導語：如何才能寫好一篇道路交通管理基本原則，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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(截止到2013年10月底，我國機動車擁有量達2．5億輛。其中汽車1．35億輛，占53．9%，私家車超過8500萬輛，比10年前增長13倍;駕駛人達2．75億，是10年前的2．6倍［2］)，不但使道路交通活動與人們的工作、生活和娛樂休閑活動的關系日益密切，而且與公安工作的關聯度也日趨增加。其突出表現在與道路、車輛或道路交通活動有關的治安案件不斷上升，更有甚者，一些不法之徒往往通過道路、車輛或道路交通運輸過程進行刑事違法犯罪活動。另一方面，日益復雜的社會環境要求現代警察必須一警多能，特別是隨著交巡警———交通警察、巡警合一的警務模式(交巡警制度是世界大多數國家普遍采用的成熟警察勤務模式。交巡警制度整合了警力資源，是將刑事執法、治安管理、交通管理、服務群眾四大職能有機融合的新型防控體系，代表了未來的發展方向，是脫離原始，改變粗放，走向動態警務運行模式的顯著標志，必將產生強大的司法制衡力、社會治安的駕馭力、打擊犯罪的沖擊力)在我國高速公路和城市部分區域的推廣，公安專科院校作為人民警察培養的搖籃，為保證其專業人才培養目標和能力能夠更好地應對日益復雜社會環境的需要，掌握一定的道路交通管理基本業務知識不但必要而且十分重要。正是基于上述背景，學校在討論和修訂人才培養方案時，將《道路交通管理》課程增設為所有公安專業的公共基礎課。其目的就在于，通過該課程的學習，讓非交通管理專業的學員也能了解和熟悉公安道路交通管理的基本知識和警務工作規范，從而促進公安高專大公安專業的建設，以及公安通用人才的知識結構和能力培養，更好地應對當前公安工作面臨的挑戰。

二、課程內容選擇與設置

根據上述課程的性質與定位，《道路交通管理》作為公安專科院校非交通管理專業的公共基礎課，一般教學課時設置為34個課時左右(周2課時)，其中實訓課時數達到12課時，占到總課時量的35%。在34個教學課時內，為了達到教學目的取得良好的教學效果，《道路交通管理》課程在內容選擇上必須強調教學內容的針對性和實用性，即課程學習內容的選擇與設置，必須結合不同警種在公安工作中的實際需要，完善其對交通管理基本專業知識的熟悉、了解和掌握，從而真正做到知識點學習和實戰工作需要的無縫對接。根據目前我國公安工作的特點，以及交巡警體制改革的趨勢，結合本課程計劃教學課時的有關要求，課題組經反復討論和教學實踐后擬定，非交通管理專業開設《道路交通管理》課程，應側重于對現行交通管理基本法律與業務知識的熟悉和了解。為此，本課程的內容選擇與設置分為道路交通管理基礎知識及道路交通管理警務規范兩部分。道路交通管理基礎知識部分，包括道路交通管理基本法律法規知識和道路交通信號與設施兩個模塊。通過這兩個模塊的學習，首先讓學員了解道路交通的基本原則和執法管理的法律依據，以及維護道路交通安全的基礎設施特別是交通標志標線等基本知識。道路交通管理警務規范部分旨在讓學員對道路交通管理警務，即道路交通秩序管理、車輛與駕駛人管理以及交通事故處理的基本內容與工作規范要求，有一定的了解和熟悉。對于這部分內容的學習，又可以根據道路交通管理工作與勤務，分解為交通指揮與疏導、交通安全違法行為處理、交通管理執法規范、車輛管理、駕駛人管理、交通安全宣傳、交通事故處理與預防等模塊進行。通過上述兩部分內容的系統學習，力求使學生熟悉和了解道路交通管理基本業務及相關法律法規和工作規范，以“三懂五會”即:懂交通管理基本法律法規和規范、懂交通管理設施基本知識、懂交通管理基本業務，會疏導指揮交通、會查處交通違法行為、會快速處理交通事故、會識別車輛牌證、會開展交通安全宣傳工作為教學目標。

