導語：如何才能寫好一篇土地管理的主體，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：農村土地管理；公眾參與主體；土地管理；農村土地；公眾參與；公眾；土地

中圖分類號：S63 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2012）-09-0053-1

從公眾參與主體的角度來看，農村土地管理中公眾參與機制的建構有賴于政府行為主體和公眾行為主體雙向的加強，但根據吉林省農村實際的發展情況來看，農村土地管理過程中公眾參與的主體積極性不高，參與主體的廣泛性不夠、參與主體的素質和組織程度較低等諸多問題。

1 農村土地管理過程中公眾參與主體的積極性不高

盡管在當前農村土地管理過程中，公眾參與作為一種新式的民主理念和實踐，其重要價值和作用已經成為學術界的共識。然而，我國的公眾參與在農村土地管理中卻面臨著公眾參與積極性不高的困境。公眾特別是農民參與征地過程的心態是錯綜復雜，良莠不齊的。面對征地事件，即有對其相當程度上的不滿和排斥，而又有更深的渴望和依賴思想，因切身利益的驅使，即有參與的沖動或愿望，又有因為參與的困難和低效能而產生冷漠。有專家通過調研指出農民具有傳統的“臣民文化”思想，這種認知的模式直接造成了參與型公民文化的缺失、順從型的“臣民文化”強健，這在一定程度上造成了社會成員在政治生活中的基本原則是服從，而不是積極地參與。由此，在中國民眾心理上積淀了“權威崇拜”、“清官思想”、“與世無爭”等復雜的以小農意識為主體的意識和思想。正是在“臣民文化”的影響和制約下，農民才覺得土地管理的公共事務是政治精英的專利，他們在很大程度上喪失了政治參與的積極性和自主能力。

2 農村管理公眾參與主體的廣泛性不夠

在多元化利益群體構成的社會實踐中，不同社會群體的利益訴求難以相互替代，因而民意代表的產生需要滿足包容性原則，它主要體現于對參與者資格的放寬。因此，公眾參與機制的生命核心就在于能否實現具有廣泛代表性的公眾利益表達，其目的在于，每一位受眾公共政策影響的公民都有機會參與公共商談過程，并表達自己的利益訴求，實現政府對社會利益夙愿和需求動向的理性把握，實現利益的整合與合理表達。因而公眾參與是否具有社會成員利益表達的廣泛性成為這一機制是否有效實現的關鍵所在。

3 農村土地管理公眾參與主體的組織化程度低

在我縣的農村房屋拆遷和土地征收過程中，農民往往處于一種弱勢和非常被動的狀態。現針對此種情況以某縣農民公眾參與主體狀況為例進行說明：某縣有一處政府棚戶區改造項目，開發商為了讓當地的農民及早搬遷，根據不同的人群采取了不同的措施，即對選擇貨幣安置的農民采取的措施是“規定的搬遷期限內，每提前一天辦理交接驗收手續就獎勵200元，超過期限不予獎勵”；對回遷戶的安置則是“抽取選樓序號的順序按照辦理房屋交接驗收的先后順序進行”。毫無疑問，這是開發商有針對性、目的性的開展對農民的誘惑和誘導，旨在對農民進行一一攻破。而正如開發商所想，這些措施也確實對農民有效。有些人為了錢財，有些人為了想早一點辦交接驗收，這樣可能還可以抽到一個好的樓號，因此，在回遷安置的農民中，大家也都沒有說什么，只是在心理打著自己的算盤。所以說，中國農民在涉及到個人利益的時候就容易產生自私的心態，正是由于他們的分散性，使得他們陷入了開發商的誘惑。假想如果他們不為這一點小的利益而蒙惑，而是一起聯合和開發商討價還價，可以在一定程度上維護他們的權益。但是，農民的這種行為也是他們這個弱勢群體的無奈的選擇。他們明白自己在和開發商、政府等組織進行博弈時無法獲得成功，所以盡可能地為自己爭取一些利益，而正是由于他們的這種行為去加重了他們的弱勢群體的地位。

在現代社會里，有序、高效的公眾參與一定是通過一定組織化的參與來實現的。社會組織是社會溝通的主體，它將各種分散的社會群體與個體組織起來，將各種力量整合到參與的框架體系中，將可以發生的政治對抗消融在公共生活中，實現國家與社會之間的良性循環。因此，公眾參與應當是有組織的，在這個組織內部，集體成員能夠進行有效的溝通和協調，使之一致對外，從而增強該集體的談判能力。農民屬于弱勢群體，在遇到問題需要解決時，只有組織起來，其力量才更加有效，可是目前農民們卻沒有一個能代表他們的利益的組織來參與土地管理活動。農村中大多數農民仍然處于分散、獨立的小農經濟狀態，小農經濟的孤立性和分散性使農民在思想行動上都表現出自由散漫、各行其是的特征，帶有明顯的封閉性和自我循環的特征。在個人的利益只有通過團體的渠道才能真正表達的現代社會里，農民的非組織性往往使他們的利益得不到應有的維護，他們的呼聲也難以通過正常的渠道直接上達到決策者。這樣一來的結果是導致參與的成本高，參與的力度小，參與行為的隨意性大，參與的層次低，參與的零散性容易使農民被強勢群體各個擊破。在農村的土地管理的過程中，無論是土地規劃、流轉，還是征收過程，原子化的農民始終都是弱勢群體，不具備與政府以及其他群體進行博弈的力量，不團結使他們的力量和話語權更加薄弱無力，所謂的“一個巴掌拍不響，十個巴掌震天響”就是這樣一個道理。由于農民缺乏組織，盡管在形式上參與了，但難以形成強大的力量保護耕地和自己的權益。

參考文獻

[1] 李圖強.現代公共行政中的公共參與.北京：經濟管理出版社，2009年.

[2] 朱啟臻.農民參與土地管理的理論與實踐.北京：中國農業大學出版社，2011年.

