導語：如何才能寫好一篇林地規(guī)劃與土地規(guī)劃，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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第一條  凡在本市行政區(qū)域內(nèi)的公民、法人和其他組織，未經(jīng)市、區(qū)（縣）城市規(guī)劃行政主管部門批準，自行建設的各類房屋，在1995年及其以前已經(jīng)市、區(qū)（縣）城市規(guī)劃行政主管部門依法檢查處理交暫時保留使用的，均屬本規(guī)定所稱“臨時房屋”。臨時房屋如發(fā)生有向外地來京人員租賃行為的，均適用于本規(guī)定。

第二條  凡未經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門批準，擅自在城市街巷、道路、城市廣場、公共綠地以及在風景游覽區(qū)、文物保護區(qū)等重要地區(qū)進行建設的各類違法房屋；嚴重影響城市規(guī)劃、工程建設、公用設施、市政管線、文物古跡、傳統(tǒng)文化街區(qū)、公園、城市綠化、市容觀瞻、城市環(huán)境、河湖管理、城市交通、消防安全、測量標志和群眾正常生活的違法房屋，一律予以拆除，不準出租、轉(zhuǎn)讓、買賣。

第三條  凡在1996年及其以后未經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門批準擅自進行建設的違法房屋，一律依法從嚴處理，堅決拆除，不準出租、轉(zhuǎn)讓、買賣。

第四條  1995年及其以前已經(jīng)市、區(qū)（縣）城市規(guī)劃行政主管部門依法檢查處理并暫時保留的“臨時房屋”，在使用期內(nèi)，需要臨時向外地來京人員出租的，須經(jīng)房管部門對該臨時房屋進行勘查、核定出租房屋的面積、用途和結構安全與準租人數(shù)等。經(jīng)審查，符合條件的，可由房管部門辦理《臨時房屋租賃許可證》手續(xù)，租賃期限為一年。

第五條  凡1995年及以前未經(jīng)市、區(qū)（縣）城市規(guī)劃行政主管部門檢查處理的違法建設，一律不準向外地來京人員辦理租賃手續(xù)。如需出租的，則必須先經(jīng)市、區(qū)（縣）城市規(guī)劃行政主和部門對該違法建設進行檢查處理，在對其作出暫時保留使用的處理決定后，方可按上述第四條規(guī)定辦理臨時房屋租賃手續(xù)。

第六條  凡臨時出租的“臨時房屋”，均須按臨時建筑由城市規(guī)劃行政主管部門依據(jù)有關規(guī)定，收取臨時建筑費和臨時占地費。

第七條  對擅自出租、轉(zhuǎn)讓、買賣的違法建設房屋的單位、個人，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)即由城市規(guī)劃行政主管部門依法從重處罰，除補交臨時建筑費和臨時占地費外，還要限期拆除。情節(jié)嚴重者，給予通報批評、公開曝光，沒收非法所得，直至追究單位負責人和直接責任人的法律責任。

第八條  凡按上述規(guī)定要求準許租賃的臨時房屋，不予辦理房地權屬登記，如遇國家建設或城市規(guī)劃需要時，一律無條件自行拆除。

第九條  對準許出租的“臨時房屋”的管理，按照《北京市外地來京人員租賃房屋管理規(guī)定》和《北京市外地來京人員租賃房屋治安管理規(guī)定》執(zhí)行。

第十條  本規(guī)定在執(zhí)行中的具體問題，有關房屋出租的由北京市房屋土地管理局負責解釋；有關違法建設的由北京市城市規(guī)劃管理局負責解釋。

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【關鍵詞】土地規(guī)劃與利用；土地管理；完善措施

一、背景

1、我國國土面積為960萬平方千米，約占世界土地面積的7.3%，位居世界第三位。我國國土面積雖然廣闊，但是可利用的土地面積還是十分有限。我的耕地面積占世界總耕地面積僅有7%，而我國人口多，人均耕地占有量少；我國林地面積1.15億hm2，占世界耕地面積的3%；草地面積3.19億hm2，其中可利用的面積約2.25億hm2。然而隨著我國的開發(fā)建設的不斷發(fā)展，以及近年來人口的不斷增加，面對有限的土地資源，我們必須合理的規(guī)劃利用每寸土地，使得土地利用效率最大化。

二、土地規(guī)劃的必要性

土地規(guī)劃是政府重視和堅持下，對土地資源進行有效規(guī)劃和充分合理的利用。面對我國人多地少的基本國情，政府對土地的合理規(guī)劃不僅關系到土地資源的持續(xù)利用還關系到我國經(jīng)濟和人民生活的長治久安，可以說土地規(guī)劃是關系到國家發(fā)展、人民生存的關鍵資源。

1、土地合理規(guī)劃關系到我國土地資源的持續(xù)發(fā)展。當前，我國的土地資源可持續(xù)利用的狀況不佳并且土地資源的浪費情況十分嚴重。土地作為稀缺的、不可替代的自然資源，對社會經(jīng)濟發(fā)展的制約作用越來越明顯。當前我國對土地的利用的不合理情況十分明顯，在利用的過程中缺乏合理的規(guī)劃方案以及保護方案使我國的土地資源效率沒有得到最大化的發(fā)揮。這種情況下，合理規(guī)劃和利用土地資源是我們不可忽視的重要問題。

2、編制土地利用規(guī)劃是合理利用土地的基礎

土地利用總體規(guī)劃與土地的社會條件、自然條件以及國民經(jīng)濟條件相適應的長遠規(guī)劃，所以它是土地合理利用的基礎和依據(jù)。 我國土地資源的利用狀況長期處于無規(guī)劃的盲目狀態(tài)，這使得我國土地沙漠化、鹽漬化以及水土流失問題突出，耕地的質(zhì)量受到嚴重的影響。

3、土地利用規(guī)劃是國家實行用途管制的基礎

國家按照土地規(guī)劃合理規(guī)劃每一塊土地的用途，行土地用途管制。我國《土地管理法》明確規(guī)定：使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定土地用途使用土地。

三、土地規(guī)劃與利用的方法和內(nèi)容

我國的土地利用規(guī)劃大致可以分為地方、省、國家三個層次。在不同的層次上，所采用的規(guī)劃方法也不盡相同。地方級的土地規(guī)劃主要是圍繞一個或幾個村莊為單位，在對村莊規(guī)劃的內(nèi)容上主要參照當?shù)厝好竦囊庠福菫榱烁玫臐M足當?shù)鼐用竦纳钚枰嗟淖鹬毓竦臋嗬Ｔ谑〖壨恋匾?guī)劃中，主要是關于項目發(fā)展的規(guī)劃，對土地的規(guī)劃叫地方規(guī)劃上升一個層次，通過分析土地的多樣性和適宜性，在落實國家級規(guī)劃的相關內(nèi)容的基礎上對地方經(jīng)濟做出的合理調(diào)整，在農(nóng)田灌溉，土地多樣性和適宜性方面做出了合理的規(guī)劃。

四、現(xiàn)行土地利用規(guī)劃體系的不足

對土地進行規(guī)劃可以有效的促進我國國民經(jīng)濟的發(fā)展，并且可以有效的保護耕地資源的合理利用以及城市化建設的用地需求的合理布局。土地規(guī)劃具有鮮明的層次性，其結構嚴謹，邏輯清晰，有序的土地規(guī)劃是保證土地開發(fā)利用、建設的重要前提。但是由于國家經(jīng)濟體制的制約，再加上其本身的針對性和實效性的問題，使得土地規(guī)劃利用存在一定的局限性。

1、現(xiàn)行土地規(guī)劃的種類較多，分工不明確

我國土地利用規(guī)劃分為地方規(guī)劃、省級規(guī)劃、國家級規(guī)劃三個層次。每一層次的控制指標和口徑基本一致，土地規(guī)劃體系在層次上叫完整。但是我國現(xiàn)行土地規(guī)劃只能分工不明確，部分內(nèi)容雷同較多，土地規(guī)劃大多是宏觀上進行規(guī)劃，而具體到微觀層面過于粗略，相關的專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃開展不是很好。

2、土地規(guī)劃編制公開性較弱

國家土地規(guī)劃大多是由國家的相關部門進行編制，公眾參與力度較低，缺乏一定的公開性，有些地區(qū)的土地規(guī)劃基本是是由領導組織進行編制，土地規(guī)劃跟著領導的編制意愿進行，使得土地規(guī)劃受主觀因素影響較大，規(guī)劃實施存在不合理]。

3、土地利用規(guī)劃缺少權威性

土地規(guī)劃缺少專門的法律進行保證，當前面對一些地區(qū)對土地進行隨意開發(fā)占用的現(xiàn)行，土地規(guī)劃卻不能進行相應的管理，缺少相應的法律條文進行約束，土地管理的權威性得不到應有的發(fā)揮，使得土地利用不規(guī)范現(xiàn)象時有發(fā)生。

五、完善土地規(guī)劃和利用的相關建議

1、積極展開土地整理相關工作

我國的土地整理主要是針對農(nóng)村土地土地整理，就是指通過土地分割合并、土地開更、土地家歡、地雷轉(zhuǎn)換以及區(qū)域性是和內(nèi)容的變更，采用填海造田、排水造田，對道路、渠道、堤塘、畦畔、蓄水池等改造，達到增進土地在農(nóng)業(yè)上應用的目的。

2、協(xié)調(diào)社會、生態(tài)和經(jīng)濟效益的三效統(tǒng)一

土地資源要做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一管理。通過對土地的整治，解決土地利用過程中出現(xiàn)的土壤肥力退化、土地污染等問題，達到改善土地的生態(tài)環(huán)境。通過協(xié)調(diào)土地生態(tài)環(huán)境可以進一步促進土地資源的持續(xù)利用，對于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展以及國民經(jīng)濟的發(fā)展具有促進作用。

3、強化土地土地資源綜合管理

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土地規(guī)劃整理是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃目標，對水利、道路等基礎設施進行配套建設，對用地結構進行優(yōu)化配置和合理布局，以充分挖掘土地潛力，提高土地利用效率為目的所作的安排和布置。土地整理是增加有效耕地面積，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，提高土地質(zhì)量，促進土地集約利用，實現(xiàn)耕地數(shù)量保護與質(zhì)量保護統(tǒng)一，落實基本農(nóng)田保護制度的重要手段。它對于緩解人地矛盾，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)條件和生態(tài)環(huán)境，增加農(nóng)民收入，促進農(nóng)村現(xiàn)代化建設，發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟具有重要意義。國家近年來農(nóng)業(yè)投入不斷增加，農(nóng)村經(jīng)濟建設步伐不斷加快，研究土地整理規(guī)劃的一系列理論與方法的提出，合理利用每寸土地就具有十分重要的意義了。

