導語：如何才能寫好一篇農村土地征收管理辦法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

貫徹市委、市政府關于加快建立“以工促農、以城帶鄉”長效機制，形成我市城鄉經濟社會發展一體化新格局的決策要求，繼續解放思想，著力改革城鄉二元土地管理結構，逐步建立健全城市和農村一體化土地市場，構建符合“首善之區”目標要求、與我市經濟社會發展水平相適應、城鄉協調發展的土地管理新局面。

二、基本原則

按照城鄉土地管理一體化的理念，完善土地利用總體規劃編制，合理確定農用地、生態用地和建設用地的規模和邊界，實現保障發展、保護資源、保持生態的和諧統一。按照加快建立現代產業體系的要求，合理布局城鄉建設用地，優化國土開發格局，堅持節約集約用地、努力提高土地產出率，建立健全城鄉統一的建設用地市場。堅持立足我市實際，充分尊重農民意愿，切實保護耕地資源和基本農田，深化征地制度改革，維護農民的合法權益和長遠生計。按照依法、自愿、有償和“三個不得”(不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包經營權益)的原則，推進土地承包經營權流轉。

三、目標任務

通過多部門的協同運作、齊抓共管，努力構建“統籌安排、規劃科學、權屬清晰、流轉活躍、使用規范、集約高效”的農村土地市場，建立適應*經濟社會發展和市場經濟規律的農村土地管理新機制。

(一)完善各級土地利用總體規劃。根據建立現代產業體系和建設宜居城市的“首善之區”的城市發展目標和“東進、西聯、南拓、北優、中調”的城市發展戰略，與主體功能區規劃和城鄉規劃充分協調，針對我市土地利用圈層結構及組團式空間結構的特點，按照“生態優先、城鄉一體、節約用地、適度規模”的要求，編制完善市、區(縣級市)、鎮三級土地利用總體規劃。

(二)規范農村土地登記。在我市完成集體土地登記(經濟聯社一級)覆蓋率96．2％的基礎上，進一步推進集體土地登記發證的細化分解工作，利用第二次土地調查成果，到2010年底基本完成我市集體土地所有權登記發證(經濟合作社一級)工作。

(三)加強農村集體建設用地管理，盤活閑置宅基地、低效用地等存量集體建設用地，提高集體建設用地節約集約利用水平。規范、促進農村集體建設用地流轉，逐步建立城鄉土地的統一交易平臺和交易規則。出臺規范集體建設用地的管理政策，從申請、審批、流轉、監督等方面進行規范。

(四)依法有序地逐步開放農村土地承包經營權流轉市場。2012年，全市農村土地承包經營流轉率達到50％以上，其中流轉期限在3年以上的流轉率達到25％以上。

(五)建立適應我市農村集體經濟發展和保障農民長遠生計的征地保障新機制。規范征地權行使，繼續完善征地補償辦法和標準，制訂征地區片綜合地價、青苗和地上附著物補償標準，出臺留用地管理辦法，貫徹落實《*市被征地農民養老保險試行辦法》，切實維護被征地農民權益，保障其長遠生計。

(六)建立耕地保護長效機制，實行耕地保護目標責任制管理，加強違法用地查處，建立耕地保護利益激勵制度。

四、具體措施

(一)理順農村土地產權關系，加快推進集體土地權屬登記。

1．建立健全農村土地登記政策法規。嚴格執行《*市農村房地產登記規定》、《(*市農村房地產登記規定)實施細則》、《關于開展農村土地登記準備工作的通知》、《*市農村土地登記發證工作方案》、《*市城鄉地籍數據庫標準》等文件和技術標準。根據現實需要，不斷完善、更新農村土地登記制度，確保制度執行到位。

2規范土地登記程序。選定基礎條件較好的2個區作為農村土地登記試點，在試點過程中解決集體土地所有權主體確定、土地登記經費、地籍信息化管理等問題，形成一套由土地登記申請一地籍調查一權屬審核一公告和注冊登記一頒發土地證書5個環節組成的管理運作模式。運作成熟后，在全市推廣。

3．建立全市統一的農村集體土地登記發證系統和數據庫。通過農村集體土地登記發證系統生成審批表、公告以及宗地圖、宗地面積表、宗地界址點和土地登記卡、土地歸戶卡等相關文件，確保集體土地登記資料的標準化、規范化和統一化。

4．加強土地權屬爭議調處。對有權屬爭議的土地，利用農村登記發證系統，實行備案登記，并建立權屬爭議臺帳，移交各級調處機構。通過加強土地權屬爭議調處，加快推進集體土地所有權登記發證。

(二)完善鎮村規劃和鎮土地利用總體規劃，實現合理布局。

1．按照城市化發展指引政策和建立宜居城市的要求，優化土地利用布局和主體功能區土地規劃。充分發揮規劃的導向作用，促進全市的土地利用圈層結構和城鄉布局的進一步完善。因地制宜地合理確定生態保護用地和建設用地的邊界，做到集體建設用地、耕地、農田保護區布局合理，實現保障發展、保護資源、保持生態、和諧統一。

2．按照“結構升級、集聚發展、節約高效”的原則，推動鎮村產業結構調整，優化產業布局，促進農村產業集聚發展。合理確定農民集中居住區的布局、規模。引導分散農村居民點的適度集中歸并，集約節約用地。

(三)繼續做好耕地保護特別是基本農田保護，維護農民根本利益。

1．對耕地保護實行目標責任制和責任追究制管理。對區(縣級市)黨政領導班子和領導干部保護耕地的情況進行考核，并通過簽訂責任書將控制和查處“兩違”(違法用地、違法建設)的責任納入到鎮(街)和相關職能部門的政績考核和經濟獎勵考核范圍內。嚴格執行《關于建立土地執法共同責任機制的意見》(穗辦〔2009〕1號)，按照屬地管理的原則，落實地方黨委、政府及其派出機構、相關職能部門和單位及其工作人員在土地執法工作中的共同責任，對存在違法違規用地查處不力、驗收不過關、失職瀆職等行為的，依法依紀追究責任。

2．嚴格土地執法監察，早發現、早制止、早查處、早報告。完善國土資源執法體制，充實市、區兩級國土資源執法監察隊伍編制和經費，加快建立多部門聯動執法機制。建立我市的土地執法監督檢查和聯席會議制度，構建以市紀檢監察、國土房管、規劃、城管、建設、公安、發展改革、工商、環保、農業、林業、供水、供電、供氣等部門，以及各區(縣級市)黨委、政府為主體的土地執法共同責任網絡。建立市域范圍的土地監管網絡系統，利用衛星遙感影像、航空拍攝照片等信息手段加強動態巡查。

3．開辟耕地開發補充新途徑，確保耕地占補平衡。加強耕地保護特別是基本農田保護工作，加大農用地開發整理復墾力度，在做好調查統計的基礎上，推進25度以下宜農坡地的開發整理工作。加強與省內相關城市協作，多種形式開展易地補充開發耕地工作。

4．建立耕地保護利益激勵制度。建立健全基本農田保護補償制度，按每年每畝200元補償標準實施，按照人均財力水平分類確定市、區(縣級市)負擔比例。堅持工業反哺農業的方針，通過財政、金融、稅收、社會保障、勞動就業等政策支持農業和農村發展，積極落實國家現有有關稅收政策，發展壯大集體經濟，從根源上杜絕違法用地。

(四)促進土地承包經營權流轉，提高農民收入。

1．鼓勵農戶進行土地承包經營權流轉。鼓勵農戶發展現代農業，實行規模經營。流轉期限3年以上，且單體連片經營規模面積北部山區40畝以上的，其他地區50畝以上的，市、區(縣級市)財政各給予農戶每年每畝一定數額的補助，對幫助農戶成功流轉土地的村集體經濟組織給予適當獎勵。具體由市農業局牽頭制訂實施細則。