篇2

    現將已購公有住房和經濟適用住房抵押登記的有關問題通知如下：

    一、以取得房屋所有權證的已購公有住房和經濟適用住房作為債務履行的擔保，抵押當事人申請辦理抵押登記的，登記部門應按房屋抵押登記的有關規定予以辦理抵押登記。凡權屬清楚、證明材料齊全的，登記部門應在受理登記之日起，15日內核準登記，核發《房屋他項權證》。

    二、已購公有住房和經濟適用住房的范圍按照《北京市已購公有住房和經濟適用住房上市出售管理辦法》執行。

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    現將公房出售中，有關復式住宅閣樓價格的計算問題通知如下：

    復式住宅的閣樓價格按成本價或標準價乘以折扣系數確定（折扣系數不低于70％），折扣系數由房屋所在地的房屋土地管理局按閣樓的條件綜合評定。

    有關復式住宅房價款計算公式如下：

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關鍵詞：農民參與土地管理；土地制度；土地

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A

隨著我國經濟社會的不斷發展和社會化程度的不斷提高，社會發展中的風險也越來越大，由于行政主導的政府難以滿足風險社會對微觀管理的需求，難以保證公民會長期支持現有制度，因此公眾參與制度就被引進到公共管理領域。在土地管理方面也是如此，本文分析研究了土地管理中公眾參與的特點及其原因等相關問題。

1 土地管理過程中公眾參與的特點

由于土地問題涉及到眾多方面的利益，土地管理中的公眾參與是最早引起人們重視的領域之一，土地管理中的公眾參與包括了參與土地利用規劃、土地流轉、征地及其補償等方面的組織、協調、控制、監督等一系列過程。因此土地管理中的公眾參與與其他事項的公眾參與具有不同的特點。

1.1 公眾參與的廣泛性

土地管理的綜合性表現出人地矛盾的緊張，因此要求土地管理部門站在全局的立場上統籌兼顧，科學協調各部門之間的關系。這就需要最廣泛的公眾參與。參與主體包括相關技術人員、理論工作者、法律專家和社會問題專家以及土地所有權者和使用權人等。

1.2 參與主體的利益相關性

我們經常說“土地是農民的命根子”，農村的土地管理大都涉及到農民的土地，因此，農民的意愿和利益表達是土地管理中公眾參與的重要內容。沒有農民廣泛而深刻的參與，很難了解農民的真正需求，農民利益的保護也是一句空話。

1.3 參與的法律與政策性

由于土地的特殊性，任何國家和地區都有嚴格的土地管理法律法規和政策規章。土地管理中的公眾參與必須以相關的法律法規準則。變就要求參與者對相關法律法規和政策具有較高的理解程度和把握能力。農民作為農村集體成員，是土地的所有者，同時作為土地的承包者又是土地使用權人。在長期的二元社會結構下，作為弱勢群體的農民在征地和土地流轉和收益分配方面必須靠法律和政策來保護農民的合法權益。

2 土地管理過程中農民參與缺失的原因分析

目前土地管理過程中就農民的參與權利而言，主要存在以下幾個方面的問題。

2.1 農民參與的范圍過窄

由于農民自身的因素，加之文化水平所限，在土地管理的公眾參與中，農民參與的范圍過窄，使土地管理公眾性不夠。

2.2 農民參與缺乏參與的積極性

農民作為農村土地管理中公眾參與的重要行動主體存在參與積極性不高、參與主體的廣泛性不足、參與能力低等問題。以面對征地的農民為例，農民的心態是錯綜復雜的，既有對其的不滿和排斥，又有更深的渴望和依賴。因切身利益的驅使，既有參與的沖動或愿望，又有因為參與的困難和低能而產生的冷漠。特別是在參與型公民文化缺失、順從型的臣民文化強勢的農村環境下，很多農民覺得土地管理的公共事務是政治精英的權利，他們很大程度上喪失了政治參與的積極性和自主能力。

2.3 農民組織程度低影響了參與的有效性

在現代社會里，有序、高效的公眾參與是通過組織化的形式來實現的。農民一家一戶分散的非組織性特征往往使他們的利益得不到應有的維護，農民的呼聲也難以受到重視，農民的意愿也難以通過正常的渠道直接上達到高層決策者。分散的農民內部難以形成統一的意見，在市場中與其他強勢主體博弈中處于弱勢地位。分散的個體參與一般不抱有一貫的和明確的目標責任，往往只是對自己眼前利益的反應，其所試圖影響的往往局限于某一政府官員的態度或政府對某一具體問題的處理，而對方向性和政策性的影響幾乎為零。因此，為了促進土地管理過程中的農民參與，建立保護農民利益的長效機制，結合我在國土資源部門從事工作的多年實踐，對農民參與土地管理的現狀和問題進行了系統的分析研究，特別是總結農民參與的地方經驗，對農民參與的內容、方法以及現實途徑進行闡述。目的在于傳播公眾參與的理念，普及農民參與的方法，為土地管理中農民參與的制度建設提供現實依據。

3 按照公眾參與的理念構建和完善公眾參與土地管理制度

現行制度之所以不利于農民利益的保護，原因之一在于現行制度是按照行政管理而非公眾參與的要求構建的。要能夠吸引各方的主體有效、積極參與，需要利益能在各主體之間有合理明確的分配；要建立為維護公正的裁決機制強化的程序制度。公眾參與除了在實體制度上有合理的設計與明確規定以外，在程序上也要根據人的行為規律，有效地制裁違法并保護合法權利；要完善救濟制度。無救濟則無權利，在現代社會，核心的救濟就是侵權爭議獲得聽審的權利。在現行法律框架下，被征地農民由于申訴途徑的不完善，政府部門的相互推諉，對于農民的利益訴求不給予回應。因此，完善法律救濟制度是農民參與土地管理的重要保障。為實現公眾參與的法制化、制度化，需要在全社會形成公眾參與的文化氛圍，既要普及公眾參與知識與理念，也要使公眾熟悉公眾參與的方法，比如說座談會、調查研究、訪談、咨詢、聽證、公示、代表會議、以及申訴等。為此，《土地管理法》及其相關法律中要增設專門的土地管理中公眾參與的條款，切實維護土地權利人的合法權益。

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關鍵詞：山東東營 土地經濟管理 制度 創新

引言

東營市地處黃河三角洲高效生態經濟區規劃前沿和山東藍色半島經濟區中心，城市化進程發展較快，未利用地面積廣，人均建設用地面積大，城市建設用地較多。為此，只有山東東營土地經濟管理制度的適度創新才是對土地制度進行有效管理的重要手段，同時也是優化農村土地要素配置的重要舉措。近年來，東營市在國土資源管理方面取得了驕人成績，同時也發現在土地經濟管理上存在問題，阻礙國土資源管理的良性發展態勢。為此，山東東營國土資源管理部門必須加以高度重視，增加多種多樣的土地制度創新活動的方式，實現土地經濟管理的制度創新。