三、課程教學模式設計

《道路交通管理》課程一直以來是作為概論性的課程開設的，所以在以往的教學實踐包括教材內容的取舍上，著重于一些基本知識點的概況介紹，如我國道路交通管理體質的演變、道路交通管理的對象和內容、我國道路交通管理的原則和方法等等。這就使得該課程的教學模式局限于教師的純理論課堂講授，內容上既沒有針對性也缺乏重點。針對這次方案修訂，在所有公安專業增設《道路交通管理》課程，如果仍采用這種老套的教學方法和內容就會失去增設該課程的實際意義和效果。而按照“面向實戰、講究實用、追求實效”的專科教育教學原則［3］，必須注重學員實戰動手能力的培養。因此，結合過去一年的實際教學創新嘗試和經驗，課題組達成了共識，《道路交通管理》課程可以通過學生自學、教師重點講授、案例分析與討論、角色模擬演練與角色扮演、觀看錄像或視頻等多樣化的教學手段和方式，注重理論學習聯系具體工作實際，突出公安交通管理工作的實戰性特色。在實際教學過程中具體采用哪種方法，主要結合不同教學內容的需要和不同教學對象的特點(如普通大專班學員、對口升學生源以及體改班等)有所選擇和調整。從教學內容來講，道路交通管理基礎知識部分，即道路交通管理基本法律法規知識和道路交通信號與設施兩個模塊，可以通過引導學生自學、教師重點講授的方法完成教學;車輛與駕駛人管理以及交通事故處理兩個模塊的內容，在引導學員自學和熟悉《機動車駕駛證申領和使用規定》與《機動車駕駛證業務工作規范》、《機動車登記規定》與《機動車登記工作規范》以及《道路交通事故處理程序規定》與《道路交通事故處理工作規范》等法律規范的基礎上，采用針對具體教學案例的分析與討論的形式加強學員對相應重點內容的理解與掌握;交通秩序管理的內容，如道路交通安全違法行為處理、交通警察道路執勤執法規范、公路巡邏民警隊警務規范等內容，特別適合采用角色模擬演練的方法，增強學員的學習興趣和學習效果;而道路交通指揮與疏導、交通警衛、交通安全宣傳等內容通過觀看相關的錄像或視頻進行教學，使教學內容豐富務實更具實用性。從教學對象來講，由于不同層次和渠道的學員，原有知識結構、學習能力與接受能力、學習興趣與主動性等方面的差異與不同，針對不同內容的深度與側重，教學方法的選擇必須做出適當調整。如針對對口升學渠道的學員，多采用角色模擬演練與角色扮演、觀看錄像或視頻的方式進行教學;對于體改班的學員則多采用學生自學、案例分析與討論等理論聯系實際的方法進行教學。

四、課程教材選用與建設

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重慶市力爭建設成為適合居住、交通通暢的大都市，應面向全市積極開展一系列改善交通的建設，為了檢驗暢通工程的實施效果，需要建立科學合理的評價指標體系，從交通系統的角度綜合各方面指標客觀、公正地開展評價工作。

1對象界定及評價指標體系建立原則

1．1對象界定

重慶市位于中國內陸西南部、長江上游，2011年，國務院批復的《成渝經濟區區域規劃》把重慶定位為國際大都市。重慶力爭建設成為暢通城市的理念根深蒂固，重慶加快了建設交通的步伐，重慶由于特殊的地理環境，復雜的人口組成，巨大的人口規模，導致道路交通管理一直是個棘手的問題。

1．2指標體系建立原則

科學合理的評價指標體系是評價結果的客觀、有效的重要保證，因此筆者對評價指標的選取主要遵循以下基本原則：（1）在遵循國家標準評價指標的前提下，筆者評價主要參照《城市道路交通管理評價指標體系》，選取的指標能夠很好地反映重慶市的道路交通管理狀況，具有可操作性、可比性、針對性；（2）選取的指標要盡量簡化，側重于客觀反映重慶市道路交通管理的效果及存在的問題；（3）選取的指標能夠反映重慶市交通發展的整體水平，并能夠滿足將來一段時期的需求，能體現可持續的發展方向。

