資金貼息、旗縣風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償”的小額信貸等，引導(dǎo)企業(yè)資金、社會(huì)資本到貧困地區(qū)參與產(chǎn)業(yè)扶貧。

寧夏：完成8.2萬(wàn)移民住房，實(shí)施

教育和生態(tài)脫貧

2017年脫貧目標(biāo)：脫貧銷(xiāo)號(hào)4個(gè)縣、300個(gè)村，19.3萬(wàn)貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧。

繼續(xù)實(shí)施“四到”扶貧工程。在產(chǎn)業(yè)扶貧方面，探索光伏扶貧、旅游扶貧、電商扶貧新路徑；在易地扶貧搬遷方面，計(jì)劃完成4萬(wàn)人住房建設(shè)和4萬(wàn)人搬遷安置任務(wù)，力爭(zhēng)2017年底基本完成8.2萬(wàn)移民住房及生產(chǎn)生活配套設(shè)施建設(shè)任務(wù)。

寧夏回族自治區(qū)在教育扶貧方面，將新建、改建或增設(shè)幼兒園220所，新增學(xué)位2.3萬(wàn)個(gè)，確保全區(qū)常住人口規(guī)模超過(guò)1500人的貧困村學(xué)前教育資源全覆蓋。對(duì)全區(qū)幼兒園在園建檔立卡經(jīng)濟(jì)困難適齡兒童免除保教費(fèi)并補(bǔ)助伙食費(fèi)；免除全區(qū)高等職業(yè)教育在寧夏就讀的寧夏籍建檔立卡貧困家庭學(xué)生和農(nóng)林、師范專(zhuān)業(yè)學(xué)生學(xué)費(fèi)。

在生態(tài)脫貧方面，寧夏將實(shí)施“六盤(pán)山重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)降雨量400毫米以上區(qū)域造林綠化工程”，提高造林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，完成新造林17.3萬(wàn)畝。同時(shí)，將開(kāi)展農(nóng)村低保人口、建檔立卡貧困人口核查對(duì)比，對(duì)無(wú)法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)脫貧戶實(shí)施政策性保障兜底。

重慶：破除發(fā)展瓶頸，強(qiáng)化鞏固扶貧成果

2017年脫貧目標(biāo)：確保現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下所有貧困區(qū)（縣）摘帽，貧困村銷(xiāo)號(hào)，貧困人口脫貧。

2017年，將狠抓產(chǎn)業(yè)就業(yè)扶貧、分類(lèi)政策保障、破除發(fā)展瓶頸“三大重點(diǎn)”，打牢建檔立卡、資金監(jiān)管、隊(duì)伍建設(shè)、督查考核“四個(gè)基礎(chǔ)”，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧、社會(huì)扶貧、群眾參與、長(zhǎng)效機(jī)制“五大突破”。

重慶計(jì)劃投入421億元推進(jìn)高山生態(tài)扶貧搬遷、農(nóng)村建卡貧困戶D級(jí)危房改造、貧困人口和困難家庭醫(yī)保救助等民生工程。對(duì)今年即將脫貧的，進(jìn)一步加大資源統(tǒng)籌調(diào)度力度，精準(zhǔn)落實(shí)“1+1+13”政策措施，因村因戶深化實(shí)施“六個(gè)一批”；加大產(chǎn)業(yè)就業(yè)扶貧力度，實(shí)現(xiàn)社保兜底、臨時(shí)救助、扶貧搬遷與產(chǎn)業(yè)發(fā)展無(wú)縫銜接；深化資產(chǎn)收益扶貧，持續(xù)完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，扎實(shí)推動(dòng)“七大特色產(chǎn)業(yè)鏈”向貧困地區(qū)、貧困群眾延伸覆蓋。

著力在鞏固成果、建立長(zhǎng)效機(jī)制上下功夫。深化扶貧開(kāi)發(fā)長(zhǎng)效機(jī)制課題研究，堅(jiān)持城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)扶貧、制度保障與開(kāi)發(fā)造血“兩輪”驅(qū)動(dòng)、區(qū)域發(fā)展與精準(zhǔn)到人到戶相結(jié)合、“三位一體”（政府主導(dǎo)、行業(yè)協(xié)同、社會(huì)參與）等統(tǒng)籌城鄉(xiāng)扶貧開(kāi)發(fā)長(zhǎng)效機(jī)制，不斷鞏固、深化脫貧攻堅(jiān)工作成果。

