導語：如何才能寫好一篇農村集體資產評估管理辦法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關鍵詞：農村；集體資產；管理對策

為相應2006年諸暨市對全市各鄉鎮行政村撤并的要求，大唐鎮將原有38個行政村，撤并為10個行政村和三個社區。在新的形式與情況下，撤并后出現了一些問題，其中集體資產的管理成為了其中的一個焦點問題。本文針對如何對加強農村集體資產管理的問題，談了一些淺顯的認識。

一、集體資產管理過程中存在的問題

1.村集體資產的產權不明，造成集體資產流失

在農村集體資產存量的統計標準與統計口徑方面，均沒有較規范的要求，以致有的村級組織說不清有多少集體資產，因而集體資產的產權界定不明確。農村“集體資產產權”在農村經濟中有著不同的表現形式，如農村土地、農村集體經濟組織和鄉鎮集體企業等。主要有以下幾種情況：

（1）土地所有權造成的產權不明晰

在實行時，原有的資產沒有劃清所有權。由于農民沒有土地所有權，集體與農民權利邊界模糊。在缺乏民主和監督的情況下，有的村輕易取消農民的土地使用權，或重新分配、或另行承包給他人、或中飽私囊等等。改革開放后，實行統分結合的雙層經營體制，農村集體資產所有的產權性質始終沒有改變，產權主體缺位和產權邊界模糊的問題始終得不到有效解決。隨著市場經濟體制改革的深入，集體資產產權主體虛置，產權邊界不明晰，產權制度滯后、效率偏低的弊端逐漸顯現。

（2）農村集體經濟組織造成的產權不明晰

農村集體經濟組織產權制度改革要著重解決兩個問題：一是農民個人作為集體經濟組織的成員，其產權主體如何體現。或者說，集體經濟組織如何實現產權主體的人格化。二是如何將模糊的集體資產產權明確到每個農民的頭上。經過艱苦探索，股份合作制成為農村集體經濟組織產權制度改革的主要趨勢。股份合作制以合作制為基本原則，吸收了股份制的適用規定，是一種新型經濟組織形式。它類似于合作制，但它明確了資金的聯合，明確了農民個人產權，明確了按資分配，使農民真正擁有自己的產權分額。

然而，在實踐中往往由于投資主體的多元化反而造成了投資主體不明，無法劃分所有權的集體資產很多。

（4）其他資產的產權不清的情況

有的集體資產被行政事業單位和國有企業無償占有、使用；有的集體資產被工商、稅務、土地管理等部門平調，形成了大量產權不清的集體資產。有些國家扶持，鄉村集體投資、群眾集資，或占用集體設施興建的公益性事業、基礎設施和鎮企業沒有明確各自的產權。

2.農村集體資產評估管理工作落后

一些改制的集體經濟組織進行清產合資時，本應當由具備資產評估資格的權威機構對企業資產存量進行正規的資產評估，并建立起正常的驗資審計和資信評定制度，而一些村下屬企業在改制時，是由村委班子確認企業凈資產的。同時一些改制集體經濟組織的企業經營層與普通職工之間股權分配比例失調，實際中仍存在法人股比例過高的現象，存在一定的不公平性，同時也造成了集體資產的流失，因而這幾年的集體資本金沒有產生相應的增值，造成了有些村民的上訪、集訪。

3.村級財務管理水平落后，缺乏必要的審計

村集體經濟組織的收支關系到組織內每一位農民的切身利益，集體財務會計不僅反映了國家、集體、農戶之間的分配關系，更反映了集體經濟的實力和干部的作風。因此，村集體經濟組織財務一直是廣大農民群眾十分關注的熱點問題。

但長期以來，由于村干部法律意識淡薄、財經觀念不強、財務監督機制不健全、財務管理制度不落實、財務公開不規范和財務人員素質偏低等原因，造成農村集體資產流失嚴重。主要表現在：

（1）費用審批不規范。主要表現在：第一，審批不符合有關程序規定，有些開支不經集體研究，大額開支不經理財小組討論，個別人說了算，或者說理財小組只是走過場。第二，審批手續不全，有的有經辦人無審批人、有的有審批人無經辦人、有的甚至無經辦人也無審批人、有的自用自批。第三，報銷憑證不規范，收據、自制單據、白條入賬的現象大量存在。

（2）會計人員業務水平較低，賬務處理不規范。主要表現在：第一，賬簿尤其是明細賬設置不全。在調查中，有的村應收款和承包及內部往來科目設置了明細賬，其它科目都只是在摘要欄中作了記錄，時間長了，業務多了，不易核對，容易發生錯誤。第二，總賬與明細賬不相符。有的科目，總賬和明細賬的數據有明顯的差錯，都堂而皇之的進行賬務處理并每月進行結賬。第三，賬務處理錯誤。村級會計在進行賬務處理時，經常是以收抵支，差額入賬，不按會計制度要求進行賬務處理。第四，會計出納對賬不及時，相互監督不力，憑證傳遞不規范，有的村會計和出納甚至長期不對賬，出了問題相互推誘指責。第五，工作不認真，有少記、多記、漏記及隨意調賬等現象發生。

（3）會計檔案管理不善，財務資料保存不完整。現在農村由于辦公條件的限制，辦公在許多倉庫或者是危房中，沒有特別的檔案室來擺放各種檔案資料，出現了許多村會計檔案出現霉爛、鼠啃、蟲蛀、遺失等情況。有些村是過了許多年才發現情況的，造成了部分資料的缺失、不連續。

二、農村集體資產管理存在問題的原因分析

1.法律制度建設嚴重滯后

法律制度完善、產權明晰、責任明確是市場經濟運行的基本要求。國家現行的法律法規還沒有對農村集體經濟組織的法人地位立法。農村集體經濟組織的法人不明確、《憲法》和《民法通則》都只是對農村集體經濟組織的合法性有明確規定。農村集體經濟組織究竟屬于何種形態的組織，法律上并未作出明確規定，導致其產權不清，法律責任不明確，使得農村集體經濟組織難以較高效地開展商品經營活動，集體經濟的交易成本非常高。同時，對集體資產的處置、評估等也缺乏有效的法律監督，因而隨意性較大。

2.農村集體資產管理素質低下

從本質上講，農村集體資產面寬范圍廣，涉及部門多，認識也不夠統一，導致集體資產管理相當混亂，常常出現有好處時哪個部門都管，無好處時誰都不管的現象，管理機構的不明確，使得管理主體的合法權益得不到保障。同時，農村集體資產管理的任務與目標模糊。農村實行承包經營責任制以來，不少管理人員認為，集體資產管理就是看管好“分”的過程中保留下來的已為較少的集體資產，沒有認識到集體資產管理的主要任務是管好、用好、保值增值。

3.集體債權催繳困難或催繳不力

農村集體債權既有歷史上積存下來的，又有承包以來新形成的，都存在催繳困難問題：主要是債務人長年出走下落不明(外出打工經商)；債務人經濟確有困難無力償還、歷史欠賬不好理清；有的在合同中沒有清楚的規定權利和義務，同時按照法律法規的規定，己經過了規定的時間，勝訴權消失等。“催繳不力”主要是對部分無故拖欠的單位和個人采取措施不力，或有些欠款屬于村組干部關系戶欠款而給予包庇或放任等。債權越多，拖欠時間越長，出現壞賬的概率就越大，時間長了，就不了了之。