2重慶市主城區道路交通管理的綜合評價

2．1確定評判因素集和評價集

2．1．1評判因素集的確定

重慶市是典型的山地城市，在許多方面與平原城市有較大的差異：（1）地理形態復雜、生態環境敏感、人口高密度集聚、城市建設用地緊張；（2）多數路網呈自由式，隨地形坡度起伏大，非直線系數大，技術標準較低；（3）許多道路所承擔的功能常常不相符合其設計標準，道路橫斷面設計一般不考慮非機動車道，單車道寬度和整體道路寬度一般均低于平原地區城市標準；（4）緊缺的用地資源造就了重慶市道路網的狹窄、供應不足的特色。以上差異決定了大規模改建道路的難度，因此在選取重慶市主城區道路規劃管理的評價指標時應結合重慶市的特點，選取適合重慶市主城區這以特定對象的道路交通管理評價指標。結合重慶市主城區道路的特點和管理范圍綜合評估的要求，主要從基礎設施建設、運行狀況、管理狀況、綜合效益4個方面因素進行綜合評判。其中，綜合效益是筆者根據重慶交通與社會的密切聯系而提出的目標，建立重慶市主城區道路交通管理目標多級綜合評判的因素集：U［1］－［2］：U＝｛u1，u2，u3，u4｝＝｛基礎設施建設狀況，運行狀況，管理層面，綜合效益｝，其中了，u1代表基礎設施建設層面；u2代表運行層面；u3代表管理層面；u4代表綜合效益。每個方面又需要有若干個因素來體現（第2個層次的因素）：u1＝｛u11，u12，u13，u14，u15，u16｝＝｛道路網密度，道路面積率，道路網級配比例，人均道路面積，公共交通站點300米半徑覆蓋率，干道人性設施間距｝；u2＝｛u21，u22｝＝｛居民平均出行時間，高峰小時干道平均車速｝；u3＝｛u31，u32｝＝｛干道交叉口燈控率，交通標志設置率｝；u4＝｛u41，u42｝＝｛公眾滿意率，促進社會經濟發展｝。重慶市主城區道路交通管理綜合評判就是運用價值函數法將以上多層次的評價指標體系進行綜合評判，從而得到直觀的評價結果。

2．1．2評價集的確定

根據重慶市主城區道路交通管理的結構，綜合考慮價值函數的特點，將道路交通管理的評價等級分為5個等級，依次為優秀、良好、中等、及格、較差。

2．2評判集及權重集的確定

2．2．1確定因素層指標

在因素層指標體系中，可能既有定性指標，又有定量指標。而定量指標中可能既有正指標，也有逆指標，且各定量指標單位、取值范圍各異。為此，很有必要定量化定性指標，標準化定量指標。假定經過指標定量化、標準化處理后，如道路網密度、道路面積率、道路網級配比例、人均道路面積、公共交通站點300米半徑覆蓋率、干道人性設施間距6個因素指標值分別為X1、X2、X3、X4、X5、X6；居民平均出行時間、高峰小時干道平均車速指標值分別為Y1、Y2；干道交叉口燈控率、交通標志設置率指標值分別為：Z1、Z2；公眾滿意率、促進社會經濟發展指標值分別為K1、K2。（1）定性指標定量化。依據心里學家分析，人類識別信息的極限能力為7＋－2，所以經考慮，將定性指標分為7級。（2）定量指標標準化。考慮到方法的有效性，可以采用線性插值法將指標標準化，具體步驟如下：①將理想的定量指標值標準化為1．00；②將極不理想的定量指標值標準化為0；③采用線性插值法確定定量指標的標準化值。各定量指標的理想化值根據實際情況確定。以居民平均出行時間指標為例，可以認為當其實際值s為0．5及以下時其標準化值為1，當其實際值s為1及以上時其標準化值為0，從而可以得到其實際與標準化值之間的分段線性函數為：（公式略）。