二、土地規(guī)劃整理的重要意義

當前我國的基本國情是人均耕地面積僅占世界平均水平的四分之一，現(xiàn)有的耕地很多還缺乏灌溉措施與抗旱能力，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量不高，為了貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，必須對現(xiàn)有土地結構進行統(tǒng)籌規(guī)劃；實施山、田、水、路、林綜合治理，配套、完善農(nóng)業(yè)基礎設施，改善項目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高土地生產(chǎn)能力和土地利用效；優(yōu)化配置土地資源，促進農(nóng)業(yè)結構調(diào)整，增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)民生活條件；調(diào)整土地產(chǎn)權關系，保護土地權屬主體的合法權益，維護社會穩(wěn)定。

三、土地規(guī)劃的基本任務、規(guī)劃原則與目標

3.1土地規(guī)劃的基本任務

土地規(guī)劃的基本任務包括：分析土地利用基本狀況，包括土地利用現(xiàn)狀分析、土地適宜性分析、土地利用潛力分析、水資源平衡分析等；制定項目區(qū)土地整理的目標、任務和方針；確定項目區(qū)土地利用方向、各類用地的數(shù)量及布局；確定灌排方式和主要工程的布局；通過技術、經(jīng)濟論證，確定規(guī)劃方案；擬定規(guī)劃實施和管理的相關政策和措施。

3.2土地規(guī)劃的規(guī)劃原則

為了確保規(guī)劃目標的實現(xiàn)，結合項目區(qū)的實際情況，應該遵循如下規(guī)劃方針：優(yōu)化土地利用結構，合理布局和布置各項工程，改善土地利用條件和土地質(zhì)量，提高土地的利用率和產(chǎn)出率；實現(xiàn)社會效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，促進土地資源的可持續(xù)利用；因地制宜地確定土地利用的方向、各項工程的規(guī)模及其配置，提高規(guī)劃設計的可操作性；政府決策與公眾參與相結合，調(diào)動廣大力量充分論證規(guī)劃方案，使規(guī)劃更加有效合理。

3.3土地規(guī)劃的規(guī)劃目標

土地規(guī)劃的目標是通過土地開發(fā)，提高土地利用率；通過土地平整和完善田間道路系統(tǒng)，為合理布局各種農(nóng)作物，調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構提供良好的土地條件；合理配置灌排系統(tǒng)，增強農(nóng)田水利設施排灌功能，提高灌溉保證率，提高耕地的潛在生產(chǎn)能力；通過改良項目區(qū)土壤肥力，提高作物產(chǎn)量，增加農(nóng)民收入，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展；通過營造水土保持林，增強抵御自然災害的能力，改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境。

四、土地規(guī)劃的關鍵技術問題分析

4.1土地適宜性分析

對規(guī)劃區(qū)內(nèi)待整理的土地，在分析評價過程中，把土地利用現(xiàn)狀、土壤理化性狀、氣候、植被、地貌、海拔、排灌條件、開發(fā)改造條件、位置等作為參評因子，通過綜合分析，確定其開發(fā)改造方向。評價采用實地調(diào)查法、主導因子法和相關因子參考法進行。以坡度、灌溉、土壤厚度為主導因子，坡度小于25°的、能灌溉的以開發(fā)改造為水田為主；其中一種或數(shù)種因子達不到要求，以開發(fā)改造為旱地為主。土地復墾的，以土壤類型為主導因子，灌溉條件、周圍耕地類型為相關因子進行綜合評價。

4.2水土保持措施分析

(1)水平梯田修筑

水平梯田的修筑完全改變了地表的坡度，農(nóng)民在田面內(nèi)部耕作時通過人工修筑土壟，改變了坡面徑流的流向。雖然在實施過程中擾動表土層可能造成一定水土流失，但建成后，不但不會引起新的水土流失，而且在很大程度上能起到保土、保水、保肥的作用，更不會出現(xiàn)土地沙化、鹽漬化的不良狀態(tài)。

(2)種植農(nóng)田防護林

對于項目區(qū)存在水土流失及風害影響的要規(guī)劃種植防護林，選用經(jīng)濟樹種，一般可沿田間道兩旁種植白楊等形成基本農(nóng)田防護體系，起到一定程度上防治水土流失及風害影響的作用。

五、土地規(guī)劃的總體工程布局以及其技術要求

5.1土地平整工程

土地平整工程的主要內(nèi)容是將現(xiàn)有荒草地及灘涂整理開發(fā)成耕地，對所有耕地進行局部平整，形成便于機械化作業(yè)的田塊，山區(qū)和丘陵地區(qū)則形成梯田，梯田田面走向基本沿等高線方向布局，小彎取直，大彎就勢。水平梯田局部平整根據(jù)坎高和地形坡度確定田面寬，采用挖高填低的方式，平整成層層梯地。水平梯田原則上要求田塊標準100m×17.5m，梯地田坎層差在1.5m。格田內(nèi)部相對高差不超過±10cm。規(guī)劃旱地為坡式梯田，每2m等高距布設一埂坎，埂坎頂寬30cm，高30-50cm，田塊長150-200m，寬度依地形坡度而定等高溝埂采取挖溝筑埂，埂在上、溝在下形式。土地平整工程要在保護環(huán)境、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益和節(jié)約投資的原則下，保持水土、盡可能地增加有效耕地，還應該符合農(nóng)作物耕種的要求，以及自流灌溉、自流排水的要求。

5.2農(nóng)田水利工程

農(nóng)田水利工程必須結合規(guī)劃區(qū)作物需水量以及地勢、降雨等綜合考慮水利設施布局及分布。按照《土地開發(fā)整理標準》規(guī)定，結合實際狀況，規(guī)劃設計灌溉保證率采用P=80%，排澇標準為10年一遇24h暴雨(124.3mm)，水旱田1日排干。根據(jù)氣候、地形、地貌、土壤等特征，確定項目區(qū)整體灌排設計方案，結合梯田工程完善蓄排設施，以達到提高灌溉保證率，涵養(yǎng)水源，保水保土，減少水土流失的目的。排灌渠系總體布局采用“溝2路2渠”模式依地勢布設，排灌分家。灌溉輸水工程實行自流灌溉，通過各級渠道將水引自田間。排水工程有截洪溝、排水溝及交叉建筑物。以天然溝道為承接系統(tǒng)，結合田面平整工程布局排水溝，實行自流排水。

5.3道路工程

為了滿足農(nóng)民出行、便于田間作業(yè)與田間管理，設計田間道路工程。一般考慮田間道和生產(chǎn)路兩個級別，其中田間道主要為農(nóng)產(chǎn)品及貨物運輸服務，路面為厚碎石，路面寬4m，對原有田間道加以修復，部分盲段新修田間道，使所有田間道相貫通。田間道多沿等高線進行布線，田間道路縱向坡度一般不大于8%。生產(chǎn)路主要滿足人工田間作業(yè)和管理的需要，沿原始地面設計路寬110m，碎石路面，沿著渠道鋪設，每隔200-300m布設一條。

5.4農(nóng)田防護工程

本項工程內(nèi)容主要是興建防護林帶，涵養(yǎng)水源，減少水土流失，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。包括改造現(xiàn)有的疏林地，營造水土保持林和護路林、田埂植草等。坡度大于25°的陡坡地進行生態(tài)林建設，并對田間道路和溝邊進行防護林建設，在田坎基部用石砌，其上采用水泥圈護坡，以保持水土。

5.5防護林工程

為了減少風害、改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境、防止水土流失，項目區(qū)沿田間路布置防護林帶，以涵養(yǎng)水源，保水保土。根據(jù)當?shù)氐臍夂颉⑼寥赖葪l件，結合當?shù)亟?jīng)驗，一般可選用白楊、泡桐防護林帶，間距4m。

六、規(guī)劃效益分析

6.1社會與經(jīng)濟效益

土地規(guī)劃平整有利于促進勞力、資金、技術的合理流動，可以充分吸引農(nóng)村閑散勞力參與土地開發(fā)整理，帶動建筑、建材、交通運輸?shù)认嚓P產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；道路及灌排經(jīng)改造以后，可以大大改善居民的生產(chǎn)和生活條件，方便居民的出行、生產(chǎn)和生活取水；可以充分挖掘土地利用潛力，進一步提高耕地數(shù)量和質(zhì)量，滿足建設用地占補平衡的需要，實現(xiàn)耕地保護的數(shù)量保護與質(zhì)量保護的統(tǒng)一；通過土地開發(fā)整理搞好土地資源配置，優(yōu)化土地利用結構，也有利于農(nóng)作物布局的調(diào)整，推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進程，增加農(nóng)民收入，推動當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。

6.2生態(tài)效益

土地規(guī)劃實施后，可以有效增加植被覆蓋面積，防止旱澇災害影響，減少水分蒸發(fā)和水土流失，保證農(nóng)作物穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)。荒坡開發(fā)以后，耕地質(zhì)量得到提高，土壤結構得到改良，可以相應減少化肥、農(nóng)藥的使用量，減輕化學污染，也有利于改善土壤生化環(huán)境。配套完善的渠路防護林帶不僅可以有效固結土壤，而且長年落葉成肥，還可以相應提高耕地質(zhì)量。通過實施開發(fā)整理，可以形成樹成蔭、田成梯、路通達的良好的生態(tài)區(qū)域。

參考文獻：

[1]張新東，土地平整測量計算方法的探討[J].北京測繪，2002，(02).