三、農村集體資產管理的對策

1.盡快建立和完善相關國家層面上的農村集體資產管理基本法律體系和具體管理辦法

建立、健全農村集體資產管理法規體系，是構建有效的農村集體資產管理、監督、運營體系和機制的重要前提，是搞好農村集體資產管理工作的重要條件，也是分清不同主體、層面、部門之間職責的法定依據。建立農村集體資產的經營責任制度，至少要確立五個方面的規章：明確農村集體資產的責任部門、責任人，界清政府部門就農村集體資產管理方面的權能和職責；明確農村集體企業受托的農村集體資產數量、法人財產權對應的責、權、利，明確政府部門與農村集體企業之間的責任、權能界限，并成為農村集體企業拒絕行政干預的法規依據；明確年度農村集體企業經營者的責任目標，獎懲的數額，獎懲的形式，獎懲的范圍等；關于加強對農村集體資產監督方面的規章，向農村集體企業派出不同身份的監督人員。并按規定行使監督職權，對監督人員進行規范管理，嚴格考核，對監督報告及時處理等；關于農村集體資產收益、集體股權管理、農村集體資產流失查處、農村集體資產處置等方面的規章，維護國家所有者的權益，服務農村集體企業改革，確保農村集體資產的安全。

2.避免出現過度集權的問題

在建立農村集體資產管理新體制過程中，由于強調作為農村集體資產“管人、管事、管資產”相統一的所有者代表，因而很容易走向過于集權。過于集權，一是容易導致對農村集體企業日常的生產經營活動的過度干涉，影響企業正常的生產經營權；二是面對大量的農村集體資產，過于集權容易造成管理幅度過寬，影響管理效率。

所以農村集體資產管理委員會要實現責任與權利的統一，行使作為出資人應有的全部權利，實現管資產和管人、管事相結合。

(l)管資產。應通過立法或規章的形式明確管理委員會與農村集體企業的關系是資產管理關系，而不是隸屬關系，管理委員會代表政府履行農村集體資產的出資者職能；要從實物形態管理向價值形態管理轉變，明確第二層次運營對象是資本，而不是資產；要逐步實現從前置性審批管理向后置性監督管理轉變，管理委員會主要監督運營主體是否依法經營、規范管理、科學決策，而不是事事都要事先報經審核和批準，出資人的利益將來主要依靠社會中介機構的審計來維護。

(2)管人。應實現從管班子向推薦或委派產權代表轉變：從按勞分配為主向按要素分配和按勞分配并重轉變；要在堅持“黨管干部”原則的基礎上，按照市場經濟發展現代農村集體企業制度的要求，實現黨務工作特別是黨管干部方式的轉變。一是對全資農村集體企業，仍實行現行的干部管理方式；二是對非獨資或全資農村集體企業，采取國際通行的推薦或委派董事的辦法；三是對非獨資或全資農村集體企業，總經理人選完全由董事會依法定程序確定。要注意實施人力資本管理，對剩余價值的分配做到既要按出資者份額分配，又要按人力資本的份額分配，實踐上可通過年薪制與期股制相結合等形式使農村集體企業的勞動者和經營管理者把自己的利益與農村集體企業的利益真正緊緊地捆在一起。

(3)管事。要逐步實現從對農村集體企業的直接管理轉變為間接管理，從重視微觀管理向注重中觀管理和宏觀管理轉變。主要是通過立法、政策、授權、委托、培育和發展產權交易市場，促進資產流動和區域經濟結構調整等進行農村集體資產的中觀和宏觀管理。立法和政策上：一要明確農村集體資產范疇是經營性農村集體資產；二要明確如何確定農村集體資產運營主體及其權責；三要盡快完善農村集體資產所有權、法人財產權、經營權等有關產權制度，并進一步完善農村集體資產產權登記、資產統計報告、保值增值獎懲考核、收益收繳、資產評估等管理制度，形成比較完善配套的政策法規體系。積極推進產業資本與金融資本和社會資本的融合，并加速培養一批懂資本運營的干部隊伍。

3.進行“分類”監管

農村集體企業數量眾多，情況復雜，目標也多種多樣，分類監管十分必要和重要。迄今為止，人們在論及建立農村集體資產管理新體制時，過多的強調“管人、管事、管資產”相統一的所有者代表職能，忽視了農村集體企業的目標和行業的差別問題，很少提及分類管理問題。一般認為，農村集體企業的癥結在于經營效率低下。其實準確地說，由于經濟目標和社會目標的雙重存在，農村集體企業犧牲了根本的經濟目標卻獲得了有限的社會目標。市場經濟國家管理農村集體資產的經驗表明，必須進行分類管理。要提高監管效率，就必須進行分類管理。

參考文獻：

［1］ 劉菊香.加強農村集體資產管理的思考.中國農業會計.2008/09

［2］ 何偉明.加強農村集體資產規范化管理的做法與成效.新農村.2008/09

篇2

    為貫徹執行《北京市房地產抵押管理辦法》，現對執行中的若干問題再補充通知如下：

    1.凡在已開發使用的城鎮建設用地范圍內從事房地產價格評估的機構，均須報市房地產管理局審核批準。經其他主管部門批準的評估機構，在上述地域范圍內承攬房地產評估業務的，須向市房地產管理局登記備案，其評估人員需具備房地產評估知識，不具備的，須接受房地產管理部門的專業培訓。

    2.1994年8月8日以前，對抵押房地產已進行評估、抵押權人對評估報告無異議的，均不再重新評估。

    3.凡應依法繳納稅費或補交土地使用權出讓金的房地產轉讓，其價格評估均須由市、區、縣房地產管理局所屬的評估機構或市房地產管理局指定的評估機構辦理。

    4.受托評估抵押房地產，評估機構一般應自委托人提交全部評估材料后七個工作日內完成。

    5.抵押房地產的評估費，暫按國家物價局和國家國有資產管理局（1992）價費字625號《資產評估收費管理暫行規定》規定的收費標準（見附件）掌握。評估機構不得自行提高收費標準。擅自提高的，市房地產市場管理處有權進行糾正。各房地產交易管理部門按規定收取2％的買賣過戶手續費的，均不得再另收評估費用。

    6.《北京市房地產抵押管理辦法》實施前已經抵押的房地產，因故不能按規定期限補辦登記手續的，當事人雙方或一方應向房地產管理部門備案。

    7.抵押登記時，雙方當事人約定不對抵押房地產投保的，可不提交保險單復印件。

篇3

由于擔保方式的制約，“三農”客戶尤其是農戶按現行的管理模式很難得到信貸支持，成為農行服務“三農”的瓶頸。為推進農行服務“三農”的覆蓋面，打破傳統觀念和傳統模式的束縛,引入新型擔保方式成為從根本上解決農民貸款難的關鍵。

我們欣喜從總行報紙上看到了各地農行在服務“三農”金融創新中的種種有益嘗試和探索。作為服務“三農”試點行的湖南永州分行根據“三農”新特點，摸清金融有效需求，圍繞風險可控制和有效益的目標，探索了農業產業化龍頭企業定單鏈式貸款、庫區移民后扶資金質押貸款等多種擔保方式，贏得了農行、農戶、企業和政府四滿意的局面。由此可見農戶貸款難和農行難貸款并不是一對天然的不可調和的矛盾。

創新中也不可避免蘊涵著風險，作為一種新的嘗試，“三農”信貸業務有別于傳統的農行信貸業務，這樣由于信貸規章制度的滯后性，出現一些信貸品種和擔保方式操作流程不完善等問題，如目前農戶貸款基本上屬于中短期貸款品種，而農業生產尤其是種植業等周期長、制約因素多，需要一種期限較長的信貸品種。從外部來看，目前國家對如何將森林資源、農村集體土地、果林資源等農村資源作為資產進行管理，還沒有一套規范的管理辦法，給以上資產的轉讓和擔保權的實現帶來一定的難度。而且農業保險發展滯后，保險公司對農業生產經營缺乏積極有效的保險品種，一旦發生自然災害，貸款風險將會放大。

