導語：如何才能寫好一篇農村用地管理，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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第二條本細則所稱農村建設用地復墾是指：一是根據批準的土地利用總體規劃和土地整理復墾開發規劃，將零散自然村進行撤并，向規劃中心村或保留的自然村集聚，對配置不當，利用不合理的分散、閑置、廢棄的農村居民點（戶）、村社集體管理用房用地實行復墾，將其復墾為耕地或可轉為耕地的園地及其他農用地。二是指根據批準的土地利用總體規劃和土地整理復墾開發規劃，將分散在農村的閑置的廢棄磚瓦窯用地，廢棄的交通、水利設施用地，倒閉企業用地或搬遷企業的原有用地和廢棄礦山等廢棄工礦用地實施復墾，將其復墾為耕地或可轉為耕地的園地及其他農用地。

第三條本細則適用于本區行政區域農村建設用地復墾項目管理。

第四條區國土資源和房屋管理局負責農村建設用地復墾的組織管理工作，負責辦理項目入庫審批、監督承擔單位實施項目，負責組織項目的驗收、指標和收益的管理，會同區農業等相關部門驗收復墾項目，申請市國土房管局抽查確認項目復墾面積、新增耕地面積和新增耕地質量等級；區農業部門加強農村建設用地復墾項目土壤質量和后期利用的指導和監督。

第五條區土地整理中心為農村建設用地復墾項目的承擔單位，負責籌集復墾項目資金，開設建設用地復墾專戶，確保復墾經費專款專用；委托有資質的單位進行項目區測繪、設計、編制實施方案；負責項目的入庫備案、組織實施和竣工資料報送工作。

第六條農村建設用地復墾應當維護土地權利人（復墾項目區集體經濟組織及土地使用權人）的合法權益。

農村建設用地復墾應當征得土地權利人同意。村、社集體使用的農村建設用地復墾，應經本集體經濟組織三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意。

第七條農村建設用地復墾必須堅持項目法人制度、施工招投標制度、工程監理制度、施工合同制、實施公告制、項目審計制等管理制度，工程質量必須達到市土地開發整理復墾驗收標準和相關建筑規范要求。

第八條農村建設用地復墾項目申請必須具備以下條件：

（一）土地權利人自愿申請；

（二）項目所在地鎮人民政府（街道辦事處）申報；

（三）符合土地利用總體規劃、土地整理復墾開發規劃；

（四）實施同一項目區域相對集中同一村社或鎮范圍內；

（五）單個復墾項目實施區域不超過同一鎮人民政府（街道辦事處）的兩個行政村；

（六）復墾片塊與周邊農用地連為一體，有利于復墾后的生產經營管理；

（七）具備復墾后宜農用途的管護利用條件；

（八）實施年限原則上不超過一年。

第九條農村建設用地復墾遵循以下申報程序：

（一）每年10月30日前，由各鎮人民政府（街道辦事處）向區國土資源和房屋管理局申報下年度的復墾計劃。

（二）區國土資源和房屋管理局應在每年12月30日前，對下年度計劃復墾項目進行審查；組織踏勘、核實項目范圍、權屬、地類、面積、地上附著物、土地權利人意愿和周邊土地利用等情況并出具現場踏勘意見書；向市局報送下年度復墾計劃。

（三）區國土資源和房屋管理局根據市局下達的年度復墾計劃，在當年8月30日前向市局申請當年復墾項目入庫核查備案，并辦理通過核查備案項目的入庫手續。

第十條各鎮人民政府（街道辦事處）提交資料：

（一）擬選點土地權利登記狀況表和擬選點地類統計表；

（二）拆舊建新對照表；

（三）建新處地類圖斑統計臺帳；

（四）擬復墾項目區和建新區1：1萬最新土地利用現狀圖；

（五）擬復墾區權屬證書（土地使用權證和房屋產權證）；

（六）建設用地抵扣或無須抵扣的明細表；

（七）土地權利人自愿申請表；

（八）項目區鎮人民政府（街道辦事處）申請文件；

（九）項目區所在鎮人民政府（街道辦事處）土地利用總體規劃圖和鎮村建設規劃圖；

（十）項目區實地現狀照片（按單個區塊提供具有明顯參照物的遠、近景照片各一組以上）；

（十一）項目區所在地鎮人民政府（街道辦事處）與使用權人簽定的復墾協議書，復墾協議應明確項目位置、面積、土地權屬、安置補償方案、權屬調整方案、違約責任等內容；

（十二）集體使用的建設用地復墾，須提供三分之二以上成員或三分之二以上成員代表同意的決議；

（十三）項目區所在地農民群眾意見征求表和匯總表；

（十四）資料真實性的承諾書；

（十五）以承擔單位名義與土地使用權人簽訂補償及后期管護利用協議；

（十六）其它需要提供的資料。

第十一條項目承擔單位申報復墾項目應提交的資料：

（一）提交項目備案申請表；

（二）項目實施方案及預算；

（三）項目片塊1：500規劃圖和項目單體工程設計圖冊（含項目區勘測報告）；

（四）承擔單位與鎮人民政府（街道辦事處）的復墾協議書；

（五）資金來源證明；

（六）項目實施前及項目規劃公告；

（七）項目評審材料。

第十二條項目實施監督管理

項目實施前，各鎮人民政府（街道辦事處）要成立建設用地復墾項目領導小組，并派專人現場協調管理，在項目區公布擬實施項目的工程量、投資和工期要求，接受群眾監督，確保項目順利實施。項目承擔單位委托具有相應資質的監理單位對項目投資、進度、工期、安全和合同管理進行現場監督，并派駐專職代表負責現場管理工作。

第十三條農村建設用地復墾項目質量要求

（一）新增耕地圖斑范圍內的建筑物必須全部拆除，礫石及瓦礫含量不超過15%。

（二）同一田塊內田面應保持平整；高差應與周邊農田相一致，路、溝、渠與周邊農田相連。土壤耕作層不小于40厘米，達到農作物耕種要求。

（三）坡度大于15度的，應設置成水平梯田（土），不同水平梯田（土）間高差在1米以上應設置石砌田（土）坎。

（四）復墾區內道路布局合理暢通，結合周圍耕地設置相連的生產路，路面夯實或硬化。

（五）復墾區應布置排水溝，復墾為水田的應有溝渠配套，無水源保證的地方，應建造灌溉用的蓄水池。

第十四條項目竣工驗收

項目驗收按“初驗—竣工驗收—驗收確認”的程序進行：區土地整理中心組織初驗，區國土資源和房屋管理局組織項目竣工驗收，市國土房管局組織驗收確認。承擔單位申請項目竣工驗收應提交的資料：

（一）項目竣工驗收申請書；

（二）項目竣工報告及其相關附件；

（三）1：500復墾項目規劃圖和單體工程設計圖；

（四）1：500復墾項目竣工圖、現狀圖和1：1萬復墾前后的土地利用現狀圖及電子光盤；

（五）工程審核報告；

（六）財務決算審計報告及批復文件；

（七）新增耕地測算報告；

（八）新增耕地分等報告；

（九）工程監理總結或農民群眾監督資料；

（十）土地權屬調整報告；

（十一）新增耕地符合補劃基本農田條件的圖件、表冊、責任書；

（十二）復墾前后對比照片（按單個片塊提供具有明顯參照物的遠近景照片1組以上）和土地整治標志、標識牌照片；

（十三）招投標資料和相關合同、協議書；

（十四）工程質量檢驗資料；

（十五）工程移交及后期管護協議等資料;

（十六）申請項目驗收的圖、表、冊及初驗意見。

第十五條項目后期管護利用

在項目竣工后，鎮人民政府（街道辦事處）對需要調整權屬的土地進行調整分配，并同項目區村民委員會或村民小組及時簽定后期管護和利用協議，確保項目區工程設施的管護和土地的充分利用。

第十六條補償補助標準及程序

（一）補償補助標準。

1、退出農村宅基地及建（構）筑物補助標準。擁有合法宅基地且戶籍在宅基地所屬集體經濟組織的農村宅基地使用權人，自愿申請將宅基地交回集體經濟組織并承諾整戶不再申請使用宅基地的，按下列標準給予農村宅基地使用權人退出農村宅基地及建（構）筑物的建（構）筑物補償、宅基地使用權補償、購房補助和土地所有權人收益后，征地時不再享有房屋拆遷補償安置補助權利。

（1）建（構）筑物補償標準。擁有合法土地房屋權屬證書且結構完整的房屋，參照現行征地拆遷補償標準對建筑物進行補償（見附表1）（以房屋產權證載面積為準）。擁有合法土地房屋權屬證書結構不完整但尚有殘值的房屋，對其房屋殘值按50元/平方米給予補償（按房屋產權證載面積）。

宅基地附屬設施用地范圍內的構（附）著物等按4500元/畝給予一次性綜合補償，構（附）著物等由土地使用權人自行清除。

（2）宅基地使用權補償標準為1.5萬元/畝（以土地使用權證載面積為準）

（3）購房補助標準為2.0萬元/人（以退出宅基地及建構筑物時在籍農業戶口人數為準，不含掛靠人口）

（4）室內裝修綜合定額補償標準（見附表2）；

（5）土地所有權人收益。以市驗收確認的減少農村建設用地指標為準，按1.7萬元/畝的標準支付給土地所有權人（農村集體經濟組織）。土地所有權人收益的90%用于本集體經濟組織范圍內的農業基礎設施建設，10%用于復墾后土地的后續管護和利用。

在集體經濟組織擁有合法宅基地，但戶籍不在本集體經濟組織的農村宅基地使用權人，自愿申請將宅基地交回集體經濟組織的，按本條（1）、（2）、（4）項標準補償。

因繼承或接受贈予取得宅基地并完善了繼承或贈予手續的農村宅基地使用權人，自愿申請將宅基地交回集體經濟組織的，按本條第（1）、（4）項標準補償。

建新拆舊或應拆未拆的，宅基地及其附屬設施用地范圍內構（附）著物等按4500元/畝給予一次性綜合補償，構（附）著物等由土地使用權人自行清除。

2、自愿在經批準的規劃確定的新村居民點新建或聯建房屋的，其建（構）筑物補償、宅基地附屬設施用地范圍內構（附）著物等補償以及土地所有權人收益按本條（1）、（5）項標準執行，宅基地使用權補償按退騰的宅基地證載面積扣除新村居民點占用宅基地面積后，按1.5萬元/畝標準補償；建房補助標準為1.0萬元/人（以在籍農業戶口人數為準，不含掛靠人口）。

3、農村其他建設用地建（構）筑物補助標準。擁有合法產權證書的其他集體建設用地使用權人自愿申請并經批準納入農村建設用地復墾的鄉鎮企業用地、農村公益事業及基礎設施用地按本條（1）、（2）、（4）項標準補償。廢棄的磚瓦窯、礦山等無主建設用地，在復墾項目區進行公示無異議的，由項目所在集體經濟組織作出書面說明，村、鎮簽署意見后再實施復墾，按本條（1）、（2）項標準補償給所在集體經濟組織。

土地所有權人收益按本條第（5）項標準執行。

（二）補償補助支付程序

1、原宅基地（其他建設用地）及建（構）筑物補償支付程序。

（1）清理丈量。由鎮人民政府（街道辦事處）、國土所對納入復墾范圍的宅基地房屋占地、宅基地附屬設施用地、其他農村建設用地等進行實地清理丈量、登記造冊（面積以投影面積計算，單個圖斑補償面積不得大于實測1：500現狀圖實施面積）。