2．支持經營主體開展規模經營。一是對以土地承包經營權入股所組建的農民專業合作社，土地承包經營權入股(或出資)面積50畝以上、并經工商部門注冊登記、章程和各項制度齊全、運作規范、分配機制合理的，市農業行政主管部門聯合市、區(縣級市)財政主管部門研究，給予每家一定金額的一次性補助。區(縣級市)和鎮(街)也應給予一定的補助，具體由市農業局牽頭制訂實施細則；二是土地承包經營權流轉期限3年以上，農田連片經營面積50畝以上的規模經營主體，按照《關于規范*市農業產業化生產配套設施用地管理的意見》(穗國房字〔2009〕156號)規定，允許使用適當比例土地作為配套設施用地。

3．加強對農村土地承包經營權流轉的組織指導和管理。一是加強合同管理。流轉期限在1年以上的應簽訂承包流轉合同，并報發包方和鎮(街)農村土地承包管理部門備案，區(縣級市)農業行政主管部門參照市農業局制定的《*市農村土地承包經營權流轉合同》(示范文本)統一執行。二是區(縣級市)和鎮(街)農業行政主管部門應加強農村土地承包管理工作的力量，協助本區域農村集體經濟組織對農戶委托流轉的土地根據相關條件設置經營主體準入條件，并對經營主體的資信情況、經營能力、項目的可行性等進行審查，努力使引入的經營主體和經營項目有較高經營水平和檔次。指導流轉合同簽訂、建立流轉臺帳和檔案、調解流轉矛盾糾紛。三是農村集體經濟組織應做好土地承包經營權流轉的協調和服務工作。在集中流轉、連片開發過程中，對個別不愿流轉的農戶，要出面協調，在承包方自愿的基礎上，可以采用本集體經濟組織內其他承包方的承包土地或集體經濟組織的機動地與其互換等措施，保證土地承包經營權的規范有序流轉。

(五)挖掘農村集體土地潛力，規范集體建設用地管理。

1．盤活閑置宅基地，促進農村經濟發展。開展全市宅基地利用現狀的清查摸底，建立宅基地退出機制，堅持可耕種土地不減、農民自愿的原則，實現合理布局、集約節約用地，建設具有特色、功能分區合理的新型農民集中居住區。鼓勵農民以宅基地(村莊建設用地)按一定標準置換集居區住宅。將農民原有布局分散、數量龐大、使用效率低下及閑置宅基地集中整理，復耕還田，實現耕地占補平衡以及土地的集約節約利用。對規劃用于集居區外的國有經營性用地，通過招標、拍賣、掛牌等方式出讓，出讓收益安排用于鎮村的集居區飲水、道路、環境、衛生、教育以及文化等農村基礎設施建設，切實改善農民生活條件和居住環境。

2．發展生態旅游農業的新模式，提高農用地綜合利用效益。在不破壞土地耕作層的前提下，充分利用農村生態環境，整合周邊生態資源，因地制宜發展旅游業等輔助產業，形成現代農業與現代服務業互動的經營發展模式，激活農村經濟，提高農民收入。

3．促進農村集體建設用地合法流轉，規范農村集體建設用地管理。抓緊出臺《*市集體建設用地使用權流轉辦法》，規范、促進集體建設用地流轉。嚴格執行各項建設項目用地定額標準，允許采取土地使用權作價入股、土地租賃、合資合作等多種方式依法流轉集體建設用地使用權，在充分體現村民意愿的基礎上，明確流轉的條件、范圍，實行公開、公平、公正的流轉。完善農村集體建設用地流轉配套政策。市財政局牽頭會同有關部門研究制訂流轉涉及的政府非稅收入的征收管理規范性文件。農村集體經濟組織作為土地所有者所取得的土地流轉收益，納入農村集體財產統一管理，優先用于本集體經濟組織成員的社會保障支出。具體實施辦法由市勞動保障局牽頭會同有關部門制訂。強化用地全程監管，通過發展改革委、建設、規劃、國土、勞動保障等多部門以及各區(縣級市)政府的聯動，將用地開發建設每個環節跟蹤管理到位。逾期不建設或其他行為導致土地閑置的，土地行政主管部門應當責令改正，按照有關規定進行處理。

4．推進“城中村”和舊村改造。嚴格執行《*市舊城更新和城中村改造總體方案》，堅持“政府主導、村為主體、利益歸村、一村一策”的方針，鼓勵村集體經濟組織通過統籌拆除或功能置換、等量復建、適度增加公攤面積的方式推進“城中村”和舊村改造。按照改善人居環境、保護歷史文化資源和充分照顧改造村民合法利益相結合的原則，編制“城中村”和舊村改造項目實施規劃和方案。按照“修舊如舊、建新如故”的原則，對歷史文化街區和特別保護建(構)筑物實行改造。探索集體建設用地與住房保障相結合的新方法，在建成區或城鄉結合部等居住配套設施較成熟的區域，結合“城中村”和舊村改造，利用農村集體建設用地使用權流轉和農民多余住房租賃等措施，增加保障型住房尤其是廉租住房供應，確保農村低保戶或無勞動能力的殘疾人家庭人均居住面積不低于當地農村的平均水平。研究制訂相關辦法，將“城中村”轉制居民納入城鎮住房保障體系。

(六)加快征地制度改革，建立征地保障新機制。

1．加強和改進留用地管理。抓緊出臺《*市農村集體經濟發展留用地管理辦法(試行)》。按照“集中留地、統籌利用”的原則，統一規劃留用地集中安置區，探索由區(縣級市)政府牽頭統籌經營留用地的模式，提高留用地利用效益，增加農民土地資產收益。靈活運用實物留地、物業補償、貨幣補償、參股經營、等價置換、指標收購等多種模式，多渠道保障被征地農民長久生計。加快解決全市歷史留用地問題，統籌集中新增建設用地指標優先用于解決歷史問題，確保在2012年底前基本解決。根據產業布局規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃，引導有序利用經濟發展用地。

篇2

關鍵詞 地表權；地下權；應用模式；環境產權

中圖分類號 D922.6 文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104（2012）04-0118-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.04.020

土地作為特殊的自然資源包括地表、地下、地上三個部分，礦產資源依附于土地存在。礦產資源開發不可避免的涉及土地利用，而這當中又涉及許多復雜的權屬關系。其中，引申出的比較重要的概念是地表權與地下權。我國對地表權與地下權缺乏詳細的法律規定，在礦業法修改中對此也沒有形成統一的、清晰的認識。這其中比較棘手的問題是地表權與地下權權屬關系的界定，尤其是礦產資源開發中涉及到的土地流轉問題，該問題也是學術界、社會各界爭論的焦點和土地管理法修改的核心部分，但學術界缺乏對此問題的系統探討。文章將對地表權和地下權概念、應用模式及相關問題進行探討，以彌補這方面研究的不足。

1 地表權、地下權的相關法律概念及界定

引入地表權、地下權概念的相關法律背景是模糊的，原因是圍繞土地立體構成而形成的法律概念并沒有達成共識。在土地兩種基本權利即土地所有權與土地使用權的基礎上，學者們針對土地空間利用提出一系列概念：空間權、地上權、地下空間使用權、土地空間權、空間利用權、空間基地使用權、建設用地使用權、地役權、永佃權等。以上概念界定混亂使得地表權、地下權的具體界定較為困難。

其中，空間權（Air Rights）是基于土地的立體構成的屬性而提出的，但是，空間權的概念卻并不統一。學術界對空間權的概念界定主要集中在以下三點：第一，空間權是土地所有權和土地使用權概念的延伸，指公民或法人對土地表面上下一定范圍內的空間支配權；第二，空間權指對在法律規定的范圍內土地表面上下的空間利用權，具有排他性；第三，空間權屬于不動產財產權的一種，指于空中或地中橫切一斷層所享有的權利。在空間權法律屬性、定位不清的前提下，圍繞土地空間利用，學者們延伸出土地空間權、空間利用權、空間基地使用權等概念。實際上，土地空間權與空間權在概念上是相同的，只是稱謂不同而已。而以王利明為代表的學者將“空間利用權”視為空間權的重要內容，并闡述為：“空間利用權是指權利人在法律、法規規定的范圍內，利用地表上下一定范圍內的空間，并排除他人干涉的權利”，“所謂空間利用權，是指對于地上和地下的空間依法進行利用的權利”［1］；梁慧星在《中國物權法草案建議稿》中將空間權視為“空間基地使用權”，所謂空間基地使用權“是指在地上或者地下一定的三維閉合空間所設立的基地使用權”，它是基地使用權中的一種［2］。

