導語：如何才能寫好一篇土地管理法宅基地管理，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

秦希燕認為，對農村宅基地制度進行改革和調整的關鍵是修改《物權法》第一百五十三條、《土地管理法》第六十三條?！段餀喾ā返谝话傥迨龡l規定，宅基地使用權的取得、行使和轉讓適用土地管理法等法律規定?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l規定，農民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農建設。按照《憲法》規定，農村土地屬于集體所有，包括宅基地和自留地。也就是說，按照《土地管理法》的上述規定，實際上是嚴格限制了宅基地的流轉。而《物權法》第一百五十二條規定，宅基地使用權人依法對集體所有土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。

秦希燕認為，應該將此條修改為“宅基地使用權人依法對集體所有的土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利”，其余不變；將《土地管理法》第六十三條修改為“除農村村民的宅基地外，農民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設”。通過修改《土地管理法》第六十三條，實際上使《物權法》第一百五十三條的實質內容也發生了變化。

秦希燕闡述了修法建議的理由和依據：調整宅基地的法律法規缺位，影響了法制的統一性。目前與農村宅基地相關的法律主要包括《土地管理法》、《物權法》和《城鄉規劃法》等，但有關宅基地的內容過于簡單，缺乏體系性的規定。雖然各地對宅基地也制定了相應的管理辦法，但大多數系省政府或市政府出臺的規定或文件，并不是由省級人大出臺的地方性法規。此外，各地的規定和管理原則也不同，加上調整宅基地的相關法律法規的缺位，這也給我國的法制統一帶來不利影響。

農村宅基地的流轉具有法律上的可能性。按照《民法通則》，房屋屬于公民的個人合法財產，公民的合法的私有財產不受侵犯。既然農民利用宅基地建設房屋屬于公民的合法財產權，自然也按照《民法通則》第七十一條的規定，依法對自己的房屋享有占有、使用、收益和處分的權利。其中處分就包括出賣、互易、贈與等方式。《土地管理法》第六十二條第四款也僅規定農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準，并沒有禁止農村房屋的出賣。既然農村房屋原則上可以流轉，按照我國“房地一體”的原則，農村宅基地的流轉也具有法律上的可能性。

宅基地流轉具有政策依據。在上個世紀九十年代，多個省市開展了集體建設用地使用權流轉試點。2004年由國務院下發的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中明確規定：“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地的使用權可以依法流轉?！笨梢姡r民集體所有建設用地的使用權流轉具有政策依據，是我國土地制度改革的前進潮流，宅基地使用權是集體所有建設用地，允許其流轉也具有政策上的依據。

對宅基地流轉進行嚴格限制實際上阻礙了農民行使財產權利，不利于保護農民住房財產的完整性。

篇2

宅基地使用權征收補償現狀

我國目前關于宅基地使用權補償規定尚不統一，《物權法》肯定了宅基地使用權這一權利地位，對于該權利受到侵害時需要補償做出了原則性的規定，《土地管理法》等公法并沒有明確這一權利。以及各地區各異的地方性法規的規定，對于宅基地使用權這一特殊的財產權，其性質與一般財產權利相比較必然存在著許多的特殊性及局限性，加之地方法規對于《物權法》、《土地管理法》彈性規定的自我限定。因此，現今針對這一權利的補償的法律依據上是處于模糊不清的狀態。

此外，目前地方針對宅基地及其上房屋征收補償設定了許多不同的方案，例如，許多地區將宅基地使用權的補償直接與其他補償結合一體，并沒有明確地指出這一權利所得到的補償具體的數額；另有些補償方案中則是直接用貨幣進行補償；還有則是用“以地換地”的方式來補償被征收人因征收而收到的利益損失。

宅基地使用權征收補償存在的問題

法律法規不具體、不明確

1、《物權法》的相關規定

《物權法》中第一百二十一條規定“因不動產或者動產被征收、征用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權依照本法第四十二條、四十四條的規定獲得相應補償?！逼渲小段餀喾ā返谒氖l、四十四條分別是關于征收、征用的補償規定。《物權法》對宅基地使用權因宅基地及其上房屋的征收而消滅應得到補償做出了明確的原則性規定。

2、《土地管理法》及《土地管理法實施條例》的相關規定

在《中華人民共和國土地管理法》第四十七條第三款規定“征收其他土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定?！痹俑鶕湎鄳膶嵤l例《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條第一款規定“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有?！痹诖?，集體財產的所有人是集體成員，當集體土地被征收時，集體成員當然享有得到補償的權利，集體經濟組織作為權利人僅能對于其享有的集體土地所有權得到補償。那么，在此土地補償費應理解為僅對宅基地所有權被征收的補償，地上附著物補償費則是對宅基地上的住宅及其附屬設施所有權被征收的補償。如此一來，《土地管理法》第四十七條第三款的規定的“土地補償費”被《土地管理法實施條例》限定為集體土地所有權的補償。就宅基地及其上房屋征收補償問題《土地管理法》僅做出彈性極大的規定，并沒有實質性的解決補償標準問題。

3、地方性規章的相關規定

各地區各省人大、其常務委員會及當地政府根據《土地管理法》、《物權法》以及《土地管理法實施條例》結合自身的情況制定相應的地方性法規，這些法規也因其所重點參照的法律不一致而導致在工作中具體補償標準的不一。

當我們看到在各法律法規對于該問題的規定是如此之多，卻得不到一個明確的統一。在法律實施過程中，因為這些法律對宅基地使用權補償問題只是做出原則性規定，這就需要地方性法規對該問題制定出具體的實施細則。據調研所得，2007年通過的《物權法》在各地方制定的相關實施細則中并沒有得到具體的體現，又基于如上所述《土地管理法》并沒有明確的做出規定，僅是總的規定補償問題，而國務院所頒布《土地管理法實施條例》對《土地管理法》中“土地補償費”的限定性解釋，導致許多地方法規也沒有對該項權利的補償問題做出相應規定。

補償不明確及補償標準偏低

宅基地及其上房屋被征收，因此需要給予權利人合理的補償。據前期實踐調研所得，浙江省寧波市鎮海區以房屋的補償與安置相結合的方式來補償被拆遷人，根據浙江省寧波市鎮海區人民政府于2007年的《寧波市鎮海區征收集體所有土地房屋拆遷實施意見》第十一條規定：“拆遷住宅用房，實行以調產安置和貨幣安置為主、遷建安置為輔的安置方式，嚴格控制遷建安置。選擇遷建安置的，不能同時選擇其他的安置方式?！庇謸嚓P部分人員的介紹以及在該地區進行問卷調查的結果分析所得，該地區絕大所數被拆遷人是選擇調產安置。

1、貨幣安置

就以《寧波市鎮海區征收集體所有土地房屋拆遷實施意見》為例，第十一條的規定中有調產安置、貨幣安置和遷建安置，其中最為直接的補償方式就是貨幣安置，貨幣安置即由拆遷人提供相應的安置補償金，由被拆遷人自行選購商品房的調產安置方式。結合當地貨幣安置的具體規定來看，即本意見的第十四條： 被拆遷人選擇貨幣安置的，其補償安置適用下列規定：（1）被拆合法房屋可安置面積內貨幣補償金額=（商品住宅平均價格-基本造價＋被拆房屋重置價格成新）可安置建筑面積