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關鍵詞：土地整理；法律制度；土地產(chǎn)權；規(guī)劃；環(huán)境保護

中圖分類號：D912.3　文獻標識碼：A　文章編號：1004－1605(2007)12－0070－03

我國人口多、耕地少的矛盾十分突出，在此背景下，大力開展土地整理工作，增加可利用土地數(shù)量成為時代的必然要求。1999年修訂的《土地管理法》確立了土地整理的法律原則。依據(jù)《土地管理法》第四十一條規(guī)定，土地整理是指在一定區(qū)域，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村等綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。現(xiàn)代意義上的土地整理，在我國雖然只開展了不到10年時間，但已展示出巨大的綜合效益。但是，由于目前我國相關法律僅規(guī)定了土地整理的法律原則，缺少具體的法律制度，因而影響了土地整理的法制化運作。當前，我國土地整理法律建設應著重解決好以下幾個問題：

第一，集體土地產(chǎn)權關系模糊問題。土地產(chǎn)權問題是土地整理的主要內(nèi)容之一，土地產(chǎn)權變化是土地整理過程中一個極為敏感的問題，涉及到田塊重整、村莊合并等諸多權屬重劃。集體所有權按其本來含義應當是全體集體成員共同所有。《土地管理法》規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地由集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組經(jīng)營、管理。但現(xiàn)實情況是，由于大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織已經(jīng)解體或名存實亡，農(nóng)民缺乏行使集體所有權的組織和程序，在實際生活中難以找到體現(xiàn)所有權的載體。另一方面，土地分包到戶后，土地所有權和使用權分離，但二者之間隸屬界限不清，各種權利的內(nèi)核及主體缺乏法律規(guī)范，無法體現(xiàn)市場法則。要么集體動輒以土地所有者名義侵犯農(nóng)民權益；要么是農(nóng)民把土地視為己有，不承擔相應的義務，集體利益得不到相應保障。

實踐表明，產(chǎn)權制度短缺已成為制約我國農(nóng)村土地高效利用乃至農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的嚴重桎梏，對我們當前所進行的土地整理，亦形成了其發(fā)展的“瓶頸”。土地整理的重要目標之一是促進土地高效、集約經(jīng)營，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。而我國農(nóng)戶承包按照平均主義原則分配，好壞、遠近搭配，結果造成耕地過于零散，農(nóng)民經(jīng)營過于分散。據(jù)典型調(diào)查，目前我國每個農(nóng)戶平均經(jīng)營8.35畝耕地，平均分成9.7塊。這種狹小的土地經(jīng)營規(guī)模造成資源浪費嚴重，農(nóng)業(yè)機械化無法應用，同時，也使得農(nóng)事活動的“外部效應”變得更為突出和明顯，亦即一戶的農(nóng)事活動很容易給另一戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來有利或不利影響，阻礙了土地整理目標的實現(xiàn)。

集體土地產(chǎn)權關系不清晰，集體土地所有權行政權力化的現(xiàn)實告訴我們，如果片面地強調(diào)土地整理的義務性，難免會出現(xiàn)以行政權替代土地所有權、強行開展土地整理、漠視農(nóng)民利益、當事人之間矛盾激化的后果。由于我國農(nóng)村集體土地所有權的法律機制是封閉的，所以還必須通過授權性規(guī)范的激勵機制，建立土地整理的利益驅(qū)動機制，以有效促進土地整理工作的順利開展。

從根本上解決土地整理中的產(chǎn)權問題可以注重從以下幾點人手：一是在保持農(nóng)村穩(wěn)定的前提下，尊重農(nóng)村土地經(jīng)營現(xiàn)狀，依法確認不同地塊的所有權主體，加快土地的確權登記工作，為土地整理工作的開展奠定基礎。二是加強農(nóng)村村民自治制度建設，發(fā)揮村民管理本村事務的民利。參加地塊調(diào)整的村或村民小組的代表應當真正代表集體意志，項目設計方案、實施方案、土地權屬調(diào)整方案等應當在項目區(qū)進行公告，開發(fā)整理的土地，其集體所有權性質(zhì)不變。三是按照“兩權”分離的產(chǎn)權制度改革要求，將集體土地使用權從所有權中分離出來，其權利與義務應等同于國有土地使用權，使農(nóng)民所取得的土地使用權成為真正意義上的產(chǎn)權。建議國家制定農(nóng)村土地經(jīng)營法，對土地的承包經(jīng)營權給予物權的確認。在農(nóng)地使用權獲得法律上的物權地位以后，土地承包經(jīng)營合同仍可以存在，由集體土地使用權人與承包者之間訂立承包經(jīng)營合同。

第二，土地整理規(guī)劃不科學問題。高質(zhì)量的規(guī)劃設計是搞好土地開發(fā)整理的依據(jù)。包括土地整理在內(nèi)的土地利用關系由土地規(guī)劃法加以協(xié)調(diào)和指引，早已成為國際通例。按規(guī)劃法的職能，一方面，土地規(guī)劃法對土地整理的發(fā)展作出預測引導，引導土地利用人的行為進而提高其參與主動性；另一方面，按規(guī)劃法的強制效力，土地整理要服從規(guī)劃的要求，要與國土資源的綜合利用規(guī)劃相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

當前，我國土地整理所及規(guī)劃包括土地利用總體規(guī)劃和專項規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃，是指在一定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展要求以及當?shù)氐淖匀弧⑸鐣?jīng)濟條件對土地的開發(fā)、利用、整治、保護等在空間和時間上所作的總體安排和布局。國土資源部在2000年頒布了《土地開發(fā)整理規(guī)劃編制規(guī)程》，2003年頒布了《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃》，將土地整理規(guī)劃作為總體利用規(guī)劃的專項內(nèi)容。然而，從各地土地整理的現(xiàn)狀來看，土地整理規(guī)劃往往與土地利用總體規(guī)劃相脫節(jié)。具體表現(xiàn)在：許多土地整理規(guī)劃沒有經(jīng)過周密的調(diào)查和科學的論證，對于整理區(qū)域是口頭確定或圖紙上隨意劃定，單純從其潛力為出發(fā)點，不顧其經(jīng)濟可行性和當?shù)貙嶋H情況；在土地利用總體規(guī)劃中，都擬定了林地、牧草地、水域改良的指標，但土地整理很少涉及林地、牧草地、水域等；縣、鄉(xiāng)兩級的土地整理實施規(guī)劃較為粗糙，有關部門欠缺相關的監(jiān)督制度，致使規(guī)劃難以實施或缺乏操作性，與其整理目標相違背。

產(chǎn)生上述問題的主要原因有：一是土地規(guī)劃沒有被上升為法律，僅僅作為政府行政機關進行土地管理的一種手段；同時，土地規(guī)劃包容在《土地管理法》中而沒有單獨立法，其優(yōu)先效力無從談起。二是規(guī)劃的法律調(diào)控不嚴格。按照《土地管理法實施條例》第九條規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為15年。然而，實踐中違反規(guī)劃、突破規(guī)劃和隨意修改規(guī)劃的問題頻繁出現(xiàn)。這一方面是因為地方政府管理失控，同時也與土地規(guī)劃本身缺乏科學性有關。特別是作為土地規(guī)劃基礎的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級土地規(guī)劃有待完善。三是規(guī)劃的產(chǎn)生缺乏民主性。我國《土地管理法》通過行政部門的規(guī)劃權限將規(guī)劃制定限制于行政主管部門的內(nèi)部行為。在國外，公眾參與、咨詢與聽證制度等公開、民主的規(guī)劃決策程序早已成為國際慣例。作為具有正式法律效力的土地整理規(guī)劃，不僅涉及各種自然和社會等物質(zhì)因素，而且涉及到各種不同專項規(guī)范部門間的協(xié)調(diào)和公眾對規(guī)劃的認同，因此，它的產(chǎn)生過程應是一個民主、開放的程序。

完善土地整理規(guī)劃的措施有：提升規(guī)劃法的法律地位，加快規(guī)劃立法；建立規(guī)劃制定的民主、公開程序并使之法律化；通過招投標選擇信譽好、業(yè)務水平高的規(guī)劃設計機構進行規(guī)劃設計；選擇責任心強的專家組成規(guī)劃設計和預算審查小組，引入專家決策機制，進一步提高方案論證水平。

根據(jù)國土資源部的統(tǒng)一部署，各級土地利用總體規(guī)劃及土地開發(fā)整理規(guī)劃修編工作正在全面展開。當前，我國一些地方在編制土地整理專項規(guī)劃，開展土地整理重大工程等課題研究方面進行了有益的探索。如江蘇省大部分地方編制了土地開發(fā)整理專項規(guī)劃，并先后進行了《江蘇省土地開發(fā)整理工程建設標準》、《江蘇省土地開發(fā)整理項目預算編制辦法及定額標準》等多項重大課題的研究，有力地指導了全省土地整理工作的實踐。

第三，土地整理和生態(tài)環(huán)境保護的不協(xié)調(diào)問題。目前我國土地整理整體上還處在初級階段，大多數(shù)地區(qū)土地整理的最主要目標仍是擴大耕地數(shù)量，補償因非農(nóng)建設占用的耕地，維持耕地總量動態(tài)平衡。即使談到生態(tài)環(huán)境保護大多也只是在田間道路兩旁人工營造防護林，土地整理的生態(tài)績效評價缺乏一套完整可行的評價體系，由此導致土地開發(fā)整理與生態(tài)環(huán)境存在諸多矛盾。任何違反生態(tài)規(guī)律去利用自然、改造自然的行動，最終都將受到它的懲罰。20世紀50年代的結果，即是一次嚴重的教訓，這是土地整理所必須認真對待的。與之相對照的是，一些國家在土地整理和生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)調(diào)方面取得的成績值得我們借鑒。例如，德國的鄉(xiāng)村，風景如畫，這得益于德國長期以來實行的土地整理制度。德國的土地整理主要依據(jù)是1953年頒布的《土地整理法》。依據(jù)這部法規(guī)，土地整理不僅著眼于有效整合零碎、不規(guī)則地塊，同時也考慮到景觀生態(tài)的要求。