（2）公示。鎮人民政府（街道辦事處）在清理丈量基礎上，計算各原宅基地（其他建設用地）使用權人各項補償費用后，在項目區較集中的地點張榜公示，公示期限7天，接受群眾監督。

（3）審核。公示無異議并經項目所在國土所、鎮人民政府（街道辦事處）審核無誤的，報區國土資源和房屋管理局審核同意后，與集體經濟組織簽訂農村建設用地復墾協議，收回原土地房屋產權證書交區國土資源和房屋管理局注銷。

（4）兌現。復墾項目經市國土房管局入庫備案后，項目承擔單位或鎮人民政府（街道辦事處）將補助費用直接從專項經費中撥付到原宅基地（其他建設用地）使用權人的帳戶。

2、建（購）房補助支付程序。

（1）申請。原宅基地使用權人憑本人身份證明、戶口薄、補償協議、原房屋“兩證”或房地產權證、商品房購房合同或房地產權證或去向證明、新建房證明等，向鎮人民政府（街道辦事處）提出建（購）房補貼申請。

（2）公示。鎮人民政府（街道辦事處）根據原宅基地使用權人的申請，在項目區較集中的地點張榜公示，公示期限7天。

（3）審核。公示無異議并經項目所在國土所、鎮人民政府（街道辦事處）審核無誤的，報區國土資源和房屋管理局審核。

（4）兌現。復墾項目經驗收確認后，經審核符合建（購）房補助條件的，將建（購）房補貼從專項經費中直接撥付到原宅基地使用權人帳戶。

3、土地所有權人收益支付程序。項目實施完成后，根據市驗收確認的減少農村建設用地指標以及指標使用的進度分期支付到集體經濟組織帳戶。鎮人民政府（街道辦事處）加強資金使用的監管，確保該項資金專款專用。

第十七條工作經費。農村建設用地復墾項目的工作經費按照驗收確認的減少農村建設用地面積計算。

屬區土地整理中心投資并組織實施的項目，土地整理中心分別按1500元/畝支付鎮人民政府（街道辦事處）和項目所在國土所工作經費；分別按200元/畝支付給項目所在村、社集體工作經費，專項用于復墾項目工作。

經區政府批準由鎮人民政府（街道辦事處）投資并組織實施的項目，鎮人民政府（街道辦事處）分別按3000元/畝、1500元/畝支付給區土地整理中心和國土所工作經費，用于項目申報、規劃設計、方案編制、入庫備案、竣工驗收的協調和管理工作，分別按200元/畝支付給項目所在村、社集體工作經費，專項用于復墾項目工作。

經驗收合格下達減少建設用地指標合格證起一個月內,由項目組織實施單位一次性支付給相關單位。

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關鍵詞 農村集體建設用地 流轉 改革

中圖分類號：D922 文獻標識碼：A

一、引言

自20世紀90年代末以來，全國尤其是沿海發達地區的城市化進程明顯加快，成為經濟高速增長的驅動力，其中地方政府發揮了主導作用，土地扮演了舉足輕重的角色。政府通過壟斷土地一級市場，限制集體建設用地市場化，低價征收農民土地后，以市場交易價格出讓土地，獲得了巨額的土地收益。土地出讓金成為了地方政府財政預算外收入的最主要來源。許多城市土地出讓收入及相關的房地產收入已經占到了其地方財政總收入的40%以上，有些地區甚至高達60%～70%。此外，土地交易采用招標、拍賣、掛牌出讓的形式也從根本上刺激了政府更多地出讓土地，為城市擴張和基礎設施建設提供資金來源。

農村集體建設用地流轉是從過去政府“以地生財”向提高農民財產性收入的根本性轉變。農村集體建設用地流轉，減少了土地征收對于農民土地財產權益的侵害，把城市化帶來的土地級差地租歸還給農民，可以緩解目前土地征收過程中產生的農民和政府的對立性緊張關系。減少土地征收，也可以抑制城市蔓延，提高城市土地的集約利用水平，提高城市基礎設施使用效率和減少城市基礎設施投資需求。農村集體建設用地流轉，毫無疑問，將直接減少土地征收數量，減少政府的土地出讓收入。這就要求政府要轉變城市土地經營的思維，從依賴土地出讓收入轉變為提高城市管理和服務水平，通過提高城市土地質量和改善人居環境，來提高城市的綜合競爭力，加快城市土地資產的保值和升值。通過實現城市的產業結構升級以及土地的合理配置，最終增加城市的土地收益。農村集體建設用地流轉，減少政府土地出讓收益來源，并不意味著政府不能“以地生財”。 實際上世界上很多發達國家也都依靠“土地財政”，但國外主要通過對存量土地征收物業稅、房產稅等方式創造財政收入，這樣既體現了公平性，也保證了政府有相對穩定的財政收入。從某種程度而言，物業稅本質并不是為打壓房價而設計，而是旨在為地方政府提供穩定稅源，改善區域內的公共服務，促使地方政府從“土地財政” 向“公共財政”轉型。

二、管理改革的前提：保證集體建設用地來源的合法性

農村集體建設用地流轉是集體建設用地市場化和土地所有權在經濟上得以實現的過程。由于土地非農開發收益遠高于農業用地收益，因此必須嚴格控制農地轉用，落實嚴格保護耕地和嚴格集約利用土地的政策。農村集體建設用地流轉，應充分發揮土地利用規劃的作用，使之成為土地用途管制的前提和依據。凡是土地利用規劃上沒有確定為建設用地的，就不能使之成為集體建設用地流轉。土地利用規劃必須按照生產布局的要求來配置土地資源，規劃確定的土地用途不可能按照各個土地所有者的要求來平均分布，其受到自然、經濟、社會環境和區位條件的制約。劃分為基本農田的地區，其單位面積土地利用的經濟產出低，劃分為城鎮用地的，其單位面積土地利用的經濟產出高。即使同為城鎮用地，商業用地的土地資產價格也高于工業用地。土地利用總體規劃對于同一個區域中的土地確定為不同的用途，實際上是賦予了不同的開發權利。為了維護社會公平，必須要建立起不同土地用途之間的利益均衡機制。對于土地利用收益高的土地非農開發，應該適當征收土地增值稅，使因土地規劃而形成的土地級差收益歸公。例如，英國規定所有土地的開發權都屬于政府所有，土地開發都必須經過政府許可，要繳納土地增值稅，實際上是落實“漲價歸公”。相反，對于土地規劃規定只能作為基本農田保護的地方，實際上是通過土地利用規劃剝奪了其土地開發權，政府應該給予合理的經濟補償，即購買土地開發權。至于土地規劃公布實施以后，有的土地使用者要求要改變土地用途，或者提高土地開發強度，實際上是對于土地開發權的再分配，政府在維護土地利用權威性的同時，應該容許不同土地使用者之間進行土地開發權交易。土地用途由農用地轉變為工業、商業或住宅用地的，或者要求提高土地開發強度（建筑容積率）的，在不影響區域生態環境質量的前提下可以容許其購買土地開發權；相反，愿意保持農業用途和生態用地的，或者要求降低土地開發強度（建筑容積率）的，或放棄土地開發權的，應該從周圍地塊開發權增加而獲得的級差地租中給予補償。

農村集體建設用地流轉應符合土地利用總體規劃，只有符合規劃的集體建設用地流轉才能視為合法。土地利用規劃的實施，必須兼顧土地所有者的合法土地財產權益，建立起不同的土地用途之間的土地開發權的經濟補償機制，使土地開發在促進工業化和城市化健康發展的同時，能夠兼顧社會公平，促進和諧社會的建設。只有實現每個農民擁有平等的土地利用開發權利，或者在實際獲得的土地利用開發權利不一致時能夠獲得經濟補償，農民才不會違背土地利用規劃使用土地，土地利用的違法現象也必然減少。

三、管理改革的重點：維護農民的長遠利益

農村集體建設用地流轉必須以提高農民的收入和生存發展能力為前提。以浙江省寧波市為例，其農民就業非農化程度較高，土地已經從以農民生存發展需要的農業生產資料功能為主轉變為以農民的社會保障功能和土地資本功能為主。上述情況的出現，并非是指其在寧波農業地位的下降，而是由于目前當地農業經濟收入占農民經濟收入的比例已經下降到一個較低水平，農業也主要依靠外來人口和邊際勞動力支撐，寧波農業發展對于寧波農民的重要性程度降低。寧波工業化和城市化程度高，基礎設施配套條件好，特別是改革開放30年來在市場經濟條件下培育了許多創新機制，使之能夠成為企業家的搖籃，形成了中國社會經濟發展最需要和最難得的資源。如果讓寧波能夠擁有更加多的建設用地，寧波就可以興起更加多的、具有市場活力的企業，將可以吸引更加多的外來人口在此就業，也就能夠為全中國的農業剩余勞動力的轉移和農業生產率的提高做出貢獻。因此，農村集體建設用地流轉是為了擴大城鎮化和工業化需要的建設用地供給，為企業家提供發揮才能的空間。農村集體建設用地流轉，不僅是為了增加經濟收入，而是為了吸引更加多的資金，加快產業經濟結構升級和經濟增長方式轉變，使經濟發展更快更好，農民對于農業的依存程度更小，農業不再成為農民的生存負擔，而是成為享受自然和生態文明的源泉。

在倡導農村集體建設用地流轉的同時，應嚴防外來剩余資本通過招商引資進入，并憑借資本優勢直接占有鄉土社會資源，從根本上擠占本土農民的發展空間。農村集體建設用地流轉應成為外來投資促進本土開發，增加農村居民財產性收入的催化劑，而非成為農民獲取土地收益的絆腳石。農村集體建設用地流轉必須保證土地流轉收益能夠長久維持，為農民的生存和發展提供可靠保證，這就要求農村集體建設用地直接入市時不能投機，而必須采取非常穩妥的策略，即農民建設用地應以作價入股的方式從事基本建設，以租賃的方式與工商企業結合。由于基本建設可以長期獲取收益，土地投入的風險較小。無論是建車站、碼頭還是建水廠或電廠，農民土地作價入股后都可以占有相當比例的收益，它不僅降低了基本建設用地的成本，并且開辟了農民收入的來源。但是，針對工商企業，農民絕不可出讓土地，更不能把土地作價入股，由于農民本身的局限性，很難在土地出讓后獲取長遠利益。目前我國很多工商企業的平均生命周期不到三年，因此農民把土地賣給工商企業也就存在風險，如果企業破產，農民不僅得不到分紅，并且有可能損失賴以為生的土地資源。在當前我國農村社會治理結構還不盡完善，腐敗現象并不鮮見的情況下，農村集體建設用地流轉應警惕上述現象的發生。農村集體建設用地流轉決不應成為金融資本對于農民剝奪的最后方式。

此外，農村集體建設用地流轉還承擔著為農村基礎設施籌集資金的任務。農村集體建設用地的有償使用可以為實行無償劃撥的農村公共設施用地及公益性用地提供保障。只有農村集體建設用地流轉能夠獲得足夠的經濟收益，農村才有可能投入足夠的建設用地用于公共設施建設和公益性事業發展。因此，農村集體建設用地流轉要處理好農村集體建設用地有償使用與農村公共設施建設和公益性事業發展的關系。