農戶貸款的推出既是促進解決農戶資金短缺的一項積極舉措，也是農行拓展服務“三農”領域的一項新業務，為進一步擴大貸款覆蓋面，讓更多的農民從中受益，筆者提出如下建議：

一是積極引導和推動基層農行開展信貸業務品種創新。要加強宣傳，使惠農政策家喻戶曉，在試點的基礎上，不斷總結積累農戶貸款經驗，逐步擴大農戶貸款覆蓋面。總行和省分行應依據新頒布的《物權法》，完善各(來源：文秘站 ）項抵押擔保貸款管理辦法，修訂借款合同和抵押合同文本，從法律上規范操作規程和貸款行為。基層行要創新貸款模式，簡化貸款手續，切實方便農戶。

二是積極探索多種形式的貸款抵押擔保模式，實施聯動抵押和擔保。一是積極發展以成員制為組織模式的擔保公司（農業經濟合作組織），以互助合作為目的，為成員提供可控限額的擔保服務。二是建立多戶聯保的風險保障機制，相同貸款條件的借貸農戶之間形成團體，團體之間互相擔保負連帶責任。三是將農戶與其上中游收購、加工企業聯為一體，互為擔保或抵押，既降低貸款風險，又有利于將貸款范圍進行延伸。

篇4

浙江省湖州市是浙江省和國土資源部存量集體建設用地流轉的試點地區之一。試點工作以解決鄉鎮企業土地資產處置為出發點,其間主要采取了以下做法:

1.鄉鎮企業改制的前提條件之一是企業擁有合法的土地使用權,不具備此條件的,須依法補辦用地手續,并取得土地使用證書。

2.鄉鎮企業改制進行資產評估時應包括土地資產的內容。

3.鄉鎮企業改制方式不同,辦理用地手續的規則也不同。(1)企業整體轉讓或部分不動產轉讓時土地使用權隨之轉讓的,由受讓者依法辦理土地征收、出讓手續,補交土地出讓金和造地專項基金等國家稅費。(2)集體土地所有者作為出租人將土地使用權隨同地上建筑物、其他附著物租賃給改制企業的,集體所有權性質不變,土地管理部門向出租方頒發《集體土地租賃許可證》,承租企業向出租方支付租金。(3)鄉(鎮)、村以土地使用權作價入股的,集體土地性質不變,鄉(鎮)、村每年收取紅利。(4)以劃撥方式取得國有土地使用權的鄉(鎮)、村集體企業改制時,由鄉(鎮)資產經營公司或村經濟合作社補辦出讓手續、補交出讓金后,可以轉讓、出租給改制企業,補交的出讓金要返回鄉鎮80%。

在處置轉制鄉鎮企業土地資產的基礎上,湖州市又將這一探索延伸到存量集體建設用地的流轉。1999年,在該市善璉鎮進行試點。保留集體土地所有權不變,允許集體土地在符合如下原則時進行流轉:(1)已經依法取得鎮、村集體非農建設用地使用權(即辦理過相關使用手續);(2)符合土地利用總體規劃、村鎮建設規劃和相關流轉條件(一般村鎮規劃區內的流轉,原則上征為國有;規劃區外的,實行集體土地內部流轉);(3)流轉形式包括轉讓(含作價入股或出資)、出租、抵押;(4)土地收益分配,誰所有誰收益,土地管理部門按土地流轉收益金額收取5%的手續費。

隨后,湖州市又在此基礎上形成了集體建設用地流轉辦法。該辦法將流轉適用的范圍限定為工業園區和城市重大基礎設施建設用地,不適用于建城區和規劃區范圍的建設用地,也嚴禁利用集體建設用地從事商貿和房地產開發。用地者通過一次性轉讓和作價入股取得集體建設用地使用權。集體建設用地流轉所得收益全部納入鄉鎮專戶,鄉鎮提取15%用于鄉鎮基礎設施,剩余由土地所有者分到各戶。

安徽蕪湖:為流轉改革做政策和法律儲備

1999年11月24日,國土資源部批準蕪湖市為全國農民集體所有建設用地使用權流轉試點。

蕪湖市方案的主要內容歸納如下:

1、鄉(鎮)村辦企業、公共設施、公益事業、個體工商戶、私營或者聯戶辦企業以及農村村民建住宅等可使用集體建設用地。農民集體所有建設用地的取得可以不改變集體所有權性質,只需符合土地利用總體規劃、城鎮(集鎮)建設規劃和土地利用年度計劃。

2、集體建設用地由鄉鎮人民政府統一開發,采用招標、拍賣等市場方式提供土地使用權。

3、集鎮根據土地利用總體規劃、城鎮體系規劃及國民經濟和社會發展規劃編制建設規劃,并根據這一規劃向縣政府申報下一年度土地利用年度計劃建議,并報市人民政府土地行政主管部門。試點鄉鎮土地利用年度計劃由市人民政府實行計劃單列。

4、集鎮建設使用農村集體經濟組織所有土地,在涉及占用農用地時,須按規定辦理農用地轉用手續。

5、農民集體建設用地經批準可以采用轉讓、租賃、作價入股、聯營聯建、抵押等多種形式進行流轉;在流轉時,要征得土地所有者同意,并由土地所有者與使用者簽訂書面協議。

6、農民集體所有建設用地使用權流轉分首次流轉和再次流轉。如發生首次流轉,土地所有者和流轉雙方須持土地所有權和土地使用權證、同意流轉協議、土地流轉合同、地上建筑物證明等文件,向當地市、縣人民政府土地行政主管部門提出書面申請,經批準后,方可領取農民集體所有建設用地使用權流轉許可證,辦理土地登記。如發生再次流轉,流轉雙方須持土地使用權證、前次流轉合同、本次流轉合同、地上建筑物證明等文件,向市、縣人民政府土地主管部門申請辦理土地變更登記或租賃、抵押登記手續。

7、農民集體所有建設用地的土地收益,要在土地所有權人與市、縣、鎮人民政府之間分配。農民集體所有建設用地使用權發生流轉時,土地使用者須向市、縣人民政府繳納一定比例的土地流轉收益。首次流轉時,應當按照有關規定和流轉合同的約定,如期向市、縣人民政府繳納土地流轉收益。再次流轉的,則要參照國有土地增值稅征收標準繳納土地增值收益。

8、允許分屬不同農村集體經濟組織的農用地和建設用地進行置換,促進建設用地向小城鎮集中和土地整理。

在確立上述基本原則后,蕪湖市又制定了《農民集體所有建設用地使用權流轉實施細則》,對農民集體所有建設用地流轉進行了細化和延伸:

1、集鎮建設依法使用農民集體所有的土地,按農用地的土地使用權基準地價,對農用地的承包經營者和建設用地的土地使用者進行補償。

2、農民集體所有建設用地首次流轉的程序依次為:第一,土地所有者與流轉方簽訂同意流轉協議;第二,流轉雙方簽訂流轉合同;第三,土地所有者和流轉雙方向土地所在地市、縣人民政府土地行政主管部門提出書面申請,并填寫《流轉申請表》;第四,市、縣土地行政主管部門對申請進行審核,填寫《流轉呈批表》報市、縣人民政府批準,頒發《流轉許可證》;第五,流轉雙方按合同約定支付轉讓費等有關費用及辦理土地登記。如發生再次流轉,流轉雙方直接向土地所在地市、縣人民政府土地行政主管部門申請辦理土地變更登記或租賃、抵押登記手續。

3、農民集體所有建設用地使用權流轉的土地可用于:居住用地(70年);商業、旅游、娛樂用地(40年);工業、教育、科技、文化、衛生、體育、綜合或者其他用地(50年)。

4、農民集體所有建設用地使用權流轉時,土地使用者向市、縣人民政府繳納的土地流轉收益,其標準分別有:3元/平方米、2元/平方米和1元/平方米。農民集體所有建設用地再次流轉產生的增值收益,在減除前次流轉所支付的金額、開發土地的成本費用、新建房及配套設施的成本費用后按一定比例進行分配。土地流轉收益和土地增值收益,在土地所有者、鎮、縣(區)、市之間按2∶5∶2∶1進行分配。