我國土地整理忽視生態(tài)環(huán)境保護的原因：一是現(xiàn)階段的土地利用總體規(guī)劃在制定的時候往往著眼于提高土地的集約利用水平、提高土地的質(zhì)量、改善生產(chǎn)條件以及提高農(nóng)村現(xiàn)代化水平等方面，對于土地整理的生態(tài)保護這一要求考慮甚少。二是我們國家對于保護生態(tài)環(huán)境這一學科的研究時間相對較短，將土地整理與保護生態(tài)環(huán)境結合進行研究的很少，特別是缺少對土地生態(tài)系統(tǒng)進行定量評價模型的研究。三是在法律體系上，有關生態(tài)保護與土地整理在制度設計和規(guī)范上無法相互銜接。《環(huán)境保護法》雖然在第十九條規(guī)定，“開發(fā)利用自然資源，必須采取措施保護生態(tài)環(huán)境”，但這種粗線條原則性規(guī)定，缺乏具體的規(guī)則指引。《土地管理法》雖然將“保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展”作為原則(《土地管理法》第一條)，但可持續(xù)發(fā)展所蘊含的生態(tài)保護要求并未在具體法律法規(guī)中予以明確和強化。例如，生態(tài)環(huán)境指標沒有納入土地整理規(guī)范之中；土地整理過程沒有依法介入生態(tài)環(huán)境相容性評價；對土地整理造成的生態(tài)環(huán)境損害沒有相應的恢復和經(jīng)濟補償責任；沒有提供社會公眾從生態(tài)環(huán)境的公法角度監(jiān)督土地整理行為的制度機制。

要解決土地整理中的生態(tài)問題，必須要以國家的法律和政策作保障，從以下幾個方面來解決：

一是按照可持續(xù)發(fā)展理念來引導土地整理法律規(guī)范的價值取向。可持續(xù)發(fā)展是一種從環(huán)境和資源角度提出的關于人類長期發(fā)展的戰(zhàn)略和模式。這一戰(zhàn)略和模式由聯(lián)合國世界環(huán)境與發(fā)展委員會于1987年在提交聯(lián)合國大會《我們共同的未來》的著名報告中首先正式提出。可持續(xù)發(fā)展理念引導著土地整理法律規(guī)范的調(diào)整和完善，如強化生態(tài)指標在土地整理規(guī)劃中的法律效力；對損害生態(tài)環(huán)境的行為確立經(jīng)濟責任制度等。

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大連市土地批而未供問題的原因和解決措施

造成大連市土地批而未供的主要原因有：一是因征地拆遷難導致無法供地的2344公頃，占比29%；二是因城市規(guī)劃未確定或調(diào)整的1265公頃，占比16%；三是正在實施供地土地面積1693公頃，占批而未供土地總面積的21%；四是項目未落實導致土地批而未供面積515公頃，占批而未供土地總面積的6%；五是基礎設施未供先用涉及土地面積994公頃，占批而未供土地總面積的12%；六是因林地等原因無法供地涉及土地面積1181公頃，占批而未供土地總面積的16%。為切實解決大連市批而未供土地問題，提高土地利用效率，在實際工作中采取了如下措施。1.加強用地計劃調(diào)控，擴大專項性計劃支持一是以存量挖潛定新增計劃。把供地率、批而未供和閑置土地盤活利用作為下達新增建設用地計劃的重要依據(jù)，倒逼存量建設用地盤活利用，新增用地主要用于支持城市轉(zhuǎn)型發(fā)展和用地結構優(yōu)化。二是計劃指標差別化分解。對發(fā)達地區(qū)實行逐步調(diào)減新增用地指標與適當增加增減掛鉤和低效用地再開發(fā)指標相結合。對一般發(fā)展地區(qū)，合理安排新增和存量用地指標，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接。對欠發(fā)展地區(qū)適當增加新增建設用地指標，引導產(chǎn)業(yè)項目向欠發(fā)展地區(qū)分布，從而促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。2.適當調(diào)整工業(yè)用地供地政策按照土地節(jié)約集約利用要求，大連市工業(yè)用地大多集中在各類園區(qū)中，涉及新增建設用地比較多，從征地拆遷到掛牌出讓周期較長，影響土地供應效率。為解決這一問題，通過積極調(diào)研，學習借鑒吉林省長春市工業(yè)用地使用權預公告制度工作中的經(jīng)驗，結合大連實際，研究了工業(yè)用地使用權預招標拍賣掛牌出讓制度，并得到國家土地督察沈陽局的認可，2015年印發(fā)了《關于實行工業(yè)用地使用權預招標拍賣掛牌出讓制度的指導意見》。該制度是按國家有關規(guī)定在辦理用地征轉(zhuǎn)用手續(xù)的同時，進行土地預招標拍賣掛牌出讓，待征轉(zhuǎn)用地批準后，正式簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》的新的土地供應模式。實行工業(yè)用地使用權預招標拍賣掛牌出讓制度，有利于縮短工業(yè)項目用地的土地審批時限；有利于加快集體土地征后的供應速度；有利于保障和推進產(chǎn)業(yè)項目盡快落地。3.縮短辦件時限，簡化供地程序大連市批而未供土地中，有近1700公頃是正在實施供地的面積，已進入供地環(huán)節(jié)，但沒有最后完成供地手續(xù)，針對這一問題，為貫徹落實國家深化行政審批制度改革，提高行政審批服務效率的要求，大連市國土資源和房屋局進行了“大審批”制度改革。組建審批處，將規(guī)劃、耕保、地籍、利用、征轉(zhuǎn)、房屋登記、房屋征收、物業(yè)，礦管等業(yè)務涉及的76項行政職權全部集中到審批處，在市政府行政服務大廳辦公，構建一站式受理、審批、服務等一條龍的大審批平臺，縮短了行政審批時限，簡化辦事流程的工作，這樣縮短了辦件時限，進一步提高辦件的效率，從而減少批而未供土地數(shù)量。

解決批而未供問題的幾點建議

1.實行征地制度改革按項目征地。實行按項目征地，從源頭上解決批而未供問題。受經(jīng)濟發(fā)展形勢和資金等因素影響，征地前有用地意向企業(yè)退出，造成了土地征后難以供應。建議在申請項目用地時要附帶供地方案和規(guī)劃部門意見，收取一定額度保證金等，用地獲得批準后，在規(guī)定時間內(nèi)到土地交易中心實行交易，用地意向者未摘牌的，沒收保證金，同時扣減該縣區(qū)相應用地指標。控制征地規(guī)模、縮小征地范圍。除國家層面應編制《國家征地目錄》外，地方層面可考慮在市級人大常委會或政府中設立專門認定機構，由其采用聽證方式組織對建設項目是否屬于“為公共利益需要”進行認定，認定結果可以提請行政復議或司法審查裁定。對屬于《國家征地目錄》范圍內(nèi)或經(jīng)法定程序認定屬于“為公共利益需要”范圍的項目用地，經(jīng)批準可以行使土地征收權。準確界定“未實施具體征地或用地行為”標準。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》規(guī)定“對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準后，滿兩年未實施具體征地或用地行為的，批準文件自動失效，建設用地規(guī)模指標退還地方”這在實際工作中因為“未實施具體征地或用地行為”難以界定，所以無法實現(xiàn)征地批復的廢止，造成土地批而未供現(xiàn)象的發(fā)生，建議國家層面準確界定標準，地方上即可照此廢止征地批復。同時，建議對未滿兩年，因規(guī)劃、林業(yè)等原因無法實施供應的，也廢止農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準文件，建設用地規(guī)模指標退還地方，重新進行項目選址，重辦土地征轉(zhuǎn)用手續(xù)。2.加快多規(guī)合一大連市批而未供土地中，因林地、城市規(guī)劃等問題造成批而未供土地約2300公頃，約占批而未供總量30%。是影響土地批后供應的主要問題。究其原因，主要是因為林業(yè)部門的林地保護利用規(guī)劃，規(guī)劃部門的城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地部門的土地利用總體規(guī)劃不一致，在征地時是按照土地利用總體規(guī)劃進行征地，雖然土地利用總體規(guī)劃報批前均征求上述部門意見，但是因各種原因，各部門規(guī)劃仍存在不一致的問題。因此迫切需要加快多規(guī)合一工作，將主體功能區(qū)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃和林地保護利用規(guī)劃合并編制。一要解決城市規(guī)劃用地分類和土地規(guī)劃用地分類不統(tǒng)一的問題，明確“統(tǒng)一規(guī)劃”的用地分類；二要做好“三線”劃定工作。將城市開發(fā)邊界線、基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線統(tǒng)一劃定，明確土地開發(fā)利用和保護范圍；三要統(tǒng)一管制區(qū)域。將主體功能區(qū)的優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)，土地利用總體規(guī)劃的允許建設區(qū)、有條件建設區(qū)、限制建設區(qū)、禁止建設區(qū)，城鄉(xiāng)規(guī)劃的已建區(qū)、適建區(qū)、限建區(qū)、禁建區(qū)，進行名稱和管制內(nèi)容方面的統(tǒng)一，避免矛盾。通過多規(guī)合一可以促進各類資源得到合理利用，同時有效解決土地批而未供的問題。3.調(diào)整工業(yè)用地供地方式工業(yè)用地指向性強，招拍掛流于形式，雖然我市實行了工業(yè)用地預招拍掛出讓，但并沒有從根本上解決工業(yè)用地供應的問題，建議調(diào)整當前工業(yè)用地招拍掛制度，對難以引人市場競爭機制的工業(yè)項目允許協(xié)議出讓，這樣保證項目土地按期實現(xiàn)供應，減少批而未供土地現(xiàn)象的發(fā)生。

作者：周連義 于振 單位：大連市國土資源和房屋局

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一、我國土地產(chǎn)權制度現(xiàn)狀

1、土地產(chǎn)權制度模糊內(nèi)涵

產(chǎn)權的定義很多，一般認為，產(chǎn)權是由物的存在及對它們的使用所引起的人們之間相互認可的行為關系。產(chǎn)權的基本功能在于影響激勵和行為，其主要功能是引導人們實現(xiàn)將外部性內(nèi)在化的激勵，產(chǎn)權界定不清一般被認為是產(chǎn)生“外部性”和“搭便車”的主要根源。就產(chǎn)權構成來看，大部分學者認為產(chǎn)權是一組包括所有權、使用權、收益權、處分權等具體權利在內(nèi)的權利束，且物的交換價值主要取決于交易中權利束的大小。根據(jù)上述產(chǎn)權定義，土地產(chǎn)權應是因土地的存在及對其使用而引起的權利義務關系，是以土地為客體的所有權、占有權、使用權、收益權、處分權之和。在產(chǎn)權明晰的條件下，土地交換價值應取決于土地權利內(nèi)容的范圍和大小。