一、山東東營土地經濟管理存在的問題

就目前來看，山東東營土地經濟管理呈現出良好的發展態勢，但是在相關的制度管理、質量監督、資金投入上仍面臨著一系列亟待解決的問題，在一定程度上也制約了東營土地經濟的有效管理。國家對農村改革和發展提供諸多的優惠政策，但從管理方面卻遇到產權問題、主體問題、制度問題等障礙，土地經濟管理的制度創新較為滯后，并沒有體現出農民是土地管理的主體地位，沒有滿足到廣大農民的需求和利益。同時目前東營土地制度管理上產權不清晰、信息不對稱、缺乏流轉機制等，造成農業投入成本高，農民的收入降低，影響了農民耕種的積極性，必然會造成社會的不穩定因素的存在。東營市城市化進程較快，地處黃河三角洲高效生態經濟區規劃前沿，在城市化建設用地上較多，但系統的規劃設計并不健全。

二、山東東營土地經濟管理制度創新的重要舉措

面對以上山東東營在土地經濟管理方面存在的問題，山東東營必須積極推進土地整治，要順應時代的發展步伐推動土地經濟管理的制度創新，實施管理的新模式，主要體現在完善工作機制、強化質量管理、加強資金保障、發揮村集體和農民主體地位等方面。

（一）完善工作機制，加強領導重視

國土資源部門須加強對土地資源管理的高度重視，加強對土地經濟管理的領導力度，完善工作機制，同時制度相關的土地經濟管理的辦法和制度，促進山東東營土地經濟管理的順利展開。要以政府為主導，相關部門協助，促進工作整體進行，將土地綜合整治、城鄉建設用地增減掛鉤、新農村建設、耕地保護相結合，一并納入政府效能考核和耕地保護目標責任考核內容，并把建設任務完成情況與用地審批、計劃指標管理等掛鉤，并實行動態監測機制，和干部分片包干負責制。要根據當地土地資源的實際情況，制度區域性土地制度，在經濟欠發達地區的農村實行統一規劃家庭承包責任制，在經濟較發達地區的農村實行土地承包股份合作，并建立和健全土地的流轉機制。

（二）加強對土地資源合理利用的監督力度

要加強對土地資源合理利用的監督力度，要根據土地經濟管理的相關制度，實施強化質量管理的措施，強化監管、狠抓落實，按照高標準基本農田建設要求，嚴格規劃設計審查，在源頭把住工程質量。同時還要成立土地監督機制，讓村干部擔當質量監督的重任，責無旁貸。要把土地資源的開發工程報告進行嚴格核對，并對工程開發實施質量巡查制度，提高對土地資源的合理利用，避免土地資源的浪費。

（三）實施土地產權的可分解性

要采用效率最高的產權制度形式，詳細劃分土地產權界定，人們就可以通過自愿交換的合約行為來達到土地資源配置的滿意效果，這也是土地經濟管理制度的一大變革。農民可以利用土地使用權進行入股，強化農戶經營權并進而對平均分配的資源配置低效率進行修正，促進土地產權流轉市場的發展，促進土地制度進一步變革。

（四）加大土地管理的資金投入

加大資金投入，確保土地經濟管理的順利展開，同時還要規范資金的使用管理，確保資金使用能夠落到實處。國土資源部門可以利用資金對土地資源進行合理整治，有效聚合農業、林業、水利、環保等相關涉農資金，共同投入項目建設，較好地發揮了資金的集聚和放大效應。在此基礎上，還要有相關的部門對資金流向進行嚴格審計，降低資金投入的風險性。

（五）提高農民在土地管理方面的主體地位

土地是農民的根本，農民在土地管理方面既是土地的使用者，也是土地的監督管理者。要以土地綜合整治為主體，推進城鄉建設用地增減掛鉤工作，培育穩定的農村經濟增長點，結合農村城鎮化建設，推動農村集中社區建設。打造工業反哺農業、城市支持農村的城鄉統籌發展平臺，就要在項目建設中發揮農村集體經濟組織和農民主體作用，調動農民參與的積極性，體現出農民在土地管理方面的主體地位，改善了農民生活。

結語

通過以上對山東東營土地經濟管理的制度創新的研究分析，可以看出，積極推進土地整治，創新管理方式和實施模式是山東東營土地經濟管理的重要手段。在土地經濟管理上，山東東營的土地管理部門就應該不斷完善其工作機制，強化對土地資源的質量管理，要重視對土地資源的管理意識，加大管理資金的投入，同時還要重視農民在土地經濟管理的主體地位，讓農民合理利用土地資源，實現資源的優化配置，這樣才能促進山東東營土地經濟的有效管理，促進社會的穩定，人們的長治久安。

參考文獻：

[1]邱繼勤；邱道持；石永明.城鄉建設用地掛鉤指標的市場配置[J]，《城市問題》，2010；（07）：15-16

[2]張琦.我國土地利用與經濟發展相關度的區域差異比較——以百強縣區域分布為例[J]，《青海社會科學》，2007；（01）：33-34

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的根本原因就在于土地資源的配置不夠科學、分配制度不夠合理、產權存在殘缺等。針對我國土地管理的現狀，本文詳細的分析了我國土地管理制度所存在的一系列問題，并且深