廣東:從基層創新走向地方立法

廣東省政府于2005年6月以省長令的形式頒布《廣東省集體建設用地流轉辦法》,于該年10月1日在全省范圍內實施。

這部地方規章開宗明義,旨在規范集體建設用地使用權流轉,明確集體建設用地可用于:興辦各類工商企業,包括國有、集體、私營企業,個體工商戶,外資投資企業(包括合資、合作、外商獨資企業、“三來一補”企業),聯營企業等;興辦公共設施和公益事業;興建農村村民住宅。對集體建設用地使用權的出讓、出租、轉讓、轉租給予了明確界定,“集體建設用地使用權出讓,是指農民集體土地所有者將一定年期的集體建設用地使用權讓與土地使用者,由土地使用者向農民集體土地所有者一次性支付出讓價款的行為。以集體建設用地使用權作價入股(出資)的,與他人合作、聯營等形式共同興辦企業的,視同集體建設用地使用權出讓。”集體建設用地使用權在出讓、出租時,由農民集體土地所有者與土地使用者簽訂集體建設用地使用權出讓、出租合同,農民集體土地所有者和土地使用者應當持該幅土地的相關權證,集體建設用地使用權出讓、出租或作價入股(出資)合同(包括其村民同意流轉的書面材料),向市、縣人民政府土地行政主管部門申請辦理土地登記和領取相關權證。集體建設用地使用權可以轉讓、轉租,且應簽訂書面合同。當事人雙方應當持集體土地使用權證和相關合同,到市、縣人民政府土地行政主管部門申請辦理土地登記和領取相關權證。

這部地方規章還提出允許集體建設用地使用權抵押。要求“集體建設用地使用權抵押應當簽訂抵押合同,并向市、縣人民政府土地行政主管部門辦理抵押登記。農民集體土地所有者抵押集體建設用地使用權的,在申請辦理抵押登記時,應當提供其全體村民2/3以上成員同意抵押的書面材料。”另外,還規定了集體土地所有者出讓、出租集體建設用地使用權所取得的土地收益的管理和使用方式,要求將其納入農村集體財產統一管理,其中50%以上存入銀行專戶,專款用于農民社會保障安排,不得挪作他用。

江蘇南京:流轉管理為施行抵押鋪路搭橋

2007年2月,江蘇省南京市國土資源局與中國人民銀行南京分行聯合下發《南京市集體建設用地使用權抵押操作辦法》,明確全市集體建設用地使用權可進行貸款抵押。

《辦法》明確,從今年2月起,依法登記并核發了集體土地使用證的集體建設用地使用權均可抵押貸款;集體建設用地使用權抵押自登記之日起生效,并受法律保護。

《辦法》規定,由抵押人和抵押權人就抵押事項簽訂書面合同,抵押當事人辦理完備案手續后應當向所在地土地管理部門申請集體建設用地使用權抵押登記。南京集體建設用地使用權抵押的創新在于擴大了抵押主體的范疇,即由鄉(鎮)、村企業擴大到所有使用集體土地的企業。同時,為了保護土地抵押權,規定“集體建設用地使用權被作為抵押物的,債務人不履行債務時,抵押權人有權依法處分抵押的集體建設用地使用權。因處分抵押財產而取得集體建設用地使用權和地上建筑物、其他附著物所有權,應當辦理過戶登記。”

《辦法》中明確,農民集體土地所有者抵押集體建設用地使用權的,集體建設用地使用者與集體土地所有者的約定轉讓須經所有者同意的,以及集體建設用地使用者每年向集體土地所有者繳納土地使用費的,在申請辦理抵押登記時,應當提供本集體經濟組織的村民會議2/3以上成員或2/3以上村民代表同意抵押的書面材料;無法提供上述材料的也可以提供集體所有者代表同意的意見。

2002年《南京市集體土地登記辦法》、2004年《南京市集體建設用地使用權流轉管理辦法(試行)》,為《南京市集體建設用地使用權抵押操作辦法》起了鋪路搭橋的作用。

篇5

一、集體林權制度改革的現狀

寧都縣是典型的農業大縣，也是國家和省扶貧開發重點縣。全縣有土地面積608萬畝，其中林業用地面積447.2萬畝，占土地總面積的73.55%，居全省第二位，森林活立木蓄積953.83萬立方米，森林覆蓋率69.7%，屬重點林區縣，現有國家及省級生態公益林面積134.88萬畝，為國家首批生態示范縣。為了推進集體林權制度改革，寧都縣根據中央、省、市有關深化林業產權制度改革的精神，于2005年5月將林權改革在全縣全面推開，截至2011年12月，主要采取了以下措施：1.明晰產權。采取均山、均股、均利的方式，將集體山林全部落實經營主體。全縣已經明晰產權面積447萬畝。2.減輕稅費。實行“兩取消、兩調整、一規范”。即：取消木竹農業特產稅，取消市縣鄉村出臺的所有木竹收費項目；調整育林基金平均計費價格，調整集體林育林基金分成比例；規范增值稅、所得稅征收范圍，從事木竹生產的單位和個人自產自銷的木竹，依法免征增值稅和所得稅。3.放活經營。改革木竹采伐管理制度，采伐指標分配實行“前置審批、兩榜公示、雙線運行、確保到戶”，采伐許可證由林農直接申請，符合條件的即申即批；取消所有限制林農自主經營的“土政策”，允許林農自主銷售木竹。4.規范流轉。允許林權所有者以出租、轉讓、入股、聯營、抵押等方式自主流轉山林，國有和集體山林的轉讓必須進行森林資源資產評估，并在依法設立的林業產權交易中心公開進行。通過這個交易平臺，全縣已有25萬畝林地實現流轉。轉讓費按年計收，對家庭承包經營的責任山不再收取任何形式的費用。5.落實經費。在減少涉林收費后，通過理順體制、加大公共財政投入，保障林業健康發展。將基層林業站、木材檢查站人員經費全額列入縣級財政預算，確保了林改支出（主要包括內業、外業、培訓、檔案建立、設備購置、領導調研等五部分）到位。全縣林改以來累計支出1335.2萬元，平均2.75元/畝，其中：縣、鄉支出987.8萬元，平均2.05元/畝，村自籌347.5萬元，平均0.70元/畝。6.綜合參保。2009年，寧都縣在國有林場開展商品林政策性保險工作進行試點，在此基礎上，2010年在全縣全面鋪開了商品林政策性保險工作，推行林業綜合保險，將全縣生長和管理正常的268萬畝商品林統一按每畝400元參保，保險期為一年，保險總金額10.72億元，保險費為428.8萬元。其中，中央財政128.64萬元、省財政107.2萬元、縣財政21.44萬元、林農171.52萬元。在保險期內因森林火災、林木病蟲害、自然災害等造成被保險林木損毀的經濟損失，由保險公司按所收保費的85%為止賠上限賠償。賠償款專項用于商品林受災林地的造林和撫育，并接受縣人大、審計、紀檢監察部門的監督使用。7.增加信貸。大力推行林權抵押貸款、林農授信貸款和財政貼息貸款，幫助造林業主破解投資瓶頸。2009年以來，該縣投入森林資源培育資金達7.5億元，林農新增造林面積50萬畝。8.綜合配套。全力推進“一個中心、六大體系”建設，即：積極組建林業產權交易中心，建立健全森林資源管理體系、林業政策法規體系、林業投融資體系、林業科技人才服務體系、新型林業產業體系和林業保障體系。截至2007年，全縣林權制度主體改革基本完成，到2010年，全縣447．2萬畝集體林地中，已有447萬畝落實了產權，產權明晰率達99.7%，集體林地分山到戶率達82.7%。全縣木竹稅費負擔由林改前的56%下降到11%。實現了“山定權、樹定根、人定心”。同時，相關配套改革積極穩步推進，財政保障力度加大，發展活力不斷增強，促進了林業資源增效，基本實現了農民得實惠、生態受保護、產業得發展的目標。而且大量林權歷史糾紛得到妥善化解，促進了農村社會和諧穩定，農村民主法制建設進一步發展，基層政權組織進一步鞏固。集體林權制度改革雖然取得了明顯成效，但也面臨一些困難和壓力，主要是林改把利益最大限度地讓給了林農，給各級財政帶來了巨大壓力。同時，還存在林業社會效益保障不力、生態基礎較為薄弱；林業商品屬性沒有充分體現、林農增收仍然困難；林業分配體制不順、林農負擔仍然較重；林業投入公益性強、公共財政支持有待加強；林權抵押貸款難度大、林業發展缺少信貸資金支持等問題。這些問題，要在下一步推進配套改革的工作中認真加以研究和解決。

