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關鍵詞：人力資本 社會資本 高校行政人員 職業成功

隨著高校的大眾化發展，高校數量和規模不斷增長，與外界環境的聯系日益廣泛，高校管理系統越來越規模龐大并且功能完善。面對這樣一個復雜系統的運行，高校行政管理人員走向專業化、職業化道路是必然趨勢，這就需要有一支穩定的高素質的管理人員隊伍。高校行政管理人員特別是占絕大多數的基層行政人員，作為高校管理系統高效運行的重要主體和保障，在現實中是一個經常被忽視的群體，在社會地位、收入水平、職務晉升上都處于弱勢。如何有效地調動基層行政人員的工作積極性，提高工作效率，提升高校管理水平，是高校行政管理需要面對和解決的問題，而對高校行政人員進行職業生涯規劃與管理，是解決上述問題最有效的途徑之一。

一、高校基層行政人員職業生涯現狀

1.職業成功

知識經濟時代，組織與其所處環境都發生著巨大的變化，組織結構日趨扁平化，組織對員工的技能和能力要求越來越高，為員工提供的晉升機會卻越來越少，這些變化自然會影響到個人職業生涯的發展。

傳統職業生涯衡量職業成功的主要標準是職位提升的速度級別、薪資水平和外在的社會評價等因素，組織通過職業生涯管理幫助員工在組織內部找到適合自己的發展機會，實現個人利益最大化和組織利益最大化。

在知識經濟時代的新型職業生涯下，職業生涯的不穩定性增強，組織和個人追求的目標發生變化，直接影響了職業成功的標準和難度。組織追求的目標不再是穩定而是個人對組織的價值，要求個人具有在多種崗位都能發揮作用的技能，學習能力、適應能力成為影響職業生涯的驅動力。職業生涯管理的重心由組織向員工過度，員工必須開展主動自我管理的職業生涯，提升自身能力應對各種風險，增強在組織內部及外部市場競爭力。與此同時，研究者認為職業成功不僅應該考慮客觀的衡量標準，同樣不能忽視主觀的標準，應該注重個人在工作中獲得的內在心理感受以及與工作相關的成就，主要通過職業滿意度指標來衡量。近年來關于職業生涯成功的研究普遍采用這種主客觀相結合的標準。

2.高校基層行政人員職業生涯現狀

高等學校工作人員，按組織內結構層級又可分為高層行政人員（校級領導）、中層行政人員（院級領導、各部、處級干部）以及基層行政人員（科級及其以下的科員）三個層次。基層行政人員工作在高校管理工作的第一線，主要從事日常具體工作，充當著調查研究者、參謀者、信息傳遞者、被咨詢者、溝通協調員、日常事務處理者、服務者等角色。這三個等級的行政人員在高校管理體系中的身份地位不同，導致他們在權利收入聲望等方面存在巨大的差異，同時由下向上的晉升通道狹窄，使得不同等級行政人員在心態上也有很大差別。

（1）工作內容刻板，工作積極性不高。高校行政管理工作涉及到學校管理工作的方方面面，基層行政人員大多數從事著程序化、繁瑣的事務性工作，工作流程化且操作方法刻板，極容易產生對工作的懈怠情緒。

（2）薪酬待遇偏低，職業認同度低。在高校從事輔助教學、服務師生工作的基層行政人員所得到的的社會評價不高，在本部門缺乏話語權，工資待遇與高層行政人員差距較大。在這樣的環境下，基層行政人員很難找到清晰的職業錨，也找不到自我實現的價值，對自己職業認同度越來越低。

（3）職業發展空間受阻，對未來感到焦慮。職業前途是高校行政人員工作的主要動力，但一方面高校行政人員職務上升通道競爭激烈、難度大；另一方面高校經費支出傾斜于教學和科研人員，對行政人員沒有足夠的進修和培訓資金和時間保障，行政人員業務水平、技能和職業素養都難以提高，缺乏競爭優勢。這勢必導致一部分行政人員職業發展停滯，不能安心在本職工作，人員流動頻繁。

二、人力資本、社會資本對高校基層行政人員職業成功的影響

1.人力資本與職業成功

人力資本是指凝結在人體之中的具有經濟價值的知識、技能和健康等質量因素之和。20世紀60年代，美國經濟學家Schultz和Becker創立了系統的人力資本理論，他們認為在經濟增長中，人力資本的作用大于物質資本的作用；人力資本的核心是提高人口質量，而教育投資是人力投資的主要方式。

職業成功的早期研究主要研究職業成功與社會經濟因素（譬如社會階層和收入狀態）、人口統計變量（包括性別和婚姻狀況等）、個人在教育投資和經驗方面影響下的人力資本因素間的關系，研究結果表明人力資本變量（如教育情況、工作年限、在多個組織中的經驗等）對薪水、晉升和職業滿意度都有積極影響。

劉芳對人力資本與職業生涯成功的相關分析結果也表明，顯性人力資本、隱性人力資本與職業成功的各個維度（薪水、升遷、職業滿意度）都有顯著的正相關關系，而其中隱性人力資源作用更顯著。顯性人力資本是構成人力資本價值的外在的，通過一般方法可以觀察其價值或者其價值可以確定的部分，容易通過教育模仿。更高層次的教育，反映了更多的人力資本投資，個體也能夠獲得更多的機會。近些年高校進入門檻越來越高，行政人員也要求研究生學歷，但基層行政人員相對專職教師和高層管理者而言，學歷水平仍相對低，加之進修培訓機會少，導致其顯性人力資本相對缺乏。

隱形人力資本是存在于個體頭腦或者組織關系中的知識、工作訣竅、經驗、創造力、價值體系、學習能力等，是嵌入其中的無形的隱含優勢，不易模仿。基層行政人員需要投入大量的時間從工作和培訓中學習、體會并積累經驗，更好的了解本職工作崗位，以此提升個體知識能力和職業素養，增加發展機會。

2.社會資本與職業成功

人們一般認為成功是“個人的事”，是個人努力、能力，甚至基于和運氣的結果，但Baker認為個人職業成功很大程度上是由他的人際和組織關系網絡決定的，甚至決定職業成功的諸多因素，比如智力、教育、個人努力、運氣等也是借助于和他人之間的聯系而發展、形成和體現的。在網絡社會中，建立和應用社會資本（Social Capital）是個人和組織成功的基礎。

從個體角度，有三種社會資本理論最具有代表性。Granovetter的弱關系理論將社會關系根據其強度分為強關系和弱關系，強度表示個體間關系的互動頻率、情感強度、親密程度和互惠交換的綜合因素。他認為弱關系對人行動的作用更大，個體通過弱關系這個“信息橋”獲得有價值的信息，流動到地位較高收入豐厚的職位。Burt認為個人或組織只有保持廣泛的社會關系并占據關系網絡的中間位置以獲取并控制信息，才能在競爭中獲得、保持并發展優勢。林楠則認為嵌入到社會網絡結構中的社會資源――權利、財富和聲望，才真正有意義，個體擁有的社會資源的數量和質量，影響著個體行動成功與否。

Seibert等人整合上述理論，提出社會資本作用于職業成功的中介模型，證實了社會資本對職業成功的積極影響和作用。王忠軍在中國社會文化和組織背景下，對Seibert的中介模型進行修正，認為個體通過接觸（擁有）社會資本而具備潛在的優勢和競爭力，并在動員（使用）社會資本從中獲得直接或間接的職業支持，最終促進個體的職業成功；簡言之，社會資本的接觸和動員對職業成功有聯合效應。

社會資本的價值會隨著網絡關系的性質和地位變化，高校基層行政人員處于層級管理機構的底層，這種結構特征決定了他們處于被支配被控制的地位，主要職責是完成上級領導所安排的工作，在工作中形成的社會關系簡單，所能占有的社會資源數量和質量處于劣勢，明顯表現出社會資本的缺失。

此外，個體依靠先賦性和自致性所擁有的社會資本，必須通過動員即從各種社會關系中獲得直接和間接的職業支持，才能對其工具產生作用。一般在組織內建立高水平的關系比跨越職能部門的關系能提供更多的職業支持，如果個體能擁有更豐富的社會網絡資源，從中獲取職業支持的可能性也更大，但基層行政人員在組織中處于被控制、被支配、被影響的地位，社會資源數量質量缺乏，很難和高層領導建立親密信任關系，從中獲得職業支持的可能性也小。

三、討論

社會資本、人力資本作為個體就業能力的重要組成部分，在個體職業生涯中發揮著重要作用。基層行政人員作為高校管理的中堅力量，必須明確自身在高校組織中的角色和定位，提高自我職業意識，積極主動地進行創新能力、學習能力和協作能力的發展，豐富工作經驗，從而提升人力資本，為個體的職業生涯成功提供基本的保障和促進。此外基層行政人員應該主動加強各種校內校外溝通聯系，參加各種社會活動，積聚社會資本。

同時高校也應該明確自身的責任，制定相應的政策和措施幫助基層行政人員管理職業生涯。提供職業發展通道，開展培訓活動等以提高行政人員就業能力，最大程度開發蘊含在行政人員身上的人力資本、社會資本。高校內每個個體所具有的人力資本、社會資本，無論對其個體還是組織來說，都是一種重要的、獨特的競爭優勢。

參考文獻

[1]Hall， D. T. Careers in organizations [M]. Glenview， IL： Scott， Foresman，1976

[2]Seibert，S E， Crant， J M， Kraimer， M L Proactive personality and career success[J].Journal of Applied Psychology，1999，84（3）：416-4271