其中“商品房平均價格”該意見則是根據《鎮海區征收集體所有土地房屋拆遷有關價格和費用標準》而定的，該標準中規定：“2007年有關地段商品房住宅平均價格指導價為：一類地段每平方米3600元，二類地段每平方3500元，三類地段每平方米3200元，四類地段每平方米2500元?！北徊疬w房屋充值價格“則按房屋結構等姐分為多個標準：鋼混結構則從一等至三等的住宅重置價格分別為1060、800、720，非住宅為1260、1000、870元；磚混結構也從一等之三等分別為：700、620、520，非住宅分別為850、700、600元?！被驹靸r“則也分為兩個部分，即：鋼混一等1060元，二等為800元，三等為720元；磚混一等為700元，二等為620元?！?/p>

除此之外，還需結合地段等級范圍劃分、房屋成新標準、住宅樓層差價、住宅朝向差價率等等相關因素的影響，最終才能得到貨幣安置的貨幣補償數額。據相關部門的工作人員介紹，選擇這一安置補償方式的人是非常少的，理由則是該補償方式所得到的補償是很少的。那么在2011年的現在，房價的飛快上漲已是有目共睹，但在政府部門網站上所看到相關公開的近期（2011年7月26號）的拆遷公告中補償安置標準按鎮價[2007]33號、鎮價[2009]38號及相關文件執行，即根據鎮海區物價分局2007年及2009年的標準進行補償。在鎮海區國土資源分局網站上所公開的征收補償標準則是籠統地將耕地、建設用地等合并補償，則不能看到其具體相關標準?；谶x擇貨幣安置的人非常少，則按照常理即可知補償之中針對宅基地使用權的補償標準事實上則也是相應偏低的。

2、調產安置

調產安置是多數人所選擇的補償方式，這一方式既能夠滿足被拆遷人在房屋被征收時的需要，也便于政府各種拆遷工作的實施。但是其中一個重大的問題就是宅基地使用權補償問題！根據《寧波市鎮海區征收集體所有土地房屋拆遷實施意見》第十三條的規定：“（2）被拆遷合法建筑面積可安置面積部分給予安置補貼，補貼金額為：（安置房基準價格－基本造價）可安置建筑面積。

拆遷人選擇了安置房屋，他所能得到的補助是相對較少的，據當地調查結果顯示，在有些情況下，被拆遷人還是需要向政府補一定數額的錢才能得到被拆遷人理想中的、適當的安置房。但是，在此，需要說的并不是這一問題，而是宅基地使用權實際上并沒有得到很好的補償，雖然說安置房也涉及到土地使用權，但是該土地的性質是國有土地，即國有土地作為建設用地其使用權為70年，而宅基地使用權法律并沒有明文規定其使用年限，只要該被拆遷人是其農村集體經濟組織的成員，那么就享有申請宅基地用于建造房屋的權利，如此一來，許多學者認為，宅基地使用權期限為永久性。

完善宅基地使用權征收補償制度的建議

立法原則上歸于統一

基于上文已分析宅基地使用權年限問題，永久性一詞，相對于調產安置中的國有土地使用權70年，這是一個沒有辦法計算差價的，那么這必須將這種償轉化為另一形式，而不是直接地計算比較。但是，于立法上而言，這里所說的立法，指的是《土地管理法》的明確宅基地使用權的補償以及各地的地方立法的修改。這樣至上而下的統一，在執法過程中也將是保障宅基地使用權人的最有力的依據了。將宅基地使用權補償的具體化，又將成為一個權力下放的問題，各地方具體情況不同，也必將產生不同的補償方案。但是，這對于目前的宅基地征收補償問題來說既是迫在眉睫的，也是從立法上根本的解決這一補償問題，只有在立法上做的更完美，才能有法可依。有法必依則也是一個關鍵環節。有法可依，有法必依，執法必嚴這都是環環相扣的關系。

合理規劃，適當選擇安置補償方式

與調產安置相比，遷建安置是一種在征收補償過程中較為公平的補償方式。遷建安置指由拆遷人按被拆除房屋重置價格結合成新對被拆遷人予以補償，并提供遷建用地的有關費用，由村民委員會負責按有關規定辦理用地手續，在規劃確定的農居點復建多層住宅進行安置。《物權法》第一百五十四條對定“宅基地因自然災害等原因滅失的，宅基地使用權消失。對失去宅基地的村民，應當重新分配宅基地?！币虼嗽撨w建地應為宅基地，在此種情況下，宅基地使用權便能得到延續。但是，在實際情況中，由于規劃的嚴控和土地集約利用的要求，也不符合我國當前土地利用的嚴峻形勢，遷建安置的適用范圍較小。

安置區的土地特殊化

將征收補償的安置房相對集中，重新規定其土地使用年限，即將國有土地特殊化。農民因征收而失去賴以生存的土地，這將直接導致農民失業，隨即影響農民的生活水平。眾所周知，目前城鎮居民與農村的生活水平還是有比較大的差距的，雖然說對農民往后的生活水平問題應由安置等措施來給予幫助的，但是將安置區的土地特殊化，在房屋問題上解決被征收人的后顧之慮，或者是說在被征收人在失去宅基地的那一刻開始，起點的拔高，也許有利于其往后保持一定的生活水平。隨著經濟的發展，安置區內被安置人員的生活水平與原城鎮人口生活水平差距逐漸縮小，被征地人能夠適應新的生活環境及模式，能夠有一定高度的生活水平之時，或者一種更加理想的狀態之下，即待到兩者在生活水平處于相當水平線上，即完全城市化，這將會是一個漫長的過程。待到這時則是要保證全體人們的平等性問題，即可再將其土地性質變更、統一。

篇3

農村宅基地合法使用的方式是，根據《土地管理法》規定，農村宅基地所有權屬于村集體，宅基地使用權只有屬于村集體這部分人才可以擁有使用權，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農房、小產權房等。非所在村集體成員，也不能使用本村宅基地建造房屋。

根據《土地管理法》規定，農村村民每戶只能有一處宅基地，并且面積不能超過省、自治區、直轄市規定的標準。

（來源：文章屋網 ）

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關鍵詞：農村經濟；農村閑置宅基地；有效避免

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.32.065

近年來，我國的國民經濟持續健康快速的發展，與之相應，我國各地方的城鎮化進程也隨之加快，房屋拆遷工作更在各地如火如荼的進行，這就不可避免的催生了一種農村現象：曾經老百姓們安身立命的農村宅基地被閑置，大量的土地資源被浪費，“空村”現象隨之而來。

1 農村宅基地被閑置的原因

1.1 外出打工經濟的興起

隨著經濟的發展，許多老百姓從小鄉村走進大城市去打工，而當少部分外出打工者“穿金戴銀”回到農村老家后，會帶動更多的同村村民一同外出。漸漸地，農村的田地無人耕種，農村的房屋無人居住，只剩下了因為求學在家的小孩和因為年歲過高無法外出的老人。曾經熱鬧的鄉村、曾經擁擠的道路、曾經走親訪友的人群只有在春節或者“五一”、“十一”等小長假時才能見到。

1.2 部分地方鄉鎮規劃不完善

一些地方政府部門在鄉村規劃時，未從長遠的角度來做規劃方案，只追求當下新建房屋整齊劃一的美觀性，而忽視了對舊宅基地的改造利用，導致農民建房的隨意性。于是，新房越建越多，被閑置的舊宅基地自然就不斷擴大。

1.3 土地管理的法律意識薄弱

我國《中華人民共和國土地管理法》明確規定：中華人民共和國土地實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。但一部分群眾以為只要是所在村民組將這塊土地交給自己使用，這塊土地就變成了自己的了，可以隨意動工建設，將原有的宅基地進行擴建，甚至將承包的責任地當成私有土地，未經許可隨意侵占或調換建新房。

