導語：如何才能寫好一篇農村宅基地土地管理辦法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：農村宅基地；宅基地流轉；流轉模式.

中圖分類號：V55文獻標識碼： A

Abstract: through the horizontal comparative analysis, concluded: China's rural land circulation management system defects, backward village planning, basic regulation lack and so on. After the empirical research to the rural land circulation in China, sums up the mode of rural land circulation in our country mainly include the village collective economic organizations internal transfer, external free transfer, farmers, local governments, leading a transfer several types, such as on the basis of this puts forward countermeasures and Suggestions to promote rural land circulation.

Key words: rural homestead; Land circulation; Flow pattern.

中圖分類號：F301.1 文獻標識碼：A

近年來中國城市化和工業化進程不斷加快，農村人口不斷減少，引起了一系列重大的社會經濟變遷，其中最重要的變遷之一是農村人口與土地關系的變化以及農村正在進行根本性的結構變革。尋找建立新型農村宅基地制度的創新性辦法和途徑，對于合理開發利用土地資源，切實保護耕地，建設社會主義新農村具有十分重要的意義。農村宅基地是本集體經濟組織內部符合規定的成員，按照法律法規規定標準享受使用，用于建造自己居住房屋的農村土地，是農民從村集體經濟組織分配取得的財產。不同地區、不同地段的宅基地價值具有很大的不同，在廣大農村地區，農村宅基地主要用于滿足農戶的居住需要；而在經濟發達地區或城市郊區，宅基地除了滿足農戶其自身居住需要外，絕大多數農戶將其用于商業用途或房屋租賃，具有極高的經濟價值，已經成為農戶家庭收入來源的一個重要組成部分。城市郊區、城中村是城市化推進與改造的主要地區，也是農民房屋拆遷的主要發生地。在實踐中往往存在農戶宅基地權利受損或個別農戶抵制拆遷、漫天要價的情況。因此，如何在城市化進程中提升城市功能和改善城市整體福利的同時，引導農戶有序流轉農村宅基地，保障其合法權益，使其分享城市發展和土地增值帶來的收益，平衡地方政府利益、公共利益、村集體利益與農民宅基地權益就顯得極為重要。

一、我國農村宅基地管理中存在的問題

農村宅基地管理面廣量大，情況復雜，涉及廣大農民的切身利益，長期以來一直是農村基層工作的熱點、難點問題之一，也是建設社會主義新農村的一個重要環節。近年來，中央及地方政府都在積極探索加強農村宅基地管理的政策措施，農村宅基地管理逐步走向規范，秩序得到明顯好轉。2004年修正的《土地管理法》及此前公布的《土地管理法實施條例》體現了各地的農村宅基地管理探索實踐，與此相對應，全國絕大多數省份如河北、山東、浙江等都制訂了加強農村宅基地管理的實施辦法與細則。但是，目前我國在農村宅基地用地與管理上，仍然存在非法占地、非法轉讓、超面積占地、一戶多宅、擅自改變宅基地用途、管理粗放等現象。

二、農村宅基地流轉的模式

（一）、村集體經濟組織內部轉讓模式

村集體經濟組織內部轉讓模式是存續時間最長，發生地域最廣的一種宅基地流轉方式，是發生在村集體經濟組織內部的宅基地使用權流轉，一般是鄰居或者親戚進行見證，簽訂書面合同或者僅憑口頭協議。按照“地隨房走”的原則，轉讓或者出售房屋后，房屋隨附的土地使用權也一同流轉。

（二）、村集體經濟組織外部轉讓模式

村集體經濟組織外部轉讓模式在農村也較常見，農民將自己多余的房屋或者自己不需要使用的房屋賣給村集體經濟組織外部的農戶或者城鎮居民，其動力在于其可以獲得比賣給本村村民更多的收益。但是此種宅基地流轉模式得不到法律的保護，現行法律明確規定農村房屋買賣，發生宅基地流轉只能在村集體經濟組織內部進行，否則認定為無效交易，不受法律保護。

（三）、農戶主導自由租賃模式

農戶主導自由租賃模式是指農戶將自己的余房自由租賃給求租者而不加以任何限制，出租房屋的農戶直接與求租者就租期、租金達成書面或者口頭協議。這種模式在各地普遍存在，但是租賃比例各地存在很大差別。經濟活躍地區或者城市郊區、城中村，自由租賃比較頻繁，農戶出租房屋的比例普遍較高，不發達地區或者偏遠地區農戶出租房屋的比例較低。這種模式的求租者主要是城市中低收

入群體，居住對象主要為城市農民工。在經濟利益驅使下，此種模式容易導致多占、搶占宅基地，搭建違章建筑獲取更多的租金收入，進而造成布局無序、建筑混亂、治安條件差、居住環境差、居住安全難以得到充分保障等。

（四）、地方政府主導轉讓模式

為了緩解建設用地的矛盾，提高農村宅基地的使用效益，增加地方政府收入，同時為了提升區域形象，一些地方政府對宅基地流轉進行了有益探索，采取舊村改造、宅基地換住房、兩分兩換等方式，有地方政策出臺規定，引導宅基地有序流轉，形成一些頗具地域特色的流轉模式。

三、促進農村宅基地流轉的政策建議

農村宅基地管理體制改革的方向是在堅持農村宅基地所有權與使用權分離，農村集體建設用地所有權不變的情況下，充分發揮市場作用，實行農村宅基地的有償和有限流轉，統籌城鄉發展，推動城市化進程，保障農戶權益，提高土地資源利用效率，推動農村可持續發展。

（一）、健全農村宅基地法律保障體系建設

健全完善《土地管理法》和《物權法》關于農村宅基地管理及權益的規定，進一步提高該法的地位和作用，使其成為我國土地法律體系的核心和基礎。進一步制訂與完善同《土地管理法》相配套的各種單行法律、法規、實施細則等。如關于土地管理部門權責的規定，關于土地利用規劃，土地登記、使用、估計、保護等方面的規定等，制訂《農村宅基地管理辦法》及《土地登記條例》等，減少土地管理、開發利用過程的人為干擾因素，有法可依，有效遏制土地開發違法案件高發的態勢。

（二）、建立農村宅基地有限流轉制度

在不違背《土地管理法》、《繼承法》、《物權法》等現有法律法規的制度框架內，

探索建立農村宅基地有限流轉制度，調整農村宅基地的產權設置，建立健康有序的農村宅基地流轉市場。據2010年《中國統計年鑒》城鄉新建住宅面積和居民住房情況表顯示，城市和農村人均住房面積都呈逐年增長態勢，且隨著經濟的發展，生活條件的改善，增長幅度提高的趨勢非常明顯，2009年城鎮和農村新建住宅面積分別為8.21億平方米和10.21億平方米，隨著城市化進程的加快，城市土地供需矛盾日益突出。與此同時，大量農民進城成為市民將導致農村空置住宅不斷增加。因此，推動農村宅基地的有限流轉，有利于增加農民的財產性收入，

促進城市化進程，允許農村宅基地采取買賣、租賃、抵押等方式進行流轉。

（三）、實行無償與有償并存的農村宅基地使用制度

實行無償與有償并存的農村宅基地使用制度，就是要根據國家法律法規及地方政府的頒布的農村宅基地管理辦法對農戶宅基地的使用標準執行兩種制度：一是無償的農村宅基地使用制度，對于初次取得農村宅基地或是在法律法規限定范圍內

的農村宅基地實行無償使用制度；鼓勵滿足農戶的合理需求，提高宅基地的利用效率，減少土地資源浪費；二是實行有償使用的農村宅基地制度，對于一戶多宅及超標占用宅基地農戶，對其超出法律法規規定標準的宅基地部分實行有償使用。農村宅基地無償取得，農民取得宅基地使用權的成本為零，對多占、濫占缺乏經濟約束，農民在申請宅基地和建房時存在少批多占、人為分戶的現象隨處可見，導致農村宅基地浪費現象嚴重。實行農村宅基地收費有利于農村土地產權的建立，加快農村土地資源的市場化進程，推動農村土地使用制度改革，引導農戶建房逐步向小城鎮和中心村集中。

參考文獻：

[1]李文謙，董祚繼.質疑限制宅基地流轉的正當性[J].農村工作通訊，2009(12)：16-17.

[2]周宏霞.宅基地使用權流轉問題研究[D].北京：中國政法大學，2009.

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秦希燕認為，對農村宅基地制度進行改革和調整的關鍵是修改《物權法》第一百五十三條、《土地管理法》第六十三條。《物權法》第一百五十三條規定，宅基地使用權的取得、行使和轉讓適用土地管理法等法律規定。《土地管理法》第六十三條規定，農民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農建設。按照《憲法》規定，農村土地屬于集體所有，包括宅基地和自留地。也就是說，按照《土地管理法》的上述規定，實際上是嚴格限制了宅基地的流轉。而《物權法》第一百五十二條規定，宅基地使用權人依法對集體所有土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。

秦希燕認為，應該將此條修改為“宅基地使用權人依法對集體所有的土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利”，其余不變；將《土地管理法》第六十三條修改為“除農村村民的宅基地外，農民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設”。通過修改《土地管理法》第六十三條，實際上使《物權法》第一百五十三條的實質內容也發生了變化。

秦希燕闡述了修法建議的理由和依據：調整宅基地的法律法規缺位，影響了法制的統一性。目前與農村宅基地相關的法律主要包括《土地管理法》、《物權法》和《城鄉規劃法》等，但有關宅基地的內容過于簡單，缺乏體系性的規定。雖然各地對宅基地也制定了相應的管理辦法，但大多數系省政府或市政府出臺的規定或文件，并不是由省級人大出臺的地方性法規。此外，各地的規定和管理原則也不同，加上調整宅基地的相關法律法規的缺位，這也給我國的法制統一帶來不利影響。

農村宅基地的流轉具有法律上的可能性。按照《民法通則》，房屋屬于公民的個人合法財產，公民的合法的私有財產不受侵犯。既然農民利用宅基地建設房屋屬于公民的合法財產權，自然也按照《民法通則》第七十一條的規定，依法對自己的房屋享有占有、使用、收益和處分的權利。其中處分就包括出賣、互易、贈與等方式。《土地管理法》第六十二條第四款也僅規定農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準，并沒有禁止農村房屋的出賣。既然農村房屋原則上可以流轉，按照我國“房地一體”的原則，農村宅基地的流轉也具有法律上的可能性。

宅基地流轉具有政策依據。在上個世紀九十年代，多個省市開展了集體建設用地使用權流轉試點。2004年由國務院下發的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中明確規定：“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地的使用權可以依法流轉。”可見，農民集體所有建設用地的使用權流轉具有政策依據，是我國土地制度改革的前進潮流，宅基地使用權是集體所有建設用地，允許其流轉也具有政策上的依據。

對宅基地流轉進行嚴格限制實際上阻礙了農民行使財產權利，不利于保護農民住房財產的完整性。

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農村宅基地管理辦法 第一章 總 則

第一條 為了規范和加強農村宅基地管理，合理利用土地資源，切實保護耕地，根據《中華人民共和國土地管理法》、 《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國城鄉規劃法》、《浙江省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》等法律、法規和政策規定，結合實際，制定本辦法。

第二條 本辦法所稱農村宅基地，是指農村村民合法使用或依法批準，用于建造住宅(包括附屬用房和庭院等，下同)的集體所有土地。

第三條 本辦法適用于本縣行政區域內農村的宅基地管理。

第四條 縣土地行政主管部門主管本行政區域內農村宅基地的管理和監督工作。

鄉(鎮)人民政府負責本行政區域內農村宅基地的管理和監督工作。

第五條 農村村民建造住宅必須符合鄉(鎮)土地利用總體規劃，城鄉規劃。鼓勵自然村向中心村，下山移民、脫貧小區集聚;鼓勵統建、聯建和建造公寓式住宅，控制獨立式住宅。

嚴格控制用地規模，人均建設用地指標應當符合有關規定。

嚴格控制地質災害易發區內和利用山體切坡建房，確實無法避讓的，應治理達到安全要求后方可建造。

第六條 農村村民建造住宅應當與舊村改造、土地整理、宅基地復墾相結合，充分利用原有的宅基地、村內空閑地和村周邊的丘陵坡地，嚴格控制占用耕地建造住宅，不得在基本農田保護區內建造住宅。

第七條 農村村民建造住宅(包括新建、擴建、移建、拆建)應當依法辦理用地審批手續。涉及占用農用地的應當依法辦理農用地轉用報批手續;涉及交通、林地、水利等用地的，還應分別取得有關部門的許可或同意。

第八條 農村村民宅基地的所有權屬于集體，個人只有使用權，未經批準任何人不得擅自轉讓、出租。實施村鎮規劃進行舊村、舊城改造需要調整宅基地的，原宅基地使用人應當服從。

第二章 申請條件和審批程序

第九條 農村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地面積標準(包括附屬用房、庭院用地)，使用耕地最高不得超過125平方米;使用其他土地最高不得超過140平方米;山區有條件利用荒地、荒坡的，最高不得超過160平方米。

宅基地的用地面積限額為：三人及三人以下的農戶75m2以內，四人的農戶100m2以內，五人的農戶110m2以內;六人及六人以上的農戶125m2以內。

使用非耕地的，每檔最高可增加15m2;山區有條件利用荒坡、荒山建房的，每檔最高可增加35m2。

實施舊村改造、下山移民拆除面積超出用地限額20 m2以上的，可放寬一個檔次的用地限額。

第十條 建房農戶人口計算：

(一)建房人口計算以本戶農村常住戶口為準。已領取獨生子女證的，可增加一人計算建房人口;

(二)現役軍人(不含軍官)、在校大中專學生、服刑人員可計算建房人口。城鎮居民的配偶是農村戶口，又沒有享受房改政策的，經其所在單位核實并出具證明，可在其配偶申請建房時計入建房人口;

(三)違反計劃生育政策規定未依法接受處理的，不計算建房人口。

第十一條 宅基地面積計算：

(一)建筑物和構筑物以墻外包為界，接拼的以墻中或柱中為界;

(二)挑出的陽臺和樓梯等以突出部分垂直投影計算占地面積，但底層不得構筑;