就制度來說，諾斯認為，制度是一種社會博弈規(guī)則，是人們所創(chuàng)造的用以限制和規(guī)范人們相互交往行為的框架性安排，包括正式制度和非正式制度。制度體現(xiàn)的是集體行動的規(guī)則，也可以說是人們之間的正式或非正式的契約關系。進一步理解，制度是一種放大的契約或稱之為群體契約，與個人之間契約不同的是，制度需要明確的是群體內(nèi)部或群體之間的行為規(guī)則。在這種情況下，因契約約束范圍模糊導致的契約邊界模糊便不可避免。布坎南在提及契約對財產(chǎn)的保護問題時，認為在原始契約得到履行的同時，必須制定出一些條款來控制邊界交叉的問題，以認定并懲罰那些侵犯他人已界定的財產(chǎn)權利的人，對制度來說，這個觀點似乎同樣適用。

具體到土地制度而言，它是對人們以土地產(chǎn)權為載體從事的各種行為的約束性規(guī)范，也是人們在使用土地過程中產(chǎn)生或制定的規(guī)則，一般分為土地所有制和土地使用制，并分別對應土地所有權和土地使用權。但實際上，由于公權力的干預，這種劃分標準及各自作為權利束所包含的內(nèi)容仍具有一定的不確定性。根據(jù)產(chǎn)權理論，由于產(chǎn)權主體在界定、保護或?qū)崿F(xiàn)權利方面的費用太高以及外來干預等原因，產(chǎn)權往往具有一定的殘缺性。需要明確的是，土地所有權作為一種非排他性或一定范圍內(nèi)非排他性的所有權，可以認為是一種社團產(chǎn)權。在出現(xiàn)社團產(chǎn)權的情況下，產(chǎn)權明晰只有在對抗社團以外其他人時才能體現(xiàn)，而在社團內(nèi)部，由于所有者并不唯一，這種產(chǎn)權并不是非此即彼的關系，是不確定的。而對于土地使用權來說，其權利束所包含的內(nèi)容受法律規(guī)定或土地所有權代表與土地使用權人協(xié)商的影響，本身也是不確定的。上述這種不確定性表現(xiàn)在制度安排上，就是制度模糊。

2、我國土地產(chǎn)權制度模糊的原因及表現(xiàn)

我國的土地所有制是社會主義公有制。從前文分析可以看出，不管是何種性質(zhì)的土地所有制，只是所包含的權利人范圍不同，但作為社團產(chǎn)權，在其內(nèi)部都存在產(chǎn)權界定不清晰的問題。當然，從我國實踐來看，這種不清晰還有一個表現(xiàn)，就是全民所有制和集體所有制之間也存在一定的邊界交叉，并且受國家發(fā)展戰(zhàn)略導向影響，呈現(xiàn)出前者對后者的制度歧視，而造成這種結果的原因主要有兩點。

(1)制度變遷過程充滿了不確定性甚至過程中斷導致制度模糊。以集體土地所有權的演進過程為例，建國初期，為推動經(jīng)濟復蘇，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，調(diào)動農(nóng)民積極性，1950年6月頒布的《中華人民共和國法》規(guī)定實行農(nóng)民階級的土地所有制，但實際上，在1952年這場完成之前的1951年底，中央就印發(fā)了《關于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)》，要求在已完成改革的地區(qū)實行農(nóng)業(yè)互助合作。后經(jīng)過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組、初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等一系列的制度實踐，逐步在所有權制度層面上抹去了農(nóng)村土地的私人所有權，至1962年《農(nóng)村工作條例修正草案》頒布實施，我國農(nóng)村土地最終確立了“三級所有，隊為基礎”的所有權制度體系。在1950年至1962年短短十二年的政策演進過程中，實際上貫穿一條主線，即土地產(chǎn)權逐步由明晰的私人產(chǎn)權向模糊的社團產(chǎn)權過渡，并逐步擴大其范圍。從這方面看，既然集體土地所有權是一種“進化不全面”的所有權，產(chǎn)權制度模糊便不可避免。

(2)國家基于發(fā)展戰(zhàn)略的制度故意，即戰(zhàn)略性模糊。這種戰(zhàn)略性模糊可以從兩個方面予以說明，其一，源于城市建設和工業(yè)發(fā)展需要的農(nóng)村支援城市戰(zhàn)略計劃，即長期的農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展及城市建設。從這個角度上講，自1953年開始，一直延續(xù)至今的低成本征地制度，至少說明這種產(chǎn)權制度模糊可以大大降低城市建設成本，并使農(nóng)村土地的資產(chǎn)屬性只能在狹窄的通道內(nèi)通過改變產(chǎn)權性質(zhì)得以實現(xiàn)。其二，1978年之后的城鄉(xiāng)土地制度改革開始逐步強化用益物權，所有權在某種程度上成了“空制度”。以城市土地使用權和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權為核心的城鄉(xiāng)土地用益物權成為時展與社會性質(zhì)相妥協(xié)的產(chǎn)物。以至于何?皮特(Peger Ho)認為，中國農(nóng)村改革之所以取得成功，關鍵就在于中央政府經(jīng)過審慎考慮后，決定將本該成綱成條、沒有任何歧義的農(nóng)村土地所有權制度隱藏在模棱兩可的迷霧中，即有意的制度模糊。

從實際情況來看，我國土地產(chǎn)權制度模糊至少表現(xiàn)在以下方面：一是不同類型的所有權之間、同一類型所有權內(nèi)部存在制度模糊。我國《憲法》規(guī)定城市土地屬于國有，但由于“城市土地”、“國有”本身就是相對模糊的概念，城市土地的邊界、權利人主體都難以界定，結果就造成城市建設用地面積不斷擴大，集體土地不斷受到侵犯。同樣，勞動群眾集體所有制脫胎于過去“三級所有、隊為基礎”的所有權結構體系，所有權主體邊界更加模糊。二是土地使用權制度模糊。以土地使用年期為例，城市建設用地使用年期長期處于調(diào)整、總結和實踐的過程，從深圳早期土地出讓年期一般不超過30年到《深圳經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》(1988)規(guī)定最高期限不超過50年，到《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(1990)區(qū)分土地利用類型規(guī)定不同的土地使用年期，再到目前提倡的土地出讓彈性年期制，可

以看出，土地使用權的使用年期是不斷調(diào)整變化的。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權同樣如此，早在1984年，國家有關政策要求土地承包期一般應在15年，后《土地管理法》(1998年修改)將其調(diào)整為30年，《農(nóng)村土地承包法》(2002)區(qū)分耕地、草地、林地將承包期調(diào)整為30至70年不等。由此帶來的則是產(chǎn)權不穩(wěn)定，進而導致土地使用權人預期收益不穩(wěn)定。

二、產(chǎn)權制度模糊對土地規(guī)劃編制、實施的影響

1、產(chǎn)權制度與土地規(guī)劃的關系

一般認為，土地規(guī)劃是國家利用公權力干涉甚至侵犯私權-利的工具，土地利用規(guī)劃出于維護社會公共利益的需要或提高整體土地利用效益而獲得合法性基礎。

(1)產(chǎn)權是規(guī)劃編制及實施的條件之一。規(guī)劃影響產(chǎn)權內(nèi)容，但同時，既定的產(chǎn)權也影響規(guī)劃編制及實施效率。我國新一輪土地規(guī)劃修編基本結束，與前兩輪不同的是，這次修編更加強調(diào)規(guī)劃的公共政策屬性，更加重視規(guī)劃對土地布局及利用結構的宏觀指導性，并將規(guī)劃作為土地管理的基本公共政策以實現(xiàn)土地利用與環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)。此外，這次規(guī)劃修編更加面向規(guī)劃的實施，在這種情況下，土地產(chǎn)權作為影響規(guī)劃實施成本的重要因素，必須得到充分考慮。

(2)在一定條件下，產(chǎn)權是產(chǎn)權主體保障規(guī)劃落實的動力。土地規(guī)劃強調(diào)的是土地結構的宏觀布局，賦予土地發(fā)展什么、怎么發(fā)展的權利，并指導土地利用方向。但產(chǎn)權主體作為理性經(jīng)濟人，在面臨規(guī)劃時他們首先考慮的往往是規(guī)劃對土地產(chǎn)權內(nèi)容、進而對土地價值的影響。不可否認的是，對個體來說這種影響一般是雙面的，甚至可能使私權利受損。但從另一方面來說，如果實施規(guī)劃提高了權利人預期收益，由此帶來的保護力量無疑是最大的。

2、產(chǎn)權制度模糊對土地規(guī)劃編制、實施的影響

目前，土地產(chǎn)權邊界不清和主體模糊已成為我國土地管理的突出問題，土地產(chǎn)權制度模糊很大程度上降低了規(guī)劃實施效率，使規(guī)劃控制效果低于預期。在所有權層面上，土地產(chǎn)權邊界不清和主體模糊使規(guī)劃控制對象難以明確；在使用權層面上，產(chǎn)權有效期限不穩(wěn)定導致使用權人存在有效期限內(nèi)攫取最大利益的沖動，使規(guī)劃難以有效保護和落實。

(1)土地產(chǎn)權制度模糊使不同層次的管理主體行為目標不一。我國城市土地屬于國家所有，由國務院負責行使，但問題是，我國現(xiàn)行國家一省一市一縣一鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的五級行政架構中，縣級以上人民政府具有批地權，實際掌握了土地的部分處分權和收益權。不同層級政府出于多方面考慮，導致規(guī)劃實施目標、立場和效果很難統(tǒng)一。對集體土地產(chǎn)權制度而言，也存在大量問題，一方面，自然村、行政村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)是三級集體土地所有權主體，但從另一方面來看，一個自然村既是集體土地所有權主體，同時也是其所在行政村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地所有權構成主體之一。這種產(chǎn)權主體模糊、邊界不清的問題容易引發(fā)不同所有權主體之間的糾紛，并造成上級所有權主體對下級土地所有權主體的權益侵犯，提高了規(guī)劃實施成本。