1.4 建房審批制度的不健全

我國《中華人民共和國土地管理法》明確規定：“農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中涉及占用農用地的，依照規定辦理農用地轉用手續?！钡糠执逦瘯屯恋毓芾韴谭ㄈ藛T由于法律意識不強，礙于情面或迫于壓力，未嚴格按照法律規定的程序對農民的建房申請進行審批，致使一些有錢大戶買通國土干部挑地亂建房，部分當地“有頭有臉人物”仗勢欺人霸地多建房，普通老百姓請客送禮爭地搶建房，造成對宅基地管理的失控。

1.5 攀比的虛榮心理和盲目的跟隨心理作祟

一些人看到先期富裕起淼拇迕窀橇思覆閾÷シ亢螅就虛榮心作祟，也拿出積蓄建樓房，甚至有些人靠借債蓋，別人蓋三層，自己蓋不起，至少也蓋上兩層，覺得不這樣，似乎就“低人一等”?？吹絼e人嫌老屋“風水”不好，在公路邊修建新房，也紛紛效仿，舍棄老宅破屋，以滿足“想致富、臨公路”的狹隘心理。

農村宅基地的閑置，不僅是土地資源的嚴重浪費，也牽制了我國城鎮化進程的發展。農村宅基地既有生活功能又有生產功能，是老百姓的基本需求，關系到社會的穩定和經濟的發展，是需要我們投入精力和時間去進行科學規劃和有效開發的。

2 避免農村閑置宅基地產生措施

2.1 盤活農村可利用資源，做活農村經濟

村委會可以根據當地的農村特色，因地制宜，發展培育農村特色企業。同時，所在地鄉鎮政府可以通過招商引資，引進并激活現代生產要素，注重培育并引進家庭農場、合作社、現代農業企業等新型農業經營主體。政府也要給予自主創業的農民一定的經濟和政策支持，鼓勵他們按照地緣、業緣等發展農村經濟發展方面的社會組織。農村經濟發展起來了，農民就不需要再外出打工了，在家門口就能賺得較高的勞動收入，既能養家糊口，又能照顧老人小孩，農村也跟著恢復了“人氣”。

2.2 科學合理的規劃，積極引導農民有序向中心村鎮發展

規劃、國土等有關部門在進行村鎮規劃時，應切實考慮各鄉村的實際建設及未來規劃發展情況，合理有效的進行規劃設置，科學設計，積極引導農民有序建房，同時，相關部門要幫助農民將房屋建造的更加科學、合理、實用，防止今天建明天拆，造成不必要資源的浪費。

2.3 充分發揮村委村干作為土地宣傳員的作用，采取多種形式積極宣傳土地管理法律知識

村委村干作為一線的土地宣傳員，要切實履職到位，相關部門要對他們職責的履行加強監管。國土部門及各當地鄉鎮政府充分利用“4?22”世界地球日、“6?25”全國土地日、“12?4”全國法制宣傳日等主題宣傳活動，以老百姓喜聞樂見的形式，組織開展具有土地特色的宣傳活動，在農村營造依法用地的良好氛圍。

2.4 健全農民建房審批制度，加強對各運行部門的監管

國土職能部門與村委會相結合，建立健全各項用地審批制度，嚴格執法，依法辦事，本著“先批后建”的原則，對未經審批非法占地建房的，應嚴格依法處理。同時，紀檢審計等部門要加大對建房審批運行中各相關部門的監管，權力運行到哪里，監管就跟到哪里；資金運用到哪里，審計就跟到哪里。

2.5 實行有償使用土地

在不觸犯《憲法》、《土地管理法》等明文規定和不給農民增加負擔的前提下，可以按照《土地管理法》：“農村村民一戶只能擁有一宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自自治區、直轄市規定的標準”的規定，對宅基地實行“有償使用，按宅收費，以質論價，多占多交”。然后再以補償金的形式返還給申請建房的住房，讓少占的人得利，多占的人吃虧，利用經濟杠桿進行調節，一定程度上遏制農村跟風建房、盲目攀比的現象。

農村閑置宅基地的整治，是盤活農村經濟的一個重要方式，是拉動農村經濟發展的有力抓手，但它卻又是一個長期而復雜的系統工程，不是一蹴而就的。因此，我們在處理農村閑置宅基地問題時，必須在充分尊重村民意愿的基礎上，深入調查、統一部署、科學規劃、分步實施，防止片面化和“一刀切”，從而有效避免農村閑置宅基地的產生，為農村經濟的發展注入活力，為中國夢的鑄造夯實基礎。

參考文獻

[1]屈吉平.農村閑置宅基地現象亟待解決[J].鄉鎮論壇，2010，（04）.

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關鍵詞：農村土地；管理問題；解決措施

Abstract: along with the industrialization, the urbanization construction pace, the development of the social economy get fast. National agricultural policy to the big adjustments, along with the ascension of the collective land benefit, the rural land problem is also constantly increasing, serious impact on the construction of the new socialist countryside pace, impedes rural economy of smooth, rapid growth. This paper mainly discusses the rural land management in the existing problems and puts forward some measures for reference.

Key words: the rural land; Management problem; measures

中圖分類號：G812.42文獻標識碼：A 文章編號：

土地是農民賴以生存和發展的生活保障，是農民最基本的生產資料。近年來，我國農村政策的不斷變革，使土地效益得到了大幅的提升，這使農村中的土地問題日益增多并凸現出來。土地和農民的利益緊密相連，解決好農村的土地管理問題關系到新農村建設的步伐。因此要認真的審視土地管理中存在的問題，努力的找出解決的辦法，以促進農村的可持續發展。

1農村土地管理中存在的問題

改革開放以后，我國農村土地采取，各項法律法規也隨之不斷完善，得到了廣大農民的擁護，促進了農村的發展。但是，也有一些地方無視法律的存在，存在著有法不依，違背農民群眾的意愿，侵害農民的合法權益的現象，這嚴重影響了農村的穩定發展。總的說來，農村的土地管理中存在以下幾點不足：

1.1農村村民宅基地違法層出不窮

目前，農村宅基地主要存在著以下三類違法現象：一是未經批準擅自占地和采取欺騙手段騙取批準宅基地；當前，有不少建房戶采取隱瞞已有房屋、虛報家庭人口、變更戶籍等欺騙手段騙取批準宅基地。二是非法轉讓宅基地，利用集體資產進行隱形交易；《中華人民共和國土地管理法》第63條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”?！吨腥A人民共和國土地管理法》第62條規定：“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，一律不予批準”。在土地件案中有很多是反映部分村民通過不正當的手段取得了兩處甚至多處宅基地，然后將宅基地倒手轉讓，從中非法獲取暴利。這種現象尤其在城鄉結合部和城鎮郊區比較突出，無形中建立了土地隱形交易市場，既影響了宅基地管理，也給社會造成了許多社會不安定因素。三是超面積占地、擅自改變農村宅基地用途現象時有發生；《湖南省實施＜中華人民共和國土地管理法＞辦法》第32條規定：“每一戶用地面積使用耕地不超過130m2，使用荒山荒地不超過210m2，使用其他土地不超過180m2”,而在實際操作中，每戶都大大超出了批準面積。依據《中華人民共和國土地管理法》76，77條規定，對違法建筑的處理是限期拆除建筑物和其他設施、恢復土地原狀或沒收新建的建筑物和其他設施，而法律賦予土地管理部門的執法權力就是單一的制止權，按照法定程序處罰、申請法院執行，還得需要很長的時間，期間違法建筑已成規模，這時候再去執行，群眾抵觸情緒極端強烈，它必定牽扯著農民的經濟利益。沒收或拆除很不現實，這是當前土地管理中非常棘手的問題，違法占地處理難的問題。因此，對違法占地行為，必須采取合理有效的行政、經濟和法律手段綜合處理。