(三)由二戶或二戶以上使用同一宗土地的，用地面積按房屋產權的建筑面積與總面積的比例分攤;弄堂用地，使用 樓上的農戶分攤面積為一半，其余為共用面積;

(四)通過購買商品房和以公開有償出讓方式取得國有土地使用權或集體土地有償流轉取得的集體土地使用權不計入宅基地面積。

第十二條 符合立戶條件的子女在申請宅基地計算限額時，父母除留足合理限額外，超過部分應合理計算到子女戶。

現有宅基地面積超限額的農戶，在按規劃申請舊房拆建、遷建時，應核減超限額部分。

第十三條 有下列情形之一的，可申請宅基地：

(一)因國家或集體建設、移民、災毀等需要遷建、重建的;

(二)實施城市、村莊和集鎮規劃或舊村改造，需要調整拆遷的;

(三)現有宅基地面積尚未達到本辦法規定限額標準需重建、擴建的;

(四)已具備分戶條件且原有宅基地面積尚未達到本辦法規定限額標準需重建、擴建的;

(五)經縣人民政府批準，農村集體經濟組織引進或招聘的專業技術人員，確需在農村安家落戶的;

(六)離休、退休、退職的職工，復員軍人和華僑、僑眷、港澳臺同胞持合法證明回原籍定居的;

(七)法律、法規、規章另有規定的。

第十四條 有下列情形之一的，其宅基地申請不予批準：

(一)宅基地面積已達到本規定的標準再申請新宅基地的，但為實施村莊和集鎮規劃進行舊村改造的除外;

(二)出租、出賣或者以其他形式轉讓宅基地及其地上建筑物(缺房戶合理調劑的除外)，或者將住宅改作他用，再申請宅基地的;

(三)以所有家庭成員作為一戶申請宅基地并被批準后，不具備分戶條件或不合理分戶申請宅基地的;

(四)子女已立戶且符合立戶條件，其父母再單獨申請宅基地的;

(五)擬實施舊村改造的區塊或實施規劃撤并的自然村，在原宅基地上建住宅的;

(六)對不需要居住的住房不拆除、所占宅基地不交回村集體的;

(七)違法建房未依法處理結案的;

(八)其他不符合申請建房條件的。

第十五條 有下列情形之一的，報經縣人民政府批準，可以注銷其土地使用權證或有關批準文件，由村集體收回宅基地使用權：

(一)自批準宅基地之日起滿二年未動工興建的(特殊情況除外);

(二)報批宅基地時向村集體承諾建新拆舊而又不自行拆除舊房的原宅基地的;

(三)經批準實施舊村改造或下山移民的村，已遷入新居(村)居住的原宅基地的;

(四)騙取批準或非法轉讓宅基地的;

(五)其他應收回宅基地使用權情形的。

第十六條 為鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設或者實施城市、集鎮和村莊規劃進行舊城、舊鎮、舊村改造，經依法批準收回土地使用權的，對土地使用權人給予適當補償;地上建筑物，可根據其實際情況予以合理補償。

第十七條 農村村民申請宅基地，應當向常住戶口所在地的村民委員會或村集體經濟組織提出書面申請，經村民委員會或村集體經濟組織討論同意，并將申請宅基地戶主名單、家庭人口、原有房屋間數面積、申請建房占地面積、位置等張榜公布后無異議的，取得鄉村建設規劃許可證或建設用地規劃許可證后，報鄉(鎮)人民政府審查，縣土地行政主管部門審核，由縣人民政府批準，其批準結果由村民委員會予以公布。

第十八條 經批準回鄉落戶的職工、軍人和其他人員申請建造住宅的，應當持有原所在單位或者原戶口所在地鄉(鎮)人民政府出具的無住房證明材料，并經戶口所在地村民委員會或村集體經濟組織同意后，方可申請建房，其宅基地面積標準與村民同等對待。

經批準回鄉定居的華僑、臺灣和港澳同胞、外籍華人申請建造住宅的，應經戶口所在地村民委員會或村集體經濟組織同意后，方可申請建房，其宅基地面積可按照本辦法第九條標準參照執行。

第十九條 農村村民建造住宅，應嚴格按照批準的宅基地面積、規劃層數、高度及質量標準進行施工。各鄉(鎮)人民政府、村應加強農戶建房過程中的監督管理，縣土地行政主管部門對農戶建房要做到審查、放樣、驗收三到場。

第二十條 個人建造住宅依法取得的宅基地應當按有關規定辦理土地使用權登記。農戶在建房竣工驗收合格后30日內向縣土地行政主管部門申請土地登記，領取集體土地使用證。

因依法轉讓地上建筑物、構筑物等附著物導致土地使用權轉移依法改變土地使用權的，在合同生效后30日內向縣土地行政主管部門申請辦理土地使用權變更登記手續。

第三章 監督管理

第二十一條 農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。

超過本辦法規定的標準，多占的土地以非法占用土地論處。

第二十二條 縣土地行政主管部門對非法占用土地或者超過批準的面積多占土地建造住宅的，應當責令其停止建設;對拒不停止、繼續施工的，有權拆除繼續違法搶建部分的建筑物和其他設施，并可以查封、暫扣用于施工的工具、設備、建筑材料等。各鄉(鎮)人民政府和有關部門予以協助配合。

第二十三條 在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正;逾期不改正的，可以拆除。

第二十四條 違反本辦法第十五條規定的，由縣土地行政主管部門責令其限期交還土地使用權，逾期仍不交還的，申請人民法院強制執行。

第二十五條 違反本辦法第二十條規定，不及時辦理土地使用權登記的，由縣土地行政主管部門責令限期辦理;逾期不辦理的，給予警告，并可處2000元以下的罰款。不及時辦理土地使用權變更登記的，由縣土地行政主管部門責令限期辦理;逾期不辦理的，給予警告，并可處每平方米10元以上20元以下的罰款。

第二十六條 阻撓、干涉、妨礙工作人員依法執行公務的，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關規定予以處罰;構成犯罪的，移交司法機關依法追究刑事責任。

第二十七條 縣土地行政主管部門的工作人員，，的，依法給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第四章 附 則

第二十八條 本辦法如與上級有關規定相抵觸的，以上級規定為準。

第二十九條 本辦法自2008年1月1日起施行。

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宅基地使用權確權政策

關于農村宅基地有很多說法，宅基地使用權確權是我們首先要弄清楚的概念。

一、宅基地使用權確權是什么意思

宅基地使用權確權是指農村居民為建造自有居住房屋對本集體土地的占用、使用的權利。

農村宅基地使用權只有具備本集體經濟組織成員資格的人才能取得，在很大程度上具有福利性質和社會保障功能。

農村宅基地是具有一定的權限的，在我國主要是限于集體經濟組織內部符合規定的成員，享受農村宅基地必須按照法律法規規定標準使用，用于建造自己居住房屋的農村土地。

它是為了滿足農村居民的住房要求，但農村村民一戶只能擁有一處宅基地，并需要經過申請。

通過申請之后才可以作為宅基地使用。

二、農村宅基地有使用年限嗎?

1、什么是宅基地

農村宅基地是指農村農戶或是個人占有集體所有土地，并以此作為自己的住宅基地的土地。

準備建設房屋，已經建設房屋以及建設過房屋但是已經無法使用的土地都屬于宅基地。

根據國家相關法律規定，農村宅基地堅持“一戶一宅”的原則，即每一個農戶只能擁有一處宅基地。

因特殊情況需要另外申請宅基地的，需要滿足申請條件，并嚴格按照申請程程序來辦理。

2、宅基地使用年限

依照我國法律規定，農村居民對宅基地具有使用權。

宅基地使用權是農村居民的一項重要權利。

在法律允許范圍內，農村居民可以對自己的宅基地行使占有、使用等權利。

宅基地所屬類型不同，這種使用權行使年限也不相同。

農村宅基地被分為兩種情況：一種宅基地是國有土地上的宅基地，這種宅基地有使用年限限制，法律規定其使用年限不得超過七十年。

另外一種是集體土地上的宅基地使用權，法律規定這種宅基地使用權沒有時間限制。

宅基地的使用權不等于所有權，宅基地的所有權歸國家和集體所有。

3、宅基地使用年限問題深入解析

宅基地的使用年限問題容易使人們聯想到宅基地的繼承問題，既然宅基地使用年限那么長或是根本沒有年限限制，那么宅基地是否可以繼承呢?

我國《土地管理法》與《土地管理法實施條例》中明確規定：宅基地不可以繼承，只有建有房屋的宅基地才可以繼承。

繼承人需要攜帶身份證和戶口本到當地土地管理所辦理繼承事項。

另外，這兩部法律還明確指出城鎮居民不可以購買農村宅基地，即時擁有宅基地證，沒有農業戶口，也沒有宅基地的使用權。

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一、農村集體建設用地使用權流轉的法律空間。

在農村集體建設用地使用權流轉問題上，有很大一部分人所持的觀點就是農村集體建設用地使用權不能用于流轉，他們所持觀點的法律依據就是《土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，第六十三條“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設”以及《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號,以下簡稱《決定》）第十條規定：“…改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地”等規定，筆者認為，以此來作為農村集體建設用地使用權不能用于流轉的法律依據，是極其偏面的，是對法律規定的斷章取義。

對于農村集體建設用地使用權流轉這一概念，盡管在我國國家層面的土地管理法律規范中沒有明確的概念或規定，但并沒有排除法律為其留存的空間。對于農村集體建設用地使用權能夠用于流轉,包括出讓、轉讓、租賃、轉租和抵押、用于入股或聯營，我國的土地管理法及相關規定是留有一定的法律空間的。

我國《土地管理法》第九條“國有土地和農村集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用”，第十一條“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確定建設用地使用權”，第十三條“依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”，為集體建設用地使用權流轉提供了大的原則。

而《土地管理法》第四十三條盡管規定了“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的內容，但其同樣也規定了“興辦鄉鎮企業和農村建設住宅經依法使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公益設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”內容。《土地管理法》第六十三條盡管也同樣規定了“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設”，但也同樣規定了“符合土地總體利用規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移”除外的內容；《鄉鎮企業法》第二十八條“舉辦鄉鎮企業，其建設用地應當符合土地利用總體規劃，嚴格控制、合理利用和節約使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。舉辦鄉鎮企業使用農村集體所有的土地的，應當依照法律、法規的規定，辦理有關用地批準手續和土地登記手續”；《決定》第十條規定：“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”；《擔保法》第三十六條“鄉（鎮）、村企業的土地使用權不得單獨抵押。以鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押。”《土地管理法》第六十條“農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的，應當持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。”原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》（1995年5月1日實施）第四十三條“鄉（鎮）村辦企事業單位和個人依法使用農村集體土地進行非農業建設的，可依法確定使用者集體土地建設用地使用權”等等規定，對我國農村集體土地建設用地使用權流轉都進行了明確的規定，就是農民集體土地建設土地使用權可以確認給單位或個人用于非農建設并予以流轉。但根據上述規定，其流轉有著嚴格的條件，部分流轉方式，如農村宅基地的轉讓及宅基地上房屋轉讓附帶宅基地使用權的轉讓、抵押，農村承包經營的荒地，鄉鎮村辦企業房地產抵押甚至受到更嚴格的限制，但總的說來，其表現如下：

1）主體限定，使用農村集體土地建設用地的主體只能是鄉（鎮）村辦企事業單位，或因破產、實施兼并而取得、實現鄉鎮村辦企業房產抵押而一并實現土地使用權抵押權的單位及符合在農村申領宅基地或接受房屋使用權轉移（包括受贈、繼承、購買）的個人；

2）使用用途限定，僅能或必須用于興辦鄉（鎮）企業，鄉（鎮）公益設施和公益事業建設，或農村居民建設住宅三類情形；實現鄉鎮村辦企業房產抵押而一并獲得集體建設用地使用權的，未經審批不得更改土地性質和用途。

3）程序限定，必須符合土地總體利用規劃，并辦理有關非農建設用地批準手續和土地使用權或他向權登記手續。

以上三個條件缺一不可。只有在上述情況下，取得集體建設用地使用權才為合法、有效。這也是我國法律、法規、部門規章為集體建設用地使用權流轉留存的法律空間。

當然在對待農村宅基地使用權流轉問題和實現承包荒地和鄉鎮村辦企業房產抵押權而引起的集體建設用地使用權流轉問題上，我國有其特殊的規定。

對于農村宅基地使用權流轉問題，我國法律有著這樣的規定，《土地管理法》第六十二條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積……。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，《決定》第十條規定的“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”，以及《擔保法》第三十七條規定的農村宅基地不能用于抵押。但這里僅禁止了城鎮居民不能取得農村宅基地，并沒有禁止可以向農村居民轉讓、出租宅基地及在轉讓房屋時附帶宅基地使用權一同轉讓的規定。對此，從《土地管理法》第六十二條第四款“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”的規定本意，可以一窺究竟。其內在含義對于住房出賣還是允許的，只是其出賣的主體不能是城鎮居民，而對出租對象則沒有限制。這是一個特殊情況。

對于實現實現農村承包荒地或農村鄉鎮企業房地產抵押權而取得的農村集體建設用地使用權流轉問題，根據《擔保法》第五十五條規定“依照本法規定以承包的荒地的土地使用權抵押的，或者以鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物占用范圍內的土地使用權抵押的，在實現抵押權后，未經法定程序不得改變土地集體所有和土地用途。”但其集體如何實現，實現程序等還有待于明確規定。

二、應在法律層面明確集體建設用地流轉規定，建立合法、有效的農村集體建設用地流轉市場，規范集體建設用地使用權流轉制度。

法律規定的駁雜、語言文字的表述不明確、不明晰，往往導致人們對法律規定理解的曲解和錯誤，為斷章取義和任意取舍留存了空間。在關于農村集體建設用地使用權流轉問題上，相關規定的非直接、非明確、非明晰表述尤為明顯。