[3]劉芳，吳歡偉.個人人力資本、社會資本對職業成功的作用研究[J].中國科技論壇，2010（10）

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第一部分理論框架

一、選題與定義

一位學者曾經斷言，“中國的問題仍然主要是農村的問題。中國社會的現代化的最重要任務之一就是農村社會的現代化。因此，一個真正關心中國人喜怒哀樂的人就不能不關心中國最基層社會的人的生活。”即使那些把興趣投向城市、投向“正規軍”法律服務、投向標準化或目標性司法程序建構的人，也無法否認研究中國基層法律服務的現狀與改革在研究整個中國司法問題所具有的特別意義。基層社會和基層政府是整個中國社會和整個國家的地基，對于基層社會的治理一直是中國政府治理策略（社會綜合治理）的重點之一，基層司法構成我國司法制度的基礎和主體（法律規定基層法院以及作為其組成部分的人民法庭管轄除法律法令另有規定以外的所有一審案件）。在司法專業化與司法民眾化的沖突/雙重困境中以及強大的訴訟積案壓力下，尋求建立為當事人提供充分、適當、可供選擇的多元糾紛解決機制，為簡單、小額的案件提供低廉、快捷的法律服務，亦即“獲得正義”（accesstojustice）是當代世界普遍面臨的重大課題。在中國這種城鄉差異、地區差異巨大并且不斷增大卻又實行單一制政府結構形式的大國，如何為占中國人口主要成分的基層老百姓特別是廣大農民提供符合其經濟、文化層次需求的有效的法律服務，一方面直接關系到基層糾紛的解決和基層社會的穩定，另一方面也將影響到作為“標準模式”的民事訴訟結構是否能夠在我國社會里找到確實適合的土壤、并真正地扎下根來這一重大問題，并最終影響中國在尚未全面實現現代化的階段面臨后現代社會的沖擊能否作出適時適當的回應。

本課題所指的“基層”是以中國行政和司法建制為標準，指縣級層次上的縣(市、區)，以及它們的行政下級（鄉、鎮、街道辦事處）和司法派出機構（派出法庭）所轄的區域；本課題所稱的“法律服務”是指訴訟、辦理非訟法律事務、調解糾紛、協助辦理公證和見證、解答法律咨詢，以及幫助書寫法律文書，等等；本課題所考察的基層法律服務所，是指設在鄉鎮（街辦）主要為本轄區的政府機關、群眾自治組織、企事業單位、社會團體和承包經營戶、個體工商戶、個人合伙組織以及公民提供法律服務的組織。限于本課題的具體目的性和政策指向性，我們選取了在中國基層社會占據重要市場、目前正面臨著或存或廢或發展或衰敗命運的基層法律服務所為窗口，以考察和評價這個特殊群體為基層老百姓所提供的上述法律服務為切入點，觀察其在我國整個基層法律服務體系中的角色，同時通過考察在其沿革和演進過程中，與之構成職能交叉、隸屬或管理、或競爭關系的國家行政機關（司法所）、國家司法機關（基層法院及其派出法庭）、群眾性自治組織（人民調解委員會）、社會性法律服務機構（律師事務所），從而透視我國整個基層法律服務體系的現狀和走向。這種定位的現實根據是，官方文字資料分析和實證考察結果都表明，中國基層至今為止并未明確或完全區分“司法”職能（及其主體）與行政職能（及其主體）、政府救濟與社會自治性救濟，而基層法律服務所與上述國家機關和社會團體之間更是存在著剪不斷理還亂、你中有我我中有你的糾結關系。

二、方法與路徑

在課題給定的一年期限內，我們選擇以全國性文獻調查為基礎，對幾個有代表性的考察點進行解剖，以大致掌握法律服務所的發展脈絡及其在所在地區的整個法律服務體系（包括基層法院、人民調解、仲裁、律師、公證等）中的位置，最后綜合運用不同路徑獲得的信息，使之相互印證而獲得完整結論：

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“治理危機”的出現，主要根源在于政府在經濟發展過程中的過度介入。這種過度介入，如果用國外關于政府與市場關系的理論來分析，就是地方政府的“發展型政府”特征。政府在經濟發展過程中的過度作用，既是中國經濟持續高速增長的解釋，也是社會不和諧加劇的解釋。斯坦福大學政治系教授戴慕珍通過對中國農村經濟發展過程的研究，提出了“地方政府公司主義”的概念：一方面，在經濟發展的過程中，地方政府具有了公司的許多特征，官員們像一個董事會成員那樣行動；另一方面，在地方經濟的發展過程中，地方政府與企業密切合作。一個地方政府協調轄區內各個經濟事業單位，似乎是一個從事多種經營的實業公司。

“地方政府公司主義”雖然最初只是被用來解釋鄉鎮企業快速發展的現象，但是它揭示了基層政府活動的主要內容和方式。現在，雖然原來意義上的鄉鎮企業沒落，但是基層政權參與經濟運作、介入企業運行的意愿和活動并沒有減少，或者說，雖然已經基本上不再直接興辦控制企業，但是，地方政府在招商引資、土地征用等方面介入經濟活動的強烈沖動，表現出同樣鮮明的公司化行為特征。因此，“公司化”成為地方政府的重要特征。這是目前地方政府存在的主要問題，是政府運行的癥結所在。這種公司化特征集中表現為地方政府以追求經濟增長，特別是財政收入為最高動力。在某種意義上，GDP是公司化政府的營業額，財政收入則是其利潤。在“發展是第一要務”的口號下，GDP和財政收入增長成為政府活動的核心，而政府的公共服務責任則退居其次。

政府的公司型特征在經濟發展的過程中發揮了很大的作用，但同時，也是“治理危機”的基本成因。第一，在公司化的政府運行邏輯下，資源主要被用于滿足地方經濟發展，面向全社會提供公共物品的目標被忽略，基層政權沒有提供公共物品的動機；第二，僵化的行政體制使得國家與社會之間的關系不平衡，社會的要求對基層政權沒有制度性的約束力；第三，政府無法有效地化解基層社會內部的緊張和沖突，一方面基層政權對于社會沖突的處理缺少動力，另一方面基層政權本身也被卷入社會沖突中，成為沖突過程中的利益相關者甚至是沖突發生的根源（尤其是體現在矛盾最為集中的征地活動中）；第四，政府無法滿足基層社會對公共服務和公共物品的需要，因而無法有效調動政治支持和信任。

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一、抓發展，改革社有企業

推進企業改革。著力抓好社有企業內部治理結構、經營結構、管理體制和運行機制改革，建立健全“有效制衡、規范治理、強化激勵、硬化約束、促進發展”的制度體系，打造企業發展新體制機制，促進社有企業轉型升級。

積極盤活資產。結合城鎮建設規劃、企業整合發展、為農服務網點建設等，因地制宜搞好統籌利用規劃，通過與其他工商企業合作開發、改造、資產置換等形式努力盤活資產，最大限度發揮資產使用潛力、效益潛力、增值潛力。

強化企業監管。積極探索社有資產管理新模式，認真履行出資人職責，完善企業績效考核辦法。制定并嚴格執行社有資產監督管理辦法、直屬企業投資管理暫行辦法、社有控股企業股權管理暫行辦法等規定，建立社有資產經營預算制度和重大財務事項報告制度。加強風險管控，防控重大資產損失。積極推進懲防體系融入企業經營管理工作，對“三重一大”決策制度和廉潔從業規定執行情況實施有效監督。

二、抓創新，拓展經營業務

狠抓“新網工程”建設。充分利用中、省財政“新網工程”、農業產業化經營、農村社會化服務等項目政策，積極主動做好項目篩選、儲備和申報工作，爭取項目資金,改造創新農村傳統流通服務網絡，著力構建農資經營、農副產品購銷、日用消費品經營和再生資源回收利用“四大網絡”，為服務“三農”搭建好平臺，增強供銷社在農村現代流通中的主導作用。

拓展傳統經營業務。做好購銷經營業務是供銷社發展需要，是為農服務的重要手段，要努力拓展重點傳統業務空間，提升市場競爭力。切實保證農業生產資料供應服務。密切關注市場變化，加強與省內外化肥生產企業銜接，適時組織農資商品調運，做好科學用肥供應服務，確保農業生產對農資商品的需求。深入推進城鄉可利用垃圾回收利用網絡建立。完善農村生活垃圾回收處理的“村收集、鄉（鎮）運輸、縣處理機制”，合理布局社區和村鎮回收網點，努力構建符合環保要求，集回收、加工、綜合利用處理一體化的再生資源經營網絡，著力發展循環經濟，促進城鄉環境治理。

加快推進“農超對接”。充分利用供銷社經營網絡，加快推進連鎖超市與農民專業合作社、生產基地、專業大戶等建立采購關系，增強對接能力，提升產銷對接率，降低流通成本，提高流通效率，解決農產品賣難，增加農民收入。著力培育農產品經營加工龍頭企業，發展農產品批發交易市場，加快完善冷藏、倉儲、運輸、零售終端設施，建立健全信息服務系統，搭建好農產品交易平臺。

三、抓基層，完善組織體系

完善基層供銷社組織體系是全國供銷合作總社提出的供銷社改革發展重要工作，也是市政府《意見》要求，今年，要把建立和完善基層供銷社組織體系作為重點工作來抓。要按照開門開放辦社原則，合理布局基層供銷社建制，完善經營服務網絡。要“打造亮點、一網多用”，把“農超對接”網點、城鄉可利用垃圾回收處理網絡、莊稼醫院、社區綜合服務社建設與健全基層組織結合，整合資源，合理布局，高標準建設，做到建一個網點，成一個亮點，建立一個基層組織，壯大一個企業。積極參與城鎮化、幸福美麗新村建設，加快基層社組織鄉鎮覆蓋和農村綜合服務社向村級延伸，提高覆蓋率。

四、抓提升，增強服務效能

提升專業合作社檔次。經過多年發展，全市供銷社系統創辦、領辦的農民專業合作社已有一定規模。今年要在提升檔次，提高帶動力上下功夫，著力推進標準化建設、規模化生產、品牌化經營、規范化管理，將服務鏈條延伸至生產經營全過程，加強農產品倉儲、加工能力、流通網點建設，規范發展一批專業合作社，增強帶動力。