以上都是基于土地立體構成而形成的空間權概念，針對空間權的定義不統一。當然也有學者對土地的空間權利分層進行定義，如地上權、地下空間使用權等。徐國棟在《綠色民法典》中對地上權的定義為：“以在他人土地的地上或地下設置建筑物或其他工作物為目的的使用土地，并且可以轉讓或繼承的權利，為地上權。”［3］中國臺灣“最高法院”1985年對地上權的定義為：“凡以在他人土地上有建筑物為目的的而使用其土地者，不論建筑物系直接或間接的與土地接觸，均得設定為地上權”。有學者也將地上權進一步分為：空間地上權、地下地上權及其延伸概念如“普通地上權”、“區分地上權”等，可見地上權的概念是比較寬泛的，指的是地上物的使用權而不是所有權。至于地下空間使用權，按照梁慧星等的定義：地下空間使用權是指權利人依法利用地表以下一定范圍的空間并排除他人干擾的權利，就性質而言，地下空間使用權應屬于不動產財產權［4］。在以德、法為代表的大陸法系國家中，地下空間使用權依附于土地所有權，且有“地下空間所有權”這一概念，而在英美法系中，將空間權從土地所有權中分離出來，形成一種獨立的財產權。

另外，還有地役權、永佃權等概念。地役權起源于羅馬法，謝在全指出：“地役權是以他人土地為自己土地提供便宜之權, 故地役權是在他人土地上存有負擔, 以提高自己土地價值之權利”［5］。 2007年我國《物權法》正式出臺，地役權首次在《物權法》中出現。梅因在《古代法》中指出“永佃權( Emphyteusis)”概念來自于希臘語，證明遠在古希臘時期永佃權已具雛形。它是一項他物權，是用支付租金的辦法長期永久地使用、收益、處分他人不動產的權利［6］。

總之，圍繞土地立體構成的空間權利是錯綜復雜的，且在以上概念不統一的情形下，清晰地界定地表權與地下權、理順其理論脈絡是比較困難的，在實踐中，需要考慮我國的具體情況。在下文中我們將詳細討論。

2 地表權、地下權概念及應用問題

我國目前對地表權與地下權沒有統一的定義。礦產資源開發中涉及到土地地表的使用，觸及到地表權與地下權問題，然而從法律視角來看，我國對地表權、地下權問題的涉及是零散且沒有針對性的定義，況且以上概念的混亂使用也使得地表權、地下權問題更為復雜。按照《商業詞典》對地表權和地下權的定義：地表權指的是土地所有者對土地以外或以上及水、地下中（除去礦產資源以外）的部分的所有權。地下權定義為礦業權。從《商業詞典》對地表權的定義來看，地表權實際上是一種所有權，基于所有權派生出來的權利應該內含土地使用權、地上權、地下空間使用權等除去礦業權部分的權利，它是較為寬泛的概念。而地下權指的是礦業權，與地下空間使用權類似但卻并不相同，地下權概念的提出針對的是礦產資源開采權利，而地下空間使用權是基于土地屬性而提出的一種土地使用權，相比之下，前者是較為狹義的概念。

將地表權概念具體到我國實踐中是需要具體分析的。地表權概念是涵蓋了除去礦產資源所有權之外的部分的所有權，這種定義不適合我國具體國情。地表權的這種定義是與資本主義國家的私有概念緊密相連的。在西方國家，礦產資源國有化是近年來發展的趨勢，因此，其在強調地表權的所有概念的時候排除礦產資源部分，其他部分實際上與私有制度相符。作為有特色社會主義制度的中國而言，不能硬套此種概念，而應在借鑒其精華的基礎上為我所用。在我國憲法第9條中規定，自然資源包括水流、礦產資源歸國家所有，而在土地所有制上，卻存在兩種形式：國家所有、集體所有，兩種制度形式并存的現狀使得地表權、地下權概念應用應區別于其他國家。

地下權是針對礦產資源開發而提出來，是狹義的概念。廣義的地下權應屬于空間權的一種，包括地下基地建設權等空間使用權利。在我國法律、法規中并沒有對地下權進行細致的區分。如果按照狹義的概念去分析地下權，仍然有許多問題是需要討論的。按照地下權的定義來看，地下權即礦業權包括探礦權和采礦權，這本身是需要界定的問題。探礦權是一種對礦產資源進行勘查的權利，本身不涉及對礦產資源處分這一環節，這與采礦權在本質上是有區別的。采礦權涉及到對礦產資源的實際處分，與其將地下權定義為礦業權，不如將其定義為采礦權，這樣才不會產生地下權運用的混亂。

在礦產資源開發中必然涉及到地表權與地下權矛盾問題。這其中有三點問題是需要特別考慮的：一是地表權與地下權應用模式問題：相統一抑或相分離。二是地表權與地下權涉及的相關產權界定問題：地表權該如何具體界定、地表權與地下權中的環境產權歸屬及環境產權界定、地表權權利主體和地下權權利主體界定以及地表權、地下權涉及的產權范圍、界限問題等。三是地表權與地下權中涉及的利益分成問題。以下是針對這三個層面的初步探討：

各國對地表權與地下權的權屬關系主要有三種模式：一是以英美為代表的地表權、地下權相統一模式。實施這種模式的國家實行土地私有制，擁有土地的權利人即是礦產資源的所有者。在這種模式下，土地所有者是礦產資源所有者，但是不能排除其他權利人開采礦產資源的權利，實行的是以利用為核心的開發模式，而不是將所有權置于產權的核心。這是典型的私有制模式，其強化財產概念，將各個權利人視為獨立的交易主體。實施兩權合一的好處是可以減少礦產資源開發中的利益紛爭，但是也有其弱點：兩權合一是典型的私有模式，雖然減少了礦產資源開發中的利益紛爭，但是為私利服務的同時，忽略了礦產資源整體調配，在現實中私人利益很難與公共利益相統一。二是以德、法等為代表的地表權與地下權相分離的模式。實施這種模式的國家，礦產資源歸國家所有，但是礦業權主體私人化、土地私有，因此，兩權分離是為了兼顧礦產資源開發利益的宏觀調控與私人權益實現。實施這種模式的國家，大部分為實施大陸法系的國家，其將所有權置于產權的核心，所有權是，使用權、占用權等其他權利是所有權的派生權利。這種模式的好處是可以宏觀調控礦產資源開發和利用，但是弱點是將地表權與地下權對立起來，導致礦產資源開發的利益紛爭。三是以南非為代表的兩權有限結合模式。李國平等［7］指出南非在某些地區允許地表權、地下權相統一，但是大部分地區由于存在土地私有與礦產資源州政府所有的兩種對立的所有制度，實行地表權與地下權分離制度。南非地表權與地下權權屬關系具有靈活性，但是也有其弊端，制度形式不統一，法律及政策實施很難協調。

地表權與地下權的產權界定是一個復雜的問題。在英美法系國家大部分實行的是礦權從屬于地權制度，因此，不存在地表權與地下權的產權界定問題；在德、法等大陸法系國家有著油氣等重要礦產對地權的優先制度，減少了產權界定的麻煩。而在我國地表權的界定是需要具體分析的。地表權涉及土地所有權及其派生的土地使用、占有、支配的權利和土地生態環境利用如水資源利用等形成的環境權。其中，環境權是一個較為籠統的概念，原因是其概念屬性的天然擴張性，不論環境權主體抑或環境權內容都是較為寬泛的。前者涉及我國土地所有權及其派生權利的界定，尤其重要的是農村集體所有土地的產權界定。后者界定是比較復雜的，在我國自然資源歸國家所有，按照我國所有權在產權中的核心地位，水權等環境權應歸為國家所有，但是，由于自然萬物都在普遍的聯系中，環境權的利用涉及各種利益主體，包括環境污染的主體及環境污染受害者，因此環境權的歸屬應在具體情況下，具體討論。就環境權而言，非常清楚地界定幾乎是不可能的。但是，有必要在兩種制度形式的基礎上，劃定環境權的范圍，給予利益主體環境權利界限，這樣做的目的是為了約束排污主體的排污行為，減少對生態環境的損害。因此，我們認為應該在清晰地界定土地農村集體所有與國家所有的基礎上，劃定礦產資源開發中的利益主體環境權范圍，使得各方利益在博弈中達到均衡。至于環境產權的歸屬，大多文獻將歸屬對象分為排污者、受害者，然后進行比較分析［8］，但是究竟將環境產權歸于哪一方尚需討論。