二、集體林權制度改革對縣級財政收支的影響

1.林業稅費制度改革與縣級財政性收入變化。減免林業稅費，是林權制度改革中一項十分重要的配套政策，其直接目的是為了提高農民林業收入。在林業稅收方面，林業稅是作為農業稅的一個重要組成部分，在農村稅費改革后，隨著農業稅的取消而自動取消。林業增值稅收和所得稅，在林權制度改革后，有一定幅度的減少，但是稅收減少的絕對量并不大，這主要是由于增值稅和所得稅是中央和地方公享稅，且增值稅總量相對較小，增值稅收和所得稅的減免對縣級公共收入影響并不顯著。林業收費則是政府開征的專項基金和收費項目。林權制度改革對縣級財政收入的影響主要是來源于林業收費政策的調整。

2．林權制度改革對縣級財政性支出影響。在推進集體林權改革過程中，同時推出了林業機構配套改革方案，其中最重要的改革措施是將長期依靠林業收費供養的縣、鄉兩級林業事業單位的人員費用和日常運行費用全部納入縣級財政預算范圍，以保證林業管理工作正常運行。從形式上看，林業事業單位納入財政預算范圍擴大了縣級財支出數量。實際上，財政支出的擴大遠不止于此。在集體林權制度改革的同時，國有林場改革也隨之全面推動，各縣均參照集體林權制度改革模式，將森林資源經營權也分配給職工，并采用買斷等方式轉換身份來安置林場和林業企業職工，其中大部分轉換成本由政府承擔，增加了地方財政一次性支出壓力。

3.集體林權制度改革中的財政性轉移支付。集體林權制度改革后，縣級財政收入減少，對因取消自行制定的木竹收費而帶來的財政收支缺口，一是由省財政每年通過轉移支付補助安排經費。二是設立省級財政鄉鎮轉移支付資金和村級轉移支付資金，省級財政還對村級轉移支付差額進行補差；三是通過調整集體林育林基金分成比例增加縣、鄉兩級財政的林業收入。調整后的育林基金分配政策從制度上保證了鄉鎮一級在林業非稅收入中的分配份額，但還是難以彌補取消地方林業收費制度后鄉鎮實際的財政性收入損失。

三、影響集體林權制度改革長期成效的因素

一是鄉鎮機構改革艱難，財政供養負擔依然很重。二是林區農村公共品供給水平很低。在農村基礎設施建設方面，農村農業稅費改革后的支出缺口進一步拉大，林業收費制度改革則更進一步地加大了支出難度；在農村文化，公共衛生等其他農村公益事業方面，林區稅費改革前對這方面的資金投入就很有限，改革后更加支出無保障。三是縣鄉政府財政困難，山區林區縣鄉更財政加困難。我國傳統集體林區，盡管上級財政安排了專項轉移支付，用以彌補鄉村兩級因稅費改革帶來的財力損失。但是，由于改革前針對農民的林業收費數量并不明確，只對取消的法定收費項目進行財政轉移性補償，顯然這種缺口補償還遠不能消除稅費改革對鄉鎮政府和村級組織的影響，特別是以農林生產為主的山區和林區，財政缺口更為嚴重。四是鄉村債務化解難。在農村稅費制度改革前，鄉村債務問題可以通過“三提五統”來消化，也可以通過征收各種費用予以緩解。改革后，鄉村兩級收入明顯減少，鄉鎮政府和村民組織在維持自身運轉方面出現了新的債務，取消對農民的收費政策就徹底斷掉了鄉村兩級預期償債的資金來源，鄉村兩級債務壓力顯著加大。在林區，彌補人員等經常性經費支出缺口，成為新增債務的主要原因。凡此種種現象說明，林區林業稅費改革成果鞏固面臨著現實的挑戰。需要盡快完善林區配套改革措施，建立平衡林農林業收入和地方政府組織治理能力協調增長的政策機制，公共財政需要針對集體林權制度改革后出現的資金短缺情況，有重點，分步驟地建立起財政支持體系。

四、政策建議

1.不斷擴大公共財政對集體林區的扶持范圍。一是擴大財政對林區縣、鄉林業行政事業單位的支持范圍，將林業行政機關的開支真正納入公共財政范疇，包括的行政資金有行政人員支出、日常公用支出、固定資產購建和大修理支出；二是保證林區縣鄉兩級林業事業機構支出，將營林機構（主要包括林業工作站、林木種子站、木材檢查站、林木種苗站等）、技術推廣機構、良種推廣機構、營林保護機構、勘察規劃設計機構等事業性機構，全部作為公益型事業單位，其人員經費及公用經費全部由公共財政供給；三是確保林區集體林業基礎性支出在公共財政預算中的比例，集體林業基礎性建設和森林資源保護等非盈利性項目的建設，應由公共財政補貼，森林資源保護如病蟲害預測預報、檢疫、防治等工作所需經費也應由公共予以適當補貼；四是將林區縣鄉基本建設支出納入公共財政支出范圍，重點解決財政通路、通電、通訊、吃水、科技培訓、電視接收等問題，改善林區林農生產生活條件，為集體林業發展打基礎；五是加大對林區縣鄉村三級財政轉移支付支出力度。加大對林業稅收取消后地方財政減收部分的支付，對村集體因林權制度改革后林業收入減收的轉移支付，對集體林權制度改革過程中發生的成本費用的支付等等。此外，對于林區縣、鄉、村三級以經濟效益為主的林業項目，公共財政應該在政策上予以扶持。

2.要完善縣、鄉財政管理體制，加大財力性轉移支付力度。針對集體林權制度改革后出現的林區財政性成本負擔的重心嚴重下移的問題，需要進一步深化財政體制改革，理順中央和地方，縣與鄉財政分配關系，保障欠發達地區農村基本公益事業正常運轉的基本支出需求。一是要突出上級財政對欠發達地區林權制度改革成本分擔責任。對財力薄弱縣份林權制度改革所產生的巨大成本應當由上級財政最大限度地予以承擔，以此保證傳統集體林區林權制度改革順利推進，避免改革無功而返。二是要因地制宜，積極推進財政“省直管縣”改革。加大省級財政對貧困山區縣林權制度改革成本的財政轉移支付力度，尤其是要加大對類似寧都縣這樣的國家級和省級重點扶貧縣的補助力度。三是要盡快建立規范的轉移支付制度。提高一般性林業轉移支付比重，增加山區基層財政的可支配財力。同時，要合理分配轉移性支付支出使用方向，重點支持林區縣鄉基礎公共服務方面，增加對林區縣鄉轉移支付和財政投入力度。例如建立專門針對林權制度改革中的國有林業企業職工身份轉換專項轉移資金，以及國有林業企業單位職工社會保險和醫療保險專項轉移資金等。四是要盡快建立緩解林區縣鄉財政困難的激勵約束機制。將地方稅種收入主要留給林區縣鄉兩級，以中央財政緩解縣鄉財政困難的“三獎一補”為契機，引導省級財政和有條件的地級市加大對轄區林區縣實施財力性轉移支付。