廣西：完成脫貧大數(shù)據(jù)平臺(tái)，深化

特色產(chǎn)業(yè)富民行動(dòng)

2017年脫貧目標(biāo)：110萬(wàn)貧困人口順利脫貧，10個(gè)貧困縣、1300個(gè)貧困村如期摘帽。

2017年，廣西壯族自治區(qū)將完成脫貧攻堅(jiān)大數(shù)據(jù)平臺(tái)年度建設(shè)任務(wù)。落實(shí)扶貧考核、督查巡查、成效評(píng)估和摘帽激勵(lì)等四項(xiàng)機(jī)制。

深入開(kāi)展特色產(chǎn)業(yè)富民行動(dòng)，扶持貧困地區(qū)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因地制宜地推進(jìn)旅游扶貧、構(gòu)樹(shù)扶貧、光伏扶貧；引導(dǎo)企業(yè)到貧困地區(qū)投資興業(yè)，帶動(dòng)創(chuàng)業(yè)，吸收就業(yè)，推進(jìn)48所技工院校結(jié)Π鋟黿ǖ盜⒖ㄆ獨(dú)Ъ彝ァ傲膠笊”中期就業(yè)技能培訓(xùn)；做好年度易地搬遷工作；實(shí)施防護(hù)林、退耕還林、石漠化綜合治理等重點(diǎn)生態(tài)工程。

協(xié)助落實(shí)好建檔立卡貧困戶適齡在園幼兒免除保教費(fèi)、建檔立卡貧困戶普通高中生免除學(xué)雜費(fèi)、建檔立卡貧困戶大學(xué)生享受?chē)?guó)家助學(xué)金等教育資助政策，配合實(shí)施普通高考精準(zhǔn)脫貧專(zhuān)項(xiàng)招生計(jì)劃；實(shí)施貧困地區(qū)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)“先診療、后付費(fèi)”醫(yī)療服務(wù)模式試點(diǎn)工作，加大醫(yī)療救助、大病保險(xiǎn)力度，建立健全貧困戶健康檔案，保障貧困人口享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)；落實(shí)好低保兜底政策、邊貿(mào)政策。做好金融扶貧、資產(chǎn)收益扶貧、社會(huì)扶貧、雨露扶貧培訓(xùn)等36項(xiàng)具體工作。

安徽：基本建立農(nóng)村貧困人口

醫(yī)療保障體系

2017年健康脫貧目標(biāo)：基本建立農(nóng)村貧困人口醫(yī)保體系。

篇10

強(qiáng)化非貧困村雙基建設(shè)，統(tǒng)籌非貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，集聚交通、水利、供電、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、移民等項(xiàng)目資金;下面是小編給大家?guī)?lái)的某鎮(zhèn)2020年脫貧攻堅(jiān)工作計(jì)劃、希望大家喜歡!

1、重點(diǎn)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧。

把培育和發(fā)展產(chǎn)業(yè)作為提高脫貧質(zhì)量的根本出路和穩(wěn)定脫貧的根本保障。

一是制定產(chǎn)業(yè)扶貧2020年實(shí)施到戶計(jì)劃和貧困村特色產(chǎn)業(yè)，圍繞特色種養(yǎng)、光伏、鄉(xiāng)村旅游、電商、資產(chǎn)收益扶貧等，精準(zhǔn)掌握貧困村、貧困戶基本情況、致貧原因、產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件和需求，建立健全減貧帶貧機(jī)制。完善“四帶一自”產(chǎn)業(yè)扶貧激勵(lì)措施，通過(guò)訂單聯(lián)結(jié)、股份聯(lián)結(jié)、勞務(wù)聯(lián)結(jié)、服務(wù)聯(lián)結(jié)、租賃聯(lián)結(jié)等方式，完善園區(qū)、龍頭企業(yè)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶(家庭農(nóng)場(chǎng))等新型經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)貧困戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，推動(dòng)扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目長(zhǎng)期有效。

二是實(shí)施貧困村“一村一品”產(chǎn)業(yè)推進(jìn)行動(dòng)，集中資金、集中力量建設(shè)多個(gè)村級(jí)特色種養(yǎng)殖基地、確保村村有增收項(xiàng)目。進(jìn)一步完善精準(zhǔn)扶貧農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)到戶實(shí)施辦法，按每戶不低于4000元標(biāo)準(zhǔn)，扶持貧困戶發(fā)展生產(chǎn)。