在地表權與地下權應用模式明確、相關產權界定清晰的情況下，核心問題是如何協調各權利主體的利益關系以達到帕累托有效率的結果。首先，從外部成本的視角來看，礦產企業開采礦產資源會造成土地地質構造損害及環境污染等生態破壞，在這種情況下，如何進行環境優化治理，如何分配環境產權以協調各方利益，達到社會福利最優是實現礦產資源開發有序進行、經濟與社會穩定健康運行的重大問題。其次，地下權尤其是采礦權涉及到礦產資源的實際處分權，涉及到礦產資源的國家所有權權益維護問題，在保障礦產資源開發的前提下，如何提高開發效率從而實現礦產資源的優化利用是需要考慮的問題。再次，礦產資源開發還涉及到地表權權利主體的補償問題。礦產資源依附于土地之中，礦產資源的開發也必然涉及到土地地表的利用，這會造成地表損害、建筑物塌陷、種植物損失、噪音破壞、大氣污染等一系列負面影響，因此建立有效的補償機制是礦產資源開發順利進行的前提。

3 中國地表權與地下權應用模式及探討

由于我國土地二元所有制特征，礦產資源開發必然涉及到地表權與地下權沖突問題，主要表現為礦產資源開發中涉及到的農村集體所有土地征用問題。我們將分以下情形對地表權與地下權權屬關系進行討論：

情形一 兩種所有制下地表權與地下權相統一

在這種情形下，土地所有者也即礦業權主體。農村集體土地所有者也即擁有依附于其土地之上的礦產資源的開采權利。如果實施這種模式主要存在以下幾個問題：一是我國憲法及礦產資源法規定礦產資源一律為國家所有，因此礦業權主體只能是通過國家審批的方式指定，雖然農村集體擁有土地所有權但是其并不擁有依附于其土地之上的礦產資源，這兩種對立的所有權必然會產生矛盾。暫且拋開農村集體是否具備開采礦產資源的設備條件、技術條件等硬件和軟件設施，農村集體也會根據其土地情況不予開采或基于利益過度開采，造成礦產資源的浪費。由于農村集體與國家視界不同，二者對礦產資源開發的關注點不同，很難協調二者間的利益。英美法系的大部分國家實行地表權與地下權相統一的政策，原因是這種制度建立在土地私有制的基礎上。況且英美法系中的產權理念是以“利用”為核心，不是“所有”為核心，即其法律允許其他權利主體開采礦產資源，且賦予其并行的權利，而不是依附于所有權，在地表權與地下權問題上爭議較小。但是，我國是不同的，我國的法律體系以德法為代表的大陸法系為標桿，產權的核心是所有權，如果我國效仿英美法系的國家實行地表權與地下權相統一，那么就意味著擁有土地所有權的主體也擁有礦產資源開發的權利，排斥其他權利主體對礦產資源的開發利用，這不利于礦業權市場及土地市場的有效運轉。二是農村集體作為礦業權主體本身是不合理的。礦業權主體應具備礦產資源開發的各種條件，如技術條件、設施條件、安全條件等一系列保障礦產資源國家所有權權益、環境保護的軟硬條件，而農村集體大多并不具備此專業條件。因此，這種情形的地表權與地下權設定模式是不符合我國國情的。

情形二 兩種所有制下地表權與地下權相分離

我國目前實施的是這種模式。從根本上來講，兩權分離是符合我國國情的。因為作為社會主義國家，我國的所有權意識占統治地位，其它權利是所有權的派生權利，處于從屬地位。礦業權是在礦產資源所有權基礎上派生出的權利，實質上是所有權功能的分割。兩權分離是符合我國意識形態的一種模式。但是，我國在兩權分離情況下的具體做法是存在問題的：

一是農村集體作為土地擁有者的地位沒有得到應有的尊重。《憲法》規定農村土地屬于集體所有，而在礦產資源開發中，國家解決農村土地供給的方式是強制性的征地方式，這意味著國有大于集體所有，二者的地位是主與次之分，造成農村集體作為土地所有者在征地中的大量利益損失，產生一系列的社會問題，影響了社會穩定。

二是礦業權主體行政審批問題嚴重。如我國采礦權與探礦權的獲得實行行政許可證制度，《中華人民共和國礦產資源法實施細則》（1994）第五條指出“國家對礦產資源的勘查、開采實行許可證制度。勘查礦產資源，必須依法申請登記，領取勘查許可證，取得探礦權；開采礦產資源，必須依法申請登記，領取采礦許可證，取得采礦權。”這是一種典型的公權與私權混合的法律條款，我國目前并沒有對二者的清晰界定。在實踐中，往往會出現公權侵犯私權的現象：如礦業權的法律地位沒有充分體現，出現一旦存在問題即吊銷礦業權許可證的不合理現象，使得本來屬于私人財產權的礦業權轉為國家所有。這種礦業權與行政許可證捆綁在一起的做法使得我國礦業權問題更為復雜，本來礦業權就界定不清晰，再加上礦業權與行政許可證之間的界限模糊使得我國礦業權市場化進程放慢了腳步，在實踐中產生許多的權利沖突。況且我國現在的礦產資源法律、法規并沒有給礦業權充分的立法支撐，對礦業權許可證的吊銷的規定也是模糊不清的。

三是礦產資源的國家所有權權益沒有得到應有的體現。這主要表現在我國礦產資源開發中的稅費體制及礦業權價款征收的混亂上。首先，我國法律條文并沒有對資源稅的清晰界定，只規定了資源稅的征收原則：“普遍征收，級差調節”，可見資源稅的征收實質上是受到馬克思級差地租理論的影響，目的是為了調節級差收益。但是，此種原則在實踐中卻表現出另一種形式，表現在法律條文上是對我國所有的礦產資源征收資源稅，不論是優質的還是劣質的，如我國根據不同的礦產資源等級確定了不同的資源稅率。這樣資源稅的征收在級差調節的基礎上也暗含著對礦產資源國家所有權收益的體現，也即國家對礦產資源所有權的絕對收益，這與級差調節的原則是不一致的。資源稅的征收實質上具有兩重屬性：一是調節級差收益；二是調節絕對收益，部分實現國家所有權收益。這種定位的模糊和不清晰使得資源稅的征收處于比較尷尬的地位。其次，礦產資源補償費的初衷是對國家出資的礦產資源勘查予以補貼，《礦產資源補償費征收管理規定》第十一條規定：“礦產資源補償費納入國家預算，實行專項管理，主要用于礦產資源勘查”，然而，礦產資源法規定礦產資源補償費是由采礦權人繳納，這是一種礦產資源所有權收益的體現，因此，礦產資源補償費的法律界定也是錯位的。在法律上的界定混亂帶來了一系列問題，如導致人們誤以為礦產資源補償費就是實現礦產資源國家所有權收益的一種手段，相當于西方國家的權利金概念，而實際上我國的礦產資源補償費率卻遠遠低于西方國家的權利金率，導致國家利益的損失。再次，礦業權價款征收混亂。我國的礦業權價款包括探礦權價款和采礦權價款兩種，它們的出現來自于1998年2月國務院的《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》和《礦產資源開采登記管理辦法》。《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第十三條規定：“申請國家出資勘查并已經探明礦產地的區塊的探礦權，探礦權申請人除依照本辦法第十二條的規定繳納探礦權使用費外，還應當繳納經評估確認的國家出資勘查形成的探礦權價款；探礦權價款按照國家有關規定，可以一次繳納，也可以分期繳納”。同時《礦產資源開采登記管理辦法》第十條規定：“申請國家出資勘查并已經探明礦產地的采礦權的，采礦權申請人除依照本辦法第九條還應當繳納經評估確認的國家出資勘查形成的采礦權價款；采礦權價款按照國家有關規定，可以一次繳納，也可以分期繳納”，可以看出，采礦權價款和探礦權價款都是政府作為勘探工程的投資者而向礦業權人所收取的地質勘查成果補償費，是對政府前期勘探投入的補償。然而人們對“稅費”概念的誤解進一步延伸到了礦業權價款上，將其視為實現礦產資源國家所有權收益的手段，在實踐操作中雖然部分體現了礦產資源國家所有權收益，但是卻進一步掩蓋了本質問題：國家所有權收益的實現并沒有充分的界定和說明。這種混亂的有償使用制度為我國礦業經濟的可持續發展埋下了隱患。