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網格一詞最初只是作為一種技術載體，將高速互聯網、高性能計算機、大型數據庫、傳感器、遠程設備等融為一體，為科技人員和普通百姓提供更多的資源、功能和交互性。而網格化社會管理則是將這種網格的理念延伸社會管理領域中。所謂網格化社會管理，意指通過地理編碼技術、網格地圖技術以及信息技術，現代通信技術，將不同街道、社區劃分成若干網格，同時將網格單元內的人、事、資源、組織等要素形成多維的信息體系，通過網格單元進行對接，借助一定的反饋系統，一旦發現問題，都能及時傳遞至指揮平臺，通知相應職能部門解決問題，實現城鄉社區的全方位和高效管理。從這可以看出，網格化社會管理顯然不僅僅是信息技術的運用，而是借助于網格平臺，通過資源共享、快捷的反饋和高效的服務來應對傳統管理模式的僵化和低效問題。有媒體報道顯示，近年來，全國有眾多省份的基層單位都嘗試了網格化管理創新，例如北京、浙江舟山、上海、鎮江、四川成都以及南京的仙林等地先后都推行了網格化社會管理，也成為基層社會管理和社會服務領域的積極嘗試。網格化管理一出現就受到學者的關注，如童星以南京仙林街道為例，提出網格化社會管理創新的重點在于組織創新，認為網格化管理的核心在于通過網格化組織創新的手段來增強基層社會管理的動力和活力，提升社區服務的水平[1]；而文軍則提出網格化管理作為一種新型的城市社會管理模式，具有規范、清晰、高效、創新、綜合、統一等優點和特征[2]；楊宏山、皮定均則提出網格化管理在提升政府回應性、拓展社會協作、改進管理效能方面取得了顯著效果[3]。竺乾威借助于公共管理的無縫隙管理理論，認為網格化管理的意義在于打破了部門、層級以及職能的邊界，提供一種以公眾需求為導向的、精細的、個性化的全方位覆蓋的公共服務，重塑了公共服務的流程[4]。上述探討無疑是對現實社會管理創新實踐的及時回應，也具有一定的啟示，但卻都偏重案例研究，而對網格化社會管理的歷史背景、運作邏輯以及中國情境下其功能如何演繹加以分析，故本文將在梳理網格化社會管理這種新模式產生的歷史背景和現實需求的基礎上，重點分析網格化社會管理何以發生、應具備哪些功能等議題。

二、網格化社會管理創新的歷史背景

應該說，網格化管理創新是在我國傳統社會管理模式嚴重滯后的歷史背景下發生的。改革開放30年以來，在以經濟建設為中心的思想統領下，我國在經濟領域取得了很大的成就，除了宏觀上選擇了正確的制度路徑之外，還得益于我國經濟管理體制方面的創新。在一些城鄉基層單元，在經濟管理層面都嘗試了不同程度的創新，經濟體制改革的推進導致我國的單位制趨于松解，以前由單位承擔的諸多職能逐步社會化、市場化；而隨著我國市場化、城市化的推進，社會流動的加速，城鄉社區格局驟變。然而相比于經濟領域，社會管理層面的變革顯然是滯后和不足的，已遠遠不能適應工業化、市場化、城市化以及信息化所帶來的一系列挑戰，也讓傳統的社會管理陷入困境。具體表現在三個方面：

首先，市場經濟對傳統社會管理體制的沖擊。戴維•米勒曾指出，市場領域和社會領域遵循不同的場域規則，市場資源配置和機會的公平原則是“應得”。在市場領域，每個人獲得的資源和機會是基于其做出的努力和貢獻而確定的，而在社會領域，資源和機會是按照需求原則來配置[5]。顯然市場的場域規則不能替代社會場域的規則。只有在滿足一定的條件下，市場經濟和社會管理可以形成一種良性互動關系，甚至能達成一種共贏局面：因為“好的市場經濟”鼓勵公平競爭，社會資源能得到合理配置，而合理的社會管理能夠降低交易成本，提高經濟效率，但我們發現在中國改革以來的轉型階段，兩者并沒有形成良性的互動關系：社會管理的滯后和無序增加了市場中的交易成本和管理成本，而轉型期的社會問題也并沒有能通過市場化自動調節的方式來解決，并且很多社會問題恰恰可視為是市場外部性所帶來的；顯然，市場化也并沒有通過“看不見的手”自動破解社會事務的困境問題，除了市場機制本身的不完善如信息不充分等帶來市場失靈現象，更重要的是，缺乏必要規制包括倫理制約的現行市場體制所遵循的單一經濟理性往往帶來贏家通吃和精英結盟，并不會自發關注弱勢群體；不僅如此，缺少監管機制和價值關懷的市場化邏輯已被貫徹到社會場域中，滋生更多的社會問題，這些問題尤其容易在城鄉基層的社區結構中顯現，也給傳統的社會管理模式帶來挑戰。

其次，人口流動對社會管理的沖擊。隨著單位制的松解，個體的流動性日益增強，包括區域意義上的橫向社會流動和職業意義上的縱向流動開始出現，這些都給基層社會管理帶來了一定的沖擊。垂直意義上的社會流動原本是一種正常的社會現象，但在我國轉型期，卻帶來了貧富分化、社會不公、階層固化等癥狀，這是很多社會問題發生的背景因素。同時，由于我們正處在信息化時代，因此，這種影響因素也在不斷放大，從而引起民眾的怨恨與不滿；橫向意義上的社會流動則是有形的，即目前有超過一億的農民工群體在城市和農村之間進行往返的鐘擺式流動，這不僅給城市的管理和服務帶來挑戰，也給流出地帶來了一些社會后果，如留守兒童、留守老人等問題。這就給傳統社會管理模式帶來了挑戰。

另外，行政管控對社會管理自身的限制。多年來，我們一直提倡把社會領域的事務回歸給社會，讓社會組織自我管理，這樣才能讓政府更加有效地集中于行政事務，但事實上在我國行政事務和社會事務的邊界有時很難分清，正如，還有兩個理由使政府不肯放手社會事務，仍然以不同形式在干預或影響社會事務。一是對社會組織不放心，認為社會組織的發展、成長會危及社會的穩定性，或假設社會組織缺乏自主治理的基礎；二是和利益有關。對于政府部門而言，管理社會事務也意味著能掌控一定的權力，掌握一定的資源，這也是一些部門不愿放棄手中權力和資源的原因。這不僅和我國多年前就提倡的“小政府、大社會”的理念相悖，也直接影響到基層社會管理的自主性：因為在高度的行政管控下，社區在資源和服務上高度依附于政府，使得社區缺乏自我管理和自我發展能力，相應的社區資源也很難得到有效的動員和整合。顯然，這種行政社會下的管理忽視了“社會”的作用，用行政力量去做社會自身應該做的事情，將社會納入行政的控制范圍，并不利于社會的成長[1]。行政管控下的基層社會不僅很難形成“自我管理、自我協調，以及自我服務”的治理格局，也有悖于我國執政黨多年前提倡的“黨委領導、政府負責、社會協同和公眾參與”的社會治理理念。

總之，隨著市場化的推進，社會流動的加速，社會結構的轉型，傳統的社會管理模式已經嚴重滯后，也無法滿足基層社會的需求，更無法應對一些過渡性和增發性的社會問題，因而網格化管理顯然就是對傳統社會基層管理現實困境下的一種回應和創新，那么這種社會創新遵循何種邏輯？

三、何以可能：網格化管理的運作邏輯

從目前情況看，我國各地推行的網格化社會管理并不完全一致，例如北京的“數字化管理模式”，浙江舟山的“組團式服務模式”、上海、鎮江、四川以及南京棲霞等地嘗試的“城鄉一體化模式”等，都是借助于網格平臺進行全方位的管理或服務把空間或地理意義上的網格進行劃分，運用網格地圖技術將某一轄區劃分為若干網格單元，作為最小的管理和服務單位，這些網格既不同于基層的行政劃分區域，也不同于一般意義上的“社區”單位。網格化管理改變以往的“一放就亂、一抓就死”的管理思路，以實現對管理對象的全面化、無縫化、高效化、節約化、便捷化管理，在此種思路下，網格需要對空間范疇再確認。

值得關注的是：網格不同于社區，我國目前社區不僅存在行政化傾向，而且社區之間的異質性大，不少社區具有一定的封閉性，資源共享的層次太低，即社區服務貧乏，居民參與度低，因而社區無法滿足共同體的需求，這也是各社區通過網格劃分實現空間關系重組，應對上述困境的一種嘗試。

下面我們以南京市棲霞區仙林街道為例看看網格是如何劃分的。南京棲霞區仙林街道的行政區域面積23.17平方公里，下轄3個社區居委會，11家商品房小區，高等院校12所，知名中小學5所，常住人口2.2萬余人，在校生約12.8萬人。盡管仙林街道下轄三個社區居委會，但由于近年來多所高校的入駐，失地農民的就地安置，大批商品房的開發，入駐人口和流動人口的驟增，三個社區居委會根本無法提供相應的管理和服務。為了應對轄區所發生的變化，在原有區域內進行網格劃分是仙林街道網格化管理的第一步。圖1展示了整個仙林街道劃分的6個一級網格，46個二級網格，以社區為基本單位設置了1156個三級網格[1]。