1.2節約集約用地意識薄弱

隨著我國工業的發展，城鎮化建設步伐加快，這使土地關系呈現緊張的狀況，同時在土地利用方面，資源浪費和資源短缺現象并存。主要體現在三個方面：一是當前的非農建設大量的占用耕地，導致農村的土地面積的減少，影響到農民的利益。據調查，每年的非農建設所減少的耕地面積在整年所有減少的耕地面積中占據的比例至少為30%，尤其在城鎮周邊或者主要交通干道附近的優質耕地，這些損失是難以用開發出的荒地來彌補的。二是截至2010年12月31日，中國耕地面積為18.26億畝，比1997年的19.49億畝減少1.23億畝，保護耕地的壓力不斷增大。中國人均耕地面積由10多年前的1.58畝減少到1.38畝，僅為世界平均水平的40%。當前，一些地方在房地產開發、城區改造和各類園區建設中，仍然存在著占用耕地、城郊菜地甚至基本農田的現象。雖然各地有序開展農村土地整治，對土地實現了“占補平衡”的管理，補充了新增耕地，但是新增耕地的質量也不過關，這必然會影響到農民的收入。三是當前城鎮建設的步伐加快，有些地方為了追求建設的速度，忽視了建設的合理安排與規劃。在建設中沒有對用地進行合理的規劃，造成土地閑置現象較多，另外農村的居民點不集中，呈現分散狀態，一戶多宅、空心村以及超標用地現象也造成了土地資源的嚴重浪費。

1.3土地承包經營操作不規范

農村稅費改革以后，農村集體經濟收入大大地減少，導致集體經濟較為薄弱，入不敷出。一些地方的經濟來源除了較少機動地承包費以外，幾乎沒有其他收入，甚至出現了新債務。因此，為了提高集體經濟的收入，一些地方的基層干部隨意的變更《土地承包合同》、收回或者調整農民的承包土地，使農戶的權益受到很大的損害。還有一些地方的基層領導為了在城鎮建設中獲得個人的利益，不經承包戶的許可強制流轉農戶的承包地，出賣集體土地，或者是通過高價對外出租獲取經濟效益，其中挪用農民的土地補償費和安置補助費的現象最為突出，造成農民的不滿，甚至出現群體上訪事件。

2解決農村土地管理中的對策分析

2.1嚴把宅基地審批關，要規范宅基地審批程序

新建宅基地由村民個人申請，經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并張榜公布，鄉鎮國土資源所負責宅基地的審查申報工作，縣國土資源局統一審核，對符合條件的進行審批，登記確權，頒發證書。在審查的過程中，要嚴格執行農村村民一戶只能擁有一處宅基地，每戶宅基地的面積不得超標。農村村民一戶有兩處宅基地的，必須由村民組或村委會將多余的宅基地依法收回，統一安排使用。對經村民大會或村民代表會議討論通過，且事實上已形成超標準的建房用地，原則上要尊重農民意愿，不得強行拆除。對于房地產繼承等原因形成的多處住宅，村民可以出賣多余的住宅，也可以維持原狀，但不得翻建，房屋損壞后多余的宅基地應當依法收回。

對于新建的房屋，要做到建房用地審批結果公開及審查到場、定點到場、開工放線到場及竣工驗收到場，接受群眾監督。

2.2嚴格遵守農村土地承包經營管理制度，維護農民的合法權益

由于農村普法的大力宣傳，廣大農民對我國的土地政策和法律法規有了充分了解，懂得了自身的權利和義務，懂得如何維護自身的合法權益?；鶎痈刹烤透鼞斕岣叻梢庾R，因此應當組織基層干部認真學習土地管理的相關法律法規，提升他們的法律意識，做到依法執政，確保相關政策、路線以及方針的落實到位。在土地承包期間，村干部不得干預或強制農民進行土地的流轉，不能損害農民承包土地期間的自主決定權。農民有權決定土地的流轉期限以及流轉方式，關于土地的補償款和標準都應當由雙方自行商討決定，堅決抵制通過不法途徑進行土地流轉和違反合同的行為。在堅持穩定和健全農村土地承包經營制度的前提下，遵循有償、自愿和依法的原則，努力探索土地流轉的新機制。

2.3做到保護耕地和經濟發展并重，嚴格土地的補償標準

嚴格按照依法批準的征地方案組織征地，征地拆遷安置補償依法按規定足額補償到位，切實做到先安置后拆遷，依法維護被征地農民合法權益，在城鎮化和工業化進程中，不僅要看到經濟發展的重要性，還應當堅持發展的可持續性，保證耕地的合理利用，防止浪費土地。努力實現經濟、社會的全面發展。以嚴格增量、管住總量、盤活存量、集約高效為準則，開源節流，對舊城老村實施大力改造，盤活閑置基地，努力提高土地利用率。在農村的征地問題中，普遍存在的問題就是土地的補償費低，且土地增值分配不科學的現象嚴重，這也是導致大量耕地被占用的主要原因。因此為了農村的持續發展，應當嚴格征地補償標準，嚴格區分公益用地與經營用地征地補償，結合當地的土地市場價格，使老百姓得到應有的補償。全面考慮本地農民的生活狀況，并按照最低生活標準賦予土地應有的市場價值。

2.4 加強執法監督，嚴肅處查違法占地的行為

不斷建立和完善執法巡查制度，加大對違法占用土地損害農民利益的行為查處力度，堅決維護農民的合法權益，保障社會的穩定。雖然近年來國家頒布了一系列農民的土地優惠政策，但是由于農業的經營效益不高，我國經濟發展速度不斷加快，物價持續上漲，農民的土地創造出的凈利潤降低，僅僅依靠土地的收入難以維持生計。農村的醫療、養老保險以及最低生活保障制度尚不完善，且覆蓋面較窄，失去土地的農民根本無法維持正常的生活。因此國家應當加快建設并完善農村的社會保障制度，保證其真正的落實，尤其對于失去土地的農民，應當優先的考慮，保證其基本的生活。失去土地的農民大多數沒有技術、文化素質不高，沒有一定的資金來源和經營之道，在就業方面存在著很大的困難。地方政府可以設立專門的就業保障機構，對失去土地的農民進行職業培訓，在一定的程度上促進其就業，使其生活得到保障，同時也要提高農民的文化素質，有利于新農村的精神文明建設。

3 結語

我國的人口中農民占有最大的比重，農民的權益直接關系著國家的穩定和發展，土地作為農民賴以發展和生存的基礎，直接影響著農民的根本利益。因此，在城鎮化建設、農業發展中，應當強化土地管理制度，嚴格的依法辦事，維護農民的利益。作為基層的干部，應當不斷地增強法律意識、用科學發展觀的理念武裝自己的頭腦，轉變思想，切實的落實國家的相關土地政策，維護農民的合法權益，促進社會主義新農村的建設，實現社會的可持續發展。

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設立方式。對此草案雖然沒有明文規定，但字里行間透露的信息是，村民可以經本集體分配取得宅基地使用權，一戶只能分配一處宅基地。也就是說，農民取得宅基地使用權是憑借其集體成員身份從土地集體所有權人處無償取得的，是土地集體所有制在其成員身上的體現。由于宅基地使用權是與集體經濟組織成員的資格聯系在一起的，在一定程度上具有福利和社會保障的功能。但是對于村民應該在哪個層次的集體范圍內取得宅基地使用權，草案沒有明確答案。