四、管理改革的措施：建立完善的市場化服務體系

農村集體建設用地流轉應建立完善的市場服務體系，應結合農村集體建設用地流轉的現實需要，對于已經建立的土地交易有形市場進行擴容和完善，盡快把農村集體建設用地流轉納入土地交易有形市場的服務范圍，健全交易規則，提供相關服務，形成農村集體建設用地土地使用權公平、公開、公正交易的市場環境。農村集體建設用地流轉，要實行交易許可制度和交易預報制度，對于農村集體建設用地的入市條件進行必要的審查，未獲得農村集體經濟組織三分之二以上農戶同意，不符合農村集體建設用地流轉條件的農村集體建設用地不得入市交易。

土地交易市場要將農村集體建設用地入市交易的全程公開、透明深入貫徹到實際工作，著重把公開辦事程序、公開業務規則、公開交易信息作為實現陽光操作和市場平等競爭的基礎。要通過公告欄、告知單、互聯網，以及公布交易活動即時信息、設立咨詢投訴電話等多種形式，把地塊信息、操作流程、進度安排、參與方式、注意事項、咨詢答疑等內容充分、及時地予以披露，確保交易當事人對土地交易中的每個步驟、環節以及流程都能清晰地了解和掌握。此外，還應加大土地市場信息披露力度，各地農村集體建設用地流轉計劃、土地公開交易信息、土地公開交易結果等，必須及時和準確地向社會公布。要加強對土地市場的動態監測，及時了解市場、分析市場，研究完善調控土地市場的政策措施，科學地進行土地價格管理，有效地防止集體土地資產的流失。要加強對有形市場的監督管理，對不按規定進入有形市場交易或不按規則進行交易的行為適時進行糾正，對拒不改正者，不予辦理土地變更登記手續，并按違法用地查處。對政府部門或土地交易機構人員在辦理土地交易過程中接受賄賂、、泄漏機密、的，按情況給予紀律處分，對構成犯罪的，交由司法機關處理。建立農村集體建設用地流轉完善的土地市場服務體系，可以創造公平競爭的市場環境，避免人為地抬高公開交易競爭門檻，提高土地交易的成功率，也可以降低農村集體建設用地交易成本，通過公平、公開的市場競爭，獲得滿意的土地成交價格，能夠使農民的土地財產權益得到充分和有效的維護。

五、結束語

綜上所述，農村集體建設用地流轉是政府從土地財政向公共財政轉變的根本途徑，必須依照土地總體規劃的要求保證農村集體建設用地的合法性，通過經濟增長方式的轉變來維護農民的長遠利益，并結合農村集體建設用地流轉的現實需求，建立土地交易許可制度和交易預報制度，保證土地市場交易的公正、公開、透明，形成完善的市場化服務體系。

（作者單位：浙江大學公共管理學院）

參考文獻：

[1]陳美球.我國農村集體建設用地入市的思考.江西農業大學學報：社會科學版，2009（1）.

[2]陳勇鳴.貫徹落實科學發展觀確保經濟平穩較快發展.黨政論壇，2009（3）.

[3]高圣平.集體建設用地進入市場：現實與法律困境.管理世界，2007（3）.

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[5]龍開勝.農村集體建設用地流轉的再思考.國土資源，2009（1）.

篇3

關鍵詞：農村閑置土地；開發利用；分析研究

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）08-0-01

一、前言

土地作為人類生存與發展的基本場所，對于經濟的發展有著重要作用。我國處于經濟快速發展的時期，耕地面積廣，但由于受到人口的影響，使得我國的人均耕地面積較少。因此，需要提高對農村閑置土地的利用率，擴大耕地面積，提高糧食產量與對土地的利用率。

二、閑置土地的定義

閑置土地也可稱為拋荒，指的是空閑擱置、沒有得到利用的土地，或者是土地的使用者在取得土地的使用權后，沒有經過政府的同意，超過一定的期限而未進行開發、建設的用地。閑置土地又分成非農建設閑置與農業閑置土地兩種，通常判斷農地用地是否為閑置，主要根據農作物生長的周期作為參考的，當農田超過半年處于拋荒的，可稱此農田是閑置的土地。我國將閑置農業用地分為三個級別：一級根據土地的狀況劃分成隱性與顯性用地；二級根據土地的分類分成閑置園地、閑置耕地與農村建設用地等幾方面；三級按照土地的成因分為污染型、災害型以及拋荒型的閑置耕地與建設用地以及閑置園地等幾類型[1]。

三、農村閑置土地的危害

1.影響土質

農村土地閑置較多，無人耕種管理，長期發展將導致水土有機質的流失，出現土壤沙化或者是呈向堿酸化趨勢發展，使土地的生產能力下降，影響農作物的種植。與此同時，還對周邊非閑置土地造成嚴重影響，破壞生態環境，引起耕地質量下降，加快土地質量的惡化。

2.阻礙農村經濟的發展

農村的閑置用地增多，可減少人均的耕地面積，使人地矛盾問題更加嚴重；農作物種植減產、農民的經濟收入來源少，阻礙社會的經濟發展，使得農業生產總值降低，不利于農村經濟的長遠發展。

3.對農民的生活造成影響

農村土地閑置還將影響農民的生活水平與經濟收入的提高，削弱農民種植農作物的積極性，農產品收入降低，食糧產量減產，也導致鄉村集體的經濟收入下降，不利于我國社會的可持續發展。

四、影響農村用地閑置的主要因素

1.制度原因

計劃經濟到市場經濟的改革，使我國的農業制度取得較大的進步，承包責任制更是提高了農民的收入，然而當前我國農村的生產方式比較落后，分散經營，規模化生產程度低，大多是以家庭為單位進行生產，因此，農業生產效率與收入較低，使得農業的發展處于緩慢的發展階段。

2.經濟原因

社會經濟的發展，使得城鄉貧富差距逐漸擴大，城市經濟的發展急需大批的勞動力滿足發展的需要，農村地區剩余勞動力充足，為了更好的生存，農大批勞動力向城市轉移。此外，部分農民搬遷至城鎮，他們認為在農村進行耕種乏味且辛苦，工作也不體面，而在城市，各方面的配套設施齊全、生活也比較豐富、交通便捷，而不愿回到農村。因此，導致農村的用地常年閑置，造成土地資源的嚴重浪費。

3.文化原因

受封建思想影響，農民輕農棄耕現象嚴重，部分農民不愿耕種也不愿放棄土地，認為自己持有土地，處于今后的養老保障考慮，哪怕讓土地處于常年閑置的狀態。農民不耕種，而是將田地作為今后的養老的后路，由此導致更多土地的閑置[2]。

五、解決農村閑置用地的開發利用之對策

1.進行土地整理

根據多農村土地的規劃與要求，確定用地的目標及用途，結合經濟、技術以及法律、行政等手段進行有效的整理與改造，從而提高對土地的利用率。此外，還可對農村用地進行復墾或者是開發，對閑置土地進行充分利用，增加耕地面積。

2.進行土地的自由流轉

為了提高對農村閑置用地的利用率，可以采取自由流轉、出租等的方式進行處理，并與受讓方簽定租賃合同，以次提高對閑置土地的利用價值。同時，政府不對農村閑置土地的承包或者經營權流轉問題進行干預，也不承擔因此產生的風險與責任，而僅僅是充分利用其的資源，對農村的閑置土地的轉讓、出租等信息進行公布，更好地使土地得到充分利用。

3.落實好惠農政策

加強農村地區的組織領導，并且加大農業種植的宣傳力度，落實好水稻良種補貼與農機具購置補貼等各項惠農的政策，提高農民種植的積極性。加大對農村道路與水利的投入與基礎建設，更好地提高對閑置用地的利用率。

4.大力發展農村經濟

加大農村地區的基地建設，大力發展農業經濟，充分利用閑置的土地，對土壤肥力不足或者是土地干旱等現象進行改造，增加農村耕地的數量與面積，改善農業的生態環境，提高農業產量與農民收入，確保農業的穩定發展[3]。

六、結語

總之，做好農村閑置農業用地的開發與利用工作，不僅需要大力發展農業產業，提高農民種植的積極性，而且政府應給予有效引導、重視宣傳、落實農業政策，促進農村閑置土地的充分利用，增加耕地面積，促進農村經濟的發展。

參考文獻：

[1]官本仁.小議農村閑置土地的開發利用[J].福建論壇(人文社會科學版),2010(10):36-38.

篇4

【關鍵詞】農村地區 用電管理 問題 對策

一、農村地區用電管理中存在的問題

現階段農村地區用電管理體制還很不健全，甚至是有名無實，在出現問題的時候往往沒有人管，只是形成了一個空的架子，嚴重的缺少落實與有效的監督管理。目前，我國農村地區的用電管理大部分都是采用的是縣、鄉、村這三級的管理體制，鄉級的供電站表面上是縣級供電部門的派出機構，但是在形式上又是鄉鎮政府管電的只能部門，主要責任是對于本站范圍內的工農業的生產和人民生活用電的各項管理工作，負責的主要工作包括用電設施的建設、運行、維護和抄表以及收費等。鄉鎮建立的管電領導小組通常受縣局和鄉鎮政府部分的雙重管理。但是在遇到較為復雜的問題的時候，這樣的機構就如同形同虛設。

農村地區用電管理存在的另一個問題就是農村高低壓電網健康水平較低，直接導致用電設備的事故率較高。造成這種現象的原因主要有：一種是農村地區用電管理的資金較為緊張，這樣的問題一直制約著農村地區電網改造和健康水平的提高，致使電網老化問題無法得到及時的解決，電網改造很難實現。第二方面的原因是在農村地區，農村干部的換屆較為頻繁和普遍，致使大部分的干部都只考慮發展當前的經濟，而不考慮長遠的利益和對于基礎設施的改造工作，導致用電設備的嚴重老化，斷線和跳閘等現象時有發生，給人們的日常生產活動造成了很大的不便。

農村地區的電工素質普遍較低，電工隊伍還不夠穩定是農村地區用電管理存在的另一個較為嚴重的問題。農村電工作為農村電力行業中最基礎的成員，他們的整體素質和穩定對于農村地區的用電管理有至關重要的作用。然而農村地區的電工的素質還普遍較低，隊伍還相對不穩定，產生這種現象的原因有很多，其中農村地區的電工存在著老齡化的問題，文化水平也相對較低，導致接受能力也普遍較差。有些電工是隨著村級干部的換屆而產生的，在用電的管理方面上大部分都是村里干部說了算，形成了干部管電，他人無權過問的現象。同時，農村地區的電工的工資是很低的，甚至不能夠有保障，這就造成了部分地區的電工寧愿選擇其他行業也不愿意從事電工工作。

農村地區的電價過高的問題一直沒有得到很好的解決，個別電工在工作中存在著送人情的情況，致使普通農戶的電價過高。同時由于農村地區的用電設備的管理工作不善，大馬拉小車的現象和嚴重，電工就會把罰款分攤到農戶手里，導致了電價的提高。而且低壓線路的質量越來越差，高耗能的設備也得不到及時的改造升級，對于電能的損耗較大，加大了電量的損失，也導致了農戶的用電費用較高的現象。

二、農村地區用電管理的措施

首先要完善農村地區的用電管理體制，改變鄉級用電管理組織的結構和成分，用專人來分管電力，將責與權進行明確，將本人的工資與待遇等各方面與用電管理工作相掛鉤，并以此來作為干部考核的一個重要的項目。同時還要依法制電，將農村地區的用電管理的各項法律法規進行完善和健全，改變單單依靠供電部門來管電的不正常的現象，由縣、鄉兩級電力部門共同監察組織，把公安和法院等部門也納入管理中來。縣政府和縣級的供電管理部門要與鄉政府部門簽訂用電管理的合同，將電力事業的發展納入政績考核中。