篇6

關鍵詞:“小產權房”;問題;成因;對策;研究綜述

中圖分類號:F293.31文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)18-0140-04

“小產權房”問題已經成為社會各界倍加關注的話題之一,圍繞“小產權房”問題的討論和爭議也達炙熱狀態(譚術魁,2008)[1]。然而理論探討尚未對管理實踐產生有效指引,中央政府和地方政府出臺的各項針對“小產權房”的政策都沒有取得預期的效果,市場上仍有許多“小產權房”項目正在進行建設和交易(蔡繼明,2009)[2],且規模愈加壯大。① 因此,通過回顧文獻,討論“小產權房”存在的問題,探究其產生的原因,厘清解決“小產權房”問題的思路和途徑,以形成“小產權房”對策研究的共識,繼而推進有效的政策措施的制定。

一、“小產權房”概念與問題

1.“小產權房”概念。“小產權房”并不是一個法律上的概念,它只是人們在社會實踐中形成的一種約定俗成的稱謂。蔡繼明(2009)認為,所謂的“小產權房”是一些由村集體組織或者開發商出售的由其在集體土地上建設的房子[2]。陳利根、李新莊(2009)提出,“小產權房”同義于“鄉產權房”,指在農民集體所有的土地上建設并以較低價格對外銷售的商品房。其主要特征有:(1)占有土地特定,包括農民集體建設用地甚至耕地;(2)建設、銷售主體特定,主要包括農民、村組織、開發商和部分縣鄉政府;(3)沒有國家頒發的“兩證”,部分有鄉政府或村委會蓋章證明其權屬的“小產權房”證[3]。

陳耀東、吳彬(2010)認為,現行政策所指的“小產權房”包括兩大類:一是建房行為不合法的“小產權房”,其在土地使用、房屋建造、買賣交易等環節均存在不合法狀態;二是建房行為合法,但房屋買賣主體受限制,在買賣等流轉環節上不合乎規定的“小產權房”[4]。

譚術魁(2008)將“小產權房”的內涵簡化概括為“小產權房”是建在農村集體經濟組織所擁有的土地之上且被非本集體經濟組織成員(外村村民、城市居民)所擁有的住房[1]。這一觀點與建設部對“小產權房”的界定是基本一致的:在眾多城市郊區,一些村集體經濟組織在本村集體土地上集中建設農民住宅樓,除用來安置本集體經濟組織成員外,還以較低的價格向本集體經濟組織以外成員銷售,這些房子一般俗稱“小產權房”。

也有學者認為,“小產權房”從本質上來講是沒有產權的房子。如易憲容(2008)指出“小產權房”是一些地方政府,一些買這種房的人提出相對模糊的概念,他們買的這種房,是違法產權的住房,不是“小產權”,是根本沒有產權 [5]。文林峰、楊玉珍(2007)[6]、張琦(2007)[7]等人也認為,“小產權房”實際是沒有產權的房屋。

2.“小產權房”問題。對于“小產權房”存在的問題,學術界主要圍繞幾下方面展開探討。首先,非集體經濟組織成員購買“小產權房”,將無法辦理房屋產權登記,合法權益難以得到保護,生活上也有諸多不便。有些項目允諾辦理的“鄉產權”、“小產權”,均不符合法律規定,不能辦理土地使用證、房產證、契稅證等合法手續。② 購買這種住房仍需冒許多法律風險。楚建群和董黎明(2007)認為“小產權房”的購房者一旦遇到違法用地處置、征地補償、拆遷補償、損害賠償、抵押貸款、財產證明、交易的違約處理等情況,會因為沒有受法律保障的產權而無法主張自己的權益。此外,“小產權房”常會遇到道路交通、電力電信、供水排水、熱力煤氣等設施配套不全的問題,也無法獲得良好的物業管理服務,不能達到樂居目標[8]。

其次,“小產權房”違反了國家相關法律法規,阻礙了政府管理職能的行使。于毅(2009)認為,“小產權房”的建設和出售是對法律法規的公然蔑視,其示范效應惡劣,若不予以懲罰,將造成“守法的人吃虧,違法的人贏利”的心理暗示,減損法制公信力[9]。“小產權房”擾亂了房地產秩序,繞過了層層審批關口,不利于政府對房地產市場的宏觀調控,而且沒有繳納土地出讓金和相關稅費,造成國家稅收流失和地方政府財政收入減少(于毅,2009;張小虎、雷國平、袁磊,2009)[9～10]。

再次,“小產權房”導致新增建設用地總量失控,造成耕地流失。“小產權房”繞過規劃和土地管理,超越土地供應指標,對耕地占而不補,既沖擊了國家土地供應市場,又造成土地資源的極大浪費,不利于城鄉統籌協調發展(楚建群、董黎明,2007)[8]。大中城市邊緣地帶的耕地資源尤其容易流失,而耕地流失之后農民生活保障問題將會受到威脅(么貴鵬、張廣文,2009)[11]。

最后,“小產權房”還存在著購房者、村民與集體經濟組織利益分配不均的問題。購房者與村民和集體經濟組織的利益糾紛尚可通過民事訴訟予以解決;但在集體組織內部關于集體財產收益分配問題上,法律并沒有做出明確規定,從而造成村委會和村民在 “小產權房”利益分配上存在巨大分歧(么貴鵬、張廣文,2007)[2]。

二、“小產權房”形成的原因

關于“小產權房”形成的原因,學術界展開了廣泛而深入的探討,從法律、制度、管理和市場運行等多個視角進行了研究,并區分了各個因素起到的不同作用,有學者將之提煉為“所有權的迷思”和“社會情理的乖離”[12]。本文從市場供需的角度將促使“小產權房”產生的各種因素劃分為三個類別,即促使“小產權房”供給產生的因素,促使“小產權房”需求產生的因素和影響“小產權房”供需情況的共同因素,以此系統性的梳理“小產權房”產生的原因。

1.“小產權房”供給產生的原因。羅夫永(2008)提出巨大的經濟利益驅動是“小產權房”形成的直接原因,土地進行耕種所得收益遠遠不如租房或賣房所得收益高[13]。蔡繼明(2009)認為,村鎮集體和村民可以通過“小產權房”的建設在房地產市場的發展和城市化進程中分得一杯羹 [2]。朱健和郭松海(2009)提出,只要“小產權房”價格大于農民集體土地在目前法律框架下的使用收益與“小產權房”開發成本之和,其就有建設“小產權房”的動力[14]。楚建群和董黎明(2007)則指出,根據級差地租的原理,城市住房的租金要比農地高數倍乃至數十倍,即使建房的收益被開發商拿走了一部分,集體組織獲得的剩余價值仍相當可觀;而開發商利用政策的漏洞,通過以租代征的途徑在集體土地建房,無須經過大量繁雜的審批手續,同時又降低了取得土地的成本,逃避了應繳的稅費,取得事半功倍的成效[8]。