2．2．2確定權重集

（1）采用Delphi法建立評價因素集。Delphi法是通過收集專家的評價來確定各要素在評價過程中的重要程度（特別重要、很重要、一般重要、不重要、不必考慮）的篩選過程。（2）采用AHP確定評價指標權重①構造判斷矩陣。兩兩因素重要性比較：采用1－9標度法對因素的相對重要性之比作出判斷，給予量化。AHP法設計了范圍1－9的比率標度（見表3）。定性區分事物的能力可應用5個重要程度的屬性表示，如果需要較高精度時，可采用兩個相鄰屬性之間的值，從而就得到了9個數值，即9標度。設幾個因素（n＜＝9），用1－9標度法對兩兩因素進行比較，用Bij表示因素i與因素j相對重要性之比，得到判斷矩陣表達式：（公式略）。

3重慶觀音橋的交通管理綜合評價的實施

重慶市觀音橋商圈是目前重慶市主城區五大商圈之一，用地功能以商業、居住為主，觀音橋商圈作為重慶主城區商業發展最快的商圈，吸引客流逐年上升，區域內部交通主要以商圈環道為中心，通過主干路及其他城市次干路向外輻射，高峰小時交通量超過9000pcu／h，觀音橋商圈區域是重慶市未來重要的商業、居住集中地，對重慶市的發展至關重要，也較有代表性，所以觀音橋商圈的道路交通管理工作十分重要。基于以上闡述的理論方法及獲得的指標權重，對觀音橋的道路交通管理情況做了簡要評判，見表7，望能夠給評判工作人員提供參考，給觀音橋的道路交通管理評判工作提供便利。通過對觀音橋的評價表分析得知，人均道路面積和道路等級兩項指標的標準化值很低，這也是影響了觀音橋道路評價結果的癥結所在，所以應有針對性地對道路管理提出改進措施：（1）人均道路處于較低水平，商圈區域土地資源十分有限，且未來土地利用也沒有很大改變，新建道路已經沒有太大的空間，因此需要以改變現有道路為主，重點應放在改造現狀次、支干路，盡量提高道路標準，提升道路通行能力，并且加強次、支干路的聯通，提升商圈區域整體路網的交通承載力，進一步提高商圈區域的道路資源。（2）加快次、支道路建設，構建級配比例合理的道路網。級配合理的道路網結構能夠將各交通產生吸引點合理銜接，且容易形成路網主通道的分流體系，保障主通道功能的發揮。#p#分頁標題#e#

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[關鍵詞]交通；交通事故；交通安全法；事故責任；賠償責任；宣傳

1前言

“撞了白撞”，源自沈陽。1999年8月30日沈陽《沈陽市行人與機動車道路交通事故處理辦法》(以下簡稱《規定》)，同年9月10日實施。《規定》中規定出現以下情況者，行人和非機動車將負全部責任，機動車不負責任：行人、機動車通過有交通信號控制的路口時違反交通信號控制規定而與機動車發生交通事故的，在設有交通設施隔離或者噴劃有分道線的路段上，行人、非機動車進入機動車道內部與機動車發小交通事故的，在禁止行人、非機動車通行的立交橋、高架橋上發生交通事故的等等。隨后，一些省市也作了類似的規定，這些規定被老百姓和媒體概括為“行人違章，撞了白撞”。

《中華人民共和國道路交通安全法》(以下簡稱《交通安全法》)于2003年11月28日公布，2004年5月1日起正式施行。縱觀這部法律草案修改和審議的全過程，可以說它是伴隨著“撞了白撞”被否決的呼聲出臺的。在這部法律出臺前后，許多媒體以“撞了白撞”被否決為主要內容，爭相報道《交通安全法草案》和《交通安全法》對機動車與行人、非機動車之間發生交通事故的責任問題。幾乎一致認為《交通安全法》否決了“撞了白撞”，體現了對行人等交通弱者的關愛，凸現了“人本原理”。甚至說行人和非機動車多了安全感。筆者認為，這種宣傳存在誤區，對道路交通安全管理是不利的。