為解決農村地區高低壓電網的健康水平偏低，設備的事故率較高的問題，要加大農村電網的改造與升級，以“誰用電、誰拿錢、誰受益”的辦電原則，力爭多方籌措農電改造資金。鄉級供電站也要大力的興辦第三產業等來緩解農村電力方面資金較為緊張的矛盾。各級領導部門也要認識到問題的嚴重性，把貧困地區的用電問題納入到振興貧困地區經濟的一個重要問題中來。

農村地區的電工的素質的提高和受到良好的待遇將是解決電工工作穩定性的良策。首先要對農村電工加強安全教育工作，認真學習安全法規。要利用多種形式，加強對農村地區的居民的安全用電知識的宣傳，普及安全用電常識，做到家喻戶曉。在網改的過程中要按技術規程的高標準、嚴要求、高質量來進行施工，特別是變壓器的高度，導線對地距離都要進行嚴格把關，確保安全無事故。同時要提高農村地區電工的工作效益，減輕農村電工的勞動強度，適當提高電工工資、勞保福利待遇；要為農村電工辦理人身意外傷害保險和養老保險，以解決其后顧之憂。而且還要加大對農村地區電工的培訓教育力度，以此來提高業務素質。要定期不定期地對農村電工進行思想政治、安全法規和業務技術方面的培訓工作，要讓農村電工認識到為農民、為農村、為農村經濟服務是一項長期的堅持不懈的工作，任重而道遠。并且要進行嚴格的考核，實行持證上崗制度，把考核、考試成績記入檔案作為其評優、評先進和聘用、解聘的重要依據。

為了有效的解決農村地區電價過高的問題，各級電力主管部門要相關人員要切實的履行阿訇職責，對電價進行有效的核算，統一標準，嚴禁各種不合理的收費現象，對于農村電網的改造方面的維護費用要加強管理與監督的力度，做到專款專用。同時要加強農村地區電工的職業道德的教育工作，對于任何有違反規定的人員要立即撤換。對于電價的執行情況要進行公布，讓群眾來監督。而且對于高耗能的變壓器要進行合理的更換，以減少因設備而造成的電量的損失的情況。對于農村地區在生產生活中的用電管理要集中的計量并定期的檢驗，實行統一的抄表并及時的通知到用戶。

三、總結

綜上所述，電業的發展對于農村地區的日常生產活動有至關重要的作用，相關電力和政府部門要將解決農村地區的用電問題納入到工作中去，對農村的電網進行合理及時的改造與升級，加強對電工的專業知識的培訓工作，適當提高電工的工資水平與待遇。同時要對農村的電價問題進行合理的解決，做到公開公正，接受群眾的監督。只有做到這些，農村的電力事業才能得到良好的發展，為農村地區的經濟發展做出貢獻。

參考文獻：

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我國的土地法律制度就內容而言大體可分為兩個方面，一是土地權利制度，二是土地管理制度。土地權利是民事權利中的財產權的一種，屬于私法領域的范疇。現階段，農村土地使用權制度的具體形態是土地承包經營權制度。土地管理則是國家對人們使用土地的控制、管理、監督行為，屬于公法范疇。后者實際上是出于社會公共利益、國家長遠發展以及某種政策需要的考慮對土地權利的行使通過強制性的規定進行的限制。因此，我國農村集體所有的土地中，存在三個不同的利益主體，即所有權人、承包經營權人、土地管理者(政府)。從理論上講，這三個利益主體的利益在宏觀上是一致的，但在現實生活中，由于各自的出發點和行為動機不同，其利益在微觀上是不一致的、甚至在有的情況下是沖突的。

長期以來，不顧農民意愿占用土地、侵害土地承包經營權的現象屢禁不止，而且近些年呈愈演愈烈之勢。大面積不斷上升的土地違法案件，許多情形下就是以行使土地所有權或有些地方政府行使土地管理權的名義出現的。因此要保護土地承包經營權、進而實現承包經營權的有序流轉，必須明確不同主體的利益界限。

二、土地所有者與使用者(承包方)的利益界限

之所以劃分土地所有者與使用者的利益界限，主要是因為作為所有人代表的農村集體經濟組織和作為承包經營權人的農民(戶)之間存在不同的利益目標。作為土地所有人，農村集體經濟組織享有占有、使用、收益、一定限度內的處分的權利。例如，在土地上興建公共設施、根據人口調整土地、對承包方對土地的合理使用、在一定條件下收回土地、承包期滿后重新發包等。土地經營活動具體是由承包經營人進行的，因而土地的實際占有、使用是土地使用人。土地使用人從事經營活動，要進行一定的投入，并享有收益權，同時要進行土地承包經營權的流轉，就涉及到對土地承包經營權的處分。

只要實行了土地承包經營，對土地的占有、使用一般不存在利益劃分問題，但由于作為土地所有人和土地承包經營權人都存在收益和處分的權利，就存在如何劃分其利益的問題，這個問題事關承包經營權能否得到切實保護、土地改良能否實現、土地利用是否合理、農村集體的共同經濟利益能否實現等。在實踐中存在的一個問題是，作為土地所有人代表的村委會等農村集體機構出于各種考慮對農戶承包經營的土地進行調整、收回，用來與外部合作或分配給其他人，而農戶又不愿意交回土地。另一個問題是，農民從事土地承包經營活動，要實現長遠的、持續的利益，就需要在土地上投入，按照現行制度，農民收益權的內容是完成了交給集體提留之后對農產品的收益權，但農民在土地上投入、使土地增值時，增值部分的利益仍然包含在集體土地所有權之內，屬于所有人的利益，這樣，除了農業投入產出比不合理、耕種土地沒有收益的原因外，土地增值部分的利益不歸屬于承包人也是制約農民在土地上投入的制度因素。

為切實保護農民耕種土地的權利，首先要合理界定土地所有權人與使用權人的利益界限。由于人地矛盾突出，土地承擔保障功能，筆者不贊同將農民承包土地的權利確定為永佃權。維持土地所有人處分權、在一定條件下調整或收回土地的權利仍然是必要的。但是，所有人行使處分權除了受國家土地管理制度約束外，相對于承包人而言，其處分權的界限應當限制在實現土地保障功能的范圍之內。也就是說，只有為實現土地生活保障功能的目的，才能經過一定的程序行使調整土地的權利。例如當人口增加到一定程度，一部分人沒有土地承包，為保障其生活來源，才可以調整土地。另外，承包人將土地改變用途，由于非農業經營的，使土地失去了保障功能，也可以收回土地。除此之外，不得以各種名義行使處分權收回土地，這樣就基本上排除了村委會等集體所有人代表出于經濟利益的目標改變用途以各種名義損害農民土地承包經營權。

其次，為在制度上鼓勵農民在土地上增加投入，提高土地利用效率，要合理劃分所有人與使用人的收益權的界限。作為自然資源土地的所有人，農村集體向承包戶收取一定的提留來體現其收益權，作為使用人，農民對承包土地所生產的農產品具有收益權，是不存在爭論的。問題是，土地所有人的經濟利益范圍是否應當及于土地增值部分，也就是說，土地的增值價值應當歸誰所有。應當承認，土地原有價值、供求性增值和用途性增值屬于所有人的利益范圍，應當歸農村集體所有。在現階段，實行家庭承包經營，對農村土地投資主要是由土地使用人進行的。當農民對土地增加投入使土地出現增值價值后，增值部分實際上是投入土地資本的價值，這部分價值與土地原有價值在物質形態上不可分離，與其他投資不同，農用土地增加資本投入后，其價值增值是有期限的，如果以后不再投入，其價值增值就會用盡。因此要保持或增加價值，需要不斷的投入。如果土地增值部分的價值一律歸集體所有，那么在承包期限內即使對土地有所投入，也難以避免短期行為。這樣不利于土地持續改良。為鼓勵農民長期性的持續的投入，建議就土地投資性增值部分的價值，在承包期滿后一定期限內屬于承包人所有。因為，如果永久歸承包人所有，那么就會抑制承包期滿后他人承包該土地時投資的積極性。由于土地投資所產生的價值增值與土地本身無法分離，因此，承包人在承包期滿后一定期限內享有增值價值所有權，不一定表現為雙重所有權，而應當表現為在農村集體享有所有權的前提下，承包期滿后，原承包人就農村集體收取的提留在一期限內按比例享有收益權。至于承包期內土地增值部分的利益，在農產品價值或數量增加中已經體現，或通過承包經營權的流轉實現。

三、土地所有者、使用者與土地管理者（政府）的利益界限

首先應當指出，土地的自然特性決定了土地所有權從來就是相對的，受限制的。現代社會中，對土地所有權的限制不僅僅是私法上的限制，更重要的是公法上的限制，由政府對土地資源的使用進行管理、控制，這是世界各國的通例。之所以要進行公法上的限制，是因為土地是不可再生的自然資源，土地的使用與保護，不僅僅是財產權利的問題，還是事關人類生存的大事。在我國，合理利用土地、切實保護耕地是基本國策。實現這一目標的途徑就是嚴格的土地管理制度。土地所有人、使用人使用權、處分權的行使，必須以不違反土地管理制度為限。版權所有

篇6

1.農村地下水安全監管的重要性

水是生命之源，農村飲水安全直接關系到農民的基本生存生活問題。農村飲水安全工程是建設社會主義新農村的一項重要工程，是關注民生、解除民憂、謀求民利的具體體現，也是實踐科學發展觀的重要內容。農村供水工程是農村經濟社會發展的重要基礎設施，是改善農民生活、提高農民健康水平、保障農村經濟社會發展不可替代的基礎設施。目前，農村自來水普及率低，設施簡陋，用水方便程度較低，飲水安全問題嚴重。

2.存在的主要問題

2.1農村飲水安全規劃與新農村建設規劃不同步

由于飲水不安全地區主要集中在水質差、縣鄉交界的偏僻地帶，飲水規劃相對先前一步，而目前正在開展的新農村建設，多選擇在交通、住房、水源等條件較好的地方，因此，客觀上增加了農村飲水安全工程建設與新農村改水工程建設結合的難度。如果要求與新農村建設結合，勢必要對規劃進行調整，有的地方調整幅度較大，而國債資金使用方向有著嚴格規定，這種調整勢必導致投資地點與國家批復投資地點不一致。如何使農村飲水工程建設與新農村建設改水工作有機結合，成為現階段需要探討的一個重要問題。

2.2飲水工程建設與管理農民參與度不高

調查發現，許多地方在工程建設的選點、工程規模和資金來源等方面，對農民公開得不夠。多數農民知道水價由電費、維護費和管理人員補貼等組成，但不知自己所交水費是如何確定的，不清楚水價成本到底是多少，水價應該如何定，定多少才合理。

2.3工程管理體制、運行機制不夠健全

飲水工程建設后直接交給用水單位管理，由于管理人員工資較低而沒有專人負責（基本都是兼管），管理人員的主要任務就是收取水費、看管設備和定時供水，存在管理不到位、不及時的現象。

2.4水價偏低，水費收取不及時

由于農村還沒有形成用水交費的觀念，對水價的承受能力低，因此價格管理中存在著水價偏低，有的村（居）收取的水費甚至不夠電費，造成飲水工程無法正常運轉，不能回收資金、形成良性循環，對以后的持續發展，帶來困難。