比如，在對于可以使用農村建設用地主體的表述上，《土地管理法》第四十三條、六十三條都在“但”字之后進行了表述，而在“但”字之前的內容規定及文意表達上又用了絕對性的文字表述，使法律條文的內容在邏輯上出現了前后矛盾；還比如，在對農村宅基地的取得和轉讓上則沒有給出明確的規定，《土地管理法》第六十二條在規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”同時，卻沒有規定取得或因繼承、受贈等方式取得多處宅基地，或由農村居民變為城鎮居民后擁有農村宅基地如何處理方式。同時，該條文又規定“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，而不對該出賣、出租的合法性做出規定，而結合《決定》第十條規定的“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”規定，推測《土地管理法》第六十二條第四款的本意，對于宅基地上房屋的轉讓除不能賣給城鎮居民外，還是可以轉讓、出租的，其結果只是對于出賣者不能再申請宅基地。使人只能去推測法律的本意或尋找法律給人們行為留存的空間。

再比如，對于因實施破產、兼并、實現農村荒地承包經營權或鄉鎮村辦企業房地產抵押權而獲得農村集體建設用地使用權的，如果其取得主體不是土地管理法規定的三類主體的話，由誰回收集體建設用地使用權，有無時間限制、程序如何掌握，均沒有明確規定。有的只是個性法律規定，如《商業銀行法》第四十二條規定“商業銀行因行使抵押權、質權而取得的不動產或者股權，應當自取得之日起二年內予以處分”，從中存在為實現農村荒地承包經營權或鄉鎮村辦企業房地產抵押權的情形。而這些規定僅僅指的是個性主體，不具有規范一般主體、特定行為的效力；再說這些個性法律條款，也需要土地管理法律法規中有進一步如何實現具體針對實現農村集體建設用地抵押權的明確規定。

為此，應首先通過修改、完善土地管理法，或國土資源管理部門頒布的部門規章，進一步具體明確規定三種類型集體建設用地使用權取得、流轉的方式、程序和內容。

其次，為配合上述規定，由相應區域范圍內的某一級政府主導分類建立——興辦鄉鎮企業用地、農村建設住宅用地、鄉（鎮）村公益設施和公益事業建設用地使用權無償取得、劃撥、出讓、出租、轉租、抵押、入股、聯營等的農村集體建設用地使用權流轉統一市場或登記機構，明確規定相應集體建設用地使用權的主體資格、用途申報、相應權利流轉年限、登記、批準程序，規范集體建設用地使用權的流轉。

再次，規定或指導農村集體經濟組織按照《村民委員會自治法》的規定，對集體建設用地使用權流轉建立村民議決制度，避免影響國家基本土地管理制度和農村基本經濟制度。

第四，與時俱進，修改不應時代的法律法規，使法律概念與現實相統一。

如《鄉鎮企業法》對鄉鎮企業的定義，“鄉鎮企業”作為一個明顯帶有時代特征的字眼，隨著現代公司制度的日益深入、鄉鎮企業管理機構的改革和職能的改變、諸多原來所謂鄉鎮企業摘掉全民或集體的帽子或現代企業制度的建立，其已經越來越不合事宜，其作為一類使用集體建設用地的主體，應重新定義，并在相應法律規定中要取得統一。

只有通過以上四個方面的努力，才能建立我國合法、有序的集體建設用地使用權流轉法律制度。使全國各地不斷出現的、在地方性法規或政府規章層次上進行詳細規定的情形或付諸于司法實踐的情況，早日能夠上升到法律的層面，以盡快建立和完善我國的集體建設用地流轉制度。

zuozhe:彭鑫

附：以上文章參考了以下法律、法規、行政法規或國務院頒布的行政規范性文件、部門和地方政府規章：

1）中華人民共和國土地管理法

2）中華人民共和國鄉鎮企業法

3）中華人民共和國擔保法

4）中華人民共和國商業銀行法

5）《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）

6）《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（〔2007〕71號）

7）原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》

8）《河北省集體建設用地使用權流轉暫行辦法》〔2008〕第11號

9）《河北省農村宅基地管理辦法》［2002］第7號

10）其他省、市集體建設用地使用權流轉地方性法規、部門規定

篇5

關鍵詞：激活；農村房屋；抵押權；法律問題

中圖分類號：F293.3

文獻標志碼：A

文章編號：1673-291X（2012）17-0024-02

河南省葉縣農民李紅偉2010年流轉了近1 000畝土地種植高效有機蔬菜，由于擴大規模建大型溫室，沒有抵押物而貸不到款。不得已，只好向鄭州工作的二叔求助，二叔用住房做抵押貸款，才解了他的燃眉之急。當前，農民房屋不能夠辦理抵押，造成農民“貸款難”和金融機構“難貸款”，農民很難獲得有效的資金支持，制約了農村經濟的發展。因此，如何解決“兩難”問題，值得我們深思和探討。

一、農村房屋的法律問題

（一）農村房屋所有權

農村房屋是指在農村集體經濟組織所有的土地上建造的屬于農民個人所有的房屋，不包括農村集體經濟組織和鄉鎮企業等所有的房屋。《憲法》第十三條規定，“公民的合法的私有財產不受侵犯。”《民法通則》第七十五條規定，“公民的個人財產，包括公民的合法收入、房屋、儲蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的生產資料以及其他合法財產。公民的合法財產受法律保護，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結、沒收。”據此，農村房屋是農民合法的私有財產，受國家法律保護；農民對自己的房屋享有財產所有權，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。

（二）農村房屋所有權與宅基地使用權的關系

《物權法》第一百五十二條、第一百五十三條的規定，宅基地使用權是指宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。宅基地屬于集體所有，農民有權取得符合法律規定的宅基地，并建造住宅及其附屬設施，其所有權受法律保護。我國擔保法和物權法明確規定，不得在宅基地上設定抵押權，否則無效。法律禁止對宅基地進行買賣和抵押。這意味著農村房屋所有權和宅基地使用權不能分開單獨設立抵押權。

二、抵押權相關規定

抵押權是債權人對于債務人或第三人提供的作為債務履行擔保的財產，在債務人不履行義務時有權就其抵押財產折價或者以拍賣、變賣所得的價金享有優先受償的權利。

市場經濟條件下，市場主體籌集資金的基本渠道是向金融機構融資。金融機構為了防范風險，要求融資人提供擔保，保護自己的金融安全。市場主體通過融資，投入市場進行生產經營，推動社會經濟的發展；同時，金融機構也獲得了利益，實現雙贏[1]。另一方面，由于抵押擔保不轉移占有，對債權人來說可以減少保管擔保物的風險，對債務人來說可以充分利用擔保物實現增值，符合社會經濟的發展要求。有學者說，現代經濟生活中的抵押權在抵押物權中得到嚴重化[2]。

三、農村房屋抵押的現實意義

第一，農村房屋抵押能夠激活農村沉睡的房產資本，充分發揮農村房屋的經濟效益。目前我國農村，農民面臨的主要問題是農業產業升級所急需的投資如種植有機蔬菜、購買新型種子、農用機械、新型灌溉技術等，均需要通過貸款來解決。金融機構貸款都要求提供擔保物，對農民來說，房屋是農民手里最值錢的財產了。如果允許以農村房屋抵押貸款，將大大緩解農民“貸款難”和金融機構“難貸款”的難題。農民通過房屋抵押融資來發展經濟，對發展農村經濟十分有利。

第二，農村房屋抵押，對金融機構來說風險易于控制。我國《土地管理法》第五十九條、第六十二條規定，農民建房應當使用宅基地，一戶農民只能擁有一處宅基地的使用權，宅基地面積上限不能超過省、自治區和直轄市的規定。我國農民每戶僅有一處宅基地，房屋用于抵押取得貸款后，抵押人非常清楚不能償還貸款所面臨的法律后果，使其更加珍惜和合理使用來之不易的貸款，同時，能調動農民發展經濟的積極性和主動性。此外，金融機構通過完善管理機制，加大對貸款用途和使用情況的監管力度，將信貸風險控制在最小限度內。

第三，允許農村房屋抵押對搞活農村經濟，培育社會主義農村市場具有深遠重大的意義。我國目前至少有70%左右的人口住在農村，這些人口是我國發展社會主義市場經濟不可或缺的參與主體。中國要真正擺脫貧窮落后，就必須充分調動廣大農民群眾的積極性，縮小城鄉差別，讓更多的農民走上富裕之路。隨著農村剩余勞動力不斷增加，廣大農民也正在積極尋找致富的門路，可是又缺乏必要的資金。如果不允許他們將自己的私有房屋抵押來獲得發展經濟所必須的資金，讓他們眼睜睜看著失去一個又一個的致富機會，很可能讓部分農民產生畸形心理，從而影響到社會的穩定。

四、我國目前農村宅基地使用權轉讓的有關規定

我國對農村宅基地使用權的轉讓有著嚴格的限制。根據“地隨房走、房地一體”的原則，在實現農村房屋抵押權時必須依法處理宅基地使用權的轉讓問題。

宅基地使用權是農民基于集體經濟組織成員身分而享有的社會福利和社會保障，是農民的安身之本。在我國社會保障體系尚無法覆蓋廣大農村的現實下，土地承包經營權解決了農民的基本衣食來源，宅基地使用權解決了農民的基本居住問題。這兩項制度的福利色彩成為維護農業、農村、農民利益的重要制度。保障功能是宅基地使用權制度的首要功能，關于宅基地使用權的取得、行使和轉讓問題，必須尊重這一現實，以利于保護農民利益，構建和諧社會[3]。

關于農村宅基地使用權的轉讓，我國法律或行政法規沒有直接的允許或禁止性規定，但是國務院及其所屬職能部門對該問題了一些明確的政策性規定。（1）1999年國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定，“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。”（2）2004年國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》規定，“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。”（3）2007年國務院辦公廳《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》規定，“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或小產權房。農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”（4）2008年建設部《房屋登記辦法》第八十七條規定，“申請農村村民住房所有權轉移登記，受讓人不屬于房屋所在地農村集體經濟組織成員的，除法律、法規另有規定外，房屋登記機構應當不予辦理。” 2）2004年國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》規定，“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。”（3）2007年國務院辦公廳《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》規定，“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或小產權房。農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”（4）2008年建設部《房屋登記辦法》第八十七條規定，“申請農村村民住房所有權轉移登記，受讓人不屬于房屋所在地農村集體經濟組織成員的，除法律、法規另有規定外，房屋登記機構應當不予辦理。”

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雖然我國現行立法未就農村宅基地轉讓直接作出允許或禁止的規定，但有關法律及國家的政策性規定所體現的立法精神及其價值取向是明確的。國家對農村宅基地轉讓進行嚴格限制，宅基地使用權只能在本集體經濟組織成員之間轉讓，而且其使用宅基地的面積不得超過法律法規規定的面積，除此之外的轉讓行為，應確認為無效。

五、農村房屋抵押的現狀

為了解決農民貸款難的問題，我國已經有不少的地方進行積極的嘗試：安徽省宣城市某區2003—2009年共辦理農村房屋抵押登記9 506戶，貸款總額7.2億元；2009年吉林省先后下發《關于當前金融促進經濟發展若干意見》、《關于擴大農村有效擔保物范圍發展多種形式擔保信貸產品試點的指導意見》，積極推動開展農村房屋抵押貸款試點；2010年底，重慶市人民政府出臺《重慶市農村土地承包經營權、農村居民房屋及林權抵押融資管理辦法》（施行），截至目前，重慶市依據該辦法已發放貸款共計99.5億元；2011年8月河南省鄭州市人民政府《鄭州市集體土地上房屋登記暫行辦法》，于10月1日起開始實施，農民以房屋抵押的方式獲得貸款，首先要辦理房屋所有權登記，取得房產證，然后到房管部門申請辦理抵押登記，就能申請農業專項貸款，解決目前資金短缺的困難。

從試點的情況看，農民房屋設立抵押的一般程序是：（1）產權登記，農民先辦理宅基地使用權證和房屋所有權證；（2）房產評估，對農民的房屋進行評估；（3）簽訂合同，農民和金融機構簽訂貸款合同和抵押合同；（4）抵押登記，合同雙方到房屋登記機構辦理抵押登記。

六、農村房屋抵押權實現的方式

農村房屋具備實現抵押權的條件時，可以通過以下方式實現：

1.實現抵押權時具備拍賣或者競價的條件，應當優先適用拍賣或者競價的方式，抵押權人以拍賣或者競價所得的價款優先受償。這主要是基于實現抵押房屋的價值最大化考慮，也是充分保護抵押人權益的體現。拍賣或者競價的條件主要有三個：一是競買人在兩人以上；二是全部競買人均是本集體經濟組織的成員；三是全部競買人都符合向本集體經濟組織申請宅基地的條件。

2.實現抵押權時不具備拍賣或者競價的條件，則分別處理：

（1）抵押權人是本集體經濟組織成員，且符合申請宅基地的條件，則可將抵押房屋以折價或變賣的方式轉讓給抵押權人，使其優先受償；如果抵押權人已擁有一處宅基地的，則應當由本集體經濟組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統一安排使用，對抵押房屋則作價補償，抵押權人以補償款優先受償。

（2）抵押權人不是本集體經濟組織成員，則由本集體經濟組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統一安排使用，而對抵押房屋作價補償，抵押權人以補償款優先受償。

3.抵押權人或者本集體經濟組織其他成員取得抵押房屋和宅基地，或者抵押房屋及宅基地由本集體經濟組織收回后，應當依法到土地管理部門辦理集體土地使用權主體變更登記手續，到房屋登記機構辦理房屋所有權轉移登記，完成房屋所有權及宅基地使用權的轉移。

農村房屋設定抵押，根據“地隨房走、房地一體”的原則來實現抵押權，既不違反法律，也有利于社會經濟的發展。但在實現抵押權時只能在本集體經濟組織成員內轉讓，并且要及時辦理集體土地使用權證戶主變更手續，完成農村房屋抵押實現的全部過程。因此，沒有必要禁止農村私有房屋的抵押[4] 。但是目前相關的法律法規還不健全，特別是宅基地使用權的轉讓受到嚴格限制，因此，農村房屋抵押在實踐操作中應當注意相關手續的辦理及完善，不得違反我國土地管理的法律法規。建議國家要盡早立法，明確農村住房登記辦證及抵押貸款相關制度，建立健全農村社會保障體系，保障農村房屋抵押權得以實現，激活農村沉睡的房產資本，促進農村現代化建設；制定相應的金融政策，引導金融機構參與和支持農業經濟發展，把更多的信貸資金投向農村、農業，為現代農業的發展增添強大動力。

參考文獻：

[1] 謝在全.民法物權論（下）[M].北京：中國政法大學出版社，1998：532.