2“撞了白撞”演繹的片面性

結合相關討論和不同觀點，分析各種“撞了白撞”的輿論和說法，筆者認為其存在兩方面的片面性。

2．1混淆了交通事故責任與交通事故損害賠償責任兩個概念

因道路交通事故引起的法律責任可分為3種，即刑事責任、行政責任和民事責任。

根據(中華人民共和國刑法)第一百三十三條規定，違反交通運輸管理法規，因而發生重大事故，致人重傷、死亡或者公私財產重大損失的，構成交通肇事罪，應承擔刑事責任。刑事責任是交通事故最為嚴重的責任形式。

交通事故的行政責任，是公安機關根據當事人違反道路交通管理法律法規的行為，以及違章行為(2004年5月1日以后稱交通安全違法行為)與交通事故之間的因果關系，依照相關法律法規的規定，對責任者作出的警告、罰款、吊銷機動車駕駛證、拘留等行政處罰。

交通事故的民事責任，是指行為人因交通事故造成他人人身和財產損害，依照相關法律法規的規定應當承擔的賠償責任。

在同一交通事故中，3種法律責任形式可以同時并存。幾乎每一樁交通事故，不管事故責任者是否被迫究刑事責任或行政責任，都可能引起民事損害賠償責任。

公安機關處理交通事故的依據在2004年5月1日前是《中華人民共和國道路交通事故處理辦法》(簡稱《處理辦法》)。《處理辦法》由國務院制定和，其性質屬于行政法規。《處理辦法》將交通事故定義為因違反《中華人民共和國道路交通管理條例》和其他道路交通管理法規、規章的行為，過失造成人身傷亡或者財產損失的事故。”這一定義的出發點是將交通事故作為行政違法行為來界定，它以違章和過失為構成要件。與此相適應，《處理辦法》規定公安機關根據當事人的違章行為與交通事故之間的因果關系，以及違章行為在交通事故中的作用，制作“交通事故責任認定書”，對當事人應該承擔的交通事故責任作出份額劃分，即認定當事人承擔全部責任、主要責任、次要責任、同等責任，或者不負事故責任。所謂交通事故責任認定，其實只是對當事人違章行為的具體表現以及違章行為與交通事故關系大小作出的決定。責任認定書載明的交通事故責任，只說明交通事故的原因和結論，是交通事故責任者是否應當承擔交通事故行政責任或刑事責任，以及公安機關對交通事故責任者進行行政處罰、對交通事故損害賠償進行調解時衡量損害賠償幅度的參考依據。

道路交通事故責任認定系行政確認，屬行政法范疇，而民事侵權賠償責任屬民法范疇。交通事故責任認定不具有直接確認和分配損害賠償民事責任的功能，兩者有重大區別。然而現實生活中普通百姓談交通事故責任，通常最關心的是民事損害賠償責任，并非由公安機關認定的“交通事故責任”。他們把《規定》中“由行人負全部事故責任”或者“認定非機動車輛騎車人負事故的全部責任”，誤認為既包括行政、刑事責任，也包括民事損害賠償責任，因而陷入行人違章“撞了白撞”的認識誤區。

2．2對《規定》理解不全面

不難看出，《規定》的主要內涵是對與行人有關的交通事故處理條款的具體化，其目的是為了方便快速認定交通事故責任，沒有取消機動車方無過錯賠償的條文。許多人之所以認定《規定》是“撞了白撞”的條款，根本原因之一是片面認為《規定》取消了無過錯賠償條款。