四是礦產資源開發中的環境產權界定不清晰。在我國礦產資源法中有關于采礦權主體關于礦產資源開發中的責任與義務，其中涉及到采礦權主體有保護環境的義務。但是，法律、法規過于宏觀、形式化，對礦產資源開發中的環境權界定缺乏詳細的條文。法律、法規在這方面的缺陷，導致礦產資源開發中生態破壞現象嚴重，且缺乏有效的約束和治理機制。主要原因是環境權主體不明確、環境權范圍劃定不清和政府的監督治理不到位。

總之，兩種所有制下地表權與地下權相分離是與我國的意識形態息息相關的。但是我國在具體的權利行使中卻出現了許多矛盾和問題。如何在現有模式的基礎上進一步完善地表權與地下權制度體系，避免不必要的損失和糾紛是需要探討和摸索的問題。

情形三 兩種所有制下地表權與地下權有限結合模式

在這種情形下，部分執行地表權和地下權相統一的模式。在我國，尤其是礦產資源開發中涉及到農村土地所有者權益的部分理論上是需要兩權合一的。因為，既然農村集體作為土地擁有者，而礦產資源又依附于土地，從土地屬性來看，農村集體應該為此部分礦產資源的所有者。但這又會造成法理上的沖突，即與礦產資源，不論地表還是地下，一律歸國家所有的憲法規定有矛盾，如果農村集體完全擁有土地（包括地表、地下和地上），那就需要從根本上解決我國的法律架構，很明顯，這不是合理的方法。

但是，礦產資源開發必然觸及到土地所有者利益。如果不給予土地所有者合理的補償，那么礦產資源開發中的矛盾和問題就不會得到根本解決。因此，解決的方式可以按照給予農村集體合理的補償的思路進行。一是可以讓農村集體作為土地所有者享有一定比例的礦產資源開發收益。農村集體可以參與到礦產資源開發的實踐中，這樣可以照顧農村集體作為土地所有者的權益。二是理順國家征地制度所帶來的價格機制扭曲，使得農村土地在土地使用權轉讓中得到合理的價格補償。

綜合比較以上三個情形，我們可以看出我國適用于第二種情形，但是在第二種情形下，我國在具體的實踐中卻存在若干問題。情形三可以給我們一個很好的啟迪：只有在礦產資源開發中給予土地所有者以合理的土地流轉補償才能減少礦產資源開發中的矛盾和問題。其中有兩個思路是需要我們思考的：一是使農村集體參與到礦產資源開發收益分成中，維護農村集體的土地所有者權益。二是在現有的征地制度下，理順價格機制，建立有效的土地流轉市場，在土地使用權轉讓中，給予土地所有者以合理的價格補償。

4 主要問題及進一步探討

憲法規定農村土地歸農村集體所有，而農村土地所有者的具體界定卻很模糊。在《民法通則》、《農村土地承包法》等法律、法規中有著將農村土地界定為兩級或三級農民集體所有的規定，看似較為清晰的規定，實則為農村土地所有者界定蒙上了模糊紙。在我國大部分地區，農地所有權實際上受到地方官員的操控，而農民作為土地擁有者擁有的所有權權限沒有充分體現出來。因此，有學者提出將農村集體所有這一制度形式撤銷，改為土地一律歸國家所有。但是，問題是如果將農村土地收為國有，這涉及到我國農村土地制度的根本，稍有不慎，就會產生因征用引起的社會不穩定。因此，只能采取較為穩妥的、漸進的方式改革農村集體所有制度，明確農地所有者，并使農村集體作為土地所有者的權限體現出來。

我國礦產資源開發中的“稅費并存”制度具有不合理性：二者法律界定與實踐應用中的錯位掩蓋了礦產資源開發中國家所有權權益的應有體現。因此，改革礦產資源開發中的稅制結構勢在必行。首先需要對各種稅種的法律定位界定清楚，在具體的實踐操作中，應嚴格按照法律定位實行以避免稅制的混亂。其次，完善礦產資源開發的監管制度，充分維護礦產資源的國家所有權權益。在稅制結構完善的基礎上做到責任分明、分工到位、懲罰分明。再次，建立有效的環境成本評估機制，將礦產資源開發的外部成本內部化到礦產企業生產成本中去，以達到保護環境的目的。

解決征地問題的核心是利益合理分配。在我國，國家征用農村集體所有土地，給予一定的經濟補償，在農村集體土地轉為國家所有后，國家再以出讓、計劃配置等方式將土地劃撥、轉讓出去，國家享有土地流轉的收益。這種扭曲的土地價格體系鼓勵了地方政府對農村土地征用的積極性，同時導致大量的社會矛盾和問題。只有合理地評估土地轉讓價格，使得土地所有者利益得到充分考慮，才能使得土地使用權轉讓得以順利進行。

如何有效解決礦產資源開發中的環境污染是亟需解決的問題。應合理分配環境產權，以市場為基礎調節排污者與受害者之間的利益關系。究竟將環境產權分配給誰才能達到帕累托有效的結果需要進一步討論。同時也需要一個有效的環境監管機制，政府的角色定位、政府作用的發揮是一重要環節，因為市場運行的盲目性會導致“市場失靈”。政府是解決環境問題的最有效途徑之一［9］。一方面要求政府切實執行司法工作，推進依法治國進程；另一方面，在調動公眾參與環境治理的積極性的基礎上，履行好保護環境的公共服務職責。

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Concepts and Application Patterns of Surface and Underground Rights and Their Related Analysis

SONG Wenfei1 LI Guoping1 HAN Xianfeng2

(1.School of Economics & Finance, Xi’an Jiaotong University, Xi’an Shaanxi 710061, China，

2. School of Economics & Management, Northwest University, Xi’an Shaanxi 710127, China)

Abstract

Based on the investigation into some legal concepts related to surface and underground rights, this paper presents the definition complexity of those concepts, makes use of the definitions of those concepts with Commercial Dictionary, and discusses the application patterns of surface and underground rights, the related definition of ownership and the existed problems when unitary ownership of mineral resources and dualistic ownership of land coexist in China. The application patterns mentioned above are investigated in three cases, and it is concluded that the separation pattern of surface and underground rights complies with the national conditions of China, but there are some problems in the implementation process, such as less respects towards the statue of land ownership by community in rural areas, serious problems existing in administrative approval process of the main body for mining rights, and less regards to the national ownership of mineral resources as well as no clear definition about environmental property in the mining process of mineral resources. Two ideas are put forward in the discussion: the first is the revenuesharing model regarding the rural collective participation in the mining process of mineral resources; the second is about the rationalization of the price mechanism, establishment of effective land transfer market, and the price compensation made to the land owners in the land transfer process. In the end, this paper conducts some corresponding analysis and

篇3

一、總體要求和目標

（一）指導思想

以“xx大”精神為指導，以人的城鎮化為核心，以京津冀協同發展為引領，以“雜技之鄉、綠色吳橋”為科學定位，堅持城市建設、城市管理、城市經營“三城統籌”，以產業為基礎、規劃為龍頭、重點建設項目為突破、精細化管理為保障，推動人口向城鎮、產業向園區、居住向社區、土地向規模經營集中，努力實現產業就業、規劃設計、基礎設施、公共服務、生態環境、文化體系的城鄉統籌一體化發展，為建設“綠色、生態、舒緩、宜居”新吳橋提供重要支撐，全力打造富有文化內涵生態宜居舒緩型的雜技文化旅游名城。