網格劃分遵循了“橫向到邊”和“縱向到底”的全方位原則。所謂“橫向到邊”，是指管理和服務上要將原有科層管理所疏離的地帶納入管轄范圍，做到無遺漏，尤其是一些管理真空的地帶，這些空間往往既是滋生社會問題的場所；而“縱向到底”，是指網格在層級結構上，“通過網格直接聯結服務對象，使它的觸角延伸到了最底層”。橫向到邊以及縱向到底一方面打破了原先條塊分割、政出多門現象，另一方面可借助于網格將資源和工作重心下移。按照網格化理論的最初理念，“網格化管理對終端用戶提供友好透明渠道，通過多層多渠道協議體系實現網格資源有效利用和業務協同，在動態復雜背景下實現多組織資源共享和業務協同，降低終端用戶使用和組織管理復雜性，提高管理效率，因此網格化管理為現代復雜社會經濟管理問題的解決提供了一種可能性方案。”[2]在這個意義上，網格劃分是嘗試化解復雜情境、以更好資源服務群眾的一種策略。現實中的網格劃分往往會遵循“因地制宜”的方式制定管理和服務策略，如北京市基于“方便群眾、易于管理”的劃分原則，按照“完整性、便利性、均衡性、差異性”的原則，將全區187個社區劃分為589個網絡，根據人、地、物、事、情等基本情況，將網絡劃分為住宅、商務商業、企事業單位、人員密集場所四種類型；在城鄉結合帶，根據農村、城市、工業園區的不同特點，將全區劃分為605個單元網絡，其中社區網絡143個、村莊網絡440個（364個規劃保留村、計劃拆遷村76個）、園區網絡22個；在農村地區，房山區將農村網絡分為“村民住宅區、農業生產區、林地區、坑塘水面區、荒山區、灘涂區“六種類型，密云縣也出現了”社區網絡、村莊網絡、農地網絡、山場網絡、景區網絡、工業區網絡”等[3]。

網格劃分并不止于一種空間關系的重置，而是責權利的再落實。例如北京東城區一共約有1萬平方米，將其化為1539個互相聯接的網格單元，配備350名城市管理監督管理員，這些監督管理員的職能就是對其管轄網格內的城市部件進行監控，所謂城市部件指的是市政公用、道路交通、市容環保、園林綠化、房屋土地等相關設施，這些設置被逐一登記編碼，每一部件按“市轄區代碼-大類代碼-小類代碼-部件名稱-歸屬部門-問題位置-所在網格號“編碼，并納入地理空間數據庫，”從而在21個行政執法部門，6個政府職能部門和10個街道的保潔隊、綠化隊之間形成信息共享。也就是說，網格化管理實際上是一種“無縫隙管理”，即為了解決打破部門、層級以及職能的邊界，解決好部門機構的協調和整合問題，針對官僚體制所帶來的碎片化治理而提出的一種整體性治理，“無縫隙組織以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務。”[4]網格化管理通過網格劃分、責權利的重置，同樣也希望能破解科層固化、部門推諉以及需求不足等困境。網格化管理并不只是靜態地將網格劃分，在圖2的簡單網絡示意圖中，我們可以看到網格包括一定的動態結構，這種結構不同于傳統的科層結構，它包含了四個組成部分，即網格化服務對象、網格巡邏人員、指揮中心、服務職能部門，形成了五個渠道，即對象采集渠道(1)巡邏監督信息上報渠道(2)資源調度渠道(3)服務渠道(4)對象主動觸發渠道(5)兩種內部監督機制（職能部門服務質量監督機制、巡邏監督人員監督機制）和一個外部監督機制[5]。通過網格化管理操作層面的流程我們能看出在網格劃分之后，還具備一定的責任落實機制（參圖2）。值得關注的是，網格化管理既遵循了我國基層組織執行過的目標責任制，又和之前的目標責任制有所不同，或可稱為是一種新型的目標責任制，其顯著的差別是：以前的目標責任制主要是針對經濟、計生工作等硬指標，而網格化管理是全方位的，涵蓋了經濟、社會、生態、環境等，是一種“結果取向”（包括硬指標以及彈性任務），并且在指標體系的設計上大都增加了居民滿意度以及幸福感等“軟指標”，作為考核的依據；而傳統的目標責任制是將上級黨政組織所確立的行政總目標逐次進行分解和細化，形成一套目標和指標體系，以此作為各級組織進行“管理”（如考評、獎懲等）的依據，并以書面形式的責任狀/書在上下級黨政部門之間進行層層簽訂，以期獲得最佳行政效能的一套綜合管理方法，因而這種目標責任制是自上而下的，往往是政府上下級之間形成一定的契約關系，有學者稱之為“壓力型體制”[1]。但是在上述的網格化管理的運作邏輯中我們能看出這種目標責任是基層政府推動的，并不只是“眼光向上”，而是更加注重民生訴求和民意評判，因而網格化管理不僅僅是政府之間的契約，也是在政府推動下吸納社區基層民眾積極參與的一種新型的目標責任制。

四、何以可為：從管控到服務的功能演繹

隨著我國市場機制的推進和城市化的加速，尤其是利益群體的日益分化，社會生活的風險明顯增加。為了應對這些風險，近年來，一些基層組織在社會管理的理念中，提倡一種“消極的社會管理”，即認為社會管理主要就是管控社會，“不出事”、“擺平”就是硬道理，管控思路成為不少地方政府新的行為邏輯，這種管控思維體現的是壓力型體制下政府的政績取向，象北京市東城區初期的網格化管理中曾經建立“三定期”、“三不出”的原則，即網格助理員定期巡查，小事不出網格，網格管理員定期匯總，一般糾紛不出社區，街道指揮中心定期分析，負責糾紛不出街道。”從這里我們不難看出，盡管網格嵌入了社區，但是網格在扮演具體功能時還是秉承了一定的管控和維穩思路，這顯然是壓力型體制的一種延續，只不過將以前的GDP的經濟指標壓力轉化成發生率、上訪率等指標壓力。在這種思路下，人們往往會把社會管理的任務簡約為維護地方社會的“底線”穩定，使網格化管理成為維穩過程中的一種“創新”方式。

這種模式在歷史的特殊階段強調“穩定壓倒一切”無疑是正確的，但是在新時期的社會管理創新中，如果我們把“維穩”視為“唯穩”，這實際上是一種機械的、片面的維穩觀[2]。有學者認為我國已經進入利益博弈時代，社會利益主體的多元化、利益的分化和社會矛盾的增加，是市場化改革的必然現象。然而，面對利益關系復雜化和社會矛盾增加的趨勢，關鍵在于正確定位和判斷矛盾與沖突，并以制度化的方式加以解決。如果沒有一套解決社會矛盾和社會沖突的制度、規則和程序，矛盾積累起來，得不到及時化解，就會導致嚴重后果，整個社會也必將付出巨大代價[3]。按照公共選擇理論的解釋，沒有基層民眾的監督和制約，地方政府并不會自動實現社會公益目標，即管控和維穩思維下的這種網格化管理往往會掩蓋一些真實問題，沒有解決問題的根源，也沒有帶來制度化的利益協商機制，正如下圖中我們例出的網格化兩種功能的差異。

盡管管控和維穩思路下的網格化管理也能借助網格，通過信息整合和流程再造來及時發現問題、協調問題，也有利于快速處置問題，正如上文指出，在特殊的歷史時刻，這種網格化管理確實能發揮積極的功能，但是如果在國家和社會正常轉型期，仍然一味強調這種網格化管理的這種單一功能是有悖于網格化管理的最初意涵的。網格理論最初提倡的是一種需求導向的“服務、效率以及資源共享”，通過網格化提供積極的服務，除了網格中的資源共享之外，還要借助網格建立一定的利益表達機制和協調機制，網格化管理的最終目的可以通過民意表達機制自下而上地理順地方政府、利益集團和基層群眾的紐帶關系，即走向積極的服務型的網格化管理。

從這個角度看，盡管目前的網格化管理主要是由地方政府推動的，但這并不意味著網格化管理是受控于地方政府政績約束。對于地方政府而言，不能一味只關注“上訪率”和的“不出事”邏輯。因為“地方社會包括了一系列不同的組織網絡，正式的政治領導角色應該是去識別這些網絡，協同處理地方政策問題或者建設新的網絡，以解決特定政策問題的意愿和能力。他們的政治角色不是傳統意義上的引導和控制，而是通過協調和建立合作去保證他們應該負責的地方的福利。”[2]也就是說，如果從管控型網格化管理能演繹至服務型網格化管理，勢必會形成一種“倒逼機制”，促使地方政府從壓力型政府真正過渡至服務型政府。

我們認為，網格化管理從管控到服務功能的轉變能帶來一些“意外后果”：即通過“服務”化解管理甚至管控中的一些疑難雜癥。上述的南京棲霞仙林街道就是個例證。網格化管理推行后，仙林街道機關除保留少量機動人員外，其余人員全部下沉到一級二級網格，形成了一種“人到格中去、事在網中辦”的機制。街道將安全生產、公共衛生、穩定、社區管理等社會管理內容納入網格化城市管理平臺，網格化管理實施短短的一年多后，街道社會管理與服務水平顯著提升，街道在每月南京市城管考評中由過去的20多位一躍成為排頭兵，被列入2010年南京市城市管理十大創新項目。走訪中我們看到：隨著網格化的實踐，黨群干群關系日益融洽，一些“釘子、上訪戶”也不再是“刁民”了。第三方的民調顯示：群眾滿意度達到95%以上，幸福感持續提升。這是提升服務解決難題的一個例證。

篇6

一、當前農村組織存在的問題

社會主義新農村建設需要組織化的社會基礎。尤其在農村，要在尊重農民權利、保護農民權益的基礎之上把農民組織起來，因為“現代的個體都是權利主體，它們之間因權利而平等，彼此之間的聯系只靠契約建立。為了實現權利，大規模的社會組織和普遍的社會交往成為必需”。。然而，在我國，農民的組織化水平仍然比較低，主要表現在：

第一。在我國農村社會，非正式組織的數量少、種類單一。有學者把我國農村組織分為正式組織和非正式組織，認為“在我國農村社會，正式組織包括鄉(鎮)黨委、鄉(鎮)政府、村支部、村委會等；非正式組織則主要包括宗(家)族組織、宗教組織、農民自發的維權組織以及新型合作經濟組織等”。。然而，就我國廣域的農村社會和龐大的農民數量而言，農村組織和農民組織的數量顯然很少，組織種類也比較單一，不能滿足社會主義新農村建設的需要。