有限的處分權能。草案第162條規定：“宅基地使用權人經本集體同意，可以將建造的住房轉讓給本集體內符合宅基地使用權分配條件的農戶；住房轉讓時，宅基地使用權一并轉讓。禁止城鎮居民在農村購置宅基地。農戶依照前款規定轉讓宅基地使用權的，不得再申請宅基地?！薄锻恋毓芾矸ā返?2條第四款規定：“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”這里需要討論的是，禁止城鎮居民在農村購置宅基地是否意味著禁止城鎮居民購置宅基地之上的房屋呢？在草案的邏輯框架內，這是個兩難的問題：如果不允許農民將房屋所有權轉讓給城鎮居民，則明顯屬于對私人所有權的不當限制；如果允許農民將房屋所有權轉讓給城鎮居民，則勢必連帶宅基地的使用權一并轉讓。

登記的效力。草案在第165條明確宅基地使用權轉讓或者消滅的，宅基地使用權人應當及時辦理變更登記或者注銷登記，但草案只字未提設立或取得登記的問題。重視變更登記而忽略設立環節的登記，明顯不妥。

權利期限。草案對宅基地使用權的期限未作任何規定。

應該肯定，草案限制宅基地使用權的繼承、轉讓和抵押，禁止城鎮居民在農村購置宅基地，其主旨都是為了維護農民的利益，確保農民“居者有其屋”，避免農民成為在城市中流浪的游民。筆者認為，限制宅基地使用權繼承、轉讓和抵押的制度設計已經不合時宜，原因有三：

一是與當前的中國社會結構不適應。經過二十多年的改革，中國社會已經不再是過去封閉型的“生于斯，老于斯”的靜態社會，農民的流動和遷徙是社會常態。在城鄉結合部和發達鄉村，由于吸引了大量外地農民，集體成員身份和戶籍之間的聯系被打破，實際上是村民但不具備集體成員資格的現象已經相當普遍。只有賦予宅基地使用權人向非集體成員轉讓宅基地的權利，才能保障那些非集體成員的村民“居者有其屋”。尤其對于那些在城市化大潮中準備向城鎮遷移的農民，如果限制他們將房產（包括房屋和宅基地）向非集體成員轉讓，將影響他們取得進入城市安身立業的最低資本，從而阻礙人口城市化進程。同時，如果他們進城之后繼續將農村的房產保留在手中，將不利于國現代農業的發展。

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一、宅基地及宅基地上房屋的性質

1　宅基地的概念和范圍

宅基地是農村集體經濟組織成員，按照法律法規規定用于建造自己住房的土地。包括已建房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物，不能居住的土地以及準備建房用的規劃土地三種類型。

2　宅基地的性質和所有權

1986年通過的《中華人民共和國土地管理法》，經過1988年和1998年兩次修改，逐漸完善了我國的土地管理制度，使之與我國經濟發展相適應，突出體現為對宅基地使用權制度的完善。該法第4條明確了宅基地的性質，規定：“建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等。”從而明確了建造城鄉住宅的土地。即宅基地屬于建設用地。第8條確立了包括宅基地所有權在內的各種類型土地的所有權，規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有?！?/p>

3　《物權法》對宅基地使用權的規定

2007年通過并實行的《中華人民共和國物權法》，集中和全面的對宅基地的內涵和各項制度進行了歸納，第152條關于宅基地的使用權范圍規定：“宅基地使用權人依法享有對集體所有的土地占有和使用的權利，有權自主利用該土地建造住房及其附屬設施?！备鶕l文，宅基地使用權人對宅基地上房屋有一定的支配權?！段餀喾ā穼⒄厥褂脵嘁幹朴谟靡嫖餀嗟姆懂?，所以該法第十章中關于用益物權的一般規定，也同樣適用于宅基地使用權，明確規定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用《土地管理法》等法律和國家有關規定。”在《物權法》中，宅基地被界定為一種用益物權的載體，它的所有權歸集體所有，而使用權則歸于住宅用地的農民。

4　《土地管理法》對宅基地使用權的規定

《土地管理法》第62條規定：“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的。不予批準。”通過該條文。我們能夠看出法律并沒有明文禁止宅基地出讓和出租，而是指明一點，如果農民有出讓和出租宅基地上建設的房屋，就不得再重新申請宅基地。該法第63條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設：但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外?！庇纱丝芍?，作為農民集體所有的土地――宅基地，它的使用權行使受其限制，也就是不得出讓、轉讓或者出租于非農業建設，但沒有禁止宅基地在農業建設范疇內的出讓、轉讓或者出租的行為，也沒有禁止宅基地使用權人利用自有宅基地上的房屋開展商業經營的行為。

二、宅基地上房屋注冊登記的現狀

1　宅基地上房屋在注冊登記中受到嚴格限制

宅基地上的房屋作為經營場所注冊登記，目前主要受到“商業用房”條件的限制。許多行政許可部門，都要求經營場所或者住所必須是商業用房，宅基地上房屋由于屬性的限制，導致經營者難以在衛生、文化、公安等部門獲得注冊登記必需的前置許可。

2　宅基地上房屋在注冊登記中的相關制度措施難以落實到位

上海市整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室2006年下發的《關于整治擅自改變房屋使用性質用于娛樂、服務行業經營場所的若干意見》第7條規定：“利用農民宅基地上建造的房屋從事娛樂、服務行業經營活動的，由區縣人民政府結合本地區實際，研究制定處理辦法。”該文件對利用農村宅基地上的房屋從事娛樂、服務行業提供了政策空間。但是在具體實踐中，由于區縣人民政府并未積極跟進，具體的處理辦法尚未出臺，從而導致利用宅基地上房屋從事部分行業經營的政策并未真正得以落實。

3　工商部門為放開宅基地上房屋的市場準入進行嘗試

目前部分地區考慮到當地的實際情況，允許少量的宅基地上房屋作為經營場所進行注冊登記，但整體上并未全面放開。如果對宅基地上的房屋作為經營場所從事經營活動加以嚴格限制。將不利于農村地區經濟的有序健康發展，不利于金融危機下因失業而返鄉的農民工的創業。也不符合國家扶持三農促進社會主義新農村建設的政策。因此。從維系大局和維護民生的角度出發，放開宅基地上房屋的市場準入就顯得非常重要。上海市工商部門在放開宅基地上房屋的市場準入上邁出了重要一步。2007年出臺的《關于支持農村經濟發展、推進社會主義新農村建設的若干意見》中明確：“農民以宅基地房屋自營或出租給他人從事與該經營場所相適應的經營活動，經當地房地資源部門批準，可以作為經營場地予以工商登記注冊”。2009年推出的《關于鼓勵創業促進就業的若干意見》中規定：“經所在地村民委員會審查同意，允許農民以宅基地房屋自營或出租給他人開辦個體工商戶從事小型商業零售、‘農家樂’等與農民生產生活密切相關的經營活動或者作為農民專業合作社的經營場所?！?/p>

三、破解宅基地上房屋注冊登記問題的思路

宅基地上房屋作為經營場所登記的主要障礙是宅基地上房屋的屬性，即非“商業用房”。對房屋屬性劃分的根源在于有關部門對自身利益的考慮，不同的房屋屬性，會在城市規劃、拆遷補償等操作中有不同的處理結果。