3.建立長效機制管理的建議

3.1加大《水法》等政策法規宣傳力度

針對農村傳統的用水習俗，絕大部分農民缺乏節水意識的現狀，扎實開展節水進社區、進家庭活動的宣傳，利用廣播、電視網絡等新型現代媒體與傳統的標語、專刊及村公開欄等形式，宣傳水利法規和節水小常識，將節約用水條款寫進《村規民約》，建立農村飲用水長效管理機制，讓群眾節水意識入心入腦。

3.2以水養水，建立規范的用水管理模式

我縣農村飲用水管理模式主要有四種：⑴城鄉一體化供水，主要是集鎮附近村，由城鎮自來水公司負責管理運營。約占總人口10%；⑵村委會自行管理，指定專人負責日常管理，約占總人口70%。⑶承包經營管理，由村委組織招標發包給單位或個人管理，發包期一般10-15年，約占總人口10%。⑷農民用水者協會（或村老年協會）負責管理，占總人口10%。從目前管理成效看，第一三種模式最為正常，第二四種模式因受管理人員素質、經費保障等因素影響，運營狀況時好時壞。事實證明，管理是關鍵。對已建投入使用的農村飲用水工程，可否采取產權拍賣，長期承包與政府扶助相結合的管理模式，來推動和規范農村飲用水管理，使農村、農民能真正喝上放心水、安全水，最終實現以水養水的良好運營機制。

3.3提高農村飲用水管理隊伍素質

當前，全縣農村飲用水工程有管理組織的約占85%，但各地管理水平參差不齊。要提高管理水平、關鍵是提升管理者的素質。為此，政府部門要安排專項資金用于教育、培訓和考核，受益村要推薦1-2名有文化、有技術、有責任性、事業心，公道正派、且群眾信任的村民代表擔任飲水管理人員，管理人員必須通過政府部門或相關職能部門組織的考試合格后，方可持證上崗，培訓工作要經常性、長期性地進行。

3.4健全農村飲用水應急防范機制

針對農村飲用水面廣點多，意味著風險點多，不可預測突實發事件概率增大的情況。因此，要實施好縣政府最嚴格的水資源管理制度和《農村飲水安全工程建設管理暫行辦法》、《農村飲水安全分散工程實施方案》，縣水利部門與鄉鎮要建立工作專班、定期檢查督促，加大水資源管理，嚴格控制取水許可證審批、發放。縣水利部門、鄉鎮要制訂和完善農村飲用水應急預案，一旦有水質事件發生，及時啟動預案，提高應急處置能力。

3.5建管并重，健全農村飲用水保障機制

經驗收合格的集中供水工程，要統一管理、維護核算、自主經營、自負盈虧、自我發展，以保證工程的正常運行和長期發揮效益，不斷增強農村飲水安全發展后勁。就我縣而言，單靠村級保障供水經費是不現實的，其因一，農村集體經濟薄弱，有很多村是空殼村、負債村；其二水費收取困難，農村、農民的傳統觀念水是天降的，是白用的，尚未樹立商品水意識；其三政府沒有設立長效管理專項資金。同時，要明確縣水利行政部門為農村飲用水工程建后管理的主管部門，衛生部門、環保部門為水質監測和供水水源保護的責任部門。

篇7

各省、自治區、直轄市及計劃單列省轄市土地（國土）管理局（廳），解放軍土地管理局，新疆生產建設兵團土地管理局：

現將浙江省人民政府批轉省土地管理局關于農村宅基地有償使用試點情況和今后意見報告的通知轉發給你們，請各地結合實際，抓緊試點工作。

在農村實行宅基地有償使用，是貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策，正確引導農民節約、合理使用土地，保護耕地的一項長期的、根本性的措施。根據國務院〔1990〕4號文件關于近兩年內抓好宅基地有償使用試點工作的要求，國家局希望各省（區）、直轄市土地管理部門在做好試點工作的基礎上，認真總結經驗，進一步推進農村宅基地有償使用制度改革。

篇8

為不斷顯化集體土地資產，切實保障農民權益，優化土地資源配置，促進土地節約集約利用，推進農村經濟持續穩定健康發展和城鄉統籌，加快社會主義新農村建設，浙江省積極開展農村集體建設用地使用制度改革探索實踐，切實加強農村集體建設用地流轉管理工作。浙江省早在2001年7月就出臺《關于加強農村集體非農建設用地使用權流轉管理的意見》（浙土資發[2001]256號），2005年出臺《關于進一步加強農村宅基地管理的意見》（浙土資[2005]94號）；2012年2月，浙江省委、省政府出臺《關于深入推進統籌城鄉綜合配套改革積極開展農村改革試驗的若干意見》（浙委[2012]20號）明確提出“按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地管理制度”，并提出了農村土地管理制度改革的具體內容，為農村集體建設用地流轉工作的開展指明了方向。

（一）明確思路，突出重點

浙江省根據黨的十七屆三中全會提出“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場，以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”的基本精神，在堅持城鄉統籌、節約集約，政府引導、農民自愿，循序漸進、分步實施，符合“兩規”、維護權益和“局部試驗、封閉運行、結果可控”的原則下，積極開展集體建設用地使用制度改革和集體建設用地使用權流轉，重點突出以下三個方面。

其一，構建新型的農村集體建設用地產權體系，賦予集體建設用地使用權完整的用益物權。從改革和創新集體建設用地產權制度入手，參照國有土地有償使用制度改革模式，構建起與國有土地產權外在形式相一致，內在權益相同，涵蓋集體建設用地出讓、劃撥、出租使用權等在內的集體建設用地產權體系，賦予集體建設用地類似于國有建設用地同等的完整產權權能，從而實現與國有建設用地使用權的“同地、同權、同價”，并在城鄉統一的土地市場之中遵循相同的流轉和管理規則，實現自主交易、流轉。

其二，明確集體建設用地使用權的入市流轉條件，創建城鄉統一的土地市場和運行規則，規范集體建設用地使用權流轉。根據十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題決定》（下稱《決定》）精神，結合該省已有的實踐及形勢發展要求，按照“平穩推進，逐步放開”的改革總體要求，對入市流轉集體建設用地的政策范圍把握 “存量為主，‘規劃區外’增量”的基本原則。所謂存量為主，是指對于已依法取得并符合土地利用總體規劃、城鄉規劃的存量集體建設用地使用權（包括農村集體經營性、工業建設用地使用權等），都允許農村集體經濟組織本著農民自愿的原則，以所有權人身份將集體建設用地使用權以出讓、出租、作價出資或入股、抵押等形式實行有償使用和流轉。這相比于現行《土地管理法》第63條規定集體建設用地的流轉僅限于“依法取得、符合土地利用總體規劃，因鄉鎮企業破產兼并等情形”而言有很大程度的突破。所謂“規劃區外”增量，是指根據十七屆三中全會《決定》提出“在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益”的基本精神，允許“規劃區外”非建設用地特別是農用地，依法辦理農轉用后，不必經過征收，可以直接由農村集體經濟組織依照有關規定將土地使用權通過出讓、出租、作價出資或入股等方式讓渡給使用者。這相比于現行《土地管理法》第43條規定集體建設用地使用權的初次設立只能基于“鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設、農村村民住宅等三類鄉（鎮）村建設”而言有很大的突破。

其三，鼓勵引導農村宅基地實施有償使用和有條件流轉。一是通過完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，進一步強化宅基地對農民居住的社會保障功能以及切實保障農民依法取得宅基地福利的權利；二是強化宅基地節約集約利用的內部約束機制，鼓勵和引導農村集體經濟組織在充分尊重農民意愿的基礎上，實施宅基地有償使用和有條件流轉，通過經濟杠桿手段調節宅基地的公平分配使用，提高宅基地利用率；三是結合社會主義新農村建設，探索健全農村宅基地整理置換復墾的新機制、新手段，以整村搬遷為主導方式，集中性農民公寓安置為主，加大農村居民點整治力度，促進農村向城鎮、中心村集中，促進村莊合理布局，進而推進城鄉建設用地的空間重構，提高城鄉建設用地利用效率。以湖州為例，近兩年該市大力推進農村土地綜合整治工作，目前已獲省政府批復農村土地整治項目35個，共取得農村土地綜合整治周轉指標20482畝，已完成簽約農戶3380戶，其中完成搬遷934戶，完成安置區建設面積25.86萬平方米。該市各地結合農村土地綜合整治，積極探索農村宅基地的退出機制，特別是吳興區八里鎮南片作為浙江省唯一的省級新農村建設體制創新試驗區，牢牢抓住這一契機，取得明顯成效。吳興區八里鎮南片規劃新建三個農民社區用于安置，總建筑面積達140萬平方米，將實現區域內80%以上的人口集聚。該項目區在充分尊重群眾意愿的基礎上，通過采取貨幣安置、“住房+商貿用房”、“住房+標準廠房”以及“房票”（被安置農戶可以選擇實物安置以及房票安置的方式，選擇房票安置的可以向當地政府領取每100平方米每年1.6萬元的租金）等模式，積極推進了農村宅基地的搬遷和農民安置社區的建設，目前該項目區已完成農戶簽約1156戶，約占40%，其中已完成搬遷265戶。此舉既為農民打造了創業就業新平臺、增加了財產性收入，又加速了農村宅基地退出。

（二）完善政策，規范操作

2001年，浙江省國土資源廳《印發關于加強農村集體非農建設用地使用權流轉管理的通知》（浙土資發[2001]256號），明確了該省農村集體建設用地使用權流轉的基本條件、主要方式和基本程序，規范了流轉收益分配與管理。

1.農村集體建設用地流轉的范圍

一是符合土地利用總體規劃、城鄉規劃并依法取得的存量集體建設用地使用權（包括農村集體經營性、工業建設用地使用權等）；二是土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍外的農用地和未利用地，符合土地利用總體規劃依法辦理轉用審批手續的。

2.農村集體建設用地流轉的條件

一是經依法批準使用，且權屬合法、四至清楚、產權明晰；二是符合土地利用總體規劃以及鄉鎮村建設規劃；三是原則上不改變土地原批準用途；四是非娛樂項目和房地產開發用地；五是使用新增集體建設用地從事經營性活動，應當符合國家產業政策、土地供應政策、土地使用標準、環境保護及安全生產等法律法規的規定。

3.農村集體建設用地流轉的原則

一是堅持土地所有權人、使用權人自愿的原則，需經村民自治組織2/3以上成員或代表同意；二是由土地權所有人與使用權人簽訂書面的流轉合同，并申辦土地登記手續；三是通過統一有形的土地市場，以公開、規范方式進行流轉。

4.農村集體建設用地流轉的方式

對符合上述條件的建設用地，準許流轉主要有三種方式：一是在城市規劃區、建制鎮規劃區范圍外和本級集體經濟組織范圍內進行流轉的，可與土地所有權人協商確定轉讓（不超過同類用途國有土地使用權出讓最高年限并與企業經營年限相一致，一次性收取土地收益）、租賃（3至5年，定期收取土地租金）、作價出資或入股、抵押等方式流轉。二是在城市規劃區、建制鎮規劃范圍內的集體建設用地使用權需要流轉給本集體經濟組織以外人員使用的，原則上要在政府讓利條件下將集體土地所有權轉為國有，并辦理國有土地有償使用手續。三是在堅持農民宅基地“一戶一宅”原則的前提下，允許農戶將原合法使用的宅基地連同地上建筑物轉讓給本集體經濟組織內符合宅基地申請條件的其他農戶，但不得直接轉讓給城鎮居民。需要整體轉讓或部分轉讓給城鎮居民的，應征得集體土地所有權人同意，并向集體土地所有權人支付相當的征地費用；受讓人符合享受經濟適用房條件的，可直接變更登記并發給國有土地使用證；受讓不符合享受經濟適用房條件的，則在追補房地產級差地租的基礎上，按出讓等有關規定發給國有土地使用證。