三是完善光伏電站運(yùn)營(yíng)管護(hù)機(jī)制，全面落實(shí)光伏扶貧資產(chǎn)收益分配管理辦法。四是鼓勵(lì)通過(guò)“四帶一自”模式推動(dòng)電商扶貧，依托電商，網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)，引導(dǎo)重點(diǎn)電商企業(yè)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、經(jīng)營(yíng)大戶等實(shí)體，帶動(dòng)貧困戶通過(guò)電商銷(xiāo)售農(nóng)產(chǎn)品，現(xiàn)已打造白集龍蝦和白集稻蝦米等特色品牌已在網(wǎng)上大賣(mài)。

五是推廣資產(chǎn)收益扶貧，積極推進(jìn)“三變”改革，將村集體土地、林地、水面等資源資產(chǎn)、村集體持有的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，以及財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目所形成的資產(chǎn)，具備條件的折股量化。

2、著力推進(jìn)就業(yè)脫貧。

以春季園區(qū)用工和扶貧車(chē)間行動(dòng)為契機(jī)，組織“就業(yè)脫貧、送崗下鄉(xiāng)”專(zhuān)場(chǎng)就業(yè)招聘活動(dòng)，繼續(xù)實(shí)行貧困戶就業(yè)補(bǔ)貼政策，提高轉(zhuǎn)移就業(yè)組織化程度，促進(jìn)有勞動(dòng)能力的零就業(yè)貧困戶中至少1人實(shí)現(xiàn)就業(yè)。

建立鄉(xiāng)企對(duì)接、村企對(duì)接機(jī)制，增加就業(yè)扶貧基地，建設(shè)村級(jí)扶貧車(chē)間、在現(xiàn)有崗位中安排一批扶貧公益性、輔崗位，創(chuàng)建一批精準(zhǔn)扶貧愛(ài)心企業(yè)。完美就業(yè)扶貧工廠利益分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)企業(yè)與貧困戶互利共贏。對(duì)全年全鎮(zhèn)婦女開(kāi)展家政培訓(xùn)實(shí)施定向培訓(xùn)，與大城市家政服務(wù)市場(chǎng)直接對(duì)接。

3、積極推進(jìn)智力扶貧。

制定教育扶貧會(huì)商制度，全面落實(shí)多元化扶持與資助政策，實(shí)現(xiàn)各級(jí)各類(lèi)教育建檔立卡貧困家庭學(xué)生資助全覆蓋、中等和高等職業(yè)教育建檔立卡貧困家庭學(xué)生“雨露計(jì)劃”資助全覆蓋。

發(fā)展學(xué)前教育和高中階段教育，鞏固提升義務(wù)教育，促進(jìn)貧困人口教育基本公共服務(wù)全覆蓋。推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃。強(qiáng)化法治扶貧，健全貧困村法律服務(wù)體系，加大對(duì)貧困戶的法律服務(wù)力度。強(qiáng)化文化扶貧，完善貧困村公共文化服務(wù)體系，引導(dǎo)貧困戶樹(shù)立文明新風(fēng)，弘揚(yáng)脫貧致富正能量。

4、持續(xù)推進(jìn)健康脫貧。

堅(jiān)持健康脫貧“保、治、防、提”的工作路徑和目標(biāo)任務(wù)，鞏固全省健康脫貧工程示范縣創(chuàng)建成果，深入實(shí)施“三個(gè)一批”行動(dòng)計(jì)劃。出臺(tái)《健康脫貧服務(wù)群眾工作機(jī)制》，提升服務(wù)水平和能力，著力落實(shí)“351”“180”強(qiáng)化大病專(zhuān)項(xiàng)救治質(zhì)量控制，專(zhuān)項(xiàng)救治病種擴(kuò)大到15種以上。推進(jìn)貧困地區(qū)免費(fèi)健康體檢。

對(duì)建檔立卡貧困人口參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人繳費(fèi)部分，由政府全額代繳。推動(dòng)以救治為主向防治并重轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)貧困人口重點(diǎn)疾病防控，全面提高貧困群眾健康素養(yǎng)。做實(shí)做深做細(xì)貧困人口家庭醫(yī)生簽約服務(wù)工作，切實(shí)解決貧困慢性病患者取藥報(bào)銷(xiāo)不便捷問(wèn)題。