人們大多只注意到《規定》對行人、非機動車的嚴格要求，忽視了《規定》對駕駛入的要求。《規定》中規定的是，當交通事故完全由行人、非機動車的違章行為引起，而駕駛人沒有違章時，才由引起交通事故的行人、非機動車方承擔事故全部責任。2004年5月1日前公安機關主要從行政違法方面對“交通事故責任”進行認定，其責任構成以當事人違反交通管理法規和主觀上有過錯為要件(現行的法律、法規亦如此，參見《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》和《交通事故處理程序規定》)。但是當公安機關認定機動車方不承擔“交通事故責任”時，并不等于其不承擔事故賠償責任，即不管機動車方是否負有交通事故責任，受損害的行人、非機動車方仍可獲得機動車方的無過錯賠償。

根據《處理辦法》的精神，2004年5月1日前，在交通事故處理中，對汽車方的責任歸責以過錯責任原則為主，輔之無過錯責任原則。中國著名民法學家梁慧星先生撰寫的《中國民法典草案建議稿》中將交通事故劃分為兩種情形，確立不同的歸責原則。即機動車相互碰撞或損害的情形，適用過錯責任原則，根據雙方過錯大小分擔損失；機動車傷害行人與非機動車的情形，適用無過錯責任原則。筆者主要討論的是后一種情形。

對于交通事故損害賠償實行無過錯責任原則的法理依據有三：

(1)危險控制理論，即“誰能夠控制、減少危險誰承擔責任”的原則。

惟有汽車公司、汽車所有人和駕駛人能夠控制危險，盡可能避免危險，使其承擔賠償責任，能夠促使其謹慎駕駛，盡可能減少損害。

(2)危險分擔理論。

汽車事故是伴隨現代文明而帶來的意外風險，應由享受現代文明的全體社會成員分擔其所造成的損害。汽車公司、汽車所有人因承擔責任所付出的賠償金，通過提高運費和投保責任保險，最終轉嫁給了整個社會，實際是由全體消費者分擔了風險。從表面上看，實行無過錯責任，似乎對汽車保有者很苛刻，實際上是整個社會的消費者分擔了責任，是最公平合理，最符合社會正義的。

(3)報償責任理論，即“誰享受利益誰承擔風險”的原則。

汽車公司和汽車所有人享受汽車帶來的利益，當然要對所獲利益付出代價，承擔因汽車運行所帶來的風險。

對危險作業造成損害，實行無過錯責任原則，有利于加大危險作業者的注意義務，防止損害的發生。就道路交通事故而言，危險方主要來源于機動車一方。根據“危險控制理論”，誰最能夠控制和減少危險，誰就應當承擔未能回避危險結果發生的責任。因此，在法律制度設計上賦予機動車駕駛人高度注意義務，以促使其謹慎駕駛，盡可能避免損害發生。同時也有利于平衡當事人權利義務關系，實現對弱者的保護，體現現代民法“以人為本”的價值取向。

在適用無過錯原則的前提下，考慮“過錯相抵”與無過錯原則相權衡和調和。我國《民法通則》第一百二十三條規定：“從事高空、高壓、易燃、易爆、劇毒、放射性、高速運輸工具等對周圍環境有高度危險的作業造成他人損害的應當承擔民事責任；如果能夠證明損害是由受害人故意造成的，不承擔民事責任。”這一條款是關于無過錯責任歸責原則的規定。這樣，在加害人承擔責任的前提下，可酌情減輕加害人的責任。

由分析可知，沈陽等市出臺和實施《規定》有一定社會背景，并沒有違反過錯責任原則，也沒有突破當時的法律法規，不是形容的那樣“撞了白撞”，某些媒體所作的宣傳帶有片面性。

3媒體宣傳的誤區

“撞了白撞”是否被否決(暫且借用該說法)，只要認真研究《交通安全法》就知道并非完全如此。《交通安全法》在第七十六條規定：機動車發生交通事故造成人身傷亡、財產損失的，由保險公司在機動車第三者責任強制保險責任限額范圍內予以賠償。超過責任限額的部分，是機動車與非機動車駕駛人、行人之間發生交通事故的，由機動車一方承擔責任；但是，有證據證明非機動車駕駛人、行人違反道路交通安全法律、法規，機動車駕駛人已經采取必要處置措施的，減輕機動車一方的責任。這一規定包含了兩個方面的內容：