[2] 許明月.抵押權制度研究[M].北京：法律出版社，1998：110.

[3] 王勝明.中華人民共和國物權法解讀[M]. 北京：中國法制出版社，2007：328.

[4] 程嘯.中國抵押權制度的理論與實踐[M].北京：法律出版社，2001，107.[責任編輯　柯　黎]

收稿日期：2012-04-11

作者簡介：王向陽（1967-），男，講師，從事法學研究。

雖然我國現行立法未就農村宅基地轉讓直接作出允許或禁止的規定，但有關法律及國家的政策性規定所體現的立法精神及其價值取向是明確的。國家對農村宅基地轉讓進行嚴格限制，宅基地使用權只能在本集體經濟組織成員之間轉讓，而且其使用宅基地的面積不得超過法律法規規定的面積，除此之外的轉讓行為，應確認為無效。

五、農村房屋抵押的現狀

為了解決農民貸款難的問題，我國已經有不少的地方進行積極的嘗試：安徽省宣城市某區2003—2009年共辦理農村房屋抵押登記9 506戶，貸款總額7.2億元；2009年吉林省先后下發《關于當前金融促進經濟發展若干意見》、《關于擴大農村有效擔保物范圍發展多種形式擔保信貸產品試點的指導意見》，積極推動開展農村房屋抵押貸款試點；2010年底，重慶市人民政府出臺《重慶市農村土地承包經營權、農村居民房屋及林權抵押融資管理辦法》（施行），截至目前，重慶市依據該辦法已發放貸款共計99.5億元；2011年8月河南省鄭州市人民政府《鄭州市集體土地上房屋登記暫行辦法》，于10月1日起開始實施，農民以房屋抵押的方式獲得貸款，首先要辦理房屋所有權登記，取得房產證，然后到房管部門申請辦理抵押登記，就能申請農業專項貸款，解決目前資金短缺的困難。

從試點的情況看，農民房屋設立抵押的一般程序是：（1）產權登記，農民先辦理宅基地使用權證和房屋所有權證；（2）房產評估，對農民的房屋進行評估；（3）簽訂合同，農民和金融機構簽訂貸款合同和抵押合同；（4）抵押登記，合同雙方到房屋登記機構辦理抵押登記。

六、農村房屋抵押權實現的方式

農村房屋具備實現抵押權的條件時，可以通過以下方式實現：

1.實現抵押權時具備拍賣或者競價的條件，應當優先適用拍賣或者競價的方式，抵押權人以拍賣或者競價所得的價款優先受償。這主要是基于實現抵押房屋的價值最大化考慮，也是充分保護抵押人權益的體現。拍賣或者競價的條件主要有三個：一是競買人在兩人以上；二是全部競買人均是本集體經濟組織的成員；三是全部競買人都符合向本集體經濟組織申請宅基地的條件。

2.實現抵押權時不具備拍賣或者競價的條件，則分別處理：

（1）抵押權人是本集體經濟組織成員，且符合申請宅基地的條件，則可將抵押房屋以折價或變賣的方式轉讓給抵押權人，使其優先受償；如果抵押權人已擁有一處宅基地的，則應當由本集體經濟組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統一安排使用，對抵押房屋則作價補償，抵押權人以補償款優先受償。

（2）抵押權人不是本集體經濟組織成員，則由本集體經濟組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統一安排使用，而對抵押房屋作價補償，抵押權人以補償款優先受償。

3.抵押權人或者本集體經濟組織其他成員取得抵押房屋和宅基地，或者抵押房屋及宅基地由本集體經濟組織收回后，應當依法到土地管理部門辦理集體土地使用權主體變更登記手續，到房屋登記機構辦理房屋所有權轉移登記，完成房屋所有權及宅基地使用權的轉移。

農村房屋設定抵押，根據“地隨房走、房地一體”的原則來實現抵押權，既不違反法律，也有利于社會經濟的發展。但在實現抵押權時只能在本集體經濟組織成員內轉讓，并且要及時辦理集體土地使用權證戶主變更手續，完成農村房屋抵押實現的全部過程。因此，沒有必要禁止農村私有房屋的抵押[4] 。但是目前相關的法律法規還不健全，特別是宅基地使用權的轉讓受到嚴格限制，因此，農村房屋抵押在實踐操作中應當注意相關手續的辦理及完善，不得違反我國土地管理的法律法規。建議國家要盡早立法，明確農村住房登記辦證及抵押貸款相關制度，建立健全農村社會保障體系，保障農村房屋抵押權得以實現，激活農村沉睡的房產資本，促進農村現代化建設；制定相應的金融政策，引導金融機構參與和支持農業經濟發展，把更多的信貸資金投向農村、農業，為現代農業的發展增添強大動力。

參考文獻：

[1] 謝在全.民法物權論（下）[M].北京：中國政法大學出版社，1998：532.

[2] 許明月.抵押權制度研究[M].北京：法律出版社，1998：110.

[3] 王勝明.中華人民共和國物權法解讀[M]. 北京：中國法制出版社，2007：328.

[4] 程嘯.中國抵押權制度的理論與實踐[M].北京：法律出版社，2001，107.[責任編輯　柯　黎]

收稿日期：2012-04-11

作者簡介：王向陽（1967-），男，講師，從事法學研究。

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雖然我國現行立法未就農村宅基地轉讓直接作出允許或禁止的規定，但有關法律及國家的政策性規定所體現的立法精神及其價值取向是明確的。國家對農村宅基地轉讓進行嚴格限制，宅基地使用權只能在本集體經濟組織成員之間轉讓，而且其使用宅基地的面積不得超過法律法規規定的面積，除此之外的轉讓行為，應確認為無效。

五、農村房屋抵押的現狀

為了解決農民貸款難的問題，我國已經有不少的地方進行積極的嘗試：安徽省宣城市某區2003—2009年共辦理農村房屋抵押登記9 506戶，貸款總額7.2億元；2009年吉林省先后下發《關于當前金融促進經濟發展若干意見》、《關于擴大農村有效擔保物范圍發展多種形式擔保信貸產品試點的指導意見》，積極推動開展農村房屋抵押貸款試點；2010年底，重慶市人民政府出臺《重慶市農村土地承包經營權、農村居民房屋及林權抵押融資管理辦法》（施行），截至目前，重慶市依據該辦法已發放貸款共計99.5億元；2011年8月河南省鄭州市人民政府《鄭州市集體土地上房屋登記暫行辦法》，于10月1日起開始實施，農民以房屋抵押的方式獲得貸款，首先要辦理房屋所有權登記，取得房產證，然后到房管部門申請辦理抵押登記，就能申請農業專項貸款，解決目前資金短缺的困難。

從試點的情況看，農民房屋設立抵押的一般程序是：（1）產權登記，農民先辦理宅基地使用權證和房屋所有權證；（2）房產評估，對農民的房屋進行評估；（3）簽訂合同，農民和金融機構簽訂貸款合同和抵押合同；（4）抵押登記，合同雙方到房屋登記機構辦理抵押登記。

六、農村房屋抵押權實現的方式

農村房屋具備實現抵押權的條件時，可以通過以下方式實現：

1.實現抵押權時具備拍賣或者競價的條件，應當優先適用拍賣或者競價的方式，抵押權人以拍賣或者競價所得的價款優先受償。這主要是基于實現抵押房屋的價值最大化考慮，也是充分保護抵押人權益的體現。拍賣或者競價的條件主要有三個：一是競買人在兩人以上；二是全部競買人均是本集體經濟組織的成員；三是全部競買人都符合向本集體經濟組織申請宅基地的條件。

2.實現抵押權時不具備拍賣或者競價的條件，則分別處理：

（1）抵押權人是本集體經濟組織成員，且符合申請宅基地的條件，則可將抵押房屋以折價或變賣的方式轉讓給抵押權人，使其優先受償；如果抵押權人已擁有一處宅基地的，則應當由本集體經濟組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統一安排使用，對抵押房屋則作價補償，抵押權人以補償款優先受償。

（2）抵押權人不是本集體經濟組織成員，則由本集體經濟組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統一安排使用，而對抵押房屋作價補償，抵押權人以補償款優先受償。

3.抵押權人或者本集體經濟組織其他成員取得抵押房屋和宅基地，或者抵押房屋及宅基地由本集體經濟組織收回后，應當依法到土地管理部門辦理集體土地使用權主體變更登記手續，到房屋登記機構辦理房屋所有權轉移登記，完成房屋所有權及宅基地使用權的轉移。

農村房屋設定抵押，根據“地隨房走、房地一體”的原則來實現抵押權，既不違反法律，也有利于社會經濟的發展。但在實現抵押權時只能在本集體經濟組織成員內轉讓，并且要及時辦理集體土地使用權證戶主變更手續，完成農村房屋抵押實現的全部過程。因此，沒有必要禁止農村私有房屋的抵押[4] 。但是目前相關的法律法規還不健全，特別是宅基地使用權的轉讓受到嚴格限制，因此，農村房屋抵押在實踐操作中應當注意相關手續的辦理及完善，不得違反我國土地管理的法律法規。建議國家要盡早立法，明確農村住房登記辦證及抵押貸款相關制度，建立健全農村社會保障體系，保障農村房屋抵押權得以實現，激活農村沉睡的房產資本，促進農村現代化建設；制定相應的金融政策，引導金融機構參與和支持農業經濟發展，把更多的信貸資金投向農村、農業，為現代農業的發展增添強大動力。

參考文獻：

[1] 謝在全.民法物權論（下）[M].北京：中國政法大學出版社，1998：532.

[2] 許明月.抵押權制度研究[M].北京：法律出版社，1998：110.

[3] 王勝明.中華人民共和國物權法解讀[M]. 北京：中國法制出版社，2007：328.

[4] 程嘯.中國抵押權制度的理論與實踐[M].北京：法律出版社，2001，107.[責任編輯　柯　黎]

收稿日期：2012-04-11

作者簡介：王向陽（1967-），男，講師，從事法學研究。 展農村房屋抵押貸款試點；2010年底，重慶市人民政府出臺《重慶市農村土地承包經營權、農村居民房屋及林權抵押融資管理辦法》（施行），截至目前，重慶市依據該辦法已發放貸款共計99.5億元；2011年8月河南省鄭州市人民政府《鄭州市集體土地上房屋登記暫行辦法》，于10月1日起開始實施，農民以房屋抵押的方式獲得貸款，首先要辦理房屋所有權登記，取得房產證，然后到房管部門申請辦理抵押登記，就能申請農業專項貸款，解決目前資金短缺的困難。

從試點的情況看，農民房屋設立抵押的一般程序是：（1）產權登記，農民先辦理宅基地使用權證和房屋所有權證；（2）房產評估，對農民的房屋進行評估；（3）簽訂合同，農民和金融機構簽訂貸款合同和抵押合同；（4）抵押登記，合同雙方到房屋登記機構辦理抵押登記。

六、農村房屋抵押權實現的方式

農村房屋具備實現抵押權的條件時，可以通過以下方式實現：

1.實現抵押權時具備拍賣或者競價的條件，應當優先適用拍賣或者競價的方式，抵押權人以拍賣或者競價所得的價款優先受償。這主要是基于實現抵押房屋的價值最大化考慮，也是充分保護抵押人權益的體現。拍賣或者競價的條件主要有三個：一是競買人在兩人以上；二是全部競買人均是本集體經濟組織的成員；三是全部競買人都符合向本集體經濟組織申請宅基地的條件。

2.實現抵押權時不具備拍賣或者競價的條件，則分別處理：

（1）抵押權人是本集體經濟組織成員，且符合申請宅基地的條件，則可將抵押房屋以折價或變賣的方式轉讓給抵押權人，使其優先受償；如果抵押權人已擁有一處宅基地的，則應當由本集體經濟組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統一安排使用，對抵押房屋則作價補償，抵押權人以補償款優先受償。

（2）抵押權人不是本集體經濟組織成員，則由本集體經濟組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統一安排使用，而對抵押房屋作價補償，抵押權人以補償款優先受償。

3.抵押權人或者本集體經濟組織其他成員取得抵押房屋和宅基地，或者抵押房屋及宅基地由本集體經濟組織收回后，應當依法到土地管理部門辦理集體土地使用權主體變更登記手續，到房屋登記機構辦理房屋所有權轉移登記，完成房屋所有權及宅基地使用權的轉移。

農村房屋設定抵押，根據“地隨房走、房地一體”的原則來實現抵押權，既不違反法律，也有利于社會經濟的發展。但在實現抵押權時只能在本集體經濟組織成員內轉讓，并且要及時辦理集體土地使用權證戶主變更手續，完成農村房屋抵押實現的全部過程。因此，沒有必要禁止農村私有房屋的抵押[4] 。但是目前相關的法律法規還不健全，特別是宅基地使用權的轉讓受到嚴格限制，因此，農村房屋抵押在實踐操作中應當注意相關手續的辦理及完善，不得違反我國土地管理的法律法規。建議國家要盡早立法，明確農村住房登記辦證及抵押貸款相關制度，建立健全農村社會保障體系，保障農村房屋抵押權得以實現，激活農村沉睡的房產資本，促進農村現代化建設；制定相應的金融政策，引導金融機構參與和支持農業經濟發展，把更多的信貸資金投向農村、農業，為現代農業的發展增添強大動力。

參考文獻：

[1] 謝在全.民法物權論（下）[M].北京：中國政法大學出版社，1998：532.

[2] 許明月.抵押權制度研究[M].北京：法律出版社，1998：110.

[3] 王勝明.中華人民共和國物權法解讀[M]. 北京：中國法制出版社，2007：328.