(2)土地產(chǎn)權制度模糊導致主體缺位，公眾監(jiān)督效力難以體現(xiàn)。主體缺位或虛置是產(chǎn)權制度模糊的直接結果，―方面，缺乏明確的產(chǎn)權主體意味著缺乏明確的被監(jiān)督對象，從法理角度分析，委托―關系并非意味著權利義務的絕對轉(zhuǎn)移，在某種程度上，責任主體仍為委托方；另一方面，主體不確定往往更容易導致信息不對稱。土地利用規(guī)劃作為專業(yè)性相對較強的公共政策，具有一定的理解門檻，增加了受眾的監(jiān)督難度，而主體不確定進一步增加了公眾獲取信息的難度，加大了信息的不對稱，提高了監(jiān)督成本。

此外，從當前土地利用形勢和長遠發(fā)展來看，探索市場經(jīng)濟條件下的規(guī)劃編制模式已是必然趨勢，而產(chǎn)權清晰是市場經(jīng)濟中交換物的基本特征。目前產(chǎn)權制度模糊和市場經(jīng)濟發(fā)展存有明顯矛盾，并成為影響規(guī)劃編制效率和編制成本的主要因素。

三、基于推進土地利用規(guī)劃編制及實施的土地產(chǎn)權制度改進建議

1、物化土地產(chǎn)權，明確產(chǎn)權制度

一般來說，土地私有制在產(chǎn)權邊界及產(chǎn)權主體方面相對明確，產(chǎn)權保護效率較高，但我國的社會性質(zhì)決定其不可能實行土地私有制。我國的土地所有制已經(jīng)超越所有權層面的價值，而被賦予了社會性質(zhì)的政治意義。但從國外經(jīng)驗來看，公有往往意味著“都有”或“都沒有”，這明顯與當前的市場經(jīng)濟發(fā)展要求不相適應，也是我國土地規(guī)劃編制和實施低效率的制度根源。

結合當前的情況和產(chǎn)權制度發(fā)展趨勢，對于集體土地，從短期來看，必須在強化集體土地使用權上下功夫，在使用權層面上逐步強化私有，豐富和固化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權。在明確的產(chǎn)權基礎上，以規(guī)劃引導建設，以產(chǎn)權保護促進規(guī)劃編制和實施。從長期來看，還是應審視和反思現(xiàn)行以全民所有制和集體土地所有制為構成的土地所有權制度，消除國家對集體土地所有權的歧視性政策，盡快賦予集體土地相對完整、明晰的土地所有權。對于國有土地，一方面，應穩(wěn)定現(xiàn)有土地使用權使用年限和內(nèi)容，明確土地使用權在時間維度和空間維度上的邊界；另一方面，要明確土地所有權的法律主體。在當前行政管理和績效考核機制不變的情況下，建議以國有土地地域范圍為依托，明確權利主體和權利邊界。地域范圍的確定應獨立于現(xiàn)在的行政邊界，以區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟體為主體，并編制區(qū)域土地利用規(guī)劃，改變地方政府因產(chǎn)權主體模糊而實際獲得近乎所有權的土地處分權現(xiàn)狀。

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一、指導思想

進一步貫徹十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策；堅持經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益最佳原則；從全縣和長遠利益出發(fā)，合理調(diào)整土地利用結構和布局；以利用為中心，對土地開發(fā)、利用、整治、保護等方面做統(tǒng)籌安排和長遠規(guī)劃；加強土地利用的宏觀控制和計劃管理，合理利用土地資源，促進我縣國民經(jīng)濟快速協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、發(fā)展目標

充分發(fā)揮鐵路、公路干線的優(yōu)勢，在增加糧食生產(chǎn)能力的同時，大力發(fā)展藥、果特色農(nóng)產(chǎn)品和蛋、禽、肉類的生產(chǎn)，加強基地建設，積極營造用材林和防護林、風景林，進一步挖掘原有建設用地的潛力，提高建設用地利用強度，確保城鎮(zhèn)建設和重點工程建設用地，合理布局農(nóng)村居民點，建立居民小區(qū)和工業(yè)園區(qū)，提高土地利用率和土地利用綜合效益。

努力搞好原有建設用地的整治與深度開發(fā)，進一步挖掘潛力，在此基礎上根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的速度，適度調(diào)整用地結構。

至20__年，我縣新增建設用地總量將達到1465.9038公頃，主要用于河西高新技術開發(fā)區(qū)、城北工業(yè)園、玻璃工業(yè)園以及城鎮(zhèn)基礎設施建設。極力推行農(nóng)村居民點整理，消滅“空心村”，嚴格控制農(nóng)村居民點用地的增加，規(guī)劃期內(nèi)，農(nóng)村居民點用地控制在2943.29公頃，規(guī)劃期間減少302.88公頃。

根據(jù)全縣社會經(jīng)濟條件、生態(tài)環(huán)境狀況、土地開發(fā)整理資金的投入能力，為加快我縣土地開發(fā)整理和土地利用結構調(diào)整步伐，確定我縣的土地開發(fā)整理總體目標為：通過土地開發(fā)整理增加耕地面積781.95公頃，增加其它農(nóng)用地面積83.61公頃，增加建設用地90.70公頃。

三、主要任務

（一）嚴格控制土地供給，盡量滿足城鎮(zhèn)發(fā)展建設用地和工業(yè)園用地需要，確保水利、交通建設發(fā)展用地。

（二）細化用地類型和產(chǎn)權權利，深化有償使用制度，擴大有償使用比例。

（三）規(guī)范集體建設用地流轉(zhuǎn)。

（四）強化土地利用分區(qū)，推進土地利用結構調(diào)整，合理調(diào)配土地資源。

（1）耕地總面積達到33475.05公頃，其中規(guī)劃內(nèi)增加耕地781.95公頃，基本農(nóng)田保護面積達到28418.7公頃。糧食播種面積保持46486.7公頃（含復種）。

（2）居民點及工礦用地規(guī)模控制在5358.2公頃。其中城鎮(zhèn)用地規(guī)劃1540公頃，規(guī)劃期間增加648.2127公頃；農(nóng)村居民點2943.29公頃，規(guī)劃期間減少302.88公頃；工礦用地874.91公頃，規(guī)劃期間增加261.7567公頃。居民點及工礦企業(yè)向現(xiàn)代化城鎮(zhèn)與工業(yè)區(qū)方向發(fā)展。

（3）交通用地面積達到1936.43公頃，其中新增交通用地473.75公頃，主要保證重點道路工程建設，達到道路網(wǎng)絡完善，交通便捷。

（4）進一步發(fā)展水利水電建設，水利設施用地面積達到2108.86公頃，其中規(guī)劃期間增加45.23公頃。

（5）園地面積達到6300.00公頃（規(guī)劃期間增加500公頃），其中果園6059.88公頃，藥材等其他園地240.12公頃，力求擴大藥材種植規(guī)模，使藥材種植生產(chǎn)成為江西省的最大藥材生產(chǎn)基地。

（6）改造與加固原有山塘和水庫，積極興修蓄水工程，水面面積達到7264.94公頃，規(guī)劃期間增加793.73公頃，養(yǎng)殖水面達到3936.68公頃，規(guī)劃期間增加500公頃。

（7）林地用地面積減至58749.61公頃左右，規(guī)劃期間減少2374.8公頃，主要用于果業(yè)生產(chǎn)和興修蓄水工程等。

（五）因地制宜開展土地開發(fā)整理，增加有效耕地面積，提高土地質(zhì)量，促進土地集約化利用。到20__年，全縣通過土地開發(fā)增加耕地面積339.1公頃，土地整理增加耕地面積385.75公頃，土地復墾增加耕地面積45.72公頃，農(nóng)村居民點整理新增耕地11.38公頃，共計增加耕地面積781.95公頃。

四、重點工程

20__——20__年，我縣整理耕地4530.03公頃，總投資約0.8億元，整理完成后，可凈增耕地599.99公頃。土地整理項目全部申報國家重點工程項目。

20__年至20__年，完成界埠鄉(xiāng)土地整理項目，項目規(guī)模1000公頃，預計投資2125萬元，凈增耕地135.3公頃。

20__年至20__年，完成大洋洲土地整理項目，項目規(guī)模1530.03公頃，預計投資2573.65萬元，凈增耕地207.09公頃。

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關鍵詞：土地利用； 存在問題； 合理利用；措施

中圖分類號：U412.1+4；文獻標識碼：A ；文章編號： 近幾年來，隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國城市化進程逐步加快，對自然資源和生態(tài)環(huán)境等都產(chǎn)生了較大的影響和沖擊，從而引發(fā)了一系列的矛盾和問題，其中尤為突出的就是土地問題，所以做好土地資源的合理利用，是我們目前最重要的工作，而在做這項工作之前我們首先要進行一下土地利用及利用率的分析，在了解一下土地利用中存在的問題，最后采取一定的措施付諸實踐。

一、土地利用分析與土地利用率分析

在具體進行土地利用分析時，可以從以下幾個方面并結合相應指標進行分析：土地利用結構和布局分析主要內(nèi)容包括：分析耕地、園地、林地、牧草地、居民點及獨立工礦用地、交通用地、水域、未利用地等占總土地面積的比例，上述各類用地內(nèi)部的現(xiàn)狀比例；分析人均耕地、園地、林地、牧草地面積，森林覆蓋率，人均城鎮(zhèn)用地面積，人均及戶均農(nóng)村居民點用地面積；分析各類用地的缺余狀況；分析各類用地開發(fā)利用狀況和地域分布狀況，區(qū)位差異以及產(chǎn)生這些差異的原因等。

所謂的土地利用率就是指土地利用的開發(fā)程度，它反映土地利用是否充分、科學、合理。土地利用率分析就是通過一系列指標來分析土地利用結構和布局的合理程度。這些指標包括一般包括：土地利用率、各業(yè)用地占用率、用于直接生產(chǎn)的農(nóng)用地占全部農(nóng)用地的比率、農(nóng)用地利用率、非農(nóng)建設用地利用率、墾殖系數(shù)、復種指數(shù)、水面利用率、漁業(yè)資源利用率、草場載畜量指數(shù)等。

二、土地利用中存在的問題

1、城市用地規(guī)模擴張過快，用地供需矛盾尖銳。目前我國共設有660個城市，兩萬多個建制鎮(zhèn)，2005年我國的城市化率達到43％，大體上每年增長一個百分點；而全國城市土地面積在2000年為2.24萬平方公里，在2003年達到2.83萬平方公里，到2004年全國城市建成區(qū)總用地面積約3萬多平方公里，年均增長達8％左右，遠遠超過城市化的速度。