（二）基本原則

一是堅持以人為本，和諧推進。把改善民生作為推動城鎮化的出發點和落腳點，推進農業轉移人口市民化，著力提升城鎮宜居宜業水平，全面實現公共服務均等化，努力提高城鄉文明程度，真正實現“人的城鎮化”。

二是堅持規劃引導，優化布局。充分發揮近京津、環渤海區位優勢，利用土地、人力和產業園區積極吸引京津資源。推進城鎮規劃和村鎮規劃有效銜接，確保城鎮空間布局、項目布局、產業布局高度統一，形成包含小城市、小城鎮、新型農村社區在內的三級城鎮體系。

三是堅持統籌協調，分類指導。推動城鎮化和工業化、信息化、農業現代化同步發展，促進產業與城鎮互動融合發展，城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。根據XX縣資源環境、承載能力和獨有的雜技文化底蘊，突出特色開展城鎮化工作。

四是堅持改革創新，破解難題。把深化重點領域改革作為推動城鎮化的突破口，推行戶籍制度、土地制度、保障制度改革，破解阻礙人口流動、資產流轉和城鎮化進程的瓶頸問題，構建有利于城鎮化發展的政策體系和機制。

五是堅持文化傳承，生態文明。將運河文化、雜技文化等地方特色文化和歷史傳承融入到城鎮和鄉村建設。把生態文明建設融入城鎮化全過程，強化環境保護和生態修復，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展。

（三）發展目標

到20xx年，縣域城鎮化率力爭達到43%，城鎮人口達到13.5萬人。到20xx年，城鎮化率力爭達到46%，城鎮人口達到15萬人。到20xx年，城鎮化率力爭達到52%，城鎮人口達到17萬人。中心城區帶動能力顯著增強，城鄉基礎設施和公共服務設施顯著改善，城鎮居民生活品質和文明水平顯著提高。建立起促進農業轉移人口市民化的政策體制，縣域城鎮化水平每年提高2個百分點。

二、主要任務

（一）有序推進農業轉移人口市民化

1、改革人口落戶制度。按照“自愿、分類、有序”的原則實施差別化落戶政策，以合法穩定職業或合法穩定住所（含租賃）為前置落戶條件，全面放XX縣城區、建制鎮的落戶限制。健全人口信息管理制度，完善流動人口居住證制度，探索推行社區公共地址管理使用辦法，解決農業轉移人口落戶問題。

2、保障農業轉移人口基本公共服務。健全城鎮基本公共服務體系，提高社會保障、醫療衛生、子女就學、技能培訓、住房保障等公共服務能力。完善城鄉居民社會保障制度，20xx年，城鄉社會保障一體化覆蓋率達到93%。擴大農民工技能提升培訓規模，加大農民工創業政策扶持力度，把外來務工人員納入城鎮住房保障體系。

3、建立農業轉移人口市民化成本分擔機制。逐步構建政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制，明確成本承擔主體和支出責任。政府承擔農業轉移人口市民化在教育、醫療、養老、住房、就業、培訓等方面的公共成本。落實農民工與城鎮職工同工同酬制度，企業依法為農民工繳納各類社會保險費，多方引入社會資金分擔農業轉移人口市民化成本。

（二）優化城鎮布局和形態

1、三級城鎮體系快速發展。用現代城市的理念和標準來規劃建設，拉大城市框架，強化產業支撐。推動產業集聚區、縣城XX區和舊城區形成相互依托、功能互補的發展格局。20xx年，縣城建成區面積達到12平方公里，縣城人口規模達到11萬人；20xx年，縣城建成區面積達到13平方公里，縣城人口規模達到12萬人。用3至5年時間，使縣城規模等級、容貌環境、承載功能、居住條件、管理水平五個方面邁上新臺階。建制鎮鎮區水、電、氣、暖、通訊、交通等基礎設施基本完善。部分有條件的村莊集中建設新型農村社區。

2、因地制宜發展小城鎮。堅持“因地制宜、分類指導、合理布局、適度發展”的原則，進一步提升小城鎮的綜合實力，增強連接城鄉的關鍵節點作用。將鐵城鎮、于集鎮、宋門鄉（園區）列為重點鄉鎮，加強基礎設施和公共服務設施建設，增強其吸納人口、聚集產業、增加就業、提供公共服務的能力，精心打造一批產業型、集散型、商貿型等特色小城鎮。

3、加強新農村建設。對縣域村莊進行定級定位，以兩委換屆為契機，劃分中心村、基層村、特色村、搬遷村，針對不同類別村莊分別提出規劃建設要求。規劃建設中心村23個，引導農村人口相對集中居住，促進土地集約利用、基礎設施和公共設施統建共享，打造一批新民居示范村和農村新型社區。規劃保留中心村社區基層村和特色村124個，重點推進鄉村道路、醫療衛生、廁所改建、飲水工程、垃圾處理、污水處理、村莊綠化、危房改造等項目建設，保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，著力改善農民基本生活條件。關愛農村留守兒童、婦女、老人，研究制定治理“空心村”政策措施，對弱小村、偏遠村實施整村搬遷。

（三）強化城鎮產業就業支撐

1、增強產業支撐作用。縣經濟開發區優化升級，培育高新技術產業、戰略性新興產業，大力發展綜合運輸、現代物流、信息服務、研發設計等生產業，發展就業容量大、吸納能力強的生活業，培育一批產業集群龍頭企業和區域品牌。實現宋門工業園擴容升級，與德州天衢工業園無縫對接，形成協調配套、優勢互補的產業集群。20xx年，服務業增加值比重達到40%；20xx年，服務業增加值比重達到43%。每年新增城鎮就業1萬人以上，新增農村勞動力轉移就業5000人以上，城鎮失業率控制在4.5%以內，實現縣域經濟與縣城建設良性互動。

2、優化產業布局。完善產業布局規劃，以城鎮軸（帶）為依托，以各類園區為載體，進一步強化外向型產業定位，積極主動為京津搞好服務，承接資金、人才、產業、技術等方面的轉移，提高產業的智能化、低碳化水平，培育縣域新的經濟增長點。促進產城互動發展，合理配置產業用地，20xx至20xx年每年至少落實150畝縣域產業集群用地和30畝中小企業創業輔導基地用地指標和用地審核。促進產業向園區聚集、園區向城鎮集中。搞好各類產業園區規劃，統籌空間布局、基礎設施和公共服務設施建設，逐步發展成為功能性新區。

3、營造創業就業環境。完善扶持創業的優惠政策，運用財政支持、創業投資引導、政策性金融服務、小額貸款擔保等手段，激勵高校畢業生和各類人才創業，為中小企業特別是創業型企業提供良好的發展環境，以創業帶動就業。結合產業升級開發更多就業崗位，促進以高校畢業生為重點的青年就業和農村轉移勞動力、城鎮困難人員、退役軍人就業，提高城鎮就業吸納能力，使更多人通過城鎮就業有序實現市民化。

（四）提高城鎮規劃建設管理水平

1、加快城鄉規劃編制管理。20xx年，以城鄉總體規劃為總領，完成覆蓋縣城全部規劃建設用地范圍的控制性詳細規劃編制、審批和備案；完成道路交通、園林綠化、各類市政基礎設施及管線綜合規劃、公共服務設施綜合布局及商業網點布局、防災減災等專項規劃的編制修改和審批；制定專項規劃相關技術導則。推動經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等“多規合一”，逐步形成城鄉統一、配套齊全、科學實用的空間規劃體系。按照“東進、西優、南拓”的思路，合理布局中心城區功能，謀劃實施寧武路繞城、104國道改建、冀魯連接線拓寬改造、嵩山道南延等重大路網建設項目，拉大城市框架。完善城鄉規劃委員會制度，保持城市規劃權威性、嚴肅性和連續性，形成一張藍圖干到底的規劃管理機制。