[4] 程嘯.中國抵押權制度的理論與實踐[M].北京：法律出版社，2001，107.[責任編輯　柯　黎]

收稿日期：2012-04-11

篇6

關鍵詞：農村宅基地；利用效率；財產屬性；生產功能；退出機制

中圖分類號：F301.2文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751（2013）07—0068—06

一、引言

伴隨著城市化進程的加快，我國農村人口向城鎮大規模遷移，農村宅基地退出問題日益突出。在節約利用土地的形勢下，農村宅基地利用問題、建立宅基地退出機制、改革農村宅基地制度等話題被賦予諸多學理和現實意義。概括起來，主要有以下五點：一是認為當前的農村居民點占地規模大，利用效率低，造成土地資源的浪費，不利于18億畝耕地紅線的保護。二是認為工業化、城鎮化發展帶來農村人口減少、農村建設用地反增的悖論，不利于土地的集約利用及農民生活的改善。三是認為現行的宅基地管理制度阻礙土地要素價值及農民財產權利的實現，不利于城鄉統籌發展及資源配置市場化的客觀要求。四是認為建立宅基地退出機制應具備經濟社會基礎，當前社會形勢已具備經濟、政策條件，應該抓住時機，盡快改革。五是認為建立宅基地退出機制有助于農村人口的城市轉移，加速城鎮化進程，促進土地資源的高效利用。對于如何建立宅基地退出機制，學者主要有以下三點建議：一是建立完善的宅基地使用和出讓制度，保障土地資產價值的實現，抑制農戶無償占地帶來的諸多問題。二是健全農村宅基地置換、整理、復墾機制，通過配套的政策和資金引導農戶有序退出宅基地。三是改革農村宅基地管理制度，放開宅基地使用權流轉，保障農民的財產權益，改善農民居住條件。

從筆者及所在團隊近年的農村調研情況看，上述關于農村宅基地利用問題及建立宅基地退出機制的討論大多似是而非，與占總數95%的一般農村情況不符。當前農村宅基地利用問題的出現既與農村土地制度、城鄉二元體制、不完善的社會保障制度有關，更與中國發展戰略、經濟結構及人口結構有關，農民流動及家計模式是影響宅基地退出的重要因素。將空心村、一戶多宅、小產權房、宅基地違法流轉等問題歸結于法律制度的滯后及宅基地福利性質的牽絆，不僅與廣大農村現實相差甚遠，而且存在論證邏輯問題。有鑒于此，筆者試圖從人口流動機制、農村宅基地性質、農村宅基地利用三個方面進行回應，討論一般農村的宅基地問題的形成原因、社會危害，并嘗試提出一種不需過多資源投入、長期可持續的宅基地退出方案。

二、農村宅基地的內涵及其利用效率

1.地方性知識與宅基地內涵

目前政學兩界對農村宅基地的內涵沒有形成統一認識。多部法律文件并沒有對宅基地內涵及外延作出明確界定，而學者們依據不同標準對農村宅基地進行分類和定義。從已有研究來看，關于農村宅基地的定義主要有四種觀點：一是認為農村宅基地是農民家庭用于建造住宅，包括住房、附屬用房的土地及庭院用地。①二是認為農村宅基地是農民建造的住宅用地，它由農村集體經濟組織撥付，由農民長期使用。②三是認為農村宅基地是農村集體經濟組織為保障農戶生活需要而撥付給農戶的土地，包括住房基地、庭院、輔助住房（廚房、倉庫、廁所）、沼氣池、禽畜舍、柴草垛等。③四是認為農村宅基地是農村中包括有建筑物的和沒有建筑物的非耕種用的空白地。④學界爭議主要集中在以下幾個方面：一是庭院是否屬于宅基地，二是房前屋后的綠化用地是否屬于宅基地，三是房地聯體的宅基地，其地理邊界在哪里，四是有房宅基地、無房宅基地與規劃宅基地之間有何關系。

中國農村社會區域差異極大，農村宅基地的民間理解大不相同。這種不同的理解造成農村宅基地總量統計的困難。在湖北省荊門市農村，宅基地是一個以住房占地為中心，向四周大面積延展的土地，一個標準的宅基地主要由房屋占地、禾場、園圃、菜園和堰塘組成，這在鄉村兩級已成為一種“地方性知識”而被廣泛接受。因而荊門市農村的宅基地面積較大，戶均2—3畝非常正常，少數農民宅基地面積甚至達到7—8畝，主要是園圃及禾場占地較大。第一輪和第二輪國土資源調查時，勘測人員以地方共識的宅基地概念作為測量標準，由此導致宅基地面積的統計學擴大。

實際上，在中西部農村，許多地方宅基地面積較大，如四川省、重慶市的農村房屋一般是前有壩子后有林盤，這些普遍被農民認為是宅基地，如此，戶均宅基地面積為2—3畝。且在許多農民眼里，宅基地與耕地性質相差不大，只有有利于生產生活的土地才有價值。《中華人民共和國土地管理法》確定的農用地、建設用地、未利用地的分類與農民現實生活關聯不多，農民也不太在乎那些抽象的土地權利。

2.農民主位與宅基地利用

農民從社會功能的角度理解宅基地，意味著宅基地的相關構成對農民生產生活很重要，農民也會隨時代變遷改變對宅基地的理解及利用方式，由此農村宅基地利用效率并不低。如在荊門市部分農村，隨著技術進步及工業發展，堰塘功能處于萎縮狀態，有些堰塘甚至被廢棄，農民也因之不再將堰塘當做宅基地。問題是學界已經普遍形成了農村宅基地閑置量大，禾場、園圃、堰塘等附屬用地粗放使用，利用效率低的觀點共識。如王旭東統計表明，1997—2008年，農村人口減少了14%，而村莊用地卻增長了約4%，呈現人減地增的逆向變化趨勢，農村戶均總用地超過1畝，人均居民點用地高達229平方米，遠高于規定的150平方米。⑤從農村居民點用地規模大，利用率低和散、亂、空現象出發，學者得出農村土地資源浪費嚴重、農村土地整治潛力巨大的結論，因而呼吁以城鄉建設用地增減掛鉤政策、城鄉統籌政策進行土地整治的建議大行其道。

對此，筆者暫且不去評論在宅基地概念不確定的背景下農村居民點用地的測量及推算邏輯是否科學，只從宏觀結構約束下的農村宅基地利用情況來說明宅基地利用效率的狀況。當前，我國農民人口數量存在不同版本，常見的有7億多、8億多、9億多之說。筆者認同賀雪峰的判斷，即我國目前的農村人口數量為8.8億左右。以中國經濟持續快速發展為前提，即使未來50年內人口城市化速度增至50%，農村仍將有7—8億人口。⑥也就是說，在未來相當長的一段時間里，大部分農民仍難以在城市定居生活，還是要像候鳥一樣在城鄉間游走流動。農村宅基地的不退出與農民打工收入不穩定及宅基地生產功能難以替代有很大關系。以農民主位的視角審視，可以發現農村宅基地利用是合理的，土地資源浪費只是自上而下的一種表面認識而已。

農民收入主要來源于兩部分：一是外出打工，二是在家務農。一方面，中國經濟結構及其在國際體系中的位置決定了大部分進城農民務工收入微薄，難以完成勞動力的城市再生產。而在城市化、工業化的快速推進下，大量農民涌入城市，使得勞動力市場供過于求，城市打工者的收入空間被進一步壓縮。另一方面，在人多地少的資源束縛及經濟全球化的背景下，農業增長不增收的局面長期存在。由此，農業收益與打工收益二者共同支撐起小農家計，缺一不可。在上述宏觀結構約束下，農村宅基地不僅要承擔居者有其屋的生活功能、保障農業收益的生產功能，還要承擔應付市場風險的社會保障功能。

為了更好地獲得家庭發展資金，一般情況下，老人在村種田養活自己，年輕人外出掙錢養小家庭。這在一定程度上造成了宅基地閑置情況。受農民城市就業的影響，有些宅基地閑置時間長，有些閑置時間則較短，宅基地被永久拋棄的情況并不多見。因此，有學者從村莊空間形態角度所統計出的戶均宅基地0.268的容積率，并依此說明農村宅基地使用效率低⑦，這種結論并不符合農村宅基地利用的現實狀況。宅基地使用效率應該從小農家計的角度思考，從社會保障的作用切入。以住宅居住情況來討論宅基地利用效率，不考慮小農家計模式，不考慮農民的流動機制，不符合農村社會現實。

三、農村宅基地的功能及其財產屬性

制度經濟學認為，任何一種資源只有自由流轉才能形成價值，進而在價格杠桿的調節下流向生產率較高的一方，最終實現資源的合理配置。⑧在“流轉是提高效率基本方式”的邏輯下，不少學者認為，現行立法禁止宅基地使用權抵押、出租和轉讓，是農村土地利用低效率及農民生活水平不能改善的關鍵原因，與我國城鄉發展變遷嚴重不符合，必須改革計劃經濟福利思想下的農村宅基地管理制度。⑨筆者認為，這些觀點對農村宅基地性質和功能的理解是有偏差的。過于迷信市場經濟，對土地價值來源缺乏基本認識，會造成對現實宅基地利用狀況的理論誤讀。實際上，占5%的城郊農村和占95%的一般農村，其土地利用情況差異極大，一般農村的宅基地財產屬性較弱，學界所謂農民“抱著金飯碗找飯吃”的觀點與一般農村的宅基地利用現實不相符合。

1.農村宅基地的生產功能

一般認為，農村宅基地具有生存保障性與物權性雙重性質，隨著市場經濟的發展，農村宅基地逐漸具有物權屬性和資產屬性，只要放開農村宅基地市場，就能實現其使用價值及交換價值。⑩而筆者在湖北省荊門市農村調查發現，當地1990年代以來就有宅基地流轉現象，不過流轉價格普遍較低，一般為2—3萬元，有些甚至只有幾千元，且要搭上幾畝土地。買房者多為鄂西、四川等偏遠地區的農民，他們以農田肥瘦、水利條件等因素決定房屋買賣價格，然后落戶該村。當地的“搭地賣房”現象延續至今，目前房屋價格至多為5萬元。

房屋價格依附于農地質量且流轉價格低，與“宅基地里頭有資產”的論斷形成鮮明對比。調查發現，在農民看來，宅基地與農地性質相差不大，共同發揮著生產功能，其價格低與使用價值低有關系。若宅基地無助于小農家計（如離農田位置遠，房屋周圍沒有自留地），則房屋價格還要低廉不少。少數在城市落戶的農戶，他們可能將老房閑置甚至廢棄。多數在城市打工的農戶則要根據其在城市就業狀況來選擇何時回村居住，他們的居住地點具有不確定性，老房屋就在一段時期閑置下來。待農民收入提高、消費能力增強，他們或者回來改建房屋，或者在新地點建房，“空心村”和“一戶多宅”現象就此形成。

因為宅基地由村集體無償提供給村民使用，將宅基地交給村集體并不劃算，國家也沒有相應的退出激勵機制，少數進城戶便將宅基地閑置下來，或者贈與、出售給其他農戶。多數農戶出于家計考慮，將老房屋復墾為耕地，在上面種菜種糧，農村宅基地因此變為耕地。如果土地收益較多，有些農戶甚至將禾場和園圃復墾，在上面種植經濟作物，筆者在湖北省荊門市、湖南省衡陽市、湖北省十堰市農村均發現類似情況。國家2000年出臺退耕還林政策時，一些農戶就在廢棄的宅基地上種植樹木。目前的情況是糧價太低，農業收益太少，農戶復墾宅基地的動力不足，不少宅基地因此長期閑置。盡管如此，農民還是需要通過種植糧食來保障基本的生存需要，農村建房地點的選擇還是要服務于農業生產的方便。

學界主流觀點認為，在較長時期內，我國城市規模將繼續擴張，各類建設用地將十分旺盛，在保障發展、保護耕地的壓力下，盤活農村宅基地，可以減少耕地減少問題，保障糧食安全。B11對此，筆者認為，該論點沒有認識到當前不少農村出現耕地拋荒問題的主要原因是糧食價格低、農業基礎設施差、農民種田動力不足，這種通過政策刺激來復墾宅基地，不僅浪費國家資金、增加行政成本，而且復墾出的耕地質量及維護效果也難以保證。實際上，保護耕地的目標是保護生產糧食能力，糧食生產能力及生產潛力遠比糧食生產量重要。B12

2.農村宅基地的財產屬性

相關研究認為，農村宅基地作為最重要的生產要素，只要進行充分交易和充分競爭，就能顯示其資產價值。成都市增減掛鉤及重慶市地票政策的實踐效果也已證明，建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的農村產權制度具有重大戰略意義B13。問題是賦予農民完整的土地權利，有時并不能實現土地變資源、資源變資產的效果。

湖北省荊門市農村的“搭地賣房”現象在中西部農村非常普遍，務實的農戶廉價流轉宅基地，并非他們不懂土地的資產價值，而是宅基地比耕地的生產收益小。

決定土地價格的是土地使用價值（如土地質量好、區位條件好）及土地供求狀況，學界常講的農地非農使用的級差地租受土地供求關系影響，與城市化、工業化發展帶來的土地增值有很大關系B14。農村宅基地不是勞動產品，不具有使用價值，是否參與市場流通與宅基地財產價值的有無關系不大。B15在土地資源有限及保護耕地的前提下，國家對土地用途進行管理，嚴格控制進入市場的土地數量，導致土地供給的稀缺并產生高價格。土地資源與一般商品的差別在于它具有不可移動性，城市化要擴張，只能占有特定位置的土地，城郊農村的土地包括宅基地因此迅速升值。

中西部農村的宅基地價格上漲與國家2008年出臺的城鄉建設用地增減掛鉤政策有關。為實現“保紅線、保發展”的任務，國家采取偏緊的土地供給策略，并按年度下達用地計劃，帶來建設用地的指標稀缺，造成指標市場的供不應求。城鄉建設用地增減掛鉤政策并沒有實現將復墾出的農村宅基地作為生產要素參與到與勞動力、資本結合中去的功能，而只是為了一減一增以獲取城市發展的用地指標，一般農村宅基地被復墾為耕地并產生指標價值。指標與實地的不同是指標只有數量區別，沒有區位好壞，它完全依賴于政府調控和偏緊的供給策略，一旦像金融證券那樣放開，指標市場將供大于求，指標價格將會大跌，農村宅基地的價值也就不會再顯化B16。