第二，從農村組織和農民組織的發展趨勢上看，一些組織出現衰微趨勢，而一些組織仍處于發展的初期階段，還不穩定、不成熟。首先，就農村社會中的宗族組織而言，雖然宗族組織和宗族觀念在我國根深蒂固，仍會在以后很長時間影響基層農村社會，但是隨著社會和經濟條件的變化以及人們思想觀念的改變，其中，“最主要的原因則是民工潮的出現，因為農民再也不會被固定在生他養他的血緣和地緣社會，宗族勢必失去了賴以存在的千年基礎”，因此，宗族會不斷地瓦解，不斷地渾蝕其固有的劣根性。其次，對于農民的維權組織來說，只能算是一種臨時性的組織，它為維護農民的權益而成立，一旦所要求的權益得到解決便自行解散。至于新型農村合作經濟組織，由于它產生時間短，所以組織體制和運行機制還不成熟，而且數量也很少。只有宗教組織在農村社會迅速復興，填補了人們的精神需求，農村成為宗教活動的重要場所，人教人數不斷增加，但即使這樣，宗教組織也沒有成為農村社會的主導組織。

第三，就正式組織而言，村委會和村黨支部組織的治理效能不理想，沒有發揮應有的組織功能。首先，從國家與社會層面上看，由于農村實行和體制的解體，以及國家在農村推行“鄉政村治”，農民開始自我管理，實行村民自治，國家政權與農村社會逐步分離，尤其在稅費改革和取消農業稅以后，村民自治組織由于缺乏必要的財力支撐，難以提供有效的公共服務，已經影響了村民自治的有效運行。其次，從村委會與村黨支部的運行機制來看，“村兩委”相互掣肘，影響村級組織的有效運行。《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，村民委員會是由村民選舉產生的基層群眾性自治組織，而村黨支部作為黨在農村的基層組織，發揮領導核心作用。這樣，“村兩委”在行使公共權力時就難免產生矛盾和沖突，“在這個問題上，抱怨是雙重的，黨支部方面認為村級直接選舉削弱了黨的領導，村委會方面認為組織法不落實”。加之“組織體系的制度化水平不夠，組織運作的規范性、統一性、靈活性還都很差”，因此，“從改革之初到現在……一套真正體現鄉村經濟社會內在要求的組織體系還遠沒有建立起來。……民主化程度的提高并沒有帶來組織體系的適應性提高，也沒有有效地保障鄉村社會經濟的協調運行”。。最后，從村民委員會和村黨支部組織與村民的關系上來看，農民對村級組織的疏離感加劇了。“從鄉村生活的觀察出發，我們沒有辦法得出基層組織對于農民的服務越來越好、農民對于基層組織越來越親的整體判斷。相反，農民和基層組織的疏離感加劇了。”這已經被一項“農民對村組織、村干部的信任程度”的調查所證實。

從一些數字可以看出，村民對村組織和村干部的信任程度主要集中在“有點不可信”和“有點可信”之間，村民并不怎么信任村干部和村組織；更嚴重的是，在農村社會的實際生活中，一些村干部腐敗、不檢點的行為也引起了農民的極大不信任甚至是反感。因此，村干部和村組織在村民中的威信并不高，其管理活動依靠的不是權威而是權力。農民對村干部和村組織的不信任，大大地阻礙了“村兩委”組織功能的發揮和鄉村治理的效能。但是，“客觀地說，基層組織在促進農村經濟增長方面的作用是強大而積極的，但比較而言，在治理方面的努力就差強人意。或者說，目前的基層組織體制，如果說在動員和組織經濟方面是有效的，那么在改善鄉村治理方面，是基本不相適應的。所以，改善鄉村治理，首先要反思和檢討的，是改造基層組織體制”。“基層組織改革必須有大動作。在一定意義上可以說，現在的任務是要再造基層組織體系”。再造農村社會基礎，提高農民的組織化水平。

二、農村(民)組織在農村基層的重要作用

當前我國政治、經濟的發展狀況以及整個社會的發展狀況，為農村組織和農民組織的發展提供了一個歷史性的機遇，創造了非常好的政治環境、經濟環境和社會環境。我們要在現有的農村經濟政策的空間里改造基層農村社會基礎，逐步解決“三農問題”，在農村社會建立各種形式的農村組織和農民組織，提高農民組織化水平，這有利于促進基層農村政治、經濟和社會文化的發展，具體體現在：

首先，在基層農村政治建設上，農村組織化水平的提高，有利于基層民主政治的發展和公民民主意識的成長，有利于農民利益表達和民主參與過程的有序化、制度化和對國家權力社會監督的機制化。從民主管理的角度看，農民組織可以平衡農村社會各階層的利益，制約基層政權組織的權力，防止強勢群體侵犯農民權益，“必須讓社會中的主要利益團體聯合參與政府組織，以此來防止任何一個利益團體可能將自身的意志強加于其他利益集團”。。從政治參與和利益表達的角度來看，隨著社會格局的深刻變動，農民的利益關系也發生了深刻的變化，由此而產生的許多社會矛盾和經濟糾紛，就需要農村有相應的解決機制。而單個農民的利益表達和訴求就顯得“軟弱無力”，在整個政治參與體制中處于劣勢；而且，作為單純原子化農民的政治參與，容易帶來政治參與的失序和低效，需要農民組織起來表達自己的訴求，建立與國家政權的聯系通道。從農民組織的公益性來看，它會更多地關注社會弱勢群體的利益訴求，關注社會的多元化需求，統籌社會各方，兼顧弱勢群體，發揚民主，實現社會公平。廣大農民應該組織起來，在利益一致的基礎上結成各式各樣的農民組織，集中農民意見，代表農民利益，和政府部門以及其他社會組織進行對話，有序地進行政治參與和利益表達，以增強農民與國家、市場和社會的博弈能力。

其次，在基層農村經濟發展上，農民組織化水平的提高，有利于建設現代農業，實現農業向科學化、商品化、集約化轉型；有利于提高農業組織化程度，增加農民收入，促進農民經營的有序競爭，提高農業的國際競爭力；也有利于國家的宏觀調控和宏觀組織。應該把原子化的農民個體結成代表農民權益的組織，發揮廣大農民群眾的主體性作用。農村組織和農民組織也可以以專業經濟合作組織、農村合作社、農民互助協會等形式，參與到農村公共基礎設施建設、農村金融服務體系建設、農產品貿易和流通體系建設中去。另一方面，隨著市場化、信息化和農業科技的快速發展以及電話、電腦、網絡等現代信息傳輸工具在農村的使用，農村市場服務型中介組織發展很快。這些中介組織在市場營銷、信息服務、農產品加工、儲藏和農資采購經營等方面提供了許多便捷服務，有利于農民r解市場信息，調整農業產業結構和規模，避免盲目生產}在彌補市場和政府的不足，克服市場失靈和政府失靈方面能起到重要作用。最后，在基層社會和文化建設方面，農民組織化水平的提高，有利于農村基層社會的和諧穩定。目前，對于農民個體來說，一方面，一家一戶分散經營的生產方式以及國家權力對農村社會控制的減弱，使得農民在生產、生活方面的需求不斷增長，從而產生對各種社會組織的需求。在現實生活中，農民自發結成各種組織，如生產幫扶組織、特困戶救助組織、兒童上學接送組織等。這些農村社會組織在社會互助、公共援助、社會福利、情感交流等方面進行合作。另一方面，由于農村基本上都是一家一戶進行生產，大多數農村家庭很難備足各種農具，很難具有足夠的資金、技術，或因家庭勞動力不足等原因，程度不同地需要各種農村組織的幫助。除了在物質利益方面需要實際幫助以外，農民在體育、衛生、文化和精神等方面還需要組織實體，以便于開展各種體育活動、衛生活動、文化活動等。這些活動既能滿足農民的社會情感需求，也能滿足他們的精神信仰需求。但是，我們也應該看到，農村組織的各種活動，不乏有迷信活動、非法宗教活動以及違法活動。所以，我們要對農民進行教育，以提高他們的素質，使廣大農民樹立正確的價值觀、道德觀、消費觀、婚育觀，不斷提高農民的思想道德水平，讓農民在社會主義新農村建設中發揮他們的主動性、積極性和創造性。

既然農民組織化水平的提高有利于促進基層社會政治、經濟和文化的發展，那么，就應該給予農村社會組織和農民組織相應的法律地位，保障農村組織和農民組織在基層社會的活動，提高農村組織和農民組織的民主化、制度化和法律化水平。

三、國內有關鄉村治理理論和農村(民)組織對鄉村治理結構的影響

國內理論界對于鄉村治理理論的研究以及鄉村治理的模式和路徑選擇，大多是從國家與社會互動關系的視角出發，立足于解決鄉鎮存在的問題而提出來的，而很少有專文從尊重農民的權利。

發揮農民群眾的主體性作用的視角，提出農民組織化水平的提高對于鄉村治理結構改革的影響，而這恰恰是解決中國農村、農業和農民問題的核心所在。

中國問題的實質是農村問題，而農村問題的實質是農民問題，解決農民問題的出路在于改造農村社會的社會組織結構以及農民的聯結和組織方式。針對我國目前農村組織化水平低、農民居住分散以及農民群體具有散漫性的特點，鄉村治理的根本出路就在于把農民組織起來，建立各種農民組織，再造農村基層組織化的社會基礎。理由是：

根據多中心治理理論，把農民組織起來，建立各式各樣的農村組織和農民組織，使這些農村組織和農民組織成為鄉村治理的中心，與政府組織、非政府組織以及各種社會組織進行合作治理，實現基層社會與政府之間的互動，“一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成過程中去；另一方面，從這種制度化的參與機制中，國家權力獲得了穩定的支持來源(合法性)和控制權”。在經濟上，這些組織參與基層社會的經濟管理，可以把鄉鎮政權從繁重的經濟事務中解脫出來，切斷了鄉鎮政府作為“謀利性政權人”的經濟基礎。在政治上，這些組織參與鄉村社會的政治民主建設，進行自我管理、自我服務、自我監督，這樣，鄉鎮政權可以從傳統的政治管理繁瑣的事務中解放出來，而它所要“扮演的角色越來越不是服務的直接供給者而是調停者、中介人甚或裁判員”。這樣就切斷了上級政府可借以利用的壓力型體制的通道。在社會文化建設上，農村組織和農民組織可以為村民提供各種服務和幫助，開展各種健康有益的群眾文化活動和互助活動，實現農民的自我教育、相互合作和相互援助。這樣，鄉鎮“政府與社會力量通過面對面的合作方式組成了網狀管理系統”。鄉鎮政府與農民組織及其他社會主體就能以平等的身份，通過對話建立合作關系來實現鄉村治理的目標。