入的探討了完善和加強土地管理制度的有效措施，希望能夠對我國今后的土地管理起到積極的促進作用。

關鍵詞：土地管理制度；法制化；問題；措施

1.前言

土地管理是我國為了科學組織利用土地、維護土地制度以及調整土地關系所采取的技術、行政、法律與經濟相結合的一項綜合性措施，同時也是國家政府部門及相關土地行政

管理部門根據自身的法定職權和相關法律，對個人、單位和社會組織利用、使用以及占有土地的行為或者過程所進行的管理與組織活動。然而，我國土地管理制度仍然存在著許多

有待于迫切解決的問題。

2.我國土地管理制度存在的諸多問題分析

2.1城市土地管理制度的問題

2.1.1土地產權制度不健全

根據國家相關法律法規的規定可知，城市地區的土地歸國家所有，并且城市土地的權利所代表的是國務院。實際上，各項土地管理工作都是由地方政府土地管理部門和中央政

府國土資源部門所共同承擔的，其中，中央政府職能部門對各級地方土地管理部門進行垂直管理，而此類管理權能都掌握在各地區縣政府以及市政府的手中，在一定程度上來看，

中央職能部門和國務院的土地權利被虛化，進而導致了土地主體產權的混淆。究其原因可以看出，我國的土地產權制度不夠健全和完善。

2.1.2土地價格機制有待于完善

土地價格機制不夠完善主要體現在三個方面：（1）隱形土地交易對土地價格產生了直接的影響；（2）由于政府的壟斷，進而造成了土地價格的不合理；（3）基準地價無法

真實且全面的反映出土地價格的實際水平。

2.1.3土地儲備制度存在嚴重的缺陷

難以有效的協調土地儲備部門的雙重職能。制定和實施土地儲備制度的目的在很大程度上決定了雙重的土地儲備部門職能：（1）依照經濟市場規律進行企業經營。企業經營

的目標是實現利益的最大化，而政府職能的宗旨則是為了實現公共利益的最大化，這便使得土地儲備機構扮演著雙重角色，無法使取向不同的雙重要求得以充分的滿足；（2）由政

府授權來對政府職能加以行使。被政府授權進行舊城改造、收購國有企業土地，代表政府部門來對土地收購計劃進行制定等等。在現實的工作當中，通常是部門的利益遠遠的大于

政府的利益，為了追求短期效益，追求最大增值，往往忽視了對經濟市場的調控和城市規劃的限制，這與制度設計的初衷相背離，導致國有土地無法健康長遠的發展。

2.2農村土地管理制度的問題

2.2.1現行制度立法問題

我國現行的農村土地管理制度的立法存在的問題主要包括：（1）在土地管理制度的立法當中，有關集體土地所有權的權能規定都存在著一定的不足和缺失；（2）在土地管理

的相關法律法規當中對集體土地的征收方面的規定存在著一定的缺失和矛盾；（3）在部分法律及法規當中沒有重視村民小組土地所有權的重要主體地位；（4）刑事立法中缺乏對

土地違法行為的懲罰力度。

2.2.2現行制度執法問題

一些地方政府部門及政府職能機構未切實的依據法律行使職權，雖然相關法律法規已經明確規定了土地利用的規劃問題，但是地方政府部門并沒有將這些規定真正的貫徹落實

，造成了農村土地規劃的用途不明確、不清楚，并且由于缺乏科學的規劃而使得村民申請建設住宅無法得以批準；一些地區的土地管理部門和人民政府沒有依法對農村土地的使用

權和所有權確權發證，從而造成了農村土地所有權主體存在“缺位”的不良現象。

3.完善土地管理制度的有效措施

3.1統一土地市場，監督管理土地交易行為

我國市場經濟不可或缺的組成部分就是土地市場，隨著經濟體制改革的不斷深入，技術市場、資本市場和勞動力市場已經逐步的得以健全和完善，并且已經形成了統一的城鄉

市場體系。然而由于土地市場進展十分緩慢，使得城鄉獨立、分離運行，無法提高市場化程度。因此，我國相關部門應當盡快的頒布實施科學有效的法律法規，從根本上規范土地

交易行為。與此同時，還應當利用城鄉土地市場的各項交易資料，及時的相關土地市場信息，對土地市場的交易行為進行嚴格的監督管理。

3.2平衡土地收益分配，不斷深化改革

土地交換和流轉中的利益主體實現經濟的形式就是土地的稅、租費，并且也是主要的利益分割方式。所以，國家政府部門應當明確的規定土地收益及增值的利益分配，以便于

全面的保障和維護被征地農民的合法權益，并且對地方政府征地的沖動進行約束。

3.3 各級地方政府以及中央政府的共同職責就是有效的管理土地，在現行的我國土地管理體系當中，我國的土地管理部門又逐層的被劃分為縣級、市級、省級和中央級

，然而由于受到地方政府的影響或者縣、市的局部利益及短期行為的影響，無法全面的對宏觀利益和全局利益進行考慮。因此，省級政府和中央政府應當集中的對土地進行管理，

將管理的權利集中在省級政府和中央政府的土地管理部門，盡快將健全和完善的土地管理體系建立起來。

3.4 --!> 改革土地財稅制度

應當處理好農民、中央政府、開發商三者的利益關系，明確農民的權利，確保政府財權的行使，建立科學的土地財政模式，抑制土地囤積、閑置的不良現象，確保土地財政的

可持續性。除此之外，還應當積極的改革政績考核制度，從根本上避免或者防止土地資源的浪費和破壞。

4.結束語

總而言之，土地的國家管理不僅是一項不容動搖的重要原則，同時也是客觀上的迫切需求。而我國的土地管理應當有機的與法律形式相結合，由法律的強制性和權威性來充分

的保障國家部門土地管理職能的全面實施，同時也體現出了國家在土地管理方面的意志。因此，從國家的管理土地的層面來看，土地管理立法有著重要的長遠意義和現實意義。（

作者單位：四川三源房地產開發有限公司）

參考文獻

［1］ 陳朝光.淺析我國土地管理制度的現狀及改革策略［J］.才智,2011(26).

［2］ 張益項,趙利斌,侯雪.我國土地管理制度剖析［J］.經濟師,2011(4).