當前95%的農村宅基地要素價值缺乏，資產屬性較弱，以促進生產生活方便為其主要任務。主張放開宅基地使用權流轉或實行宅基地有償使用的觀點，忽略了土地的不可移動性及價值來源，沒有關注到宅基地對農民家計的維系功能，因而難以對癥下藥，也很難得出合理的宅基地退出建議。

四、建立農村宅基地退出機制

1.宅基地利用亂象的由來

在廣大的中西部農村，宅基地是農民的生產生活場所，兼具家庭經濟及生活方式雙重功能。農村宅基地的利用問題，除了與宏觀經濟社會發展形態有關外，還與基層治理狀況、小農家計模式及農民群體的分化有關。從筆者及所在團隊的調查來看，農村宅基地存在一戶多宅、宅基地閑置、空心村等亂象，主要有以下原因造成。

第一，基礎設施及公共服務的缺乏。筆者調查發現，不少村莊的堰塘淤塞廢棄，灌溉渠道年久失修，機耕道毀壞嚴重，農技服務基本缺乏。農業基礎設施的供給及維護不足使種田成為一件辛苦事，肩挑背扛的辛苦勞累與農業低收益形成鮮明對比。一些農戶被迫“搭地賣房”，到別處安家種田，成為職業農民。另外，盡管我國近年來一直在推行新農村建設，但不少村莊依然沒有公共文化設施，有些村莊連基礎的醫療、教育、衛生、道路等公共品都供給不足，難以適應農民日益增長的物質文化生活需要。這些因素使得“外擴內空”或“人走屋空”的空心村出現成為必然。

第二，農村經濟分化及農民階層的出現。大規模流動及就業方式的差異，帶來農民群體的經濟分化，有些地區出現農民階層分化。筆者以土地為主要變量，將農民分為脫離土地階層、舉家外出務工階層、半工半農階層、小農兼業階層、村莊貧弱階層。B17不同農民階層對老房子的功能訴求有所不同：脫離土地階層大多在城市安家落戶，他們可能出售或閑置老宅基地；舉家外出務工階層、半工半農階層的宅基地多存在“季節性閑置”；小農兼業階層、半工半農階層因其經濟收入屬中上等水平，對生活舒適度要求提高，有可能再擇地建新房。由此，“一戶多宅”及住宅空心化的問題在所難免。

第三，國家政策及地方政府的推動。國家政策在執行中并不一定一帆風順，它需要地方政府的配合和大力推動。在政策執行過程中，有時會出現意外后果，從而造成農戶易地居住，老宅基地因此廢棄。如新農村建設政策要求做好村莊規劃，實行集中居住，而有些村莊無建設用地可規劃，又不允許占耕地建房，由此造成農民被迫到城鎮買房的情況。有些地方政府為活躍本地經濟，擴大城鎮規模，要求村民到集鎮買房，或者在較遠的小區居住，不批準村民在村內就近建房，由此造成小城鎮蓬勃發展及“一戶多宅”問題。

第四，鄉鎮企業的發展及打工經濟的帶動。不少地方的中心城鎮發展迅速，中小企業到這些城鎮落戶，帶來人口的鎮域流動及相關問題。鄉鎮企業給付的報酬不高，維持小家庭生存尚且不易，更別說贍養老人的問題，由此出現“以代際分工為基礎的半工半農”的就業模式。子代為在鄉鎮企業上班方便，一般會就近建房，然后長期居住于此。老人居住在老宅，以種地為生，宅基地利用效率因此不高。加之老人去世，時過境遷，“一戶多宅”及宅基地閑置現象出現。

2.引導農民有序退出宅基地

2010年，國務院發展研究中心對6232個農民工的宅基地退出意愿進行調查，在回答“如果您進城定居，希望如何處置老家宅基地或房產”的問題上，選擇希望能“保留農村宅基地和房產，將來備用”B18的農民工有3550人，占抽樣總數的2/3。而筆者于2012年在重慶市調查發現，重慶市政府為讓到重慶市打工的400多萬農民工順利進城，曾推行過多種優惠政策，包括宅基地換社保，獲得宅基地復墾收益等，其實踐結果卻是轉戶口的農民工只有100萬，且這100萬農民工中多數不愿意有償退出宅基地。

學界主流觀點認為，城鄉二元的土地制度、社會保障制度、戶籍制度是影響農民宅基地退出的關鍵原因。這只是看到了問題的一個方面。筆者以為，農民宅基地利用問題的出現是多種因素交互影響的結果，小農家計模式是影響宅基地利用形態的根本原因，通過有償退出方式解決宅基地利用問題，不僅政策效果微弱，而且會帶來諸多現實問題。

當前廣大中西部地區的宅基地利用出現兩大特點：一是建房愿望強烈。隨著家庭收入的提高及消費能力的增強，農民的物質文化需求迅速提升，對房屋的生產生活功能要求快速提高，改建或新建房屋的愿望強烈。二是建房行動謹慎。建房問題是農民生命中的大事，建一幢漂亮的樓房花銷不小，需要花費多數農民辛苦半生的積蓄。因此，要保證房屋的可持續利用，需要在建房地點及房屋結構上認真思考、謹慎行動。農民為建房憂慮、猶豫是農村社會的常態。整體上看，農民在建房上的糾結，既出于其對當地經濟發展及公共服務的心理預期，也出于對國家政策變動及地方政府發展思路的總體預測。如何通過強有力的國家規劃及基層政府的有效行政，使農民有序退出宅基地，并在居民點建設上兼顧群眾需求與長遠發展，不僅關系到建設資金的節約和有效利用，而且關系到農民安居樂業及城鄉統籌發展的戰略大局。

科學引導農民退出宅基地，相關部門應堅持以人為本、科學規劃、因地制宜的原則，尤其應注意考察當地農民的就業模式及當地的經濟、社會、文化情況，統籌兼顧，分類指導，有序推進。出于對國家宏觀經濟結構、農民流動機制以及鄉村治理狀況的綜合考慮，筆者以為，村莊是多數農民生產生活的棲息地、休閑娛樂的精神家園，通過加強村莊規劃及土地管理，可實現宅基地有序退出及新農村建設的目標。

第一，在新村居民點建設上，加強村莊規劃。主要從以下原則考慮：一是有利于農業生產和農民生活。農業收入是農民家計來源的重要部分，不可或缺。農民易地建房，應考慮生產方便，除此之外，還應考慮農民對購物、醫療、教育等公共服務的需求。在新村居民點建設上，搞好村鎮規劃，加強公共品供給，通過推進公共設施和公共服務均等化，為農民退出老宅基地創造條件。二是有利于農民社會交往及農村精神文化建設。新村居民點建設既是鄉村空間的重組，也是社會關系的重構。制定住宅規劃，需要精心考慮農民在生活互助及精神交流方面更頻繁、更默契等因素，營造良好的村莊文化氛圍，增強新村居民點的凝聚力，引導農民退出老宅基地，搬到新村居民點居住。三是居民點建設應兼顧現實與長遠。農民在建房上的糾結，主要是擔心房屋升級換代過快及有可能再搬遷。在新村居民點建設上，要考慮現實因素，同時考慮村民的長遠憂慮，將農民訴求作為新村建設的重點，消除農民的后顧之憂。

第二，加強土地管理，保證農民有序退出宅基地，減少農民普遍多占宅基地的問題，達到節約利用土地的目的。加強土地管理，實現土地管理方式創新，可從以下幾點著眼：一是增強農民集約節約利用土地的意識。大力宣傳宅基地集約化使用的意義，幫助農民樹立正確的建房觀和宅基地觀，堅持“一戶一宅”的法律法規教育，引導農民有序退出宅基地。二是加強對農民“建新拆舊”的管理。嚴格審批，完善監察，嚴厲打擊亂占耕地建房的行為，對擅自擴大宅基地面積的，要進行罰款、賠償或房屋拆除。對于新建住房的農戶，要求其必須退出老宅基地并備案調查，加強巡查和督察力度。“一戶多宅”、“空心村”問題的形成原因復雜，應根據地方實際，做好調查清理，擬定解決方案。三是完善宅基地管理制度。強化鄉鎮國土所建設，在人員編制、辦公經費、政策傾斜等方面給予支持，增強其管理農村宅基地的能力與動力。建立宅基地動態巡查制度，加強土地執法監察，搞好宅基地專項清理工作，健全宅基地管理政策。對執法不嚴、違規審批、侵害百姓權益的行為，監察部門要追究相關人員的行政責任。

總之，完善土地利用規劃及村莊建設規劃，應堅持農民本位、循序漸進的原則，鼓勵農民向新村居民點集中，引導農民有序退出宅基地。在堅持宅基地基本制度的前提下，完善操作性差、與現實脫節的政策，提高相關管理主體的執行能力，建立對違規管理的問責機制，建立常態化土地巡查制度，實現國家、村社、小農三者的協調發展。

五、余論

學界對農村宅基地問題的諸多討論，其問題意識大多來源于建設用地指標緊張、耕地占用受限帶來的城市發展乏力問題。在保障18億畝耕地紅線、保障經濟社會發展合理用地需求的背景下，中央政府進行宏觀經濟調控，采取偏緊的建設用地供給策略，造成實地與指標的供不應求及相對高價問題。地方政府為了獲取土地財政，促進地方經濟發展，有強烈的突破中央宏觀調控的沖動。國土資源部2008年出臺的《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，將城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，讓地方政府看到了獲取建設用地指標的希望。由此，地方政府集中復墾部分農村宅基地以增加建設用地指標，支援城市經濟發展，使得復墾的宅基地具有了較高價值。對此，一些學者認為一般農村宅基地具有資產屬性，并演繹出不少空間形態上的宅基地利用問題，這使得農村宅基地的性質、功能實質、問題根源被忽略。以有償退出及使用權流轉為核心的宅基地退出方案實際上是不可取的，因為對土地要素的過分關注以及對政策實踐機制的忽視，不少地方在宅基地退出問題上變成了趕農民上樓、大拆大建的短期工程，損害了農民的利益。

宅基地退出機制的建立，不僅要考慮國家發展戰略，還應呼應農民主體訴求。以規劃和管理為主，注重農民生產生活方便，重視農村精神文化建設，兼顧現實與長遠的宅基地退出和新村建設方案，不需要太多資源投入，即可實現農民生活條件改善、村莊居住環境改觀、國家資金用到實處的目標。B19這種一舉三得的宅基地退出和新村建設方案，值得我們深入調研，總結論證。

注釋

①B18張云華等：《完善與改革農村宅基地制度研究》，中國農業出版社，2011年，第1、9頁。

②韓俊：《中國農村土地問題調查》，上海遠東出版社，2009年，第83頁。

③馬克偉：《土地大辭典》，長春出版社，1991年，第1016頁。

④南路明、肖志岳：《中華人民共和國地產法律制度》，中國法制出版社，2005年，第73頁。

⑤王旭東：《中國農村宅基地制度研究》，中國建筑工業出版社，2011年，第125頁。

⑥賀雪峰：《鄉村的前途》，山東人民出版社，2006年，第19—37頁。

⑦盧艷霞等：《浙江農民宅基地退出模式調研與思考》，《中國土地科學》2011年第1期。

⑧[美]科斯：《社會成本問題》，《財產權利與制度變遷——產權學派與制度學派譯文集》，劉守英等譯，上海人民出版社，1994年，第2頁。

⑨參見劉俊：《中國土地法理論研究》，法律出版社，2006年，第322—325頁；歐陽安蛟等：《農村宅基地退出機制建立探討》，《中國土地科學》2009年第10期；劉彥隨、龍花樓等：《中國鄉村發展研究報告——農村空心化及其整治策略》，科學出版社，2011年，第10頁。

⑩參見韓康：《啟動中國農村宅基地的市場化改革》，《國家行政學院學報》2008年第4期；周其仁：《增加中國農民的財產性收入》，《農村金融研究》2009年第11期；劉俊：《中國土地法理論研究》，法律出版社，2006年，第323—325頁。

B11參見劉彥隨、龍花樓等：《中國鄉村發展研究報告——農村空心化及其整治策略》，科學出版社，2011年，第13頁；喻文莉：《轉型期宅基地使用權制度研究》，法律出版社，2011年，第179頁；范喬希：《“保紅線、保發展”的轉型期城鄉建設用地統籌思路分析》，《安徽農業科學》2011年第22期。

B12賀雪峰：《土地問題的事實與認識》，《中國農業大學學報》（社會科學版）2012年第2期。

B13參見周其仁：《還權賦能——成都土地制度改革探索的調查研究》，《國際經濟評論》2010年第2期；韓康：《宅基地制度存在三大矛盾》，《人民論壇》2008年第7期；嚴金明、王晨：《基于城鄉統籌發展的土地管理制度改革創新模式評析與政策選擇》，《中國軟科學》2011年第7期。