5.農村集體建設用地流轉審批的程序

對保留集體土地所有權不變的集體建設用地流轉，由流轉雙方或受讓方持原有土地證書或用地批準文件、流轉協議等資料，向縣級以上國土資源部門提出書面申請；經鄉鎮國土資源所初審，認為符合有關規定的，送市、縣國土資源部門審批；市、縣國土資源部門審查認為符合有關規定的，報市、縣人民政府批準；受讓方憑批準文件及有關申請等資料辦理集體建設用地使用權登記，領取集體建設用地使用證或土地他項權利證書。對轉為國有土地的集體建設用地流轉，由流轉雙方或受讓方持原有土地證書或用地批準文件、與土地所有者簽訂的集體土地轉為國有土地的協議、經三分之二以上村民代表同意轉為國有土地的會議紀要等資料，向縣以上國土資源部門提出書面申請；受讓方與市、縣國土資源部門簽訂國有土地使用權有償使用合同；經縣、市人民政府初審后，報省政府批準；受讓方憑批準文件及有關申請等資料，辦理土地變更登記手續，領取國有土地使用證。

6.流轉收益分配與管理

農村集體建設用地使用權流轉的土地收益，堅持以土地所有權人為主的原則進行分配。在城市規劃區、建制鎮規劃區范圍外和本級集體經濟組織范圍內進行流轉的，土地收益歸集體土地所有權人所有，市、縣不參與收益分配。即鄉（鎮）級所有的土地收益全額歸鄉（鎮）集體經濟組織所有；村級所有的土地收益原則上歸村集體所有，但考慮鄉鎮政府對基礎設施的投入和維護，可與村協商參與分成，比例一般為15%，最高不得超過20%，鄉鎮政府可在收益中參照國有土地出讓金管理辦法給國土資源所一定比例的業務費。在城市規劃區、建制鎮規劃區范圍內屬于集體土地轉為國有土地的，實行有償使用的土地收益按有關規定上交市、縣，為鼓勵流轉，市、縣政府可根據本地實際將一定比例的土地收益返還給原土地所有權人，使原土地所有者連同原土地使用者能得到成交額80%以上的收益（含土地征用費）。屬于保留農村集體土地所有權不變的，實行有償使用的土地收益，市、縣政府可根據本地實際，規定返還比例或定額（基準價15%）分成土地收益，并按有關規定上交市、縣財政。同時，規范農村集體建設用地流轉收益管理，有關土地收益國土資源部門統一收交，嚴格按照“收支兩條線”有關規定進行管理，并要求農村集體經濟組織將土地收益單獨建賬，實行村務公開，主要用于土地整理和村公益事業建設，嚴禁擠占挪用。

（三）試點引路，有序推進

為探索農村集體建設用地流轉管理的新機制、新方法，浙江省選擇湖州市和建德市開展農村集體建設用地流轉試點工作。

1.建德市試點

建德市在1999年4月選擇了乾譚鎮作為集體建設用地流轉試點，并于2000年6月出臺《建德市集體非農建設用地使用權流轉管理暫行辦法》（建政[2000]9號），對集體建設用地流轉的原則、范圍和對象、審批權限和方式、程序和要求、終止和處置、權益和管理、地價評估和確認等方面予以了政策規范，使該市集體建設用地流轉管理工作步入正軌。建德市還針對不同的流轉方式印制了農村集體建設用地流轉的各類文本，如集體土地使用權流轉審批呈報表、集體非農建設用地使用權轉讓合同、土地使用權租賃申報審批表、轉制企業土地租賃合同書等。審批具體程序為：一是申請。集體建設用地流轉時，由土地使用者持原批準使用土地文件或集體建設用地使用證，流轉雙方的合同和有關部門意見，向國土管理部門提出流轉申請，以轉讓方式流轉的還需進行地價評估，集體土地流轉當事人根據不同的流轉方案簽訂相應的土地使用權流轉合同。二是審批。根據該辦法規定的批準權限，首次土地使用權流轉市國土資源局審核后報市政府批準。土地使用權再次流轉即二次流轉由市國土局直接審批。三是登記發證。土地使用者按流轉合同規定付清土地價款后，到建德市國土資源局辦理土地登記發證。集體建設用地使用權流轉后再次流轉的，應征得土地所有者的同意，終止原簽訂的流轉合同，辦理注銷登記后，按規定程序辦理流轉審批手續。2000年以來，建德市以乾譚鎮試點經驗為基礎，以《建德市集體非農建設用地使用權流轉管理暫行辦法》為依據，在全市范圍內積極推進集體建設用地流轉工作，至今已累計流轉集體建設用地291宗，面積155.16萬平方米，其中轉讓74宗、面積15.34萬平方米，租賃180宗、面積120.35萬平方米，抵押37宗、面積19.47萬平方米，累計為各級農村集體經濟組織獲取土地收益600多萬。

2.湖州市試點

湖州市早在1997年就介入了鄉鎮、村集體企業轉制中集體土地資產處置工作，嘗試集體經濟組織以租賃方式向轉制后企業提供土地的做法。2001年以被列入全國農村集體土地流轉試點單位為契機，湖州市積極推進農村集體建設用地流轉工作。同年9月出臺《湖州市區農村集體建設用地使用管理試行辦法》（湖政辦發[2001]104號），對集體建設用地所有權內涵、集體建設用地流轉的主要形式、適用范圍、審批程序等進行了規定，并明確了集體建設用地流轉的收益分配與管理原則。自此，試點工作在全市范圍內擴面。2008年7月又出臺《湖州市農村住房抵押借款暫行辦法》（湖政辦發[2008]85號），進一步豐富了集體建設用地的流轉形式與內容。在實際操作中，湖州市把集體建設用地使用分為一級供應和二級流轉并作了具體界定。一級供應發生在所有者與使用者之間，指初次供應，包括讓與（一般不得超過原土地承包期限）、租賃（一般為3至10年）、作價入股和置換；二級流轉發生在使用者之間，指已取得使用權的再次流轉，包括轉讓、轉租、作價入股和抵押。在收益分配上，為保證集體建設用地使用收益，湖州市確定了最低保護價，并根據經濟社會發展和土地市場發育狀況適時調整。目前湖州市實際操作中土地租賃年租金為2.4～8元/平方米不等，讓與價格一般為34元/平方米左右。集體建設用地流轉的收益分配，遵循“誰所有、誰受益”的原則，扣除應上繳的國家稅費、地面作物補償外，土地收益分別歸鄉鎮農民集體、村或村民小組農民集體所有。自開展農村集體建設用地流轉工作以來，全市已累計流轉集體建設用地641宗，面積553.04萬平方米，其中出讓540宗、面積331.78萬平方米，租賃101宗、面積221.26萬平方米，累計為各級農村集體經濟組織獲取土地收益1億多元。

二、農村集體建設用地流轉存在的主要問題

（一）集體建設用地流轉缺乏相關法律政策依據

《土地管理法》第43條、第62條規定，一方面對集體建設用地的流轉采取嚴格限制和禁止的態度，另一方面也給集體建設用地的流轉開了一道小口，使破產或兼并等原因造成的鄉鎮企業用地被動流轉合法化，其實質是既承認二級市場的存在，又否定一級市場的合法性，而二級市場必須以一級市場為基礎，法律對流轉采取的含糊態度很大程度上限制了集體建設用地流轉市場的正常發展。雖然《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）等文件允許集體建設用地依法流轉，但未能超越現行法律對集體建設用地流轉的限制，執行效能不足。

（二）集體建設用地所有權主體界定不清晰

依照我國現行立法規定，集體土地依法由“農民集體”所有，同時依照《土地管理法》的規定，“農民集體所有”又可具體分為鄉（鎮）農民集體所有、村農民集體所有和村民小組集體所有，農村集體土地所有權由鄉（鎮）人民政府或村集體經濟組織、村民委員會，村民小組之類的主體來行使。但一般來說，“農民集體”這樣一個集合概念，在所有權行使問題上，往往只有抽象意義，很難成為實踐層面上的市場主體。因此，集體建設用地所有權主體界定并不清晰，土地所有權人事實上很難落實，集體成員對土地的所有、使用、經營、收益和處置等權利與責任無法體現，集體建設用地的權益有時無法得到保障。

（三）集體建設用地流轉分配不合理

一些地方集體建設用地使用權流轉收益分配較為混亂，所有者、使用者和各級政府之間的利益分配關系不清。要么各級政府對流轉管理太死，政府收益分配比例過高；要么集體土地所有者繞開政府進行私下交易，侵占由國家投資帶來的土地增值收益；還有些甚至是土地使用者私下流轉土地，造成集體和國家土地收益的雙重流失，更有甚者一些村干部利用職務便利，在流轉過程謀求私利，損害廣大農民利益。即使是農村集體所有者，由于三級所有權主體鄉鎮、村和村內集體經濟組織之間的利益分配關系也較含混，上級所有者利用行政權力侵占下級所有者流轉收益的現象時有發生。

（四）集體建設用地流轉相關配套政策不完善

農村集體建設用地使用制度是農村土地基本制度的重要組成部分，改革牽涉到千家萬戶的利益，同時也涉及相關配套政策改革，如征地制度、社會保障體制、金融體制改革等。目前因相關配套制度改革滯后，影響集體建設用地流轉工作順利推進，如因金融機構對集體建設用地存在一定的歧視，集體建設用地設定抵押很困難，為便于融資，很多地方都將原采取流轉的集體建設用地所有權轉為國有，并為企業辦理國有土地使用權有償使用手續。同時隨著集體建設用地使用權流轉市場的不斷發展，如何協調兩個市場的相互關系，盡量減少矛盾和沖擊，也是未來迫切需要解決的一個問題。

三、進一步規范農村集體建設用地流轉的對策建議

（一）加快土地管理相關法律法規修訂進程

浙江集體建設用地流轉制度改革，基本還停滯在局部試點及現行法律法規的約束范圍之內。加快農村集體建設用地流轉，涉及《土地管理法》、《擔保法》等法律修改，在法律未作修改的前提下進行改革探索，必然面臨著司法難題。因此，建議盡快修訂集體土地管理相關法律法規，通過解除法律上對集體建設用地的限制，允許農村集體建設用地在特定范圍內自由流轉。同時，國家應盡快出臺《農村集體建設用地流轉管理辦法》，對集體建設用地的產權權能、入市條件和形式、使用年限、抵押融資保障等方面作出明確規定，以規范流轉交易和管理行為，促進流轉的有序進行。

（二）加強集體建設用地使用權產權登記

土地產權保障是市場經濟下土地管理制度的重要內容，明晰的土地產權關系是保障交易安全，發揮市場機制優化配置土地資源的重要條件。因此，強化土地產權登記，是規范農村集體建設用地流轉的基礎。推進包括農村宅基地在內的集體建設用地流轉制度改革，必須要加強集體土地所有權、使用權的登記發證工作，依法確定集體土地的權屬，明晰集體土地所有權、使用權的主體，保障交易安全。建議加快推進以土地為基礎的不動產統一登記制度建設。