2、城鎮承載能力明顯提升。立足城鄉總體規劃，堅持功能配套和結構優化，推進城市配套設施一體化建設和網絡化發展，結合推進棚戶區改造工作，進一步加強供水、供電、供氣、供熱、污水和垃圾處理等基礎設施建設，完善配套功能，提高承載能力。20xx年，人均道路面積達到23平方米；建成標準化水廠及配套管網，完善公共供水設施，全面實行階梯水價制度，用水普及率達到100%；不斷擴大天然氣、液化石油氣等清潔能源使用范圍，燃氣普及率達到100%；完成“xx”規劃確定的污水管網建設任務，實現污水處理廠達到一級排放標準，污水處理率達到95%；保障生活垃圾填埋場穩定達到二級標準，生活垃圾無害化處理率達到100%；實現縣城集中供熱面積120萬平方米，住宅供熱計量收費比例達到25%；舊城區合流制管網分流改造率達到60%；實現縣城20公里范圍內的農村客運線路公交化運行率XX縣內農村客運班線公交化改造分別達到30%。20xx年，人均道路面積達到24平方米；污水處理率達到98%；實現縣城集中供熱面積150萬平方米，住宅供熱計量收費比例達到30%；舊城區合流制管網分流改造率達到75%；實現縣城20公里范圍內的農村客運線路公交化運行率XX縣內農村客運班線公交化改造分別達到40%。20xx年，縣城主要基礎設施指標超過全國平均水平，人均道路面積達到25平方米；污水處理率達到100%；舊城區合流制管網分流改造率達到90%；實現縣城20公里范圍內的農村客運線路公交化運行率XX縣內農村客運班線公交化改造分別達到50%；公共廁所全部實現水沖式改造。統籌城鄉基礎設施建設，推動中心城區基礎設施向鄉鎮、農村延伸，推進城鄉道路、供水排水管網和污水處理設施有效銜接，促進基礎設施城鄉共建共享。

3、提升城市公共服務水平。整合城鄉教育資源，推進中小學標準化學校建設，20xx年，每個鄉鎮建成一所公辦中心幼兒園，全縣70%以上的幼兒園和60%中小學達到省定標準。健全完善覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，加強縣級醫院、社區衛生服務機構建設，完善重大疾病防控等專業公共服務網絡，不斷提升基層衛生服務能力。建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，加強保障性住房建設與分配管理，建立住房保障準入退出機制，規范房地產市場和住房公積金監管，引導合理、梯度住房消費。完善城鄉社會保障制度，健全城鄉社會保險體系和救助體系，穩步實現城鄉居民養老保險和醫療保險制度統一、服務均等。20xx年，基本形成規模適度、運營良好、可持續發展的養老服務體系，每千名老年人擁有養老床位30張。20xx年，建立起較為完善的公共服務體系，建成景觀大道、特色街區、高標準公園、商貿綜合體、城市廣場和一批便民市場、健身娛樂、公交車站、報欄書亭、水沖公廁等便民設施；建成圖書館、體育場館、規劃展館、文化活動中心、醫院、學校、商貿中心等設施。20xx年，全面建成以居家養老為基礎、社區為依托、機構為支撐的覆蓋城鄉的養老服務體系，每千名老年人擁有養老床位35張。加大社區服務設施建設和維護經費投入，保障社區居委會工作和服務用房，提高綜合服務水平。建立多元化的基本公共服務供給機制，推行政府購買社會服務制度，鼓勵社會組織和社會資本參與提供服務。

4、嚴格建筑質量管理。全面建立市政基礎設施重點建設項目庫，落實質量管理制度，創建優質工程。構建以工程質量終身負責制為核心的質量管理體系，加大對建設、勘察設計、施工、監理等市場主體質量行為的管理。強化招投標監管，合理控制施工工期，實行優質優價。強化建設工程綜合驗收制度，強化施工現場安全管理，加強工程質量通病的防治，提高建筑工程質量監管效能。建立完善建筑方案設計專家論證機制，保證設計方案能夠不折不扣落實。對老舊建筑進行摸底排查，采取相應加固措施，按照輕重緩急納入棚戶區改造計劃。

5、管理水平明顯提高。20xx年，建立城市綜合管理體制，環境容貌、工程質量、公共服務、設施維護等各項工作達到國家和省相關標準，交通秩序達到部級平安暢通縣標準；完成數字規劃系統建設；建成數字化城管平臺，實現與省、市數字化平臺的互聯互通，形成全面覆蓋、相互銜接、責任清晰、管理規范的城市管理體系；出臺和實施城市精細化管理規章制度。20xx年，將城市管理事件和部件納入數字化城管平臺系統，實行網格化管理，加強監管考核，結案率達90%以上。20xx年，完成規劃展館建設并投入使用。實行建管并重，下移管理重心，堅持依法行政、文明執法，理順城管執法體制，推行相對集中行政處罰權。量化管理目標，細化管理標準，實現城市管理工作標準化、人性化、精細化。科學劃分城鄉社區網格，創新社區管理和服務體制。

（五）推進新型城鎮建設

1、優化城市空間結構。劃定城市禁建區、限建區、適建區和紅線、藍線、紫線、黃線、綠線，合理確定城市規模、開發邊界、開發強度和保護性空間，設定容積率、綠化率等規范性要求。優化建設用地布局，高效利用工業用地，適當增加生活用地，嚴格保護生態用地。改造提升中心城區功能，加快棚戶區改造進程，調整商業、辦公、居住等功能布局，增加生態綠化和休閑游憩空間。嚴格控制建設用地規模，優先安排市政基礎設施和公共服務設施，建設復合功能區和城市綜合體，減少通勤量和交通污染。

2、容貌環境明顯改觀。以干凈、整潔、有序為目標，20xx年，完成城區分散燃煤小鍋爐淘汰率90%；主街路、小街巷、城鄉結合部、河道水系等部位得到改造提升，建成一批特色景觀節點，至少創建3條以上省級園林式街道，所有十字路口至少有一個角建設游園和綠地；省級園林式單位、小區比例達到15%以上；建成二個10公頃以上綜合性公園，達到省三星級以上標準，人均公園綠地面積達到12平方米；綠道綠廊至少建成16公里，建成至少2條高標準綠化街道；集中式飲用水水源水質達標率穩定達到100%；建成區內基本杜絕“臟亂差”現象，機械化清掃率達到60%以上；建立完善違法建筑防控和處置機制，消除遺留和遺漏的各類違法建筑。20xx年，完成城區分散燃煤小鍋爐淘汰率100%；新增公園綠地面積10公頃以上，人均公園綠地面積達到14平方米；綠道綠廊至少建成24公里；基本達到國家園林城標準。20xx年，大力發展清潔能源，城鎮居民燃氣氣化率達到90%以上，天然氣消耗量占全部能源消耗比重提高5個百分點；縣城容貌環境達到“凈、靚、綠、美”，公園、游園綠地布局合理，達到“300米見綠、500米見園”，人均公園綠地面積達到14.5平方米。20xx年，建成區綠地率、人均公園綠地面積分別達到45%和15平方米；開展農村環境綜合整治，農村居住環境明顯改善。

3、突出城市風貌特色。結合地域特色，20xx年，完成總體城市設計；完成商業中心、文體中心、歷史文化街區、主要街道出入口、廣場等重點地段至少5項詳細城市設計；制定縣城景觀風貌管理技術標準；建成一個特色街區和一個風貌建筑。實施歷史文化名鎮名村、古樹名木和風景名勝資源保護工程，對歷史文化遺產進行普查鑒定、建立名錄、登記掛牌，分級分類制定保護措施。加強非物質文化遺產保護工作。

4、大力發展文化事業。加快構建覆蓋城鄉的公共文化服務體系，建設一批高標準雜技文化場館等接待設施，提高承辦會展和雜技文化活動能力，走出去壯大雜技文化產業，廣泛開展文化藝術演展活動。讓吳橋大世界在全國人口聚集區開花結果。

5、推進智慧城鎮建設。大力推進“三網融合”，加快城市光纖到樓入戶、進鄉入村。推進城市基礎信息庫建設，完善地理信息、城市規劃、環境保護、城市管理、社會治安、災害應急處置等智能化信息系統。強化信息資源社會開發利用，推動跨部門、跨行業、跨地區的信息共享和業務協同，鼓勵市場化投融資、信息系統服務外包，吸引社會資本參與智慧城市建設。