2、城市已占用土地利用效率低下。在城市用地大規(guī)模外延擴張的同時，我國城市已占用土地的利用效率卻非常低下，絕大多數(shù)城市建成區(qū)內(nèi)或多或少都會有一定數(shù)量的閑置或廢棄地，同時，城市中住宅建設項目用地、商服建設用地等各類建設用地的容積率普遍偏低、工業(yè)建設項目用地的投資強度與產(chǎn)出水平低下等，致使城市土地利用遠遠達不到集約用地的要求。

3、城市用地結構比例失調(diào)。主要體現(xiàn)在城市中工業(yè)用地比例過大，商業(yè)服務業(yè)及市政環(huán)境用地比例過小，目前我國城市工業(yè)用地占城市用地比重一般在20％―30％之間，遠遠超出了建設部關于工業(yè)用地占建設用地的比例控制在15％―25％之間的規(guī)定，而在發(fā)達國家其城市工業(yè)用地比例一般不超過15％，正因為城市的工業(yè)用地比重過大，進而影響了土地的價值收益率及城市商務中心功能的發(fā)揮，將有礙城市經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

4、土地利用環(huán)境影響。我國在經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時也面臨著水土流失,土地荒漠化、鹽堿化、貧瘠化加劇的生態(tài)環(huán)境問題，我國生的態(tài)環(huán)境總體上呈惡化趨勢。

三、土地利用合理化應對措施

1、編制合理的土地利用規(guī)劃。土地利用規(guī)劃是一種綜合性的用地規(guī)劃,其涵蓋各業(yè)用地,是合理配置和利用土地資源的重要手段,并與生態(tài)環(huán)境保護與建設息息相關，不合理地開發(fā)利用土地資源就可能會引發(fā)消極的環(huán)境影響,如陡坡地開墾可引發(fā)或加劇水土流失,從而引發(fā)泥石流、滑坡等地質(zhì)災害;圍湖造田縮小湖面面積會增加洪澇災害發(fā)生機率和程度;對某些水面、荒草地的開墾會破壞濕地或野生動物棲息地,對保護生物多樣性造成負面影響;在水資源緊缺的地區(qū),由于城鎮(zhèn)用地、耕地和園地面積的增加,導致生活用水、工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)用水的激增,從而加速了水資源的耗竭;對于非農(nóng)建設會導致高質(zhì)量農(nóng)地的損失;大面積的城市化可能會降低景觀的異質(zhì)化程度,降低景觀的抗干擾能力，而合理的土地利用規(guī)劃會對環(huán)境產(chǎn)生積極的影響,如土地整理復墾可以增加農(nóng)地數(shù)量,提高植被覆蓋率,從而改善生態(tài)環(huán)境;增加生態(tài)建設用地的供應,可以促進生態(tài)系統(tǒng)的保護與建設等。

2、加強城市土地的法制管理。城市土地的法制管理是指政府使用法律手段來管理城市土地，一方面是要制定健全的法律法規(guī)，使土地使用者有法可依、有法必依；一方面是要對于違法占用土地者必須用法律的手段給予嚴厲的制裁，使其違法必究，才能從根本上制止違法占地，從而將土地利用充分納入城市土地利用固化的范疇之內(nèi)。

3、加強土地利用規(guī)劃,從源頭上控制用地量。依據(jù)減量化原則,要實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用,必須首先從源頭人手減少土地供應,要實行不飽和供應制度,即供應量小于需求量,以保證土地資產(chǎn)的保值增值,同時促進土地的優(yōu)化配置。在這個源頭政府起著十分重要的作用,我們要強化政府對土地資源宏觀調(diào)控的力度，強化政府調(diào)控力度主要可以通過土地規(guī)劃、土地用途管制等措施來加以實施，還要改善和加強城市土地利用規(guī)劃和管理工作,以統(tǒng)籌各行業(yè)發(fā)展,應確立土地利用總體規(guī)劃的法律地位,增加規(guī)劃權威性,充分發(fā)揮其在土地管理中的核心作用,提高規(guī)劃的科學性、預見性和可操作性,維護規(guī)劃的嚴肅性。

4、存量土地內(nèi)涵挖潛,防止建設用地增加。在我們城市發(fā)展中土地供應不足已成為現(xiàn)實,隨著大量人口向城市的集聚,城市急需拓展空間,限額供應的新增土地遠遠不能滿足城市發(fā)展的需求，所以在城市土地供需矛盾日益加劇的情況下,提高土地利用率,挖掘存量土地對緩解供需矛盾有著十分重要的現(xiàn)實意義，在城市中存量的土地大都零碎、分布不均勻、利用率低但區(qū)位條件好,我們要完善存量土地的利用應把其提高到遠期發(fā)展用地的角度,將其納入城市總體規(guī)劃中來考慮,在總體規(guī)劃中明確其用地性質(zhì)，對于城市土地挖潛的主要方向是加強閑置土地的利用和通過土地置換或土地規(guī)劃等方法提高土地利用率。

5、建立長遠的城市規(guī)劃。短期的城市規(guī)劃固然重要，但是城市的長期規(guī)劃更加必不可少，由于土地利用的成本高，拆除難等特點，每一宗用地都必須嚴格控制在土地利用的長期規(guī)劃范圍內(nèi)，才可以避免政府、個人等各方面的損失。

6、優(yōu)化土地利用結構,促進土地循環(huán)利用。在規(guī)劃土地用途時需將土地質(zhì)量作為首要考慮因素,嚴格遵循優(yōu)地優(yōu)用的原則,并按用途對土地質(zhì)量的要求配置土地,例如農(nóng)用地在質(zhì)量降低后轉(zhuǎn)為建設用地，在城市土地資源進行配置時也應按照城市地價分布規(guī)律,由內(nèi)向外依次安排商業(yè)、居住和工業(yè)用地,以優(yōu)化土地利用結構,完善城市土地布局,土地利用結構的優(yōu)化是城市土地實現(xiàn)循環(huán)使用的前提。

7、鼓勵優(yōu)先使用存量土地，建立城市土地集約利用評價體系。加強批后土地集約利用程度評價，發(fā)展、國土、建設、規(guī)劃等部門也要建立相應的批后土地定期評價制度，對達不到規(guī)定集約利用指標，并在整改寬限期內(nèi)仍無法達到要求的，國土資源管理部門有權收回其多余的土地，對于建設、規(guī)劃部門不認定工程竣工的土地，發(fā)展部門取消有關投資優(yōu)惠政策等。

結語綜上所述，在土地利用是一個綜合性很強的問題，本文只要就其中的小部分做了簡單分析，如果要切實做好合理利用土地資源，僅僅靠本文所提到的這些方法是遠遠不夠的，這就要求我們在以后的工作中要不斷總結新方法，學習新理論，不過還是希望借此文能對各同行的工作提供一些參考。

參考文獻

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關鍵詞：土地倫理；城鎮(zhèn)化；土地可持續(xù)利用

城鎮(zhèn)化建設將會是未來中國擴大內(nèi)需的重要潛力所在，而在城鎮(zhèn)化建設的過程中，如何合理利用土地資源，實現(xiàn)土地的可持續(xù)利用則是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的關鍵。目前，關于土地可持續(xù)利用的研究，大多側(cè)重于行政、經(jīng)濟、法律等視角下的定性分析，而較少從倫理道德的層次看待土地利用問題。本文在借鑒前人研究成果的基礎上，試圖從土地倫理學的視角出發(fā)，以湖南省湘潭市為研究案例，采用定量分析與定性分析相結合的方法，探討城鎮(zhèn)化土地可持續(xù)利用問題，希望能引起更多人對土地倫理問題的關注，實現(xiàn)土地的可持續(xù)發(fā)展目標。

1.土地倫理與土地可持續(xù)發(fā)展的關系

1.1土地倫理利用促進土地的可持續(xù)發(fā)展

土地倫理視人類為自然生態(tài)群落共同體中的一員，它暗含著對每個成員的尊敬，也包括對共同體自身的尊敬，人類有義務尊重共同體中其他成員和共同體自身利益。土地倫理利用的基本理念與原則是符合土地可持續(xù)發(fā)展要求的。土地倫理利用充分尊重自然規(guī)律，又考慮到土地利用的實際，它與土地利用的經(jīng)濟措施、行政措施、法律措施一起服務于土地的可持續(xù)利用。相比于其他措施，土地的倫理利用更能在意識上，價值觀上引導土地的合理有序利用，滿足當代和后展對土地的需求。

1.2土地的可持續(xù)發(fā)展進一步要求堅持土地倫理

實踐是檢驗真理的唯一標準，成功的實踐需要正確理念的指導。我們在土地倫理觀的指導下，合理規(guī)劃土地，節(jié)約土地資源，促進人與自然和諧相處，努力實現(xiàn)土地可持續(xù)發(fā)展。土地的可持續(xù)發(fā)展，反過來讓人類更加堅信土地倫理觀的指導作用，從而把人們對土地利用的態(tài)度和管理決策上升到倫理道德高度，使可持續(xù)土地利用行為建立在倫理道德上，自覺地背負起土地可持續(xù)利用的責任。

2.湘潭市城鎮(zhèn)化土地可持續(xù)利用水平評價

2.1城鎮(zhèn)化土地可持續(xù)利用的目標

城鎮(zhèn)土地可持續(xù)利用是可持續(xù)發(fā)展理論在土地利用方面的具體體現(xiàn)，其利用目標具體表現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、社會可持續(xù)發(fā)展等三個方面。應該說城市最稀缺的要素就是土地，最難以調(diào)和的關系是人地關系，土地可持續(xù)利用是城市可持續(xù)發(fā)展的根本。相對于功利主義的經(jīng)濟理論，可持續(xù)發(fā)展理論更加注重代際公平，公平公正分配，城鎮(zhèn)土地可持續(xù)利用更加突出土地倫理理念。然而在土地利用的實踐過程中，常常出現(xiàn)與這些目標相沖突的情況。因此要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化土地可持續(xù)利用的目標，就必須在土地利用的實踐中協(xié)調(diào)好經(jīng)濟、社會、生態(tài)三個子系統(tǒng)之間的矛盾。