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關鍵詞：基層土地管理；服務缺位；管理錯位；違建宅基地

中圖分類號：F301.2文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2016）06-0014-07

一、問題的提出

進入21世紀以來，面對快速城市化過程中的農村土地占用，國家土地管理政策逐漸收緊，以控制建設用地利用規模，提高建設用地利用效率，盡可能保護耕地。農村宅基地屬于集體建設用地，因而與國有建設用地一并納入“建設用地”的范疇。對宅基地管理的強化主要表現為土地用途管制制度的實行和基層土地管理權的上收，農村土地行政管理主體逐漸上移，基層土地管理權能漸趨弱化。但筆者在多地農村調研發現，伴隨著政府管理的強化，農民違規建房的現象仍然屢見不鮮，筆者在中西部地區的國土所調研發現，由于農村違建點多、面廣，難以有效甄別及時處置，農民“違建”幾乎處于“失控”狀態。在這個意義上，農民“違建”似乎成為了國家強化土地管理權的“意外后果”和基層土地管理的敏感地帶與空白地帶。

根據違法主體的不同，可以區分出兩種類型的土地違法，即政府違法和個人違法。在中國土地違法現象中，由于土地財政的刺激和監管體制的局限，地方政府的土地違法行為受到了較多關注[1，2]。國土資源部2013年的數據顯示，在發現違法用地結構中，個人土地違法面積雖然只占23%，但違法案件件數卻達到68%。農民是個人土地違法的重要主體，個人土地違法具有涉及主體眾多、分布廣泛的特征。目前，農民土地違法行為的發生原因主要有如下三種解釋：（1）城市化的擴張強化了農民對于土地的權利意識，并激發了農民通過宅基地參與土地增值收益分配的預期，農民“違建”因而是利益誘導的后果和利益博弈的方式[3]；（2）土地規劃和土地管理不到位，導致亂占耕地、一戶多宅等現象的出現[4]；（3）地方政府的執法體制和“拆違”機制是“違建”現象難以根除和扭轉的重要原因，“運動式執法”和“選擇性執法”導致了土地執法中的搖擺現象[5]。上述觀點從不同的方面初步解釋了當前農村宅基地秩序混亂的原因，但未能解釋21世紀以來土地行政管理權強化之后農民“違建”不減反增乃至失控的原因，也未能區分普通農村與征拆區農村農民“違建”發生邏輯的差異。

本研究試圖從農村土地管理權強化的制度目標與實際效果之間的“落差”入手，檢視普通農村農民“違建”失控的緣由。筆者認為，當前管理錯位和服務缺位的宅基地管理路徑是普通農村農民“違建”發生的結構性原因，這意味著土地行政管理權強化與農民“違建”存在必然性關聯：土地違法的普遍性極大地挑戰和沖擊了現有的基層土地管理體制，并構成土地管理權強化的重要誘因，但土地管理權的強化和上收卻導致了特定“違建”類型的生成，從而形成一個惡性循環。如何打破這個循環，從而化解當前基層土地管理工作的難題，無疑具有重大現實意義。

二、管理錯位：農民“違建”的類型偏差

農民“違建”主要指農民建房未經審批，出現亂占耕地、一戶多宅和面積超標等情況。基于宅基地屬性與價值的差異，可將農民“違建”進一步區分為征拆區農村的“違建”行為和普通農村的“違建”行為。

（一）征拆區農村的“違建”

按照《土地管理法》規定，宅基地屬于村集體分配給農民使用的保障性用地，即滿足居住、生活和農業生產的需要，因而主要具有使用價值。宅基地的集體建設用地屬性與城市國有建設用地存在本質的差異。然而，征拆區農村的宅基地因附著了大量的利益，農民為了伸張更多利益而產生了強烈的“違建”動力和大量的“違建”事實。隨著城市化的平面推進，城郊村農民的宅基地具有分享城市級差地租的可能性，農民“種房子”的投機行為頗為常見，由此形成與地方政府的利益博弈。

因此，在征拆區農村，特定的區位條件賦予宅基地財產性價值，宅基地的物權屬性強化，并遮蔽和消解了宅基地的福利和保障屬性，農民因而具有“違建”的天然動力。某種程度上看，征拆區農村的農民“違建”與地方政府的土地違法具有“一體兩面”的特征：二者均試圖突破農村土地的權屬規定與用途管制，繞開城鄉二元結構的限制，實現“以地生財”的目標。這就沖擊了國家關于集體建設用地與國有建設用地性質的差別化規定，侵蝕了土地的憲法秩序。

（二）普通農村的“違建”

普通農村的“違建”則表現為不同的形態。因無其他利益的附著，宅基地表現出以居住功能為主的使用價值而非財產價值。普通農村少有的宅基地交易行為實際上也依托于房屋等附屬設施而實現。例如，江漢平原農村普遍存在的“搭地賣房”現象[6]以及川西平原“宅田掛鉤”[7]的地方性實踐均說明普通農村的宅基地與農地價值不相上下、甚至低于農地價值。由此，農民“違建”并非始于對宅基地財產性價值的追求和競爭，而是為了更好地實現宅基地的使用價值。

宅基地使用價值的實現狀況與農民現有宅基地面積以及附著于其上的住房狀況有關。農民的宅基地需求具有一定的動態性：（1）農民家庭人口規模伴隨著生命周期的演進而變化，子女長大成人，結婚、分家往往催生宅基地的增量性需求；（2）隨著農民生活水平提高，住房的更新換代和基礎設施配套（尤其是交通區位）逐漸成為農民建房的主要動力和建房選址的主導因素。以上兩種因素形成的“推拉效應”構成了當前普通農村農民“違建”的主要動力。

（三）宅基地管理的政策偏差

因此，宅基地退出不僅是一個絕對意義上的“放棄”的問題，而且更是一個村社規劃主導下的資源優化配置的問題，如此才能在進城農民與在村農民、土地資源使用效率與農民現實住房需求之間實現平衡。在這個意義上，廣西富川縣一些農民在村集體組織下以自然村為單位推進“宅基地整合”的經驗頗值得重視。當地一些村莊在村干部的組織和動員之下，以村集體作為運作平臺，平衡不同農戶的差別化利益訴求，最終實現了舊村改造。

當前，全國各地正在逐步推行“宅基地”確權，這項工作雖然有利于從信息的角度強化國土等垂直部門的管理能力，遏制征拆區農民的“違建”預期，但卻無助于普通農村“違建”問題的根本解決：它不僅可能造成歷史遺留問題和矛盾的集中爆發，也可能固化和鎖定村莊的空間利益困局，增加宅基地資源優化的成本和難度，進一步壓縮農民建房的合法空間。