從國家對農村社會政治整合的轉型來看。由于實施城鄉一體化和“工業支持農業、工業反哺農業”的農村戰略，國家對農村社會的整合方式發生了很大變化，尤其是以農業稅費改革特別是社會主義新農村建設的推動為標志，國家對社會的整合開始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉型。在這個轉型過程中，國家應該充分發揮農民的主體性作用，維護農民的權利和自由，保護農民權益，對農村社會應該采取新的整合方式，挖掘基層社會的內在潛力，為鄉村社會的民主治理和自主治理提供內生動力。這種內生動力借助于國家、市場和社會等外在力量的推動，使農村社會的民主治理和自主治理具有堅實的社會組織基礎。把農民組織起來，讓農民組織在基層農村的政治、經濟和社會文化中發揮農民的主體性作用，行使憲法和法律賦予農民的各種權利，以便與政府組織、非政府組織以及各種社會組織共同參與鄉村治理。

顯然，上述的治理結構必然涉及到鄉鎮政權改革的未來走向問題。從現有的對未來鄉鎮改革的各種觀點來分析，其目的基本上都是為了解決鄉鎮存在的問題而提出來的。在實際生活中，鄉鎮仍然存在許多問題，這一方面反映出鄉村治理是一個長期而復雜的艱巨任務，不僅僅是因為我國農村地域廣闊、農民數量龐大、農村生產水平低下的歷史和現實狀況所形成的黏滯性給治理帶來難度；還因為我國以為主要形式的農村改革到現在也只有不到30年的時間，而要在這短短的時間里理順鄉村社會的各種結構和關系，幾乎是不可能的；而且，隨著整個國家政治、經濟和社會的不斷發展變化，各種新的政策、措施會不斷出臺，各種新的情況也會不斷產生。所以鄉村治理是一個長期的調適過程。但另一方面，我們也必須看到，我們所采取的立足于解決鄉鎮現實問題的鄉村治理路徑，都難免有“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的弊病。因為隨著一個問題的解決，難免又會出現新的問題，同時又產生解決新的問題的方法和途徑。而要想從根本上解決鄉鎮問題，就要尋找產生鄉鎮問題的根源：農民組織化水平低下所造成的弱社會。

篇7

一、認清形勢，在構建和諧社會中開創民政工作新局面

第一，充分認識民政工作在營造健康發展環境中的新作用。

健康發展的環境和氛圍是構建和諧社會的重要內容。民政工作在優化發展環境方面，有著其他部門不可替代的優勢。圍繞構建和諧社會目標，在養老服務、殯葬服務、福利彩票等事業上，民政部門承擔著政策引導、行業監管、市場培育等職責，對這些行業的發展要發揮指導性作用。在推動社區建設中，實現社區環境不斷改善，人際關系逐步和諧、社區治安日趨好轉，社區資源得到整合,社區服務更加完善，在基層社會環境的優化和穩定中，要發揮更大的作用。加強民間組織管理，對完善市場秩序、促進政府職能轉變、規范行業行為，提高社會組織程度、解決社會問題，服務經濟社會發展具有重要作用，是構建和諧社會的重要內容。同時，加強區劃管理工作，直接服務城市化建設和深化行政管理體制改革，有利于促進城鄉統籌發展和經濟社會的協調發展。因此，在營造健康發展環境中，要進一步強化民政部門的職能作用，豐富和拓展民政工作的內涵。

第二，充分認識民政工作在協調社會利益關系中的新作用。

和諧社會是公平正義的社會，需要不斷協調處理好社會利益關系，這是民政促進和諧社會構建的直接體現和作用方式。通過建立健全社會保障和服務體系，給社會弱者提供必要的社會支持；完善社會福利，為老年人、殘疾人、流浪乞討人員等特殊群體提供福利服務；搞好社區服務，滿足居民的服務需求，提高他們的生活質量，平衡社會發展；推進社會救助，縮小城鄉差距、地區差距、貧富差距，有效保障困難群眾的基本生活，確保社會所有成員共享社會發展成果，從源頭上解決社會問題和社會矛盾等等，這些都需要進一步發揮民政調節社會利益、化解社會矛盾、促進社會公平、維護社會穩定的作用，為經濟的持續、健康、快速發展奠定基礎。在這個意義上，一個快速發展的經濟必須有一個快速發展的民政事業相匹配。

第三，充分認識民政工作在規范社會管理中的新作用。

科學規范的社會管理是和諧社會的關鍵。城鄉基層政權建設和社區建設、婚姻登記管理、救助管理、社團登記管理，都是社會管理的一部分，直接關系群眾的基本權益。圍繞“小政府，大社會”目標，“社會事業社會辦，群眾的事情群眾管”是大勢所趨。而民政工作的基層自治組織建設、民間組織管理等內容，都充分體現了人民群眾自我管理、自我服務和自我發展的民主要求，是社會主義民主建設的重要組成部分。因此，通過大力改進和發展民政工作，有助于進一步探索“小政府，大社會”治理模式，促進社會治理方式變革；有助于為創建更加公正和民主的社會積累經驗，從而有效地推動現代化建設進程，使我們這個社會在經濟快速發展的基礎上，變得更加和諧、更加美好。

二、務實奮進，在推進民政現代化中創造為民服務新業績

第一，圍繞為民解困，進一步建立健全社會救助體系。

民政為民，安民為本，安民以濟民為要。盡管這幾年我們的社會救助工作取得了很大成績，但隨著改革不斷深入，經濟快速發展，各種利益關系正在進行深層次的調整，困難群眾的生活情況和他們的需求也在發生變化，迫切需要我們提高社會救助的能力和水平，實現社會救助的規范化和制度化。當前工作的重中之重是切實加強社會救助體系建設，逐步構建完善的社會救助政策體系、健全的社會救助工作體系、合理的籌資分配體系、科學公正的監督體系。要進一步完善多層次多形式的救助網絡，即建立和完善以城鄉居（村）民最低保障和農村“五保”供養制度為基礎，臨時社會救助為補充，各項優惠政策相配套的社會救助網絡；以經常性社會捐助制度為基礎，臨時幫困和送溫暖為補充，社區服務相配套的社會互助網絡；以社會福利機構為骨干、基層福利服務網絡為依托，居家養老為基礎的社會福利服務網絡。同時，積極探索與時展要求和各地情況相符合的社會救助工作新路子，推進弱勢群體救助服務社會化，培育發展社會救助工作志愿者隊伍，扶持推廣“慈善超市”等社會互助的新形式、新載體，不斷開創社會救助工作新局面。

第二，圍繞強化管理，促進基層社會穩定有序發展。

民政部門承擔著大量的基層社會管理任務。加強這項工作，對基層社會穩定有序發展具有重要作用。為適應構建和諧社會的要求，要努力健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的新型社會管理格局。加大民政工作社會開放度，增強透明度，擴大社會參與度，形成社會管理和服務的合力。加強民間組織建設，在加強監管的同時大力培育發展，充分發揮其在完善市場經濟體制、推動政府職能轉變和促進社會轉型方面的作用，推動其從政府主導型向自我管理型方向轉變。著力加快農村專業經濟協會的培育和發展，努力培育一批能力突出、機制靈活、帶動力強的農村專業經濟協會，為加快農業經濟發展服務。進一步提高社區的管理能力、協調能力、服務能力、應急能力，促進社區有序和諧發展。充分發揮民政部門在居民自治、村民自治工作中的組織協調作用，實現村（居）民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督，提高整個社會自治水平。

第三，圍繞深化服務，提高社會公共服務水平。

為社會提供高質量多元化的公共服務，是民政部門的重要任務。這幾年我們以辦實事為抓手，為群眾辦了不少看得見、摸得著的好事實事，但總的來說服務水平還比較低，滿足不了廣大群眾日益增長的需求。在今后的工作中，我們要把提高社會公共服務水平，作為重點工作來抓，切實履行好政策引導、總體規劃、行業監督、市場培育等職能。首先，要轉變公共服務的觀念。要從過去主要為傳統民政對象服務，向為城鄉困難群體為主的廣大群眾服務拓展；從過去主要保障困難群眾生存權，向既保障群眾生存權，又注重維護他們的發展權和民主政治權益拓展；從過去以農村為主，向城鄉并重拓展；其次，要深化公共服務的內容。根據不同群體、對象的多方面需求，大力提供多元化的服務。通過美化社區環境，改善公共服務設施，在滿足社區居民基本生活需求的同時，為他們提供衛生、醫療、教育、文體等方面的服務；整合資源，增強敬老院、老人公寓和“星光老年之家”為民服務的能力，為老年群體提供個性化、人性化的優質服務；切實解決優撫安置對象生活難、醫療難、住房難問題，為他們提供重實際、重實用的服務。第三，要創新公共服務的方式方法。要從零散的被動式服務向項目式主動服務轉變，提高為民辦實事的成效；從一家獨唱向多家合唱轉變，大力扶持公共服務業發展；從有求必應的隨機服務向政策法規的長效服務轉變，建立健全公共服務的長效管理機制。

三、增強合力，在創新破難中提升民政工作新水平

第一，強化組織領導，大力營造民政工作良好的發展環境。

民政事業是民心事業、穩定事業，是社會良性運行和協調發展的基礎工程。能否真正將民政工作落到實處，是對各級各部門貫徹落實科學發展觀，提高執政能力的考驗，我們要從這樣的高度，重新認識民政工作在構建和諧社會中的新地位、新作用，把民政工作放到全局更加突出的位置來抓，及時研究民政工作中的新情況，及時解決發展中的困難和問題，在政策上給予傾斜，在工作上給予支持，在力量上給予保證，在財政上給予保障。要進一步優化財政支出結構，把民政事業的發展納入國民經濟社會發展規劃及年度計劃中，切實加大對民政事業的投入。要進一步加強宣傳，讓公眾了解民政、理解民政、支持民政，為民政事業的發展營造良好的工作氛圍。