B14周誠：《土地經濟學原理》，商務印書館，2003年，第316—324頁。

B15商品價值與商品的自然屬性和功能有關，單純的流通不產生價值。詳見孟勤國：《物權法開禁農村宅基地交易之辯》，《法學評論》2005年第4期。

B16賀雪峰：《城鄉統籌路徑研究——以成都市城鄉統籌實踐調查為基礎》，《學習與實踐》2013年第2期。

篇7

（一）宅基地使用權資本化的必要性

第一，我國農村宅基地呈現出人減房增的逆向發展趨勢。隨著不斷加強的城鎮一體化建設以及提出的一系列土地整治制度，我國農村人口從2000年的80837萬人下降到2012年的64222萬人，農業人口占總人口的比例從63.78%下降到47.43%，減少了16.35%，但是我國農村宅基地人均擁有量隨著時間的推進而在逐年增大，全國農村新增住宅面積從2000年的7.97億平方米上漲到2012年的9.51億平方米，新增農村宅基地面積增長了19.32%《[中國統計年鑒》（2000—2013）數據進行統計所得結果]。不難看出，從2000年到2012年的十幾年期間，農民總人口數和農村住房總面積發展趨勢相當不協調，宅基地總面積擴大趨勢明顯，資源浪費非但沒有得到遏制，反而更加嚴重。第二，忽略農民對宅基地的利益追求。雖然我國農村居民家庭人均住房面積有每年不斷上漲的趨勢，從2000年的人均24.82平方米到2005年的29.68平方米再到2012的37.09平方米，但是其價格只是從2000年農村住宅全國每平方米101.64元上漲到2012年681.9元每平方米，而城市住房價格由2000年的2058元每平方米上漲到2012年的5791元每平方米[《中國統計年鑒》（2000—2013）數據進行統計所得結果]。可以看出，相比較城市而言，農村住房面積增長與住房價值增長不相契合。當然，城鄉差距的不斷擴大和城鄉房屋所處的地理位置、交通便利、供需要求有著緊密的聯系，但并不能否認農民作為所有者對提高自身財產價值的利益追求，農民同樣期望在自己的財產之上創造更多財富，而現有農村宅基地恰恰達不到此種職能，迫使農民以其他“非法”方式追求價值最大化。第三，非法交易大量產生，利益糾紛劇增。法律對宅基地資本職能的不合理限制，一個直接后果就是農村宅基地自發交易、變賣、流轉的非法行為屢禁不止。根據調研，北京近郊不少農村宅基地空置率約為30%—40%，甚至更高；邊遠山區農村宅基地空置率達到10%；全市平均約為20%[1]。另一個直接后果是全國房屋宅基地糾紛大量出現，2011年到2012年期間全國調解房屋宅基地糾紛的數量由614109件上升為626444件，僅僅一年就增加了12335件。此外，我國農民的財產收入普遍不高，原因是多方面的，而當前能夠增加農民收入的方式并不多，除了農民工外出打工所帶來的財產收入，其他在原有土地之上務農的農民增加財產收入的最好途徑就是土地。通過現有農村土地制度改革，雖然可以發揮土地的使用價值，體現宅基地財產價值，但我國當前宅基地的利用和價值是完全不對等的，創新宅基地使用權運行機制，提高宅基地的資本屬性是政策需求，也是尋求制度與法律充分結合的必要舉措。

（二）宅基地使用權資本化的理論基礎

從法學視角出發，那么就應當引入權利這個基本范疇，然而多數人們在追求權利的過程中，并不了解法律所確定的權利原則是正義、公平而高效的。在法律和法學文獻中沒有一個詞比權利更加含混不清[2]。而我國宅基地使用權的現狀恰恰印證了此種觀點。當然，宅基地使用權的相關法律規定是否在權利追求過程中符合正義、公平和高效原則，應當結合實踐及理論需求予以探討。首先，雖然我國法律已經將宅基地使用權物權化、私權化，但我國《物權法》針對宅基地使用權規定并沒有遵循平等保護的原則，且缺少一定的使用權能，如流轉權等，從而導致農民的權利在行使過程中受到極大約束。其次，我國農村人口占據總人口的一半，農民的宅基地應當與城市的房屋一樣，具有高度的經濟價值，然而《土地管理法》等法律法規明確限定了土地的使用方式及主體范圍等，這些規定都損害了宅基地使用權所應當包含的公平正義原則。從實踐發展可以看出，對其使用權過大的限制是沒有必要的，農村宅基地使用權資本化能使農村土地得到與城市土地相當的平等對待，這能夠有效縮小城鄉差距。再次，我國宅基地使用權受到主體、客體、內容和權力行使上的各種限制，使宅基地使用權不能進入市場配置，這與我國的經濟體制改革中優化市場資源配置的要求是相脫離，導致宅基地遠離市場，這損害了宅基地使用權的效率原則。農村宅基地使用權資本化，除了使農民理解土地價值和珍惜土地之外，還增加了權利的轉讓，極大地提高了農村宅基地土地利用效率。誠然，現在土地制度給與了農民最低居住生活保障，并且無償永久享有使用權，然而過多的束縛，恰恰使得農村宅基地喪失了成為更高更優化生活保障的潛力。

二、宅基地使用權資本化困境的法學分析

我國農村宅基地制度從解放初期的農民私有發展到現在的集體所有、農民使用，其歷史意義是深刻的，法律將我國宅基地的社會保障功能作為首要追求目標導致了宅基地的非資本化，但《物權法》、《土地管理法》、《擔保法》等法律法規關于農村宅基地的流轉、抵押、開發等規定已經不能適應當前發展需求，使得宅基地制度備受詬病。我國當前宅基地制度全方位改革是極其必要的，順應經濟社會發展方向使其價值最大化應當是我國宅基地資本化發展的基本導向，而我國宅基地使用權資本化道路充滿諸多困境。

（一）從實踐角度看宅基地使用權資本化困境

就法律制度實踐而言，《物權法》視角下的財產權應當包括占有、使用、收益和處分的權利，從而也就具有抵押、擔保、轉讓、贈與等權能，而實際上我國現行宅基地使用權的財產權是不完整的，如《擔保法》第37條、《物權法》第184條均對宅基地使用權的抵押設置了嚴格的約束規范，使宅基地基本喪失流動抵押的可能。我國很多地區的農村宅基地及其房屋缺少產權登記證明，其直接后果是當農民與其他主體發生財產糾紛時，缺少予以抗爭的基礎。又如，依據《土地管理法》的規定，我國房屋財產權流轉必須在本集體經濟組織成員之內，并且每戶農民只能擁有一處宅基地，我國法律對宅基地使用權流動范圍限制，完全約束了農村的經濟發展，使得宅基地使用權資本化在法律制度上變得無法可依。就市場經濟條件下的社會生活而言，市場自由是最基本的，主體的獨立自主和交易的平等自愿是第一位的，宏觀調控和政府規制建立在市場發揮基礎性作用的基礎之上。以上文數據可知，“看不見的手”主導下的市場理念并不占據主導作用，而政府的宏觀調整往往解決不了實踐中復雜問題，例如法律雖然規定了每戶農民只能擁有一處宅基地，然而我國農村中除了存在大量閑置宅基地，一戶多宅的現象也較為普遍，法律政策在實踐中很難得到貫徹實施，不能解決宅基地資源配置低等問題。此外，我國現行制度沒有完善的宅基地退出補償機制，補償標準依據法律規定而不是自由協商，使補償標準與市場價值想脫離，導致農民對于宅基地退出缺乏基本動力，況且散布的宅基地即使收回，集體也難以得到很好的收益，導致集體對宅基地退出同樣缺乏熱情。最終后果是既違背了農民意愿，也使市場調節功能和政府干預功能雙向失靈，這是對農民宅基地財產權的損害，也是對農民權利自由行使的侵害。

（二）從理論角度看宅基地使用權資本化困境

法律政策作為調整社會生活的規范體系，從終極的意義上來說，它的存在本身并不是目的，而是實現一定價值的手段，因而需要對我國的現行宅基地制度的非資本化規定進行價值分析。法學視角下的價值分析需從價值認知和價值評價兩個方面出發。從價值認知層面而言，一項權利的關鍵不光在于是否擁有該種權利，而更重要的是在于是否可以行使，宅基地使用權作為法律明文規定的權利，是歷史的必然產物，其內容設定包括兩項：社會保障價值和資本價值。任何土地資源都具有社會保障價值和資本價值，宅基地也不例外，現行宅基地使用權制度強調土地的社會保障價值的同時，而抹滅了它的資本價值，而實踐需求表明，對于土地基本價值應當根據土地的資源需求來予以配置。一項土地資產所體現的土地權利只有自由行使才能體現價值，離開了權利的自由處分，就喪失了對權利的實際擁有，法律的價值追求就屬于空談。一項財產只有經過交易及其自由競爭才能顯現市場價值，受到嚴重束縛的宅基地使用權已經不符合當前階層利益分配標準和價值觀念。就價值評價層面而言，就要從一定的利益和需求出發，按照一定的價值標準、價值準則對現有宅基地制度進行判斷。在經濟社會轉型中，土地資產的增值動力始終是農村經濟社會發展的原動力，其財產功能的現代特征日益彰顯。農村改革如火如荼促進了農民工的大量產生，現有宅基地制度與城市的高集中化高現代化之間的矛盾彰顯，是宅基地資本化的困境之一。家庭承包為基礎，統分結合的雙層經營體制難以實現土地的規模化經營，導致整個農業生產力低下，宅基地作為重要一環，理應成為農業規模化的一部分。城市化的深入也改變了農民的土地資本觀念，農民不再僅僅只想擁有宅基地，而且期望宅基地的利益升值。廣東省調研的308戶農戶（占總數的73.68%）愿意流轉自家多余的宅基地，其中出租意愿最高，占28.71%；抵押意愿其次，占14.59%；出售意愿占13.64；置換意愿占8.85%。據統計廣東省73.68%的農戶愿意宅基地使用權流轉。以上數據表明，農民對宅基地的價值觀念發生了重大轉變，農民對宅基地使用權有了更多利益追求，但法律的非資本化規定卻使得農民在追求權利價值最大化的過程中喪失了無數機會。法的價值的好壞、有無都是不以人的意志為轉移的，這就是法的價值的客觀性。土地與財富息息相關，不切客觀實際的規定，剝奪了農民權利的財產屬性，損害了農民利益。提高市場效率要求在權利、義務及制度構建過程中，付出最低而收效最大，如果在等量利益狀態的情況下，多方利益參與人都能夠自愿投入，那么為實現權利的花費將是最小的，基于此，宅基地使用權資本化應當以農民自愿，政府指導，農民與需求方平等協商，收益均衡，才能夠很好的實現宅基地資本化運作。

三、實現資本化運行機制的制度構建

篇8

廣西 土地股“活化”農村資本

近年來，廣西通過探索逐步形成了以土地股份制形式“活化”農村資本，即農民將土地承包經營權入股于一定的組織形態進行管理，并依據股權獲得相應收益的土地經營模式。這樣一來，農民入股土地股份合作社，變身為股東，農民不種地也能獲取每畝數百或上千的租金收益。以股份制農場為例，基于不改變土地所有制性質和土地用途的前提下，農民的收入與股份制農場的收益捆綁在一起，共擔利益、風險。通常每畝地為一股，每畝地確立一定的保底股金，并參與農場分紅。其中農場的員工福利占去三成農場利潤，其余的分配給經營者、股東，一般分配比例為開。

溫州 農村產權交易統一管理

近日，溫州《溫州市農村產權交易管理暫行辦法》（下稱《辦法》），明確將農村土地承包經營權、農村集體資產所有權、林地使用權、林木所有權和山林股權等12類農村產權置入農村產權交易服務范圍。《辦法》明確了專門的農村產權交易機構，要求整合現有農村產權交易平臺，設立農村產權服務中心。今年年初成立的溫州農村產權服務中心是由溫州農投集團和溫州國投集團共同投資設立的，意在通過協議、競價、拍賣、招標等方式為農村各類產權流轉交易提供場所設施、信息、組織交易、交易鑒證等服務。

《辦法》規定，農村集體產權的交易收益，應當納入本集體經濟組織財產實行統一管理，用于本集體經濟組織成員福利分配、社會保障、新農村建設等公益事業；而農村個人產權的交易收益，歸個人所有。

《辦法》公布以后，溫州農村產權交易出現了一個插曲：有學者將此解讀為“農村房屋可以在縣域內交易，跨出了村的范圍，有一定的突破意義”，但溫州農村工作辦公室迅速出來辟謠，稱溫州農房買賣僅限于同一集體經濟組織（通常為村）內進行交易，否則不能辦理相應的土地使用證、房產證、契稅證等合法手續。

廣東 宅基地流轉將不再局限于轉戶農民

最近廣東提交的《廣東省農村宅基地管理辦法》（送審稿）也透露出新時期的強勁信號。該文件鼓勵農村集體經濟組織成員出售依法取得的一戶一宅之外的農村房屋，房屋所在的宅基地使用權相應轉讓。這意味著，宅基地流轉將不再局限于轉戶農民。一直以來，宅基地被視為農民福利，政府出于社會穩定等因素，明確禁止農村宅基地入市。但在廣東等沿海區域，宅基地私下交易已經較為普遍，甚至許多農戶一戶不止一處宅基地。數據顯示，廣州農村有1/3的農戶擁有不止一處宅基地，而且六成的集體存量建設用地沒能得到充分利用，與之相對的則是整個城市又面臨建設用地指標短缺。有關人士認為，讓宅基地在更大范圍內流轉，利于平衡和調劑鎮內各村用地的不均衡狀況。

武漢 發展空間巨大的農交所

武漢農交所2009年4月正式掛牌，是全國第三家、中部首家。成立至今，以土地經營權為主，涵蓋“四荒地”使用權、養殖水面經營權、農業類知識產權等9大類，累計交易76.5億元，涉及農村土地面積83.74萬畝，惠及14萬農戶，創造了交易品種最多、交易規模最大、農村產權抵押貸款總額最高等多項全國之最。

參與武漢農交所構架方案的華中師范大學中國農村研究院院長徐勇教授說，農村產權交易還有很大的增長空間，農交所作為中介平臺還有很大的發展空間。現實中，在土地經營權流轉途徑上，還是以親友介紹、村集體協商、雙方直接洽談等傳統方式為主，土地流轉的市場化程度還不夠。

他告訴記者，目前土地流轉形式以出租為主，真正轉讓經營權的比較少，而且土地經營權都分散在農戶手中，要連片成規模地流轉很不容易。土地出租期限也普遍偏短，以三五年居多，甚至一年一租，短期行為多。

徐勇說，農業生產是一個長期過程，種田大戶流轉土地、進行總體規劃、投資基礎設施和機械等，成本投入較大，收益需長期經營才得以保障。因此國家政策應連貫統一，暢通土地流轉環節，使農村資源能夠有序流動，釋放活力。