1　注意明晰“商業用房”概念的來源

商業用房的概念最早見于建設部2002年的《房地產統計指標解釋(試行)》。該文件第一章“房屋分類按設計所規定的用途進行劃分”，將商業用房定義為“各類商店、門市部、飲食店、糧油店、菜場、理發店、照相館、浴室、旅社、招待所等從事商業和為居民生活服務所用的房屋”。可見，商業用房只不過是顯示房屋設計和建造的目的是為了給從事商業和服務業者使用，把房屋分為住宅、工業、商業用房等。是為了統計的方便而不是對房屋用途的限制。雖然宅基地上房屋設計和建造的本來目的是用于居住，但法律沒有禁止它用于商業經營。

2　重新審視商業用房與規劃

國務院頒布的《城鄉個體工商戶管理條例》第14條規定：“個體工商戶所需生產經營場地，當地人民政府應當納入城鄉建設規劃，統籌安排?！钡珜嶋H情況是，目前農村基本上沒有或者有少量的商業用地規劃，以至于在大量農民工返鄉創業的情況下，現有的商業用房難以滿足社會需求。在涉及規劃的問題上，我們還必須注意區分土地用途與房屋用途。1998年頒布的《土地管理法實施條例》第5條最后一款規定：“依法改變土地用途的，必須持批準文件，向土地所在地的縣級以上人民政府土

地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關依法進行變更登記”。這里規定的是改變土地用途。不是改變房屋用途。宅基地屬于建設用地，因此，宅基地使用權確定后，只要是建造房屋都屬于對土地的合理使用。對于宅基地上的房屋用途，法律沒有禁止宅基地使用權人，即宅基地上房屋的所有人利用自有房屋開展商業經營的行為。因此，將宅基地上的房屋作為經營場所不違反土地管理法，也不違反土地規劃。

3　完善宅基地上房屋作為經營場所登記后的拆遷補償制度

宅基地上房屋作為商業經營場所登記，還涉及拆遷補償費用。目前。宅基地上房屋拆遷補償標準低。商業用房的補償費用高。所以，地方政府和房地、規劃等職能部門不愿意將宅基地上房屋作為經營場所登記。所以。很有必要完善相應的制度措施，使作為經營場所的宅基地上房屋在拆遷時不因商用而增加補償標準，以解除相關部門的顧慮。在這方面，上海市政府做了有益的實踐。2001年出臺的《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》和《關于貫徹執行若干意見的通知》中規定：“在2001年11月1日以后，以居住房屋作為經營場所并領取營業執照。未經市或區(縣)房地局批準居住房屋改變為非居住用途的，不認定為非居住房屋”，即工商營業執照不作為拆遷時認定房屋用途的依據。因此。只要地方性法規和規章能夠積極跟進，宅基地上房屋作為經營場所登記，不會成為改變房屋用途的合法證明。也不會影響將來可能發生的拆遷補償。

4　現行法律未禁止“民宅商用”

在《物權法》第十三章“宅基地使用權”中對宅基地做了界定，具有權威性和準確性。從條款中我們可以看出，法律加以規范的是宅基地的使用權。它將宅基地使用權規制于用益物權的范疇。所以《物權法》第十章中關于用益物權的一般規定，也同樣適用于宅基地使用權，該法第120條規定：“用益物權人行使權利，應當遵守法律有關保護和合理開發利用資源的規定。所有權人不得干涉用益物權人行使權利?！彪m然宅基地的所有權歸集體所有，但是集體不可以干涉宅基地使用權人行使其占有、使用的權利?！锻恋毓芾矸ā分幸参磳φ厥褂脵嗳死米杂姓厣系姆课蓍_展商業經營行為做禁止性規定。隨著2006年《農民專業合作社法》的出臺，農村宅基地上房屋作為合作社的住所成為可能。

5　完善注冊登記法律規范中關于住所或經營場所的規定

工商總局2004年頒布的《個體工商戶登記程序規定》中，要求提交“經營場所證明”，但并未要求個體工商戶的經營場所必須是商業用房?！豆镜怯浌芾項l例》規定的登記程序中，要求提供“公司住所證明”。也未要求公司住所必須是工業或者商業用房。經營場所登記只要有合法有效的租賃合同、房屋產權證明即可。租賃合同表明申請人能在一定期限內合法使用該房屋，表明該經營場所真實存在。至于經營場所是否合適，是相關行業前置審批部門的管轄范圍。但是，這種管轄也不應以是否是商業用房為標準，而應當以房屋面積、結構、布局、消防設施、衛生設施等能否滿足專業要求等為依據。

四、對宅基地上的房屋作為農村商業用房登記的建議

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關鍵詞：宅基地使用權；用益物權；宅基地流轉；物權法規制

我國《物權法》規定宅基地使用權是的一種用益物權類型，是與農村村民的社員身份密切相連的帶有社會保障和社會福利性質的權利①，其流轉關乎農民切身財產利益與土地交易的秩序與穩定。

一、宅基地的概論

（一）宅基地的概念。我國法律界還沒有關于“農村宅基地”的確切定義，《物權法》將宅基地使用權劃分到用益物權的范疇。在此，我們將農村宅基地定義為：由農村集體組織無償撥給農戶建造住宅等生活設施所使用的土地。其所有權歸集體組織，使用權歸農戶，具體包括房屋的地基、庭院、倉房、禽畜圈、柴禾垛、廁所、宅園地及圍墻占地等。

農村宅基地使用權具有以下特點：

1.農村宅基地使用權具有身份性?！段餀喾ā返谝话傥迨l規定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施”。該條規定的宅基地使用權是農村居民因建造自有房屋而對集體所有土地的占用、使用的權利，宅基地僅限于本集體經濟組織內部成員享有使用權，農村集體經濟組織以外的人員不能申請并取得宅基地使用權。所以宅基地使用權具有明顯的身份性，與集體經濟組織成員的資格分不開。

2.農村宅基地使用權具有社會保障性和福利性。農村宅基地使用權是與農村村民的社員身份密切相連的帶有社會保障和福利性質的權利，集體經濟組織的成員可以無償或者只需支付較低價格，就能取得宅基地。同時因為宅基地為農民提供了基本的居住和生活條件，這使得農村宅基地使用權兼具社會保障的功能。

3.農村宅基地使用權具有長期性。宅基地使用權以戶為單位取得，不因戶主的更替、死亡而失去，因而宅基地使用權在一定條件下是無期限存續的。

（二）農村宅基地流轉的有關學說 。對農村宅基地能否流轉這一問題我國學界存在較大的爭議，有學者認為，應禁止農村宅基地自由流轉；也有學者主張應肯定農村宅基地使用權的流轉；還有一種折衷的觀點認為，農村宅基地使用權可以流轉但附條件。

1.自由流轉說 。此說以陳小君、韓世遠等為代表，主張“肯定包括農村宅基地使用權的農村建設用地使用權流轉的合法性，賦予其法律效力，明確轉讓、抵押、入股等都是流轉方式”。②他們認為《物權法》中明確宅基地使用權是一種用益物權，而用益物權的權利人有占有、使用和收益的權利，所以宅基地使用權可以進行流轉。

2.禁止流轉說。主張禁止流轉的學者以湯樹華、王蘭萍為代表。他們認為宅基地使用權不是一種財產性的權利，而歸集體所有，是國家賦予農民的特有權利。農民沒有支配權，僅可以使用。宅基地使用權禁止流轉，在農民不需要時，應收歸集體所有。宅基地使用權的流轉不利于農民的安居立業和國家的長治久安。