（三）建立集體建設用地使用權地價評估與管理制度

土地價格的確定是土地作為特殊商品進入市場流轉的核心問題之一。為避免集體土地資產流失與資源浪費，類似于政府定期評估并公布城鎮基準地價體系，建議市、縣人民政府土地主管部門應當定期制定并公布本行政區域內包括農村居住用地在內的集體建設用地使用權基準地價、標定地價、出讓最低限價等政府公示地價。

（四）完善農村集體建設用地流轉金融創新和支持

開展農村集體建設用地使用制度改革金融創新和支持探索，解決集體建設用地使用權及農房抵押融資和資產處置等問題。開展土地承包經營權、農村住房等抵押貸款試點，擴大農村有效抵押物范圍和抵押受讓人范圍，充分體現和盤活農村集體土地的資產屬性，不斷繁榮發展農村經濟。

（五）完善農村集體建設用地流轉收益分配政策

一是把農民放在土地利益分配體系之內，讓他們對土地的所有權、使用權、處置權等財產權得到充分的尊重，利益得到充分保障。建議從國家層面制訂農村集體建設用地流轉收益分配的原則性意見，明確集體建設用地收益分配主體，以及利益主體之間的分配比例，維護國家、集體土地所有權人、集體建設用地使用權人的應得權益。二是集體建設用地流轉收益分配應當兼顧城鄉發展的需求，建議完善集體建設用地流轉收益的管理政策，加強對國家和集體經濟組織土地收益分配的管理，以確保國家、村集體對農業和農村的投入，改善農民和生產生活條件。三是明確農村集體建設用地流轉收益的用途，明確新增農村集體建設用地使用權的有償使用收益歸農村集體經濟組織所有，統一用于區域內的基礎設施、公益事業等，集體建設用地使用權流轉收益納入農村村務公開民主管理體系，實行專款專用，接受政府監督。

（六）統籌城鄉發展盤活存量集體建設用地

一是按照節約集約原則，規范有序開展城鄉建設用地增減掛鉤試點，推進農村土地綜合整治，加大農村宅基地、集體建設用地整理復墾力度，積極盤活農村存量集體建設用地，健全土地增值收益分配機制，促進農村人口向中心鎮、中心村集聚，優化農村土地利用結構和布局，提高農村集體建設用地的節約集約利用水平。二是保障農民宅基地用益物權，積極穩妥開展宅基地流轉試驗，探索建立宅基地有償使用、有償退出和跨村置換機制，增加集體建設用地市場的有效供給。三是探索建立城鄉統一的建設用地市場，穩妥開展依法取得的農村集體經營性建設用地使用權的轉讓，允許農民依法通過多種方式參與城鎮建設規劃區外占用農村集體土地建設的非公益性項目的開發經營。

篇9

各鎮人民政府是本轄區內土地管理的責任主體，要依照土地管理相關法律法規和政策，嚴格審核農村村民住宅及鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設用地，監督村民委員會管理本村屬于農民集體所有的土地，合理利用土地資源，切實履行好土地監管職責。國土資源管理部門要依法辦理各類用地審批手續，積極服務好地方經濟發展。嚴禁任何單位和個人以任何形式私自亂批、亂建。區國土、財政、規劃建設、發改、監察、林業、農業、農經、交通、環保等有關部門按照各自職責，密切配合，共同做好相關工作。

二、進一步規范農村集體建設用地的審批

（一）規范農村集體建設用地的使用范圍。根據《中華人民共和國土地管理法》規定，鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施和公益事業、農村村民住宅建設可以使用農民集體所有土地。

（二）嚴格農村集體建設用地審批條件。興辦鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設申請使用集體建設用地的，必須具備以下條件：符合土地利用總體規劃和城市、鎮村建設規劃；符合國家產業政策；符合國家、省建設項目控制指標有關規定；符合其他有關法律法規或政策規定。

農村村民申請住宅建設用地的，按照《國土資源部關于加強農村宅基地管理的意見》（國土資發〔〕234號）、《省人民政府辦公廳關于加強農村宅基地管理工作的通知》（政辦發〔〕104號）有關規定執行。

（三）規范集體建設用地審批程序。興辦鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，以及村民建住宅需要使用集體建設用地的，必須依法辦理規劃建設許可和建設項目用地審批手續。涉及農用地的，應當依法辦理農用地轉用審批手續，其中占用林地的，必須按程序呈報，經依法辦理林地手續后方可建設；涉及占用耕地的必須依法履行耕地占補平衡義務；各鎮應根據實際需要于每年年初向區政府申報農轉用計劃，區政府向市政府申請辦理農用地轉用審批手續，經依法批準后再逐宗批準供應。

三、加強農村集體建設用地的規劃

（一）嚴格農村集體建設用地用途管制和規劃管理。利用農民集體所有土地進行非農業建設，必須符合土地利用總體規劃和城市、鎮村建設規劃，納入年度土地利用計劃，依法辦理農用地轉用審批手續。土地使用者應當按照市、區人民政府有關建設用地批準文件規定的用途和條件使用土地，確需改變土地原批準用途的，須經土地所有者和區國土、規劃部門同意，報市、區人民政府批準。禁止擅自將農民集體所有農用地轉為建設用地，禁止通過“以租代征”等方式使用集體農用地進行非農業建設，禁止以各種名義擅自擴大農村集體建設用地規模。

（二）優化集體建設用地的結構和布局。在符合土地利用總體規劃和城市、鎮村建設規劃的前提下，有序推進工業向產業集聚區集中、服務業向中心城鎮集中、人口向小城鎮和中心村鎮集中。城鎮規劃區內的農村，應當集中規劃興建村民住宅小區，加快城鎮化進程，避免在城鎮建設中重復拆遷。城鎮規劃區外的農村，應在土地利用總體規劃確定的村鎮建設用地范圍內，按照統籌安排城鄉建設用地的要求，從嚴控制集體建設用地總量，加強相關規劃與土地利用總體規劃的銜接，合理確定農村居民點的數量、布局、范圍和用地規模，同時要結合鎮村發展需要，及時對鎮村規劃進行修編。村民新建住宅必須向規劃好的居民點聚集，住宅朝向、結構需根據規劃統一布局。

（三）推進城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤工作。各鎮人民政府和國土資源管理部門要嚴格按照城鄉建設用地增減掛鉤專項規劃，在確保城鄉建設用地總量不增加、耕地和基本農田數量不減少、質量有提高的前提下，合理引導建設用地結構和布局調整，實現土地節約集約利用。

（四）嚴禁違法違規使用集體土地。任何單位和個人不得自行與農村集體經濟組織或個人簽訂征地協議，未經有關部門審批不得將農用地和未利用地轉為建設用地。農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”。嚴禁任何單位和個人租用、占用農民集體所有土地進行房地產開發。嚴禁違反土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，規避農用地轉用和土地征收審批，通過出租（承租）、承包等“以租代征”方式非法使用農民集體所有土地進行非農業項目建設的行為。

四、加強農村集體建設用地的節約集約利用

（一）嚴格執行集體建設用地使用標準。使用集體建設用地興辦企業，其投資強度、容積率、建筑系數等指標參照《工業項目建設用地標準》（國土資發〔〕24號）執行。鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設的用地規模，參照國家、省建設項目控制指標有關規定執行。

農村村民一戶只能擁有一處宅基地，嚴格控制超標準用地建房，宅基地面積不得超過《省人民政府辦公廳關于加強農村宅基地管理工作的通知》（政辦發〔〕104號）規定的標準。堅決防止產生超面積占用宅基地和新的“一戶多宅”現象。對農村村民出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準。

（二）提高集體建設用地節約集約利用水平。農民住宅建設要符合土地利用總體規劃和城市、鎮村建設規劃，遵循節約合理利用土地、切實保護耕地、提高土地利用效益的原則。新增住宅建設用地先行安排村內空閑地、閑置宅基地，凡村內空閑地、閑置宅基地未復墾之前，不得批準占用耕地建設住宅。

鄉鎮企業發展要以園區經濟為模式，以產業集聚為方向，以集約用地為基本要求，促進企業集群和產業集聚區的形成。

五、建立農村集體建設用地規范管理的長效機制

（一）廣泛開展土地管理法律法規和政策宣傳。各鎮人民政府、經濟開發區管委會與國土資源管理部門要結合社會主義新農村建設的要求，采用通俗易懂的方式，廣泛深入地開展土地管理法律法規特別是農村集體建設用地管理法律法規的宣傳教育和培訓，使鎮村干部、農民和城鎮居民、企業法人真正知曉并自覺遵守土地管理法律法規。

（二）加強對集體建設用地使用的監督管理。各鎮人民政府、經濟開發區管委會及國土資源管理部門要高度重視集體建設用地使用管理，切實加強監管工作。每年年初區政府與各鎮（管委會）簽署集體建設用地管理責任狀，鎮政府（管委會）要與各村簽訂責任狀，明確責任。進一步健全和完善動態巡查機制，建立區、鎮、村三級聯動巡查制度，各地國土資源所要及時發現和制止各類土地違法行為。強化村組干部責任意識，村干部要協助國土資源所負責轄區內農村宅基地的現場踏勘、規劃初審和材料上報，對轄區內出現的未批先建或亂占濫建等不按規劃要求建房的，及時制止并上報情況。任何單位和個人不得利用集體建設用地審批、農民建房之機向農村集體經濟組織或農民亂收費。

篇10

貫徹市委、市政府關于加快建立“以工促農、以城帶鄉”長效機制，形成我市城鄉經濟社會發展一體化新格局的決策要求，繼續解放思想，著力改革城鄉二元土地管理結構，逐步建立健全城市和農村一體化土地市場，構建符合“首善之區”目標要求、與我市經濟社會發展水平相適應、城鄉協調發展的土地管理新局面。

二、基本原則

按照城鄉土地管理一體化的理念，完善土地利用總體規劃編制，合理確定農用地、生態用地和建設用地的規模和邊界，實現保障發展、保護資源、保持生態的和諧統一。按照加快建立現代產業體系的要求，合理布局城鄉建設用地，優化國土開發格局，堅持節約集約用地、努力提高土地產出率，建立健全城鄉統一的建設用地市場。堅持立足我市實際，充分尊重農民意愿，切實保護耕地資源和基本農田，深化征地制度改革，維護農民的合法權益和長遠生計。按照依法、自愿、有償和“三個不得”(不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包經營權益)的原則，推進土地承包經營權流轉。

三、目標任務

通過多部門的協同運作、齊抓共管，努力構建“統籌安排、規劃科學、權屬清晰、流轉活躍、使用規范、集約高效”的農村土地市場，建立適應*經濟社會發展和市場經濟規律的農村土地管理新機制。

(一)完善各級土地利用總體規劃。根據建立現代產業體系和建設宜居城市的“首善之區”的城市發展目標和“東進、西聯、南拓、北優、中調”的城市發展戰略，與主體功能區規劃和城鄉規劃充分協調，針對我市土地利用圈層結構及組團式空間結構的特點，按照“生態優先、城鄉一體、節約用地、適度規模”的要求，編制完善市、區(縣級市)、鎮三級土地利用總體規劃。

(二)規范農村土地登記。在我市完成集體土地登記(經濟聯社一級)覆蓋率96．2％的基礎上，進一步推進集體土地登記發證的細化分解工作，利用第二次土地調查成果，到2010年底基本完成我市集體土地所有權登記發證(經濟合作社一級)工作。