5、有效推進(jìn)金融扶貧。

堅(jiān)持扶貧小額信貸貧困戶自愿參與原則，堅(jiān)持戶貸戶用戶還方向，精準(zhǔn)用于貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困戶做到“應(yīng)貸盡貸”;加大對(duì)已脫貧戶的特惠政策宣傳，提高其申報(bào)小額信貸、發(fā)展產(chǎn)業(yè)的積極性，切實(shí)做到穩(wěn)定脫貧和防范返貧。繼續(xù)實(shí)施扶貧小額綜合保險(xiǎn)，為貧困人口提供風(fēng)險(xiǎn)保障。

6、加強(qiáng)生態(tài)扶貧。

持續(xù)推進(jìn)貧困村林業(yè)穩(wěn)綠增效行動(dòng)。以全縣“河長(zhǎng)制”“林長(zhǎng)制”為政策導(dǎo)向，幫助勞動(dòng)力較弱或者無(wú)法外出就業(yè)的貧困人口就近就業(yè)。繼續(xù)選聘有勞動(dòng)能力的貧困人口為生態(tài)護(hù)林員，實(shí)行“鄉(xiāng)聘、站管、村用”。

穩(wěn)步推進(jìn)涉林“三變”改革，探索通過(guò)贖買(mǎi)、置換等方式，將國(guó)家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)、青年林等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)范圍內(nèi)禁止采伐的非國(guó)有商品林調(diào)整為公益林，實(shí)現(xiàn)社會(huì)得綠、貧困人口得利。將貧困村符合條件的集體所有森林資源，通過(guò)多種方式轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)、合作社或其他經(jīng)濟(jì)組織的股權(quán)，推動(dòng)貧困村資產(chǎn)股份化、林地使用權(quán)股權(quán)化，盤(pán)活農(nóng)村資源，增加村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入。

7、完善保障性扶貧機(jī)制。

推進(jìn)農(nóng)村低保制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接,將符合條件的建檔立卡貧因戶全部納入農(nóng)村低保范圍,將符合條件的農(nóng)村低保對(duì)象全部納入建檔立卡范圍。穩(wěn)步推進(jìn)低保提標(biāo)擴(kuò)面，落實(shí)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，建立建檔立卡數(shù)據(jù)和低保數(shù)據(jù)定期比對(duì)機(jī)制,及時(shí)更新數(shù)據(jù)臺(tái)賬。完善養(yǎng)老、社會(huì)教助等社會(huì)保障制度,統(tǒng)籌社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和扶貧開(kāi)發(fā)資源,提高保障能力,落實(shí)好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策,防止貧困農(nóng)戶因?yàn)?zāi)返貧致貧。

資產(chǎn)收益扶貧措施向貧困婦女、兒童、老人、殘疾人和因病致貧返貧家庭傾斜。對(duì)符合城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保條件的建檔立卡貧困人口,其個(gè)人繳納部分予以一定代繳額度扶持，通過(guò)子女贍養(yǎng)、社會(huì)幫扶、法律援助、申請(qǐng)救助等途徑，探索適應(yīng)農(nóng)村老齡化形勢(shì)的養(yǎng)老服務(wù)方式，發(fā)揮老年協(xié)會(huì)作用，推動(dòng)建立農(nóng)村留守老年人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系。

推進(jìn)農(nóng)村特困供養(yǎng)人員護(hù)理能力建設(shè),提升機(jī)構(gòu)托底保障能力和服務(wù)質(zhì)量。推動(dòng)解決因殘致貧,加大對(duì)符合條件的農(nóng)村貧困重度殘疾人醫(yī)療救助力度。全面落實(shí)困難殘疾人生活補(bǔ)貼制度和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度,條件許可下為16歲以上有照顧護(hù)理需求的貧困重度殘疾人提供照護(hù)和托養(yǎng)服務(wù)。逐步解決貧困家庭未入學(xué)適齡殘疾兒童義務(wù)教育問(wèn)題。

8、提升雙基建設(shè)水平。

加大交通道路建設(shè)，增加戶戶通的覆蓋率，真實(shí)提升貧困戶的出行條件。實(shí)施農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程，保障所有貧困人口都能吃上自來(lái)水，真正達(dá)到“兩不愁，三保障”以及飲水安全的標(biāo)準(zhǔn)。