第二，強化大民政建設，著力形成民政工作的強大合力。

建設大民政是對傳統民政的突破，也是民政工作在構建和諧社會中，發揮職能作用的基本實現形式。在新形勢下，我們要按照構建和諧社會的要求，拓展工作內涵，優化工作結構，圍繞發展大局，統籌民政資源和力量，創新工作方法和手段，完善部門協作、社會參與的工作機制，從多方面整合民政力量，全力發展大民政工作格局。要按照部門配合密切、資源供給穩定、信息渠道暢通、政策實施互動、運作協調高效的要求，進一步加強社會救助、社區建設、老齡工作、雙擁工作、社團建設等五大平臺建設。民政部門要進一步發揮好牽頭作用，各相關部門要充分發揮職能作用，主動融入，主動配合，主動支持，形成強大的工作合力，共同推動民政事業的發展。要進一步創新體制機制，暢通民政和社會互通渠道，動員社會力量參與民政工作，推動民政工作社會化，為民政事業的發展提供更多的支持。

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【關鍵詞】治理；鄉鎮社會治理；體制機制；構建和完善；研究

治理，是指政府治理或公共治理，是公共權威為實現公共利益而進行的管理活動和管理過程。治理與統治存在著異同，統治的主體是政府權力機關，而治理的主體可以是政府組織，也可以是非政府的其他組織，或政府與民間的聯合組織。統治的著眼點是政府自身，而治理的著眼點則是整個社會。農村問題是中國革命、建設和改革的根本問題，是中國社會的核心問題。農村問題反映到政治層面，是鄉村治理的有效性問題。隨著改革開放不斷深入，經濟社會事業不斷發展，農村社會利益格局深刻調整，城鄉一體化、新型農村城鎮化等新格局的問題和矛盾日益凸顯，人民群眾對基本公共服務均等化的要求不斷提高，改革已進入“深水區”、“攻堅期”。要加大資源投入力度，建立和完善鄉鎮社會治理體制機制，切實為農民群眾提供優質高效服務，讓其享受市民待遇，共享改革發展成果。

一、問題的研究背景、目的和意義

農村城市化的進程是由以農業為主的傳統鄉村社會向以工業和服務業為主的現代城市社會逐漸轉變的歷史過程。進入21世紀，中國城市經濟社會事業快速發展，同時也帶動了農村的不斷發展。但總體上看，農村發展仍然相當滯后，人民群眾對物質財富和精神財富的追求有更高的期望。因此，促進農村健康、快速、可持續發展已成為一個極為緊迫和現實的重大課題。我國農村發展既面臨著巨大的發展機遇，也存在著許多問題和面臨著巨大的挑戰。農村發展面臨的一系列問題和挑戰中，不完善、不科學的社會治理體制已成為一切問題的核心。加強鄉鎮社會治理體制研究，強化黨的堅強領導核心地位，不斷發展經濟社會事業，是為了讓人民群眾過上安逸富足的生活，推進國家治理體系和治理能力現代化，促進社會和諧，實現長治久安。

二、中國鄉鎮社會治理體制存在的問題

（一）公共機構設置不科學，鄉鎮政府服務職能難以發揮

公共機構設置不科學，鄉鎮內設機構不合理，服務效率不高。鄉鎮政府是一級政權組織，依法治理本地區政治、經濟、文化和各項社會事務，是中國政權體系實現統一領導的客觀需要。隨著改革的深入和形勢的變化，一些行政職能權限相繼從鄉鎮體制中剝離，實行了垂直管理。但一些行政職能責任和義務卻沒有隨之剝離，使鄉鎮常常面臨有責無權、有事難管的窘境。鄉鎮職能正在被弱化，鄉鎮政府成了“有限的權力無限的責任”政府。鄉鎮內設機構遵循與上級機構、部門對等對口的設置模式，通常每個鄉鎮有15--30個“站、辦、所”，既有省、市、縣直機關向下延伸管轄的站辦所，又有歸鄉鎮政府管轄的站辦所。延伸的站辦所雖在鄉鎮，但人財物權仍由上級單位掌管，造成指揮調度不靈，責、權、利難以相互統一，機構運轉效率不高。缺少足夠的精力、人力、物力、財力投入為民服務、為民辦事。基層機構人員素質不高，存在“”問題，責任意識不強，大局觀念淡薄，宗旨和服務意識不強，服務效率低下，鄉鎮政府服務職能難以發揮。

（二）公共財政資源短缺，難以保障基本公共服務均等化

根據“一級政府，一級財政”的原則，鄉鎮設置內設機構財政所。由于大多數鄉鎮不具備區域位置優勢，基礎設施條件落后，經濟發展水平不高，導致鄉鎮財政資源極其有限。分稅制財政體制改革和取消農業稅后，中央與地方存在“中央錢多地方錢少”的現象。鄉鎮政府財力不足，難以保障公共事業的發展。以上級轉移支付方式滿足公共產品的供給、分配帶有很大隨意性，出現跑“部”“錢”進現象，滋生權力尋租問題。財政收入逐級上移，責任逐級下移。“土財政體制”的存在，鄉鎮需上繳部分財稅供上級政府使用。鄉鎮自行承擔自身運轉所有經費，財政嚴重入不敷出。有些鄉鎮舉借大量債務，財政收不抵支，無力償債，“面臨破產的可能性”。財政供養人員未統籌安排，存在人情財政情況。涉及人民群眾最直接利益的人口計生、教育、醫療衛生、社會保障、環境、就業等項目支出，無財力安排。缺乏有效的財政財務監管，亂收亂支現象有時極為普遍。

（三）鄉鎮政府職能轉變滯后，嚴重阻礙農村經濟發展進程

鄉鎮體制不合理，權力和責任不對等，鄉鎮權力被縮小、職能被收縮，責任并未減少。“全能政府”的模式未根本轉變，部分鄉鎮工作還在靠傳統的行政體系和行政手段，工作上無所不包、無所不管，政事不分，村委會的自治權利被弱化，政社不分，村級職能政府化。考核鄉鎮政績指標體系不夠合理，導致鄉鎮由被迫玩“數字游戲”。考核機制存在缺陷，干部隊伍素質不高，鄉鎮干部的工作圍繞上級安排，難以圍繞農村工作。鄉鎮政府履行職能主要依靠行政推動，難以依法履行職責。公共服務職能薄弱，行政管理與命令難以有效滿足社會需要，制約農村經濟發展，激發新的社會矛盾，影響農村社會的穩定。鄉鎮干部觀念轉換不到位，缺乏組織資源和人力資源，工作自主性差，為民服務意識淡薄，農村公共產品不足，農村社會保障日益困難，農村文化教育缺乏，農村土地承包糾紛增多，鄉鎮職能轉變緩慢，作用難以充分發揮，嚴重阻礙農村經濟社會發展進程。

三、基于公共視角的中國鄉鎮社會治理體制改革新路徑

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一、堅定趕超式發展的信心，努力跟上現代化浙江建設的步伐

改革開放以來，溫州率先進行市場化改革，創造了舉世矚目的溫州模式，發展取得了巨大成就。近幾年，溫州全市上下解放思想、克難攻堅，扎實推進經濟、政治、文化、社會、生態文明建設和黨的建設，在科學發展道路上邁出了堅實步伐，但溫州發展縱向比成績很大，而與全省平均水平相比，還存在較大差距。按照中央“三步走”戰略部署和東部地區率先發展要求，省委提出今后五年要進一步提升全面小康社會水平、向基本實現現代化新征程邁進，到2020年浙江要率先提前基本實現現代化。基于當前發展狀況，溫州與全省同步如期基本實現現代化，任重道遠。

當前，溫州發展天時地利人和兼備，機遇前所未有。經過改革開放30多年的發展，溫州形成了區位條件優越、生態環境優美、陸海空間廣闊、創新活力強勁、民間資本豐裕、溫商網絡遍布全球的比較優勢。尤其是“兩海兩改”國家戰略相繼在溫州實施，為優化環境平臺、再造體制優勢、創新發展模式提供了歷史性機遇。通過金融綜合改革試驗區建設，可以提高溫州資本和各類要素的配置效率，為產業發展提供巨大支撐，增強經濟綜合競爭力。通過全國農村改革試驗區建設，可以打破城鄉二元結構，推動城鄉產權要素自由流動，提升資源配置效率，加快推動城市和社會轉型。通過海洋經濟示范區建設，可以從根本上解決溫州的空間容量問題，最大限度地發揮溫州的沿海優勢。通過推進海西經濟區戰略，可以把溫州打造成為承接臺灣現代服務業和高新技術產業轉移的重要門戶，推動經濟轉型升級。

我們必須認真貫徹落實省黨代會精神，把握溫州發展的時代坐標，搶抓歷史機遇，牢固樹立科學發展的理念，堅定趕超式發展的信心，以超常規的力度和舉措，加快推進轉型發展，向提前基本實現現代化的目標闊步前進。

二、加快轉型發展，推動省委戰略決策部署在溫州的具體實踐

省委提出建設物質富裕精神富有的現代化浙江的奮斗目標，立足浙江扎實的基礎條件，順應時展要求，更加體現以人為本，標志著全省發展進入了全面轉型升級的新階段。在轉型發展的關鍵時期，全面落實省委重大決策部署，創新溫州發展模式，走在改革開放前列，提升人民生活品質，最根本的就是要建設“三生融合·幸福溫州”。