多數學者認為,農村土地制度的缺陷是“小產權房”產生的根本原因。中國實行城鄉二元的土地制度,城市土地屬國家所有,農村土地由集體所有,由此產生了所有權、占有權、使用權、收益權、處置權等一系列兩重標準(羅夫永,2008)[13]。雖然《憲法》和《土地管理法》均為農村土地和住房流轉留下了空間(蔡繼明,2009)[2],但政府卻又通過其他規范性文件將農村的土地流轉限制在集體組織內部且存在諸多障礙,不能直接進入“一級”土地市場(陳利根、李新莊,2009;朱健、郭松海,2009)[3,14],這實際上是剝奪了集體土地所有者對自己財產的處分權,無異于否定了所有者的所有權(薛華勇、杜學文,2008)[12]。朱健和郭松海(2009)指出,這種制度安排使農民集體土地和國有土地所包含的權利束不同,造成其價格的巨大差異(“同地不同價”)[14]。蔡繼明(2009)也指出,農村集體建設用地和城市建設用地產權地位的不平等表現在:城市國有建設用地有正式的土地使用權拍賣市場,實行市場定價,而農村集體建設用地流轉的使用權市場體系和價格制度一直沒有建立起來;城市建設用地使用主體有使用權證,可以抵押到銀行等融資機構進行再融資和資產評估,而農村建設用地沒有使用權證,也不能進行上述的抵押和融資行為,不具有資產功能[2]。集體土地沒有完整的發展權,農地入市基本仍要依靠土地征收或與城市建設用地進行置換,導致了農民在土地增值的利益分配格局中沒能得到合理的價值補償。根據國務院研究中心課題組的調查,在目前“合法的”房地產開發過程中,土地增值部分的收益分配只有20%～30%留在鄉以下,其中,農民的補償款僅占5%～10%;地方政府拿走土地增值的20%～30%;開發商則拿走土地增值收益的大頭,占40%～50%(蔡繼明,2009;于毅,2009;季雪,2009)[2,9,15]。因此,農民與集體經濟組織為實現自身利益的最大化而繞過政府,自行開發建設“小產權房”(羅夫永,2008;季雪,2009;鄭巧鳳、趙凱,2009)[13,15～16]。

2.“小產權房”需求產生的原因。鄭巧鳳、趙凱(2009)提出不斷上揚的高房價是“小產權房”產生的催生劑,快速推進的城市化是“小產權房”發展的推動劑,直接推動了“小產權房”交易市場的持續升溫[16]。蔡繼明(2009)、季雪(2009)、魏鳳秀(2009)等人也指出由于中國經濟社會發展并不平衡,若干大城市的房價長期快速上漲,遠遠超出了當時當地一般就業人員的收入水平[2,15,17]。與此同時,政府經濟適用房、廉租房的建設卻始終無法滿足這部分人群的住房需求。因此,“小產權房”存在著大量現實的購買群,不少缺乏產權意識的購房者即使知道“小產權房”存在多種弊端,他們仍甘愿冒險認購(楚建雄、董黎明,2007)[8]。“小產權房”事實上已成為滿足城鎮居民住房需求的重要補充途徑(朱健、郭松海,2009)[14]。

江奇、譚術魁(2009)通過對武漢市“小產權房”持有者的問卷調查,認為可以將“小產權房”持有者動機取向分為五類,即金錢價值影響、基本住房改善、自然宜人環境、工作生活需要、認知興趣實現。大多數“小產權房”的持有者動機是復合型的動機類型,由兩個或兩個以上的動機取向構成。而在“小產權房”持有者所有動機取向中,金錢價值取向的動機強度最高;很多“小產權房”持有者還懷有“跟隨多數,法不責眾”的心態。可以認為“小產權房”持有者動機很少是發自內心對“小產權房”本身的喜愛和渴求,大多是受到外部的影響刺激或者被迫無奈去持有“小產權房”[18]。

3.影響“小產權房”供需情況的共同因素。政策模糊和管理缺位是“小產權房”難以遏制的另一個重要原因。鄭巧鳳、趙凱(2009)指出地方政府的管理缺位是“小產權房”的滋生劑,管理上的嚴重缺位和行政不作為使得鄉鎮政府成為“小產權房”違法建設和交易的制造者和實際推動者。“小產權房”在房地產市場中能夠存在這么長時間,能夠從局部地區、個別城市擴展到全國,政府相關管理部門難辭其咎[16]。

朱健、郭松海(2009)[14]與陳利根、李新莊(2009)[3]等人分析了造成地方政府市場監管不力的原因:一是作為市場監管主體,長期以來,地方政府對于市場監管的責任缺乏明確界定,地方政府市場管理體制不健全,行業管理辦法和標準不統一,留下許多執法施政的空檔,使其難以及時覺察出市場中的違規行為并做出糾正,以至“小產權房”問題成為政府監管的“盲點”。二是地方政府的激勵――約束機制不健全。“小產權房”的治理雖關系到保護耕地、保障糧食安全等國計民生的大事,但由于缺乏有效的激勵――約束機制,特別是與政府政績關系不大,使得地方政府缺乏治理“小產權房”的積極性;此外,治理“小產權房”的成本大于收益,而“放縱”小產權房客觀上卻有利于填補房地產市場的缺陷,推卸建立住房保障體系的社會責任,地方政府因此傾向于做出“小產權房”治理不作為的“理性選擇”,其負面效應則由整個國家“買單”。

三、解決“小產權房”問題的思路與途徑

嚴金明認為,“小產權房”已成為一個客觀現象,現在面臨的問題就是如何解決它[19]。蔡繼明也提出“小產權房”涉及利益面很廣,是廣泛存在且關乎國民生計的一個重大問題,對于“小產權房”應該妥善解決[20]。在解決思路和途徑方面,學術界已進行了較為充分的探討。

1.解決思路

關于“小產權房”問題的解決思路,不同學者的著眼點不同。嚴金明認為,解決“小產權房”問題應該采取新老劃斷的辦法,即對于已經存在的部分,可以試行多種靈活方式逐步消化;對于在建或者擬建的部分,則可將其納入土地、財政、社保綜合配套改革中一并規劃。此兩者之中,更為迫切的是后者,更為困難的也是后者[19]。陳佳驪(2009)在綜合各方觀點和實地調查后提出小產權房問題應該分階段分類型解決,設立近期措施和長期對策,近期措施的目標是疏導減少小產權房的發生,長期對策目標是從根本上給予集體所有權與國有所有權平等的地位,避免小產權房的產生[21]。蔡繼明(2009)也提出對于那些違法違規占用農地開發建設的小產權房項目要堅決地予以取締;但是對于那些在農村集體建設用地和宅基地上建設的小產權房,在政策上則要加以區分,要盡量利用經濟手段、用科學發展的長遠眼光來提出對策,解決問題。“從短期看,政策要承認現實,平衡各方利益;從長期看,要深入進行土地產權變革,給予農村土地真正完整的產權。”[2]

總體來看,學者們對解決“小產權房”問題的基本思路可以概括為“摸清問題,區別對待,以人為本,力主公平”,在“小產權房”的處理上已建成的與未建成的要有區別,占農用地的與占集體建設用地的應有差異,短期對策與長期政策各有側重。

2.解決途徑

(1)短期解決對策。對占用耕地建設的“小產權房”的對策。朱健、郭松海(2009)提出對占用耕地建造的“小產權房”予以取締,政府對開發獲利的部門和個人應沒收其所得,予以罰款;增加“破壞土地資源罪”法律條款,對情節嚴重的,應該追究刑事責任[14]。王海鴻等人(2009)認為,對占用耕地已開發而未建成的“小產權房”,應當停工停建,恢復土地的本來用途;對于已建成的,且地理位置、房屋構造等可以加以利用的,在農村集體經濟組織補交相關稅費后,可取得合法權屬,但依其情形不適宜出售居住的,應[22]。宋莉(2008)也提出要嚴禁“小產權房”在耕地上建造銷售,尚能復墾的,應恢復耕種;不能復墾的由政府部門收回用作公益性項目,如用于保障性住房[23]。