3.限制流轉說。主張限制宅基地自由轉讓的學者很多，以王利明、孟勤國、陳柏峰等為代表。該說認為宅基地使用權可以流轉，但僅限于在本集體經濟組織內部自由轉讓。③孟勤國認為，“農村宅基地能否交易基本是一個憲法和土地管理法的問題，物權法應重申禁止或限制農村宅基地交易的法律規定，并明確：農村宅基地使用權以自用為目的，以身份為前提，不得以買賣、抵押、租賃、贈與及其他方式移轉給集體經濟組織以外的自然人和法人”。④

上述觀點都各有其法律依據。自由流轉說追求物權平等，農村宅基地使用權能的完整性，但沒有考慮到農村宅基地使用權自身的特點。禁止流轉說過于強調農村宅基地的特殊性而忽視了現實生活的迫切需求。折衷說――限制流轉說與我國國情更加相符，但筆者認為限制流轉的條件可以進一步研究、探討。

二、農村宅基地流轉制度的立法現狀及存在的問題

對現行法律法規檢索、整理可知，我國對于宅基地使用權流轉這一問題尚沒有直接、明確的規定，僅分散于一些法律和行政規范性文件中。

我國《土地管理法》第62條，《物權法》第153條和《擔保法》第37條規定了農村宅基地的取得、行使等問題，以及明令禁止宅基地抵押，但對于能否流轉、流轉對象等其他問題，均未明確規定?！段餀喾ā返?3章專章原則性規定了宅基地使用權，但宅基地流轉問題則需引用《土地管理法》等法律和國家有關規定。《土地管理法》規定，村民在出賣或者出租自己的住房以后，再申請宅基地的，不予批準。從這項規定可以看出，未明文禁止宅基地使用權的流轉。根據法無明文規定即自由的原則，村民完全可以出賣或者出租自己的房屋及其附著的宅基地，只不過以后再申請宅基地時將不會被批準。

隨著我國市場經濟和城市化進程的迅猛發展，農村宅基地私下進行流轉的情況也屢見不鮮，尤其在城鄉結合部地區。雖然我國在廣東、上海、重慶等地對農村宅基地的流轉進行了試點工作，但對其理論研究和法律規定還不夠充分，就為這種情況的發生提供了土壤。目前，我國農村宅基地使用權流轉制度在實踐中主要遇到的以下挑戰：

（一） 從法律層面上看，法律規定存在相矛盾和不合理的地方。《土地管理法》第63條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”；《物權法》第一百五十五條規定：“已經登記的宅基地轉讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記”。農村宅基地流轉按《土地管理法》是不合法的，而《物權法》卻隱含有允許之意。

如前文所述，《物權法》明確宅基地使用權為用益物權范疇，僅賦予農村宅基地使用權人占有和使用的權利，收益權的權能被忽視，這就意味著農民通過宅基地流轉而獲得的收益權沒有法律依據。

在實踐中，不少地方的農民通過對自己所有房屋進行買賣而獲得經濟利益。農民合法擁有房屋，就有權買賣自己的房屋，法律保護包括房屋在內的合法財產的繼承、轉讓等權利。而根據“地隨房走”原則，農民在買賣房屋的同時也一并處分了宅基地使用權。這樣農民也就實現了在農村宅基地上的收益權，因此《物權法》中忽視收益權也就有自欺欺人之嫌。

（二）從現實層面上看，宅基地流轉現象日益高漲。在我國戶籍改革、城市化與工業化的發展的同時，出現了大量的農民，特別是農民工涌入城市的情況。這就導致大量農村的房屋閑置，甚至出現了“空心村”現象。由于宅基地是安身立命之根本，即使大量農民遷往城市，他們也不愿放棄原有房屋及宅基地。舊的宅基地被閑置并且無法收歸集體，同時又有農民申請新的宅基地，導致土地資源的浪費，宅基地資源更加稀缺。

另外，法律法規在農村宅基地流轉方面的空白和漏洞為宅基地隱形交易提供了養分。除此之外，城鎮房價的高漲，城鄉結合部房屋的相對低廉，吸引了大量城鎮居民的目光，導致這一地區宅基地隱形交易市場蓬勃發展。最好的例證是近幾年備受關注的“小產權房”問題。同時這些隱形市場的交易缺乏相應法律法規的規范，也不利于社會的穩定與和諧。

三、完善宅基地流轉的物權法規制

（一）完善宅基地用使用權的法律規定?！段餀喾ā穬H規定宅基地使用權人有占有和使用的權利，未賦予農民收益權能，不利于保護農民的土地權益。因此，可在《物權法》第152條宅基地使用權的內容中增加收益權能，使農民享有更完整的宅基地使用權。此外，在不損害其他村民和集體利益的情形下，法律應允許農民利用宅基地進行經營。

另外，現行的法律法規規定我國的宅基地使用權是無期限的。但宅基地使用權在《物權法》被明確為用益物權，而用益物權具有期限性，這與用益物權的規定相矛盾。有必要對宅基地使用權的期限問題進行進一步研究。根據我國《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第12條規定，土地使用權出讓最高年限按下列用途確定：“居住用地70年；工業用地50年……”可以參照此規定，將農村宅基地使用權的期限規定為70年，自農民申請宅基地獲得批準之日起計算。

（二）完善農村宅基地使用權確權登記制度。《物權法》第一百五十三條規定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定”。這是一個指導性規定，具體保護農民的土地權益、維護市場經濟的秩序，需要構建相應的確權登記制度。

《物權法》第九條規定：“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力，但法律另有規定的除外”。第十條規定：“國家對不動產實行統一登記制度。統一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規規定”。第十四條規定：“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，依照法律規定應當登記的，自記載于不動產登記簿時發生效力”。

農村宅基地使用權是以農村土地為對象的用益物權，土地屬于不動產，應該同樣適用于此規定。通過農村宅基地使用權的登記公示，產生公信力，農民的土地權益才會從法律上得到保護。

（三）完善宅基地使用權流轉方式。第一，轉讓方式。這種轉讓除包含本集體經濟組織內部之間的轉讓，還應將對本集體經濟組織以外人員的轉讓納入其中。在處理兩者關系中，法律可明確本集體組織內部成員具有的優先購買權，這樣有利于保持土地的穩定性。此外，宅基地轉讓隱形市場的交易，缺乏法律法規的規范，也不利于社會的穩定與和諧。這就要求轉讓應當在守法、透明、有序的情況下進行。

第二，繼承方式。筆者認為宅基地不因戶主的更替、死亡而失去，可以依法被繼承。當被繼承人死亡留下宅基地時，繼承人都可繼承宅基地，無論其是本集體經濟組織成員或之外人員。當然這種繼承是在房屋的繼承基礎之上發生的，不是單獨的宅基地使用權的轉讓。此時，宅基地使用權的流轉就不需要通過登記來確權，因為權利人自繼承或受遺贈開始取得土地權利。但如果繼承人對宅基地使用權進行處分，就需要進行登記進行主體變更。

轉讓方式和繼承方式僅僅是宅基地使用權流轉的兩個方面，宅基地的抵押、入股等方式是伴隨著市場經濟發展產生的新的方式，有待我們進一步研究和探討。

總結

宅基地的稀缺，使得其擔負著我國農村農民的安居重任?，F行的宅基地使用權流轉制度存在滯后性，不適應當前我國經濟、社會的發展。我們應立足于我國現行法律法規中關于宅基地使用權的規定，確立并進一步完善我國宅基地使用權流轉制度。農村宅基地使用權流轉制度的構建、完善，有利于保障農民土地利益，實現物權法上的“物盡其用”。（作者單位：湖北大學政法與公共管理學院）

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[3]王月燕.關于農村宅基地流轉的法律思考[M].法制與社會，2011（4）.