6、提升城鎮居住條件。20xx年，完成城中村和危舊平房30%的改造任務；新建建筑執行建筑節能強制性標準達到100%，新建建筑節能備案率100%；完成節能改造數量占具備改造價值老舊住宅的20%；25%的城鎮新建建筑達到綠色建筑標準要求；城鎮新建建筑中可再生能源比例達到40%；新建住宅小區物業管理覆蓋率100%，改造后的住宅小區物業管理覆蓋率達到70%以上；住房保障覆蓋率達到20%。20xx年，完成城中村和危舊平房40%的改造任務，改造后的住宅小區物業管理覆蓋率達到75%以上；完成節能改造數量占具備改造價值老舊住宅的35%；30%的城鎮新建建筑達到綠色建筑標準要求。20xx年，居民人均住宅建筑面積40平方米以上；住房保障率達到20%；完成城中村和危舊平房50%的改造任務；完成節能改造數量占具備改造價值老舊住宅的50%；35%的城鎮新建建筑達到綠色建筑標準要求；新建住宅小區物業管理覆蓋率100%，改造后的住宅小區物業管理覆蓋率達到80%以上。20xx年，新建一批方便、舒適、幽美的現代社區，住房保障率力爭達到23%，中低收入家庭住房保障實現全覆蓋，綠色生產和綠色生活方式成為社會主流。

（六）推進產業發展一體化

1、發揮城鎮帶動作用。積極推行城鄉一體化垃圾處理模式，完善城鄉一體客運網絡，加快公共服務向農村覆蓋，擴大公共財政覆蓋農村范圍，推動城鄉一體化進程。建立城鄉統一的人力資源市場、建設用地市場、金融市場，增加信息惠農、技物結合的專家服務，加大先進實用農業科技成果轉化推廣的獎勵力度。

2、加快發展現代農業。創新農業經營體系，培育專業大戶、家庭農場、農民合作社、股份合作企業。結合新型農村社區建設，在其周邊合理布局發展蔬菜、花卉、種苗等勞動密集、附加值高的特色種植業，推進建設一批特色種植標準園、示范場。加強農村流通設施和流通網絡建設，支持農產品批發市場、農村集貿市場升級改造。實施“百城購物·供銷社超市”計劃，積極探索公益性農產品市場建設。強化城鄉產業聯動，大力發展市場貿易、餐飲、鄉村旅游、農家樂等服務業。加快農業專業化服務組織建設，加強農村實用人才特別是農村青年人才隊伍建設。

（七）創新新型城鎮化發展體制機制

1、深化土地管理制度改革。按照“管住總量、嚴控增量、盤活存量”的原則，完善土地產權、用途管理、市場配置、收益分配等制度建設，提高土地對城鄉化發展的保障能力。從嚴從緊控制占用耕地，避讓優質耕地，嚴禁占用永久基本農田。嚴格控制鄉鎮新增建設用地規模，保障城鎮基礎設施和公共服務用地。開展城鎮低效建設用地再開發利用，著力盤活閑置土地。積極穩妥推進農村土地管理制度改革，試點開展農村集體土地確權登記發證工作，嚴格執行“一戶一宅”政策，建立城鄉統一的地籍管理信息系統，保障農戶宅基地用益物權。完善農村承包土地流轉制度，建立城鄉統一的建設用地市場。

2、拓寬城鄉建設投融資渠道。積極采取bt、bot以及特許經營、投資補助、運營補助、政府購買等多種方式，吸引各類民間資本資金參與城鄉基礎設施、公共設施的建設運營。建立動態平衡的政府償債保障機制，防范債務風險。推進縣建司市場化轉型發展，逐步將平臺公司發展成為城市資產運營管理、城市綜合開發、具備現金流的多業態實體公司，基本建立適應新型城鎮化XX縣城建設要求的投融資體制機制。開放市政公用市場，利用民間實現縣城供氣、供熱、環衛、污水垃圾處理等領域的投資和經營。

3、完善城鎮住房制度。建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，推動形成總量基本平衡、結構基本合理、房價與消費能力基本適應的住房供需格局。穩定增加商品住房供應，大力發展二手房市場和住房租賃市場，實現住房供應多元化。完善保障性住房租賃補貼制度，實行保障性住房并軌運行，制定公平透明的保障性住房分配政策。建立不動產統一登記制度，推進部門信息共享。努力提高城鎮物業管理水平，構建和諧、文明社區。

4、深化行政管理體制改革。大力簡化環保、土地、規劃等前置性文件審批程序，縮短審批時限，為新型城鎮化建設提供良好的發展環境。整合各級有關部門村鎮建設資金和涉農專項資金，重點用于重點鎮建設。拓展縣城發展空間，積極穩妥地推進縣改市步伐，大力實施縣城鎮改街、村改居，在城中村改造中同步推進村民轉為市民、村委會轉為居委會，依法推進集體土地轉為國有土地、村集體資產轉為股份制的改革。

5、實施財稅扶持政策。因縣城建設實施房屋征收的，對被征收人按照國家有關城鎮房屋征收管理辦法規定的標準取得的補償款，免征個人所得稅。居民因房屋征收重新購置住房的，對購房成交價格中相當于征收補償款的部分免征契稅，成交價格超過征收補償款的，對超過部分征收契稅。因實施縣城規劃、縣城建設的需要而被縣政府批準征用的房產或收回的土地使用權，免征土地增值稅。市政街道、廣場、綠化地帶等公共用地，免繳城鎮土地使用稅。財政全額撥付經費的事業單位自用地，免繳城鎮土地使用稅。

三、保障措施

（一）強化組織領導。縣委、縣政府成立XX縣推進新型城鎮化建設工作領導小組，組長由政府縣長擔任，辦公室主任由住建局局長擔任，成立“XX縣推進新型城鎮化工作領導小組辦公室”（簡稱“城鎮化辦”），配備必要的人員編制、給予經費保障，或從相關職能部門、單位中抽調人員，與各部門建立聯動機制，負責協調、督導、調度等日常工作。按照c類縣城建設目標體系，明確各相關部門主體責任、任務目標、發展指標、責任人、完成時限和考核辦法。

（二）完善政策體系。抓緊編制符合XX縣實際、較為具體的新型城鎮化規劃。成立新型城鎮化規劃編制小組，由常務副縣長任組長，發改委主任任辦公室主任，由發改局牽頭相關部門具體落實。有關部門按照省、市推進新型城鎮化各項任務要求和各自職責，圍繞城鎮經濟協調發展、提高城鎮規劃設計和管理水平、強化土地資源支撐、投融資體制改革、城鎮容貌整治提升、加快人口轉移和戶籍制度改革、推進保障性住房并軌運行、構建城鄉一體化交通體系、加快現代農業建設等關鍵領域提出課題、專題研究并拿出規劃意見。

（三）積極對標示范。確定一個對標縣（市），找差距、定目標、理思路、抓落實。把對標活動與學習考察結合起來，帶著任務“走出去”、“請進來”，與對標縣搭建學習合作關系。在項目合作、技術引進、人才交流等方面取得實質性成果。根據推進新型城鎮化工作需要，突出重點、分層次、有步驟地開展試點工作，在戶籍管理制度、土地管理制度、行政管理體制和農業轉移人口市民化成本分擔機制、多元化可持續城鎮化投融資機制等方面，確定桑園鎮為城鎮化改革試點鎮，賦予先行先試的權利。開展綠色建筑、綠色小區、優秀公共建筑、特色風貌街區、景觀街道等示范項目申報活動。

（四）加強工作調度。建立重點工作調度、督查、通報制度。實行月通報、季調度、半年總結、年終考核的督導調度機制，將各鄉鎮、縣直各部門工作情況進行排隊，報縣領導小組辦公室備案。縣城鎮化辦要加大調度力度，加大對重點工作的督促檢查。縣委、縣政府督查機構要建立定期督查制度，適時開展專項督查，督查結果在全縣通報，對工作做的好的部門通報表揚，對工作落后的單位通報批評。

（五）實施專項攻堅。堅持突出重點、集中攻堅，有步驟、按時序推進新型城鎮化建設工作，在縣城規劃設計、環境整治、植樹綠化、城中村改造、交通秩序、基礎設施建設、公共服務設施建設、產業聚集、體制機制改革等方面，開展專項攻堅行動。實行“領導+指揮部+融資平臺”的推進機制，切實將任務落實到項目、責任落實到干部。