對占用集體建設用地建設的“小產權房”的對策。朱健、郭松海(2009)建議應分門別類,逐步將符合規劃的“小產權房”予以合法化。如對符合城市規劃和土地規劃的小產權房:屬于一般住宅建筑項目的,可參照城鎮經濟適用房、限價房的政策,將這類小產權房轉為社會保障住房,補辦手續,補繳土地出讓金、稅費等,獲得國家頒發房屋產權證,供自住使用,限期內不得上市;屬于別墅和高檔公寓等建筑項目的,在使之房屋合法化的同時進行適當處罰,除沒收參與小產權房開發的部門和個人不合理利潤外,還要對購買者進行罰款。而對目前不符合城市規劃和土地規劃的小產權房,從長遠看可納入規劃的,暫時保留,待規劃調整后處理,但若從長遠看也難納入規劃,應予以取締 [14]。聶梅生(2007)認為,可以研究出臺一個關于“小產權房”的租賃辦法,政府通過收購的形式將其性質轉變,既能避免購買的風險,也可以讓城市低收入群體得到住房保障,而且避免了“小產權房”被拆的可能 [24]。厲以寧也認為,治理“小產權房”必須要考慮到方方面面的問題,因此很難馬上找到解決辦法,“得分步驟解決”。他主張現在先不要提“賣”的問題,可以通過“租”解決“小產權房”問題,如允許進行十年至十五年的長期租賃[25]。

不過,也有學者對上述做法持有異議,如龍翼飛、徐霖(2009)認為,應當在既有法律框架內對“小產權房”進行處置。占用農用地的,違反了強制性、禁止性的法律規定,應當責令拆除;占用農村宅基地的,在經房地主管部門質檢合格后,可辦理農村宅基地使用權證,而在開發商繳納“農村宅基地使用金”并補繳其他稅費后,再辦理注明“集體土地”字樣的房屋登記簿和房屋權屬證書;而占用農村其他建設用地的,若不符合土地利用規劃、也未經相關部門批準,則屬違法建筑,應由相關行政執法部門依法做出處理 [26]。

除此之外,妥善解決“小產權房”問題還要加強政策落實和行政監管。么貴鵬、張廣文(2007)提出,強化對鄉(鎮)級土地利用規劃制定和實施的監管具有重要意義 [11]。陳利根、李新莊(2009)則指出,需要轉變政府角色定位,改目前政府的參與型、謀利型角色為協調型、服務型角色;同時理順土地行政管理體制,進一步明確主管部門,建立省以下完全垂直的土地管理體制以少受地方干擾,轄區內若發生土地違法案件并造成嚴重后果的,對有關單位和總負責人實行“一票否決”[3]。

(2)長期制度構建。從供給層面看,應進行農村土地制度改革,賦予農村土地完整權能,保護農民和集體經濟組織的合理利益。蔡繼明(2009)為深入農村土地產權變革提出了三點建議:一是各級政府要制定出具有相當前瞻性的城市規劃;二是明確農村集體產權的主體,使農民真正獲得完整的土地產權;三是建立統一的城鄉建設用地市場。要加強城鄉土地市場體系建設,實行國有建設用地和集體建設用地“統一市場”,達到“同地、同權、同價”[2]。朱健、郭松海(2009)強調規劃的重要性,提出應編制城鄉規劃、近期建設規劃和科學合理的控制性詳細規劃,特別是制定城鄉結合部和城中村的規劃,對耕地進行嚴格界定,但對建設用地及荒地可逐步放開對其流轉的限制。對于宅基地建設也應編制規劃,將農村宅基地納入農村建設用地的管理體系,并逐步允許其進入土地市場自由流轉。此外,政府應進一步運用糧食補貼等手段,縮小農民集體農業用地和國有建設用地的收益差額,增加農民生產供給糧食的內在動力[14]。張占錄(2009)[27]則提出配置土地發展權解決“小產權房”問題,其基本做法是:承認符合規劃的農村集體建設用地的發展權,并按比例配置發展權,允許發展權上市交易,包括轉讓、入股和自行開發。

從需求層面看,應完善城鎮住房保障體系,引導住房租賃消費。朱健、郭松海(2009)認為,小產權房的產生暴露出中國住房保障體系建設的滯后。為了保障中低階層人群的基本住房需要,應增加廉租房、經濟適用房、限價房等保障性住房供給,建立和完善多層次的住房保障體系,以“優幣”驅逐“劣幣”,制止小產權房進一步地擴大蔓延 [14]。蔡繼明(2009)也認為,在稅收收入逐年穩步遞增的情況下,中央和地方都應加大財政轉移支付力度,尤其應當主導建設更多的經濟適用房、廉租房和限價房。如果政府能夠提供足夠數量、價格合理、區位適宜的此類公益性住房,并且形成合理有效的分配機制,那么小產權房就不會具有如此的規模和吸引力 [2]。楚建群、董黎明(2007)則針對當前增量住房不能滿足居民需求的情況,提出應通過不同渠道規范和培育住房租賃市場。鼓勵居民租房解決住房問題 [8]。

四、簡短的結語

本文是為加深對“小產權房”問題、成因和對策認知而從文獻入手開展的一項研究。我們希望通過對文獻的回顧和對有關“小產權房”問題、成因和解決對策研究的總結,加深對 “小產權房”問題和目前政策困境的理解,搭建“小產權房”對策研究的共識基礎,繼而對建立解決“小產權房”問題的短期對策和長期制度有所助益。

從內容上看,學術界在“小產權房”內涵、問題、成因和解決對策方面已有較為全面的研究,但在“小產權房”利益分配方面的分析還不夠深入,這使得目前所提出的對策在實際執行中仍會遭到很強的抵抗;多數學者提出的解決策略仍從城市主體出發,對集體權益的重視不夠,且欠缺對“小產權房”治理中集體組織職能變化的探討;提出的解決辦法也較均為粗略,缺乏對實踐的有效指導,今后的研究應在這些方面繼續深化、細化。

參考文獻:

[1]譚術魁.“小產權房”的幾個基礎問題探究[J].中國房地產金融,2008,(12).

[2]蔡繼明.小產權房的制度根源及治理方略[J].理論前沿,2009,(22).

[3]陳利根,李新莊.“小產權房”的困惑與求解[J].現代經濟探討,2009,(12).

[4]陳耀東,吳彬.“小產權”房及其買賣的法律困境與解決[J].法學論壇,2010,(1).

[5]易憲容.“小產權房”根本沒有產權[J].中華建設,2009,(8).

[6]文林峰,楊玉珍.“小產權”房不能解決城鎮居民住房問題[J].城鄉建設,2007,(8).

[7]張琦.叫停“小產權”房有助規范市場[J].城鄉建設,2007,(8).

[8]楚建群,董黎明.如何看待小產權住房[J].中國發展觀察,2007,(9).

[9]于毅.標本兼治:論“小產權房”問題的解決路徑[J].農村經濟,2009,(12).

[10]張小虎,雷國平,袁磊.對小產權房問題的思考[J].商業研究,2009,(8).

[11]么貴鵬,張廣文.農村小產權住宅帶來的問題及解決對策[J].農村經濟,2007,(8).

[12]薛華勇,杜學文.關于“小產權房”問題的理性思考[J].經濟問題,2008,(11).

[13]羅夫永.產權組合――對“小產權房”的制度經濟學分析[N].中國青年政治學院學報,2008,(5).

[14]朱健,郭松海.論小產權房的產生原因及其規制[J].生產力研究,2009,(18).

[15]季雪.“小產權房”的問題、成因及對策建議――基于對北京地區實情的考察[N].中央財經大學學報,2009,(7).

[16]鄭巧鳳,趙凱.論基于“小產權”房市場的農地發展權的缺失[J].中國國土資源經濟,2009,(6).

[17]魏鳳秀.淺析小產權房明堵暗涌現象[J].經濟研究導刊,2009,(6).

[18]江奇,譚術魁.“小產權房”持有者的動機研究――以武漢市“小產權房”為例[J].中國土地科學,2009,(7).

[19]通過立法來解決小產權房問題[N].經濟參考報,2009-06-24.

[20]全國政協委員蔡繼明:應妥善解決小產權房問題[EB/OL].,2010-03-18.