一是規定了機動車與行人、非機動車駕駛人發生交通事故的損害賠償基本原則，即一般情況下由機動車方承擔民事責任，這是我國民法通則規定的處理高度危險作業發生事故所采用的原則，在處理交通事故中應遵循這一原則。

二是對前述損害賠償基本原則進行了補充，即機動車方在特定條件下可以減輕損害賠償責任；行人、非機動車并不是在任何情況下都可以獲得全部賠償，如果被舉證是由于自身違反交通安全法律、法規，而機動車駕駛人采取了必要處置措施屬實時，也可能只獲得部分賠償。

這說明《交通安全法》只是進一步明確了行人、非機動車與機動車發生事故后可以獲得機動車方的賠償以及機動車駕駛入駕駛機動車時應當避讓橫路行人的規定，沒有否定在交通事故中行人應當承擔的行政責任和其他法律責任。由此可見，“撞了白撞”被否決的說法不確切。

可以肯定地說，《交通安全法》較之以往的交通法律法規在保護行人、非機動車駕駛人安全等方面無疑進了一大步。但是如果媒體，尤其是學術界，過多地使用“撞了白撞”被否決這些說法，會使人們片面理解交通安全法律、法規，削弱交通安全意識。尤其是有關《交通安全法》否決了“撞了白撞”，行人多了安全感這類宣傳是非常有害的，會在行人、非機動車駕駛人頭腦中形成誤區，使他們以“弱者”自居，增加與機動車斗勝的“膽量”，給交通安全和暢通造成危害，給道路交通管理增加難度。

應當清楚認識的是：交通事故中的行人、非機動車駕駛人獲得損害賠償只是在事故發生后的一種有限補救，并不會因此獲得交通安全保障。這是非常淺顯的道理，盡管《交通安全法》有關事故損害賠償的規定對提高機動車駕駛人的安全注意力有一定積極作用。

4“弱者”向“強者”的轉化

“撞了白撞”被否決這類宣傳闡述的觀點之一是：行人、非機動車駕駛入在交通活動中是“弱者”，在制度設計上應實現對弱者的保護。有人認為，無過失責任的基本思想，不是對不法行為的制裁，而是對不幸損害的合理分配，是基于分配正義的理念。民事責任與行政責任不同，它具有調整和平衡當事人利益關系的功能。

民法在調整和平衡當事人利益關系方面，主要體現為對弱者權益保護的傾斜，以實現社會公平與正義。將行人視為弱者，不僅因為他們大多數是為生活奔波的普通百姓，而且因為他們與機動車相比，反應速度慢，避讓能力差。更為重要的理由是，行人與交通工具之間發生沖突，是侵犯他們通行權與侵犯他人生命權相矛盾，行人違章穿行馬路，侵犯了交通工具的通行權；交通工具撞傷或撞死了違章的行人，侵犯了人的生命權。人是“肉包骨”的，交通工具是“鐵包肉”的，行人在交通事故中以其血肉之身軀與鋼鐵之車體相擅，無論在什么情況下行人都是弱者，往往因此造成終身殘廢，甚至付出生命代價。這類觀點大多是從社會道德角度闡述的，把法律法規保護的弱者范圍擴大化，缺乏自然科學方面的分析，其宜傳害大于弊。

“保護弱者”是《交通安全法》立法過程中倡導的一個重要原則，也是社會主義精神文明和“人本原理”在法律上的體現。通過對弱者的保護，進而提高全民的交通文明意識。但是必須明確，法律、法規對弱者的保護對象是特定的，強調的是保護絕對弱者的利益，并不是強調保護相對弱者的利益。例如，對一些認知能力、行為能力明顯低于一般社會群體的人來說，因其在道路交通活動中處于弱者地位，所以其交通權利應當受到法律法規的特殊保護和尊重。但是機動車與自行車駕駛人和行人，在