（三）行政審批制度的脫節

隨著土地行政管理權的上收，宅基地審批程序也進一步復雜化。國家試圖通過官僚化的層級監控遏制基層土地管理中的混亂與無序狀態。借助于自上而下的“壓力型體制”[13]，土地垂直管理體制試圖進一步約束地方政府的裁量空間以及地方政府與征拆區農民的博弈空間，并集中表現為宅基地審批權限的上收和問責機制的推行。這固然有利于監控和約束地方政府的土地違法行為，但是，對于普通農村的“違建”治理卻并不一定具有實質效果，反而可能出現“控制中的脫節”[14]。科層體制的壓力只具有體制內部的有效性，難以傳導至村級組織和基層社會之中。實際上，土地管理權的上收必然伴隨著村級組織的治理能力和治理動力的弱化。從授權方式來看，村民自治制度賦予了村級組織相對的自主性，而稅費改革以來農民國家“義務”觀念的消解也強化了農民個體的“權利”意識。對于農民而言，宅基地審批制度的強化無異于土地管理權力的進一步退出。這就傳遞出一個信號：土地是集體所有，也就是農民所有，我在我自己的土地上建房子，又有何不可？因此，農戶不經批準私自建房是常有之事。由此可能產生的另一個問題是，即使農民建實上合乎總體規劃和相關政策，即未占用基本農田，且符合“一戶一宅”規定，但因為缺少建房用地審批手續和宅基地使用權證，也可能形成法律意義上的“違法”狀態。由于長期以來農民違規占用耕地建房已經成為普遍事實，出于維穩和道義的考慮，基層政府并無“強拆”農民住房的意愿和可能。

審批制度的脫節反映了宅基地使用權、村集體所有權與行政管理權之間的張力。如果說，作為農民與國家之間媒介的耕地建構著某種程度的國家認同，那么，宅基地對于農民而言則具有更強的“私”的屬性。土地的行政管理權代表著國家公權力對“私”的干預。從農村土地權屬結構來看，村集體作為所有權主體實際上構造了一個緩沖地帶，從而將剛性的政府管理權轉化為富有彈性且尊重農民的運作形態。當前，國家試圖繞開村集體來行使土地行政管理權，不僅難以達到預期效果，還可能反噬憲法秩序對農民宅基地使用權利的基本保障，導致政府土地管理目標和實踐的背離。

四、宅基地管理權的實現路徑和結構困境

“政府失靈”與我國宅基地管理權的實現方式有關。1998年的《土地管理法》改變了以往的分級限額審批制度，代之以土地用途管制制度，實現了土地管理方式的根本轉變。就管理強度而言，土地用途管制制度對分級限額審批制度的取代實現了從過去以市縣為主的分散管理向中央和省為主的統一管理的轉變，從而強化了土地利用總體規劃和土地利用年度規劃的效力[15]。土地用途管制實質上是以限制農用地轉變為建設用地為主的管制，農民建房如果占用耕地，必須在符合用地規劃的條件下經過上級國土部門的審批。問題在于，土地用途管制的實現并非單純的“管制”或“管理”問題，而且也是土地部門的服務是否到位的問題。農民的宅基地使用權受憲法保障，若忽視村集體作為土地所有權主體的地位，過分依賴土地行政管理權，必然造成只顧重點不及其余的管理狀態。土地行政管理權強化與農民“違建”失控并存的現象植根于現有土地管理路徑的內在缺陷：對技術治理和官僚體制的過度依賴不僅不能滿足農民的宅基地使用權要求，且因混淆兩種“違建”的發生動力而產生了政策錯位，基于對行政官僚體制的路徑依賴，農民“違建”被置換為純粹的行政執法問題。

（一）宅基地管理權的實現路徑

現有的宅基地管理方式主要強調行政管理權的維度。行政管理權包含兩個維度――技術治理和行政執法。二者構成了宅基地管理的現實路徑，決定了土地管理權的權力效能和實施效果。

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一、責任主體

（一）土地執法共同責任是指各鄉鎮（場、區）、縣直相關職能部門及其工作人員在土地管理及違法用地查處工作中依照法律、法規和相關規定應當承擔的責任。

（二）各鄉鎮（場、區）是轄區內國土資源保護的主要責任主體；各鄉鎮人民政府、安厚農場，工業園區管委會主要負責人是轄區內土地管理的第一責任人，分管領導是直接責任人。各相關職能部門、企事業單位的主要負責人是土地執法共同責任的主要責任人，經辦人員是直接責任人。

（三）國土資源管理部門是土地執法的行政主管部門，全面負責土地管理工作。公安、監察、發改、法制、經貿、財政、建設、農業、林業、環保、水利、房管、市容管理、工商、電力、銀監等部門，依照各自職責，把好審批關口，共同遏制違法用地行為，及時做好土地違法行為的預防和查處工作。

（四）土地違法查處工作按照屬地管理原則，下級政府和相關職能部門對上級政府以及相關職能部門負責。

二、職責分工

（五）各鄉鎮（場、區）對本轄區內的耕地保有量和基本農田保護面積、土地利用總體規劃和年度計劃的執行、違法用地情況負總責；加強信息化建設及依法用地的社會宣傳。

（六）國土資源管理部門要切實負起轄區內的土地管理日常工作，監督檢查土地管理法律法規和政策規章在轄區內的執行情況，定期將違法用地查處動態及土地執法共同責任追究情況報告同級黨委、政府和紀檢監察部門；按照規定要求組織實施土地執法動態巡查工作，及時制止和報告巡查中發現的違法用地行為，依法依規查處違法用地案件，規范土地管理秩序。

（七）監察部門負責對鄉鎮（場、區）、村（居）及相關職能部門及其工作人員執法執紀和履行職責情況進行監督檢查，根據《監察部、國土資源部關于監察機關和國土資源部門在查處土地違法違紀案件中加強協作配合的通知》要求，依法依紀追究違法用地相關責任人的責任。

（八）公安機關負責對群眾舉報涉嫌土地違法犯罪案件和國土資源部門移送違法用地案件的查處；對涉嫌犯罪的違法用地當事人立案偵查并依法追究刑事責任，并為相關部門的土地執法工作提供保障，對妨礙、阻撓土地執法人員依法執行職務的違法當事人應按照110接警規定趕赴觀場并依法查處。

（九）建設部門負責建筑施工管理的監督檢查工作，對違法用地項目，不得發放施工許可證，并對擅自施工的違法行為進行查處。牽頭組織設計、施工、工程監理、國土資源及相關驗收部門進行聯合竣工驗收。