[4]張桃奉.農村宅基地使用權流轉制度探析[J].經濟研究導刊，2009（4）.

[5]姜作培.完善農村宅基地制度的思考[J].江蘇農村經濟，2008（12）.

[6]楊德蓮.社會轉型期農村宅基地流轉現狀及制度完善[J].湖北警官學院學報，2013（9）.

注解

① 梁慧星，陳華彬.物權法[M].北京：法律出版社，2007：280.

② 陳小君.農村土地法律制度研究[M].北京：法律出版社，2003：256.

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近年來，郴州市汝城縣農村經濟快速發展，農民生活水平大幅度提高，農民對居住環境特別是住房要求也不斷提高，新建住房或翻修住房大規模增加。與住房建設大幅增加形成鮮明對比的是農村土地資源逐年降低，農村村民建房用地供需矛盾突出。

宅基地使用亂象叢生

目前，農村宅基地存在問題主要有以下三個方面：

農村建房布局散亂，土地浪費嚴重。由于大多數農村發展缺乏統一規劃，規劃意識薄弱，大多數農戶建房在選址和建筑規模上存在很大隨意性。

違法占地屢禁不止。一些村民在未取得任何審批手續的情況下擅自建房，破壞了耕地甚致基本農田。此外，一些村民沒有按照實際批地面積建房，少批多占，甚至出現很多一戶多宅的現象。

此外，對農村宅基地的監督管理也存在許多困難。農村宅基地管理面對廣大農村，一般一個國土資源中心所只配備了3-4人，但要管理幾個鄉鎮、2000-3000戶的土地違法檢查等工作，職能無法得到充分發揮，上級的各項政策也難以全面落實。

多項措施規范使用

針對農村存在的宅基地問題，汝城縣國土資源局從多方面入手，對這些亂象進行有效規范。

該縣根據村莊的不同情況，對每一個村莊的建設用地進行合理劃定。此外，在村莊建設規劃的編制過程中，充分聽取了群眾意見，在尊重當地農民的風俗人情、傳統文化的基礎上，盡可能考慮了當前農民建房實際需求。

針對廢棄老宅、“一戶多宅”的現象，該縣采取了相應的扶持優惠政策，對利用老宅基地建房的給予獎勵或補貼，提高農民拆舊建新積極性。同時要大力倡導“一戶一宅”制度，對新建住宅且面積達到省政府規定標準的，要自行拆除老房子，退還老宅基地?；蛘哌B房帶地無償交由本集體經濟組織進行統籌安排，在進行舊村改造過程中不再給予補償，降低舊村改造成本。

全面加強土地管理法律法規宣傳。如對農村個人建房審批程序，汝城縣國土資源局加大宣傳力度，使村民充分了解建房審批的一系列程序。另外，充分利用各鄉鎮每年2次集中執法查處土地違法典型案件的機會，使村民了解違法占地要承擔法律責任。通過鄉鎮和村組干部向群眾宣傳和解釋土地管理法律法規及政策，增強守土有責意識。

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關鍵詞：農村；土地；資源；對策建議

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2012）-07-0033-1

基層土地管理工作包括——地籍管理、土地利用、建設用地、土地市場、耕地保護、土地科技教育等等，最終目的都是保護耕地，促進經濟可持續發展。在農村從事國土資源管理工作幾年來，發現農村的土地管理中存在一些問題。

1 農村宅基地問題

集體土地使用權登記多數是宅基地，解決糾紛最多的問題也是鄰里之間的宅基地糾紛問題。因此解決農村宅基地問題應該非常謹慎，農村宅基地僅限本集體經濟組織內部符合規定的人員，按照法律法規標準享受使用，用于建造自己居住房屋的農村土地。從宅基地的定義不難看出農村宅基地的特征。首先：農村宅基地是集體所有，我國憲法和土地管理法明確規定城市的土地屬于國家所有，農村和效區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，其他的集體所有。其次：宅基地使用主體特點，只限于集體經濟組織特定成員使用。第三：一戶一宅，我國土地管理法規定農村村民一戶一宅，一旦村民出賣、轉讓宅基地后絕不能再次申請宅基地。但事實上，城鎮居民在農村購買房屋的也不少；村民出賣轉讓房屋后再申請宅基地的現象也不少見；一戶多宅的現象也不稀奇。農村宅基地管理是當前農村土地管理中一項重要任務。

2 設施農業建設問題

隨著農業產業結構的調整，疏菜大棚、養殖小區規模不斷擴大，設施農業有了較快的發展，隨之而來的是看護房面積逐漸擴大，引起土地違法現象發生，有些地區甚至形成了村外村的現象。很多違法者以發展經濟為名，亂占土地搞企業。

3 農村土地存在問題原因

3.1 村干部和村民依法使用土地的法律意識淡薄

從調查的結果來看，一些村組干部法律意識十分淡薄。私下越權非法批劃宅基地，以村莊公共設施建設和村委會辦公問題占用土地。村民不顧法律約束，把房子建到自己的承包地內等，發生這些現象，都是法律意識淡薄造成的。

3.2 有些鄉鎮政府和村級組織管理職責的缺失和越位

首先是村級組織的管理越位。有些村委會實際上以所有者和管理者的雙重身份履行國土局的職能，隨意允許村民以建設養殖小區為名，占用土地。其次是鄉鎮政府管理職責的缺失。在實際工作中，在處理發展經濟與保護耕地的關系上，鄉鎮政府過多地把天平砝碼偏向于促進經濟發展的方向，在以經濟建設為中心的幌子下，沒有能夠正確履行耕地保護責任，這種缺失是造成土地違法行為多發的一個重要原因。

3.3 有些鄉鎮、政府和村級組織是涉地違法的主體

首先是違法主體的多樣性。據調查，在農村集體建設用地管理中，違法主體既有村民等自然人，也有村委會等法人組織。其次是違法現象的群發性。根據全國多次衛片檢查顯示和通過我們的調查，農村土地違法呈現出群發性態勢，很多鄉鎮和村莊都有。

4 農村土地管理的對策建議

4.1 加強農村土地監管、動態巡查

1.嚴格土地用途管制制度。

2.嚴格執行基本農田保護制度，認真落實基本農田保護“五不準”。

3.建立最嚴格的耕地保護制度，各村（居）委會要確保轄區內耕地的數量和質量。

4.全方位推行土地執法監察制度。加大土地巡查、檢查力度。

5.全面落實耕地占補平衡制度。

6.強化土地執法動態巡查。分局以村（居）委會為單位，在監察信息員的協同配合下，每周對所轄村（居）委會采取例行巡查和突出清查相結合的方式進行動態巡查，并填寫“土地執法動態巡查記錄簿”。

7.建立健全巡查監測體系，建立處、村、組三級監察信息系統和巡查網絡，劃分巡查區域、巡查時間、巡查路線，加強國土資源管理的動態檢查監測。

8.制定相應的責任目標考核辦法，辦事處與村（居）委會簽訂全年目標考核責任書。

9.定期組織國土資源監察信息員培訓，提高業務素質。

10.建立年度統計報告制度，每年年底前，對轄區內的國土資源管理情況組織自查，寫出自查報告。

4.2 加強農村集體土地集約利用

1.加強農用地的土地集約利用。

2.加強土地利用規劃。

3.加強鄉鎮企業用地的集約利用。

4.加強農村村莊建設的土地集約利用。

5.加大土地登記發證力度。