2.2土地可持續(xù)利用評價過程

土地的可持續(xù)利用評價一般經(jīng)歷以下步驟：制定土地可持續(xù)利用評價計劃；資料的收集與整理；選取評價指標；評價指標的權重及目標值的確定；分別進行自然生態(tài)環(huán)境評價，經(jīng)濟評價，社會評價；可行性分析；信息反饋與診斷等。由于城市土地的利用是動態(tài)的，每一年的具體情況都是不一樣的，因此要依據(jù)城市發(fā)展的實際情況，適時的對評價指標以及相應的權重進行修改，進行動態(tài)監(jiān)控。

2.3 土地可持續(xù)利用評價方法

（1）評價指標 城市土地可持續(xù)利用指標是衡量城市土地資源、經(jīng)濟、社會和環(huán)境長久健康持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的標尺，其主要標準為：土地利用是否合理、高效，能否為城市居民的生產(chǎn)和生活提供良好的生活條件和環(huán)境條件。參照《湖南省土地利用總體規(guī)劃（2006～2020）》與《湖南省湘潭市土地利用總體規(guī)劃（2006——2020）》，選取了生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟、社會三個指標作為評價因子，又具體細分為人均用地面積、居住用地比重、市政公共設施用地比重、公共綠地比重、道路廣場用地比重、耕地年減少率、森林覆蓋率、飲用水源水質(zhì)達標率、工業(yè)固體廢物處理率、污水處理率、環(huán)境噪聲達標面積比重、GDP年增長率、人均國民生產(chǎn)總值、人均可支配收入、工業(yè)用地效率、城市更新改造投資占建設投資比重、城市化水平、人口密度、人口自然增長率、人均居住面積、人均公共設施面積、公共設施用地比重、城鎮(zhèn)失業(yè)人口占總?cè)丝诒戎氐?3個子評價因子（見表一）。本文根據(jù)湘潭市的實際，再結合筆者的理解，采用層次分析方法（AHP）確定了生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟、社會等三類評價因子的權重以及各個單項評價指標的權重值，并進行了適當修正。

由表三可知，湘潭市2007年城鎮(zhèn)化土地可持續(xù)利用水平為6627，2012年為80.45，根據(jù)國內(nèi)學者安東旭等人的研究結論（見表四），當土地可持續(xù)利用水平小于50時為非可持續(xù)利用階段；當介于50和70之間為可持續(xù)利用起步階段；當介于70和90之間為初步可持續(xù)利用階段；當大于90時為可持續(xù)利用階段。從2007年到2012年，即“十一五”期間土地的可持續(xù)利用利用水平由可持續(xù)利用起步階段發(fā)展到初步可持續(xù)利用階段，有了顯著的提升。相信隨著“長株潭”兩型社會建設的深入改革與發(fā)展，人們土地倫理利用觀念的進一步深入，將會更加注重土地可持續(xù)的發(fā)展理念，土地的可持續(xù)利用水平能夠進一步得到提高。

3.土地倫理視角下的城鎮(zhèn)化土地可持續(xù)利用路徑選擇

本文運用定性與定量相結合的分析方法，探究了湘潭市城鎮(zhèn)化土地可持續(xù)利用的水平，指出了目前湘潭市城鎮(zhèn)化土地利用過程中存在的若干問題。筆者在充分肯定經(jīng)濟、行政、法律等措施的基礎上，將著重從土地倫理學的角度提出幾點湘潭市城鎮(zhèn)化土地可持續(xù)利用的建議。

3.1加強土地倫理教育與學習，樹立土地可持續(xù)發(fā)展觀念

理論是行動的指南，只有樹立了土地可持續(xù)發(fā)展的理念，才能在土地的利用實踐過程中，更加注重人與自然、資源、環(huán)境的關系，實現(xiàn)土地的可持續(xù)利用。由湘潭市政府牽頭，在全市范圍內(nèi)開展土地倫理的教育與學習，主要針對國土資源局，環(huán)境保護局，規(guī)劃局。努力把土地倫理融入到個人的道德修養(yǎng)和社會價值觀中去，明確人類與土地的關系，增強倫理職責，端正土地利用態(tài)度，自覺地維護和實現(xiàn)土地的可持續(xù)發(fā)展。

3.2進行科學合理的土地規(guī)劃，將倫理標準與土地利用規(guī)劃相結合

科學合理的城市規(guī)劃不僅有利于城市各個功能作用的合理發(fā)揮，更有利于城市土地的可持續(xù)發(fā)展。土地管理者在進行土地規(guī)劃期間，應該融入土地倫理的理念，將土地倫理利用的理念體現(xiàn)到土地規(guī)劃工作的方方面面中去。湘潭市在進行城市規(guī)劃時，還應該廣泛聽取專家、學者、各派等各方面的意見，爭取做到科學合理。

3.3加強土地整理，集約節(jié)約利用土地

在土地利用的過程中應該遵循“控制總量、盤活存量、節(jié)約挖潛、集約高效”的原則。湘潭市的城市閑置土地利用，工礦廢棄地整理還有很大的空間。開展土地整理工作，不僅包括城市土地整理工作還包括農(nóng)村土地整理工作。針對建設用地的利用與整理，要積極盤活利用存量土地，最好做到不占用優(yōu)質(zhì)耕地。對于農(nóng)村土地整理，要充分尊重農(nóng)民的利益訴求。其主要內(nèi)容包括調(diào)整農(nóng)地結構，歸并零散土地、農(nóng)田整治，復墾廢棄土地，開發(fā)宜農(nóng)荒地，改善農(nóng)村環(huán)境，維護生態(tài)平衡等工作。

3.4切實保護耕地，并注重加強生態(tài)基礎性建設

在城鎮(zhèn)的過程中要完全避免破壞耕地是不可能的，但我們要盡量減少對耕地的占用和破壞，盡量選用山坡地或者質(zhì)量不好的土地。還要按照“占多數(shù)，補多少”的占補平衡原則，及時補充耕地。對于農(nóng)村宅基地也要進行嚴格規(guī)范，堅決執(zhí)行實行“一戶一宅”政策，對于違規(guī)建筑依法拆除，嚴禁將耕地用于宅基地建設。

保護生態(tài)環(huán)境還應加強森林公園、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)建設。保持生態(tài)公益林、江河及其他濕地等生態(tài)建設與環(huán)境保護用地的基本穩(wěn)定。積極培育人工林地，避免工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)破壞土地生態(tài)環(huán)境順應自然地形地貌的形態(tài)，按最大的適宜度安排各類用地；要綜合運用生物措施與工程措施重點加強對湘江、漣水等水源的保護，確保人畜飲用水安全。同時我們還應借鑒發(fā)達國家編制土地利用規(guī)劃的經(jīng)驗，把生態(tài)保護建設和環(huán)境保護建設作為編制土地利用總體規(guī)劃的重要內(nèi)容。（作者單位：湖南科技大學管理學院）

基金項目：2013年湖南省研究生科研創(chuàng)新項目：人口結構變遷視角下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度研究，項目編號：CX2013B407

參考文獻

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篇10

關鍵詞：山體起伏度；ArcGIS；DEM；水文建模分析

1 概述

空間分析源于60年代地理學和區(qū)域科學的計量革命。通過運用統(tǒng)計學中定量分析方法，來用于點、線、面的空間分布，表達地理空間自身特征、空間決策和復雜空間時空的演化過程。地理信息系統(tǒng)的主要功能為空間分析功能，也是與其他計算機系統(tǒng)的區(qū)別之處，在該系統(tǒng)支持下建立相應的分析模型，用以解決復雜的空間問題，是地理信息系統(tǒng)應用深化的重要體現(xiàn)[1]。本文以陜西榆林市石馬川數(shù)據(jù)為例，對地形起伏信息進行提取。該流域信息獲取是基于ArcGIS 9.3為技術平臺，利用空間分析的水文分析模型來實現(xiàn)，并進行流向提取、匯流累積量計算、河網(wǎng)提取等水文分析。

2 研究區(qū)域概況

榆林市是陜西省最北部的一個地級市，石馬川流域位于府谷縣西南部，地形地貌由西向東傾斜，屬華北地臺，海拔在1000至1500米。地處東經(jīng)107°28'-111°15'，北緯36°57'-39°34'之間，屬溫帶半干旱大陸性季風氣候，境內(nèi)水域繁多，自然災害頻繁，每年都存在不同程度的干旱、暴雨、大風等自然災害[2]。

3 數(shù)據(jù)來源

數(shù)據(jù)源于國家技術基礎數(shù)據(jù)網(wǎng)1：50000的GDEM（30米空間分辨率）。

4 基于陜西省榆林市石馬川的水文提取實例

運用ArcGIS中空間分析建模，以已知的工具，進行圖解建模，因需要在此建立模型，分別定義為model，其流程圖見圖1。

其中在進行匯流累積量過后，用Raster Calculator命令取了50、100、150、200、250、300、350等7組數(shù)值，進行了model1中的操作，得到了相應匯流累積量數(shù)值的區(qū)統(tǒng)計的最大值與最小值，最后運用Raster Calculator命令計算相應最大值與最小值的差值，得到平均值如圖2。

隨著匯流累積量以首項為50，公差50的等差數(shù)列增加，它的平均起伏度也隨之增加，但當匯流累積量超過350時，變化幅度趨于平緩，由石馬川地區(qū)的平均起伏度范圍介于100-350m可知[7]，匯流累積量為350-500之間較符合。其趨勢如圖3。

5 結束語

ArcGIS中的Spatial Analyst Tools和Hydrology工具集提供大的空間分析能力與水文分析能力。本文所用的陜西省榆林市石馬川數(shù)據(jù)，進行水流方向提取、匯流累積量提取、地形起伏度提取等水文分析。同時也證明ArcGIS在水文分析中的適用性，有助于工作效率的提高。這對數(shù)字流域、水土保持、水資源勘察與評價具有非常重要的作用。

參考文獻

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[3]胡青，徐建華，王志海.GIS數(shù)據(jù)庫中地址自動匹配方法研究[J].測繪與空間地理信息，2008，06.

[4]胡紅霞，代麗霞，趙慶英.GIS地圖投影變換在地質(zhì)工作中的應用[J].吉林地質(zhì)，2013（04）.

[5]張宏鳴，楊勤科，李銳，等.基于GIS和多流向算法的流域坡度與坡長估算[J].農(nóng)業(yè)工程學報，2012，10.