（十）規劃部門負責對城鄉規劃實施監督檢查工作，對違法用地行為，不得辦理建設工程規劃許可證，依法采取相應措施制止違法建設。

（十一）工商部門負責對工商登記情況進行檢查，必須根據《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》規定，對未依法辦理農用地轉用審批手續占用農用地設立企業的，不得給予登記。

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關鍵詞：地籍管理;地籍信息;完善;策略

中圖分類號： F301.22 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/ki.jlny.2016.02.061

地籍信息的準確獲取依賴于一個有效的地籍資源管理體系，能夠實現科學的估計、調查、統計、等級以及分級土地過程，該過程則被稱為地籍管理。良好的地籍管理能夠有效促進優化土地管理、維護土地產權權益和合理開發利用土地資源目標的實現，為編制土地計劃并對其應用提供了必要、準確的基礎性信息資源。同時，地籍管理也能夠為制定土地法律和實施相關政策提供有效的信息依據。

1 我國地籍管理面臨的主要問題

1.1 地籍管理法律的缺失

近年來，我國出臺了不少地籍管理相關法律，但這些法文條例均有一個通性，即不夠全面。這就使地籍管理法律的應用缺乏普遍性，往往只針對于具體的一項地籍工作內容，在這種缺乏綜合性和全面性的地籍管理法律體系中，我國地籍管理的法律地位無法在土地管理工作中得到高度重視，因此，嚴重制約了地籍管理充分發揮其效能。

1.2 地籍成果共享存在限制

地籍管理工作中的地籍成果能夠為地籍管理工作提供精確的信息服務，同時也有效保護了土地權利人的合法權益，其服務主體是全體公民。為此，地籍成果能夠反映出地籍管理的真正價值。但由于受到多方面因素的影響，制約了我國地籍成果的共享使用，主要體現在只有土地行政管理部門能夠應用地籍成果，并將地籍成果進行保密，這樣其他單位或個人就無法使用地籍成果，再加之查看地籍成果也存在一系列嚴格的限制，使地籍成果的共享應用面臨諸多阻礙。長此以往，地籍管理很難充分發揮其經濟實用價值。

1.3 地籍管理意識薄弱

對地籍管理工作的正確認識，群眾表現的明顯不足，尤其是一些偏遠農村，基本不了解地籍管理相關知識，缺乏必要的地籍管理意識。與此同時，縣級土地管理部門并未高度重視農村地籍管理工作，嚴重制約了農村土地管理的有效性和科學性發展。另外，在這種地籍管理意識薄弱的情況下，農村不能夠積極參與到土地登記工作中，極大程度的影響了農村地籍管理工作的有序進展。

1.4 缺乏全面的地籍信息內容

地籍信息在我國地籍管理工作中主要是指對土地信息的記載和描述，并沒有記載地上附著物，這就使地籍信息無法提供空間性土地信息。同時，在地籍管理數據庫中，地籍信息并沒有體現出橋梁、道路、公園、湖泊以及河流等地籍信息數據，僅僅是記載了土地的屬性信息，而圖形信息卻沒有體現，使得地籍信息內容缺乏全面性、系統性和完整性，這均是地籍信息內容不全面的表現。

2 完善我國地籍管理的策略

2.1 進一步完善地籍管理相關制度

實現土地責任明確和權屬清晰需要依托一個現代化的產權體系，以有效保護土地權益，從而使我國土地流轉工作能夠順利進行。為此相關部門要進一步完善土地登記制度，并對土地權利人的合法權益進行嚴格維護和保護，強化土地調查統計工作力度，逐步健全地籍管理的法律法規，從而形成一套系統、完善的地籍管理法律體系，做到地籍管理有法可依、有章可循。

2.2 廣泛應用地籍成果

在我國土地資源的管理過程中，要廣泛應用地籍成果，包括其他產業部門等，只有這樣才能夠有效推動地籍成果的運用，促進土地資源管理的科學化發展，有利于科學的利用耕地集約化，并有效緩解當前人地矛盾的問題，為我國糧食的安全生產提供重要保障，同時也對我國經濟健康的良性發展起到了重要的推動作用。

2.3 大力宣傳地籍管理知識

目前，部分群眾不能夠充分了解地籍管理的意義，針對這一現象，當地土地管理部門要強化宣傳地籍管理知識，通過采用不同的教育、宣傳形式來使人民群眾充分認識到地籍管理的重要性，并使其能夠積極參與到地籍管理工作中，使土地登記的主動性與積極性均作出一個不同程度的提升。

2.4 進一步健全地籍信息內容

健全地籍信息內容的首要任務是促進地籍系統化發展，即強化對地籍覆蓋面的擴大，使地籍在農村地區的覆蓋范圍擴大，并保證地籍數據資料的科學性、準確性和全面性，促進地籍信息系統管理城鄉一體化的實現;健全地籍信息內容要促進地籍信息化的發展，即強化地籍管理中對現代化技術的應用，輔助網絡技術，來共享地籍成果。同時，在3S技術與數據庫技術的作用下，能夠促進以圖管地的地籍管理系統的科學建立，而針對于地籍信息的變更，相關部門要及時檢測變更數據。

3 結語

綜上所述，在應用地籍成果時，相關部門要從根本上意識到地籍管理的重要性。將地籍管理作為土地管理的關鍵和基礎，從人力、物力以及財力三方面強化對地籍管理工作的投入，使地籍管理實現信息化、系統化和產業化的假設和發展，這樣我國的地籍管理將邁向一個規劃化、科學化的土地管理之路，從而全面促進了我國土地管理工作的可持續發展，進一步造福于人類。

參考文獻

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[2]戈揚，門春春，匡志鵬等.試論城市空間拓展與土地資源管理的策略與政策[J].城市建設理論研究（電子版），2015（11）：3893-3894.