(三)加強農村集體建設用地管理，盤活閑置宅基地、低效用地等存量集體建設用地，提高集體建設用地節約集約利用水平。規范、促進農村集體建設用地流轉，逐步建立城鄉土地的統一交易平臺和交易規則。出臺規范集體建設用地的管理政策，從申請、審批、流轉、監督等方面進行規范。

(四)依法有序地逐步開放農村土地承包經營權流轉市場。2012年，全市農村土地承包經營流轉率達到50％以上，其中流轉期限在3年以上的流轉率達到25％以上。

(五)建立適應我市農村集體經濟發展和保障農民長遠生計的征地保障新機制。規范征地權行使，繼續完善征地補償辦法和標準，制訂征地區片綜合地價、青苗和地上附著物補償標準，出臺留用地管理辦法，貫徹落實《*市被征地農民養老保險試行辦法》，切實維護被征地農民權益，保障其長遠生計。

(六)建立耕地保護長效機制，實行耕地保護目標責任制管理，加強違法用地查處，建立耕地保護利益激勵制度。

四、具體措施

(一)理順農村土地產權關系，加快推進集體土地權屬登記。

1．建立健全農村土地登記政策法規。嚴格執行《*市農村房地產登記規定》、《(*市農村房地產登記規定)實施細則》、《關于開展農村土地登記準備工作的通知》、《*市農村土地登記發證工作方案》、《*市城鄉地籍數據庫標準》等文件和技術標準。根據現實需要，不斷完善、更新農村土地登記制度，確保制度執行到位。

2規范土地登記程序。選定基礎條件較好的2個區作為農村土地登記試點，在試點過程中解決集體土地所有權主體確定、土地登記經費、地籍信息化管理等問題，形成一套由土地登記申請一地籍調查一權屬審核一公告和注冊登記一頒發土地證書5個環節組成的管理運作模式。運作成熟后，在全市推廣。

3．建立全市統一的農村集體土地登記發證系統和數據庫。通過農村集體土地登記發證系統生成審批表、公告以及宗地圖、宗地面積表、宗地界址點和土地登記卡、土地歸戶卡等相關文件，確保集體土地登記資料的標準化、規范化和統一化。

4．加強土地權屬爭議調處。對有權屬爭議的土地，利用農村登記發證系統，實行備案登記，并建立權屬爭議臺帳，移交各級調處機構。通過加強土地權屬爭議調處，加快推進集體土地所有權登記發證。

(二)完善鎮村規劃和鎮土地利用總體規劃，實現合理布局。

1．按照城市化發展指引政策和建立宜居城市的要求，優化土地利用布局和主體功能區土地規劃。充分發揮規劃的導向作用，促進全市的土地利用圈層結構和城鄉布局的進一步完善。因地制宜地合理確定生態保護用地和建設用地的邊界，做到集體建設用地、耕地、農田保護區布局合理，實現保障發展、保護資源、保持生態、和諧統一。

2．按照“結構升級、集聚發展、節約高效”的原則，推動鎮村產業結構調整，優化產業布局，促進農村產業集聚發展。合理確定農民集中居住區的布局、規模。引導分散農村居民點的適度集中歸并，集約節約用地。

(三)繼續做好耕地保護特別是基本農田保護，維護農民根本利益。

1．對耕地保護實行目標責任制和責任追究制管理。對區(縣級市)黨政領導班子和領導干部保護耕地的情況進行考核，并通過簽訂責任書將控制和查處“兩違”(違法用地、違法建設)的責任納入到鎮(街)和相關職能部門的政績考核和經濟獎勵考核范圍內。嚴格執行《關于建立土地執法共同責任機制的意見》(穗辦〔2009〕1號)，按照屬地管理的原則，落實地方黨委、政府及其派出機構、相關職能部門和單位及其工作人員在土地執法工作中的共同責任，對存在違法違規用地查處不力、驗收不過關、失職瀆職等行為的，依法依紀追究責任。

2．嚴格土地執法監察，早發現、早制止、早查處、早報告。完善國土資源執法體制，充實市、區兩級國土資源執法監察隊伍編制和經費，加快建立多部門聯動執法機制。建立我市的土地執法監督檢查和聯席會議制度，構建以市紀檢監察、國土房管、規劃、城管、建設、公安、發展改革、工商、環保、農業、林業、供水、供電、供氣等部門，以及各區(縣級市)黨委、政府為主體的土地執法共同責任網絡。建立市域范圍的土地監管網絡系統，利用衛星遙感影像、航空拍攝照片等信息手段加強動態巡查。

3．開辟耕地開發補充新途徑，確保耕地占補平衡。加強耕地保護特別是基本農田保護工作，加大農用地開發整理復墾力度，在做好調查統計的基礎上，推進25度以下宜農坡地的開發整理工作。加強與省內相關城市協作，多種形式開展易地補充開發耕地工作。

4．建立耕地保護利益激勵制度。建立健全基本農田保護補償制度，按每年每畝200元補償標準實施，按照人均財力水平分類確定市、區(縣級市)負擔比例。堅持工業反哺農業的方針，通過財政、金融、稅收、社會保障、勞動就業等政策支持農業和農村發展，積極落實國家現有有關稅收政策，發展壯大集體經濟，從根源上杜絕違法用地。

(四)促進土地承包經營權流轉，提高農民收入。

1．鼓勵農戶進行土地承包經營權流轉。鼓勵農戶發展現代農業，實行規模經營。流轉期限3年以上，且單體連片經營規模面積北部山區40畝以上的，其他地區50畝以上的，市、區(縣級市)財政各給予農戶每年每畝一定數額的補助，對幫助農戶成功流轉土地的村集體經濟組織給予適當獎勵。具體由市農業局牽頭制訂實施細則。

2．支持經營主體開展規模經營。一是對以土地承包經營權入股所組建的農民專業合作社，土地承包經營權入股(或出資)面積50畝以上、并經工商部門注冊登記、章程和各項制度齊全、運作規范、分配機制合理的，市農業行政主管部門聯合市、區(縣級市)財政主管部門研究，給予每家一定金額的一次性補助。區(縣級市)和鎮(街)也應給予一定的補助，具體由市農業局牽頭制訂實施細則；二是土地承包經營權流轉期限3年以上，農田連片經營面積50畝以上的規模經營主體，按照《關于規范*市農業產業化生產配套設施用地管理的意見》(穗國房字〔2009〕156號)規定，允許使用適當比例土地作為配套設施用地。

3．加強對農村土地承包經營權流轉的組織指導和管理。一是加強合同管理。流轉期限在1年以上的應簽訂承包流轉合同，并報發包方和鎮(街)農村土地承包管理部門備案，區(縣級市)農業行政主管部門參照市農業局制定的《*市農村土地承包經營權流轉合同》(示范文本)統一執行。二是區(縣級市)和鎮(街)農業行政主管部門應加強農村土地承包管理工作的力量，協助本區域農村集體經濟組織對農戶委托流轉的土地根據相關條件設置經營主體準入條件，并對經營主體的資信情況、經營能力、項目的可行性等進行審查，努力使引入的經營主體和經營項目有較高經營水平和檔次。指導流轉合同簽訂、建立流轉臺帳和檔案、調解流轉矛盾糾紛。三是農村集體經濟組織應做好土地承包經營權流轉的協調和服務工作。在集中流轉、連片開發過程中，對個別不愿流轉的農戶，要出面協調，在承包方自愿的基礎上，可以采用本集體經濟組織內其他承包方的承包土地或集體經濟組織的機動地與其互換等措施，保證土地承包經營權的規范有序流轉。

(五)挖掘農村集體土地潛力，規范集體建設用地管理。

1．盤活閑置宅基地，促進農村經濟發展。開展全市宅基地利用現狀的清查摸底，建立宅基地退出機制，堅持可耕種土地不減、農民自愿的原則，實現合理布局、集約節約用地，建設具有特色、功能分區合理的新型農民集中居住區。鼓勵農民以宅基地(村莊建設用地)按一定標準置換集居區住宅。將農民原有布局分散、數量龐大、使用效率低下及閑置宅基地集中整理，復耕還田，實現耕地占補平衡以及土地的集約節約利用。對規劃用于集居區外的國有經營性用地，通過招標、拍賣、掛牌等方式出讓，出讓收益安排用于鎮村的集居區飲水、道路、環境、衛生、教育以及文化等農村基礎設施建設，切實改善農民生活條件和居住環境。

2．發展生態旅游農業的新模式，提高農用地綜合利用效益。在不破壞土地耕作層的前提下，充分利用農村生態環境，整合周邊生態資源，因地制宜發展旅游業等輔助產業，形成現代農業與現代服務業互動的經營發展模式，激活農村經濟，提高農民收入。

3．促進農村集體建設用地合法流轉，規范農村集體建設用地管理。抓緊出臺《*市集體建設用地使用權流轉辦法》，規范、促進集體建設用地流轉。嚴格執行各項建設項目用地定額標準，允許采取土地使用權作價入股、土地租賃、合資合作等多種方式依法流轉集體建設用地使用權，在充分體現村民意愿的基礎上，明確流轉的條件、范圍，實行公開、公平、公正的流轉。完善農村集體建設用地流轉配套政策。市財政局牽頭會同有關部門研究制訂流轉涉及的政府非稅收入的征收管理規范性文件。農村集體經濟組織作為土地所有者所取得的土地流轉收益，納入農村集體財產統一管理，優先用于本集體經濟組織成員的社會保障支出。具體實施辦法由市勞動保障局牽頭會同有關部門制訂。強化用地全程監管，通過發展改革委、建設、規劃、國土、勞動保障等多部門以及各區(縣級市)政府的聯動，將用地開發建設每個環節跟蹤管理到位。逾期不建設或其他行為導致土地閑置的，土地行政主管部門應當責令改正，按照有關規定進行處理。

4．推進“城中村”和舊村改造。嚴格執行《*市舊城更新和城中村改造總體方案》，堅持“政府主導、村為主體、利益歸村、一村一策”的方針，鼓勵村集體經濟組織通過統籌拆除或功能置換、等量復建、適度增加公攤面積的方式推進“城中村”和舊村改造。按照改善人居環境、保護歷史文化資源和充分照顧改造村民合法利益相結合的原則，編制“城中村”和舊村改造項目實施規劃和方案。按照“修舊如舊、建新如故”的原則，對歷史文化街區和特別保護建(構)筑物實行改造。探索集體建設用地與住房保障相結合的新方法，在建成區或城鄉結合部等居住配套設施較成熟的區域，結合“城中村”和舊村改造，利用農村集體建設用地使用權流轉和農民多余住房租賃等措施，增加保障型住房尤其是廉租住房供應，確保農村低保戶或無勞動能力的殘疾人家庭人均居住面積不低于當地農村的平均水平。研究制訂相關辦法，將“城中村”轉制居民納入城鎮住房保障體系。

(六)加快征地制度改革，建立征地保障新機制。

1．加強和改進留用地管理。抓緊出臺《*市農村集體經濟發展留用地管理辦法(試行)》。按照“集中留地、統籌利用”的原則，統一規劃留用地集中安置區，探索由區(縣級市)政府牽頭統籌經營留用地的模式，提高留用地利用效益，增加農民土地資產收益。靈活運用實物留地、物業補償、貨幣補償、參股經營、等價置換、指標收購等多種模式，多渠道保障被征地農民長久生計。加快解決全市歷史留用地問題，統籌集中新增建設用地指標優先用于解決歷史問題，確保在2012年底前基本解決。根據產業布局規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃，引導有序利用經濟發展用地。