建設“三生融合·幸福溫州”，推動生態、生產、生活融合發展，把溫州建設成為環境優美、經濟發達、文化繁榮、生活富裕的幸福城市，最大限度地增進民生福祉，這是“物質富裕、精神富有”的具體體現。我們必須把這一核心要求貫穿于提高全面小康社會水平和加快現代化建設的全過程，按照加快建設“三大強省、三個浙江”的總體部署，著力推進政府、社會、經濟三大轉型，全面做好各項工作，竭盡全力使美好的藍圖成為現實的幸福生活。

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關鍵詞：“村居型”社區；多元共治；社區治理

中圖分類號：C913 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）13-0098-02

一、問題的提出

城市社區是城市社會和空間結構的重要組成部分，是城市的基本細胞和城市發展的縮影。自改革開放以來，伴隨著城市化進程的加快，城市社區建設取得了巨大的成就。首先，城市化進程的加快，促使原來城郊的地域變成城區范圍，城市的人口向城區集聚，城市社區的數量和規模隨之增加；其次，改革開放的深入，社區內的基礎設施、公共服務設施更趨完整，社區的現代化水平上了新臺階。然而，城市經濟體制的變革和城區地域面積的擴張，引發了城郊地區居民職業結構與生存方式的主要指標向城市社區轉型，由此產生了城市社區與農村社區的并存，在城郊存在著一個個自然村落。這種村落在基本素質上仍缺乏城市社區的內涵特征，我們稱之為“村居型”社區。

20世紀90年代，中國政府主管部門正式提出了社區制建設的思路，社區建設才受到社會各界的普遍關注，成為中國社會發展的重要議題。城市社區研究也才大規模地展開。不過，這時研究大都從宏觀上闡述城市社區的現狀、存在的問題及其治理對策，研究者已逐步注意到城市社區建設的動力機制和治理模式；但是由于尚未對社區結構做出深入的描述和分析，缺乏理論研究和深入思考，更不用說對“村居型”社區研究進行探討。在我看來，缺乏對當代經驗的研究正是社區治理論難以進一步深化的一個重要原因。這引起我對城市社區治理微觀研究的極度追究，“村居型”社區正是作為城市社區治理中“另類”進入筆者的視野。

二、個案概況

本研究選取北京市海淀區甲街道丙社區作為個案。丙社區隸屬于甲街道乙村管轄，1998年底撤鄉建街道，隨著農轉非居民的不斷增多和村民數量的減少，出于管理的需要，2000年5月組建丙社區，但新建社區沒有任何經濟基礎，人、財、物缺乏，基于這種實際情況，實行“以村帶居”的管理體制：村黨總支與社區黨支部是垂直領導關系，社區居民委員會主任由村屬公司經理兼任。社區資金主要由丁村投入，社區經濟和政府均由乙村負責考核。社區由大屯和小屯兩大部分組成，其總戶數669戶（常住戶299戶、農業戶121、非農業戶211戶）；總人口2 476人，常住人口694人（村民身份263人、居民身份405人）；暫住人口1 782人，現有轄區單位11個。該社區的主要特征是：

1.地處城鄉結合部，地域廣闊，村居民混合，80%的家庭既有村民又有居民，“一張床上睡著兩種人”。社區內成員的異質化不斷增加，流動人口較多，暫住人口是常住人口的2.6倍。

2.絕大多數居民原本是本地村民，因農轉非變成居民，具有相同的地域歷史、相同的習慣行為、相同的社會習俗、相同的思想信念和意識形態，因而具有相同的心理基礎。

3.具有優越的地理優勢，毗鄰北京市第一路，是北京市北大門的“窗口”。

4.具有龐大的人力資源和較好的土地開發利用潛力。

三、社區內外各權力主體的治理方式

1.社區居委會——政府的“腿”。丙社區居委會既是法定意義上的社區治理組織，又是社區內法定的資源最豐富、最有權力的社會組織，但其權力和資源卻呈現弱化狀態，組織性質一直處于異化，盡管如此，在社區事務管理上也仍有其一席之地。

社區居委會接受街道辦事處和村委會的雙重“指導”，其經費來自村，業務關系則主要在街道。街道辦事處通過各科室和社區居委會的干部一起管理社區內的各種事務，完成各項行政任務。社區“上管天下地理，下管雞毛蒜皮，內管油鹽柴米，外管斗毆扯皮”；“上邊千條線，下邊一根針”。社區居委會一直充當著政府的“腿”，成為辦事處的附屬，因為它沒有街道辦事處的行政權，也缺少可支配的經濟資源，得到居民認同度也不高，它的主要利益在于完成街道辦事處交給的各項管理任務。因此，它對街道辦事處存在著行政上的依賴，對于擁有巨大經濟資源的村也“畢恭畢敬”。

社區的這種境地一方面反映了國家權力難以滲透到城市基層社會，只能借助社區居委會這種組織形式對城市基層實行管理，另一方面也反映了社區居委會權力、財力、人力資源能力的匱乏。

2.村委會——半行政半自治的利益共同體。乙村是村委會建制，實行村民自治，基地域板塊上被劃分為三個農業園和一個工業園，即農業一、二、三公司和工業公司。盡管《村民委員會組織法》規定村委會為自治組織，但實際上成了準行政組織，接受辦事處的領導和指導，村委會下設科室和所屬公司都是科層式管理，同社區一樣，村委會日常行政工作主要是完成街道辦事處交給的各項任務，接受街道辦事處檢查、驗收。

3.街道辦事處——準政府機構。街道辦事處是準政府機構，代表著城區政府對村和社區實施領導，擁有巨大的法定權威，對村和社區治理機制有著決定性的影響。甲街道辦事處不是一級政府，其部門設置卻已經涵蓋了城市基層政府的基本職能。作為城區政府代表，擁有包括政治、行政、經濟三個方面的資源。政治上的資源主要是街道黨工委的政治力量，這種力量對社區實際事務的影響不太大。街道辦事處最大的資源是巨大而廣泛的行政權力，為了履行其行政管理職能，往往不惜超越行政權力的邊界，而這種地界往往不會受到社會的明顯排斥。除此之外，街道辦事處還擁有巨大的財政收入，由于地處城鄉結合部，土地資源增值，外資的注入，房地產價格的攀升，城區外遷企業的落戶等都給街道財政巨大的經濟來源，足以維持其行政職能的有效運轉。

可見，辦事處的組織機構、巨大的經濟力量、在轄區“住民”中的權威都是辦事處進行村和社區事務管理不可或缺的重要資源。

四、社區內外各權力主體的交易合作與爭奪沖突

1.社區居委會與街道辦事處。根據《居委會組織法》規定，城市社區居委會是基層群眾自治組織，實行“自我管理、自我教育、自我服務、自我監督”。街道辦事處作為區政府派出機構是行政性組織，代表基層政府行使行政強制權。社區居委會接受街道辦事處工作指導，但在實行政治運作過程中，社區居委會成了街道辦事處的一個準行政組織，承擔了本應由政府承擔的任務，做的工作絕大部分是辦事處下派的行政任務。

盡管如此，街道辦事處對于社區居委會完成街道下派的各項工作任務仍不十分滿意。街道辦事處認為，“社區居委會辦事不得力，怕得罪人” ，“有利益就跑得快，無利則不賣力，應付了事”。而社區居委會對街道辦事處的領導作風和工作方式多有抱怨，認為“辦事處有利自己干，無利則踢給居委會”，“天天要報表、指標”，“居委會一無財權，二無處罰權，叫我們怎么開展工作”，“只給政策不給費用，我們怎么能給居民提供服務”，“又不體諒居委會工作的難處”，街道辦事處工作“搞假動作，不深入實際”。

2.社區居委會與村委會。目前，在丙社區居委會成員的心目中，其上級領導是村委會，雖然平時也跟街道辦事處打交道。丙社區居委會所獲的資源不管是財力、人力、權力，還是心理的依托感，都來源于和傾向于村落。在保持乙村組織機構不變的情況下，在行政村的地域內建立社區，每個組織中既有村民，又有居民。在村級組織與社區組織的關系上，按照區和街道的規定，村委會與社區居委會是平行、協調、互助的關系，丙社區的經濟和政府目標考核由乙村負責，社區丙監督和評定乙村兩委會的思想政治工作，從而造成了兩者之間的張力。

村委會認為，“街道辦事處只給政權，不給費用，社區的投入和硬軟件的提供憑什么由我們負責？”“既然村委會和社區是平行關系，考核應由街道干，社區也無權評定村委會工作”，“聯防聯治應由社區自己搞，村委會沒有義務保證社區的社會治安”。社區居委會則抱怨村委會只投資于村的公共工程和基礎設施建設，環境衛生不管，外來常住人口、流動人口的計劃生育工作應由村委會管。而且由于村居民混合的特點，村委會只管純村民，社區只管純居民引發對大量農轉非居民的管理出現空檔，造成村委會和居委會的矛盾沖突。

3.村委會與街道辦事處。從法律上講，村委會是農村基層群眾自治組織，街道辦事處是行政性組織，是政府的派出機構，二者不應該有行政上的隸屬關系。但實際上，村委會作為一個群眾性自治組織的性質并不純粹，很大程度上它仍然具有半行政性質，這樣，街道辦事處和村委會形成了領導和被領導的關系。

首先，街道辦事處出讓一部分的社會管理權能給村委會，作為交換，村委會則負責管理對象的費用，這種做法對于街道來說，既降低了工作強度，又節省了管理費用；對于村委會來說，獲得行政管理權，則得以在村務中爭取更大主動，可以求得自身權益的最大保障。

其次，街道傾向于使用行政壓力迫使村委會幫助完成其日常管理任務并使村委會分擔盡量多的管理費用來減輕財政的壓力。丙社區居委會用房，資金投入街道都以行政命令方式要求村委會提供。向村民收取的各種行政收費一般來說也直接向村委會索要。

再次，在村委會方面，村委會一直致力于化解自上而下的行政強制力，贏得更大的生存空間。比如街道在治安、計生問題上就會要求村委會協助，并先跟村委會打招呼，涉及村民利益都先征求村委會意見，并要求其協助解決。村委會也對街道下屬社區居委會進行人為滲透，丙社區主任是村農業三公司經理即為一例。