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關鍵詞：創新 農村土地管理 城鄉經濟 發展

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2015）12（b）-0206-02

經濟發展和土地管理在相互影響的過程中不僅互相促進，也產生了相互制約的情況，相關人員要對其中存在的問題進行集中的分析，才能順利推動土地管理對于城鄉經濟發展的正向作用。

1 土地管理現狀

土地對于農民來講具有重要的意義，不僅是世代堅守的生活資源，也是供給經濟效益的唯一途徑。因此，相應的土地管理制度對于農民來說，就是最基本的權益保障。我國現行的土地管理制度主要是對土地的產權進行基本的歸屬劃分，對土地的基本規劃進行安排、對土地的政府性征用進行標注以及對集體用地流轉項目進行制度的規范。雖然農業是我國的發展強項，但是由于城鄉二元化基礎制度的制約，土地市場的基本發展模式并不是非常健全，在整體的土地利用效率方面還存在相應的問題亟待解決。對于土地的高效處理和使用還沒有比較清晰的社會認知，土地的管理制度在平衡城鄉差距以及基本土地管理方面的實用價值還不是非常健全。

尤其是農村盛行的產權制在基本主體方面的模糊導致整體發展呈現出制度的弊端，并且也拉大了城鄉之間發展的距離，產權的不穩定，造成了農業基礎的動蕩，對于城鄉一體化建立也失去了助推的作用。整體產權制度的模糊，使各個基礎部門之間對于土地的管理產生了分歧，因為正規市場的建立滯后，導致隱形交易頻生，也引發了眾多的土地糾紛。另外由于土地基礎規劃的混亂，導致相關部門無法建立有效的土地基礎規劃，沒有了有效的管理也就談不上規模的控制和建立了。相關部門對于土地管理的空間布局缺乏正確的實際調查，造成了農民對于土地的基礎功能定位和產業發展模式產生了混淆，整體農村的土地管理模式受到了一定程度的限制。最主要的就是由于目前農村的土地征收制度過于強硬，導致農民的基本權益受到傷害，沒有了農民從本質上的支持，土地的基礎管理更是難上加難[1]。

2 農村土地管理制度的創新策略分析

對于土地管理制度來說，最基本的就在于基礎的項目規劃和實踐。相關人員要對基礎的土地管理制度進行系統化的整理和總結，建立完善的設計體系，才能保證土地管理制度發揮最大的時效性。在農村建立土地管理制度以來，相應的管控對象和內容非常復雜，但是也存在一定的邏輯關系，而且主要的目的都是為了保護和最大化的顯示農村土地所有權以及基本的財產權益維護[2]。相關工作機構要想在實際的工作中對土地管理制度進行集中的項目優化，要保證對產權制度、規劃制度、征收制度以及流轉制度進行基本的項目優化。

2.1 農村土地管理制度的創新之產權制度創新

從整個村域的角度對土地產權制度進行分析的話，土地所有權改革是產權制度改革的核心，是促進農村整體經濟和制度優化的根本，而從農民的實際利益出發的話，產權制度改革主要就是農用地的基本承包經營權以及宅基地使用權限的改革。對于農村的來說，產權制度的革新是一項繁雜的工程，相關工作人員不僅要對政策進行細致化的研究，也要對基礎農民的生活情態進行分析。首先就是要將基本的集體土地所有權進行明確的落實和歸屬，進行有效的監管和使用。另外，要賦予村委會基本的轉讓權力，相關工作人員秉承權利平等的法治理念推動集體建設有序地進入市場，從而保證有效助推城鄉土地市場模式的建立，以及從根本上優化土地的基礎配用效率[3]。

2.2 農村土地管理制度的創新之規劃制度創新

對于土地規劃制度的創新，需要相關人員給予必要的重視，在基本創新模式建立過程中要實現市場經濟體制和土地資源管理的優化融合。管理人員要保證制度的建立基礎是我國的基本國情，并且要對基礎性的制度功能以及結構進行創新，從根本上保證相應制度在改善后能實現協調化的運轉。在制度的創新過程中，一定要從基本的農村實際出發，進行改革模式的不斷試煉，充分進行規劃性的政策整改，保證管理制度與市場經濟建立良性的互動關系。在制度進行基本創新的過程中，不能一味地追求手段的新穎，而是要對基本的行政管理機制和決策機制進行深化落實，促進相關利益鏈條的均衡發展，保證法律對其最根本的制約職能。另外，要從發展的角度進行基本的土地規劃，轉變相應的規劃理念，形成有效的促進模式，保證規劃制度能有效助力經濟的長足發展[4]。

2.3 農村土地管理制度的創新之征收制度創新

城鄉一體化的建立從根本上助推了征收制度的發展，要保證制度的合理化創新就需要對整體的城鎮化進程進行有效的分析。相關工作人員要對土地征用的基礎范圍進行有效的規劃，對盈利性單位以及非盈利性單位進行必要的審計和控制，保證土地征收具有最根本的針對性。對于征收補償模式的改進也是重要的工作環節，要對農民進行合理化的補償才能為農民有效融入社會提供基礎的保證。相關工作人員要對土地的配置資源問題進行創新式的思考，積極拓展多元化的配置機制，推進城鎮一體化模式的有效發展。相關工作人員要在意識上原有的征收概念，以城鎮化發展為基準進行制度的集中優化和創新。

2.4 農村土地管理制度的創新之流轉制度創新

現代農業的集中發展離不開土地流轉的基本助力，在城鎮化發展進程中，要對土地流轉制度進行優化的提升。相關人員要對土地進行產權的基礎化登記，收集有效的土地利用數據，為農民進行基本的土地流傳創設便利，這樣做才能有效維護農民的自益以及土地市場的基本利用率。另外，政府也可以適當延長土地的基礎使用權或者是承包權。在制度改革中，要以土地的優化利用為根本，優化農民對于耕地的保護，集中力度強化農民的基本補貼，集中資金解決農業發展的困難問題，從根本上促進整體農村經濟和農民生活水平的提高。只有保證了農民的基礎權益，才能有效助推城鄉經濟的良性發展[5]。另外，要強化基礎的農民耕地規模管理以及設置相應的耕地鼓勵措施，著重強調對于土地流轉環境的優化，保證流轉的時效性，從根本上提升現代農業的基礎發展水平。

3 結語

總而言之，土地管理制度的創新離不開政府的大力支持，也離不開農民的積極配合。相關人員要從經濟發展和農民基本權益出發，集中優化相應的土地管理模式，轉變基本的管理理念，針對相應的土地管理問題強化基礎的監督力度，真正助力城鄉經濟的持續性發展。

參考文獻

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[3]侯玉峰.芻議農村土地管理中存在的問題及解決對策[J].科技創新與應用，2015，13（22）：268.