重慶 以“地票制”開展土地實物交易和指標交易試驗

篇9

一、農村房屋所有權及宅基地使用權登記歷史遺留問題的處理

1.建國后依法頒發的權屬證書均有效，換發新版證書堅持自愿原則

建國以來，廈門市農村房屋及宅基地權屬登記的管理部門及權屬證書種類涉及多個：解放初期時市人民政府頒發過土地房產所有證，上世紀六七十年代該項工作陷入停頓，八九十年代農村集體土地使用權登記發證由市土地局辦理，頒發過集體土地建設用地使用證，農村房屋所有權的登記發證由各區財政局辦理，頒發過鄉村房產契證。至1997年5月，農村房屋所有權的登記發證轉為市國土房產管理局歸口管理。開展工作時，對歷屆人民政府頒發的權屬證書進行了清理。解放初期頒發的土地房產所有證作為今后權屬登記的確權依據之一，要求重新換領集體土地使用權證書及農村房屋所有權證書。為了保持政策的歷史延續性，原土地管理部門頒發的集體土地建設用地使用證和財政局頒發的鄉村房產契證繼續有效，權屬人按自愿原則申請換領新版證書。

2.換發新版權證時糾正房屋與土地權屬人不一致的歷史情況

針對財政局原頒發的鄉村房產契證與原土地局頒發的集體土地建設用地使用證權屬人不一致的情況，在換發新版證書時，堅持房屋所有人和土地使用人一致的原則，在已登記的權屬人基礎上由相關權益人協商認定一致的權屬人，出具書面材料后再受理登記。協商不成的，暫不受理。

3.實事求是地認可各歷史時期用地建房審批的合法手續

建國后廈門市農村居民住宅建設及村鎮企事業單位建設項目的審批職能部門變化很大，批準建設的證照種類也較多。因此，制定規范性文件對農村房屋及宅基地權屬登記的確權依據進行了歸納總結，規定：1997年9月1日《廈門市土地房屋權屬登記管理規定》施行之前，依法取得集體土地使用權或依法在集體土地上建設房屋并已竣工使用的，只要具備當時有效的批建手續，即可申請農村房屋及宅基地權屬登記。1997年9月1日以后的建設項目或居民建房，應嚴格按照《廈門市土地房屋權屬登記管理規定》的要求提交合法憑證，再辦理登記。

4.按照“一戶一宅”的原則妥善處理批建手續不完整的農村住房產權登記

由于長期以來，政府在農村用地建房的審批管理上欠賬過多，造成很多農村房屋的用地建房手續不完整，因此，在2001年3月23日廈門市人民政府印發《關于加強我市農村住宅建設管理工作的通知》(廈府[2001]綜28號)以前建造的房屋，無法按照《廈門市農村土地房屋權屬登記發證若干規定》(廈府[1998]綜083號)的要求提供完整權屬來源材料的，由村民委員會和鎮人民政府證實符合“一戶一宅”條件的，經執法監察部門對規定標準內的土地、房屋面積收取配套費和增容費后，按《廈門市土地管理若干規定》和《福建省實施辦法》以及有關規定限制的人均用地和建筑標準直接給予確權。具體要求如下：經收取配套費和增容費后確權登記的，確定給居住人口3人以下家庭的土地使用權面積最多不得超過80平方米，居住人口6人以上的家庭每戶不得超過120平方米，超過部分不予確權；確認房屋產權面積時，居住人口3人以下的總建筑面積最多不得超過90平方米，居住人口6人以上的每戶不得超過180平方米，確認的房屋層數最多不得超過3層，超過的層數和面積不予確權。

5.實事求是解決島內時期舊證毀損的歷史遺留問題

由于解放初廈門市時向農村居民頒發的土地房產所有證歷時已久，遺失、毀損現象十分普遍，而土地房產所有證存根檔案資料(島內)也未保存，因此對遺失權證的補發成為廈門市農村登記發證的一項難題。根據實際情況要求：基層各土地管理所在接受農村居民的土地房產所有證遺失申報后，向申請人發放《原土地房產所有證遺失申報審批表》，經申請人(應系業主本人或其配偶、直系親屬、委托人)簽章，村委會、鎮政府(街道辦)證明蓋章后，由所轄土地所對《廈門市禾山區戶地原圖》標注的資料、現存的房產及用地情況進行核對、調查、勘丈后，統一登報聲明，滿1個月無異議的，給予確權。權屬人健在的，頒發農村土地房屋權屬證書；權屬人已死亡的，向申請人頒發《原土地房產所有證遺失調查憑據》，作為其繼承人辦理繼承公證書的憑據，待其繼承公證書辦理后，再受理轉移登記申請，向繼承人頒發農村土地房屋權屬證書。

二、農村房屋所有權及宅基地使用權登記主要業務的操作辦法

1.減輕農民負擔，減少行政環節，直接對合法批準的用地面積和建筑面積登記

廈門市農村房屋及宅基地權屬登記開展之初，農民違法超占用地違法超建建筑均應先接受處罰，才予登記發證，并在證書上對超出批準用地面積和建筑面積標準的部分，備注“今后因建設需要拆遷時不予補償”字樣。經過實踐，這種操作辦法加重了農民負擔，增加了行政環節，農民時有抱怨。2003年，為了加快農村登記工作，廈門市國土房產局制定文件規定：“對于我市農村地區在2001年3月23日以前持有批建手續但超占用地或超建房屋的，登記機構可直接受理登記申請，在進行權屬登記時應在備注欄中如實注明實測總用地面積及實測總建筑面積、違法超占的用地面積及超建的建筑面積，并記載接受監察處理的情形，違法用地和違法建筑今后因建設需要拆遷時按照我市集體土地房屋拆遷補償的有關規定處理。同時，在農村土地房屋權證的宗地附圖和平面附圖中，如實繪制實測宗地范圍和房屋建筑范圍但不予框劃紅線。對于我市農村地區在2001年3月23日以后違法超占的用地或超建的房屋，應由執法監察部門先行處理后，登記機構方可受理登記申請，權屬登記的具體處理辦法如前”。

2.尊重農村聚落的居住生活習慣，妥善處理實際建設與村鎮規劃的矛盾

由于村民建房時房屋地基選址放樣的技術手段較為落后，加之閩南地區農村聚落的特點和農村居民住房的建設習慣，農民所建房屋的宅基地形狀與批準證照上的示意圖經常不盡一致。為尊重農民建房的歷史和現實，妥善處理控制城市建設拆遷成本和保護農民利益的矛盾，對于地籍調查時確定四至無糾紛且不影響村鎮規劃實施和村民公共權益的土地房屋，登記發證時應避免從權屬上隨意切割、破壞房屋結構，登記的土地房屋面積可以根據實際建筑狀況，按照批準的土地面積和總建筑面積對不超過3層的部分進行控制和確認，對于超出批準的土地面積和建筑面積或者超過3層的建筑面積不予確認，并依照相

關規定在登記卡和權屬證書上備注。

在對分割宗地建多幢房屋或者合并宗地建單幢房屋的情形進行登記時，應按照批準的土地面積、建筑面積和建筑層數控制登記面積，超出的土地面積、建筑面積、建筑層數不予登記。1999年新《土地管理法》頒布實施后，1宗宅基地批準紅線內只能建設1幢房屋，超出批準建筑面積建造的房屋不予登記。宗地合并建設單幢房屋有多個權屬人的，應由權屬人出具合并登記書面協議，按照協議內容進行共有權登記。

根據農村房屋建設管理的狀況，廈門市曾規定農村房屋及宅基地實際面積與批準面積的允許誤差為3％，因此土地超占或者房屋超建面積在3％以內的，可以計入誤差范圍予以登記。

對于農民建房時違反規定變換原批準坐落位置的，應從嚴把關，須經相關部門審批同意后，方可受理登記。

3.憑據有效證明材料確認正確的權屬人姓名和房地坐落地址

由于農村居民的文化程度的限制和閩南地方方言的特點，農村居民的身份證姓名和戶口本姓名、身份證姓名和建房審批申請人姓名經常因為書寫為諧音字或地方方言文字而不一致。因此，進行土地房屋權屬登記時，必須堅持權屬人姓名與身份證、戶口簿名字一致的原則。身份證與戶口簿上的名字寫法不一致或有曾用名的，應由當地公安部門出具證明；土地房屋批準證照上的業主名字誤采用諧音字或者地方方言文字、與身份證的名字不一致的，可由村委會證明具體情況，以身份證名字進行登記。因門牌號調整導致批準證照上的房地坐落地址與實地不一致的，應由村委會和相關民政部門證明變更情況。

4.規范農村登記發證的公告方式

公告是權屬登記中的重要環節，特別是在發生行政訴訟時，不規范的公告方式常使登記機構遭遇敗訴。為了規范公告方式，明確要求：農村成片土地房屋調查登記審核后，分局應在村委會公告欄將擬確權情況公告并拍照留存，公告存根須由村委會對公告期限和公告地點蓋章證明后存入檔案備查。批建手續遺失的，應提供原批準單位的查檔證明，在市級報刊登報公告滿1個月無異議的，方可申請權屬登記，國土所應將公告報紙整版原件收存檔案。

三、農村房屋所有權及宅基地使用權的流轉管理

由于國家對農村宅基地使用權向非農村居民流轉作了一系列的禁止性規定，同時，房屋所有權與土地使用權權利主體相一致，是土地房屋權屬管理的基本原則，因此，農村房屋所有權的轉讓也受到嚴格限制。具體地講，宅基地使用權的流轉，僅只局限于同一集體土地所有權范圍內，即宅基地使用權流轉的主體僅局限于同一農民集體內部成員之間，所以本農民集體之外的城鎮居民和農村居民不能取得該農民集體所有土地的宅基地使用權，也就不能取得該農民集體土地上的房屋所有權，農村房屋及宅基地權屬的轉移受到嚴格限制。

《房屋登記辦法》也對農村房屋的轉移作了詳盡的規定，為此，廈門市人民政府辦公廳轉發了市國土房產局《關于進一步規范農村村民住宅權屬轉移登記管理的意見的通知》，明確規定，農村集體土地上建造的住宅，僅限于本村集體經濟組織成員內部(行政村)流轉；購買人應符合廈門市國土資源與房產管理局、市建設與管理局、市規劃局《關于轉發(福建省國土資源廳省建設廳關于貫徹實施(福建省農村村民住宅建設用地管理辦法)的通知)的通知》要求的“一戶一宅”相關條件，購買人的身份認定和購買條件由村(居)委會、鎮政府(街道辦)出具證明(應有經辦人的簽字)，并經在村內公告無異議的方可受理登記。各相關單位應嚴格把關，嚴禁城鎮居民和外地戶籍人員到農村購買集體土地上建造的房屋。城鎮居民和非本集體經濟組織內部的農村居民在農村非法購建的房屋，不予確權登記。

四、農村房屋所有權及宅基地使用權的抵押管理

現行法律對農村宅基地上的房屋是否可以抵押沒有進行規定。但是，根據《擔保法》第37條規定，集體所有的土地使用權也有允許抵押的例外，就是“抵押人依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權”以及“以鄉(鎮)、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押”的情形。同時，《擔保法》第36條和《物權法》第183條均明確規定：“鄉(鎮)、村企業的土地使用權不得單獨抵押。以鄉(鎮)、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押”。根據上述規定可以明確，即使集體土地上的土地房屋抵押的，也應局限于鄉(鎮)、村企業的廠房等建筑物及其占用的集體土地使用權。

因此，廈門市規定，以鄉(鎮)村企業廠房等建筑物抵押涉及集體土地使用權及以承包方式取得的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的集體土地使用權抵押時，應提交該集體土地所有者同意抵押的證明，并應明確實現抵押權的方式。同時，各登記機構應在他項權證上注明：抵押權人在處分抵押物時應當遵守國家和本市集體土地上土地房屋轉移的有關規定。處分抵押物時，未經法定程序不得改變土地集體所有的性質和原土地用途。

五、農村房屋所有權及宅基地使用權的繼承

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嚴格執行農宅審批制度，改善農民居住條件。堅持集約節約用地原則，嚴把農民個人建房用地審查關。依據《中華人民共和國土地管理法》、《河北省農村宅基地管理辦法》，按照新農村建設和村莊建設用地規劃的要求，該局認真做好全縣農民個人建房的審批工作。嚴把農民個人建房用地審查關，對符合條件的申請戶及時審批，對不符合審批條件的說明理由，耐心做好解釋工作，對居住條件確實困難的又沒有適合的地方建房的，協同當地政府及村干部，積極做好與其他農戶的土地調換服務工作，堅持集約節約用地，嚴格按照鎮村覘劃的要求建房，做好界限劃定，面積丈量、地類確認等工作，盡量使用村內空閑地，防止村莊外延，做到依法依規，堅決遏制違法建筑。2012年，全縣共審批非規劃區農村宅基地946戶，占地總面積276.307畝，未出現一例因宅基地審批造成的上訪事件，進一步改善了群眾居住條件。

認真做好增減掛鉤整改，提高群眾幸福指數。按照國土資源部及省有關土地增減掛鉤整改文件精神，認真解讀新民居示范工程用地政策，對全縣2010年審批的17個新民居示范村用地，按省廳要求進行了整改備案，為扎實有效推進新民居建設打下良好基礎。其中，取得省級4個批次增減掛鉤整改項目批復，爭取新民居置換指標215.523畝。對市級2010年審批的12個新民居項目用地進行了認真整改，7個批次新民居項目用地已通過省廳備案，其余5個批次正在積極爭取中。

加強農村集體征地管理，維護農民合法權益。在土地征用過程中，該局嚴格執行征地工作程序，加強對土地征收行為的監督，認真落實征地公示和征地聽證制度，充分征求被征地村集體組織和農戶意見，維護被征地農民的知情權、參與權、監督權和申訴權，力爭做到征地工作依法、公開、公平、高效。2012年，為藍翔環保設備、吉人新型涂料等重點項目征收土地55多畝，及時撥付農民征地補償款350萬元，得到了征占雙方的好評。

推進土地開發復墾整理，確保“占補平衡”。為有效破解新民居建設用地復墾整理難題，該局認真組織項目方案編制和施工兩項工作。組織實施了該縣興城鎮釣水院村等2個土地整理項目施工，已完成工程量60%，項目竣工驗收合格后，預計可新增耕地92.5035畝。在全面調查摸底的基礎上，積極組織羅家屯鎮長嶺峰村等8個整治項目方案編制工作，并上報市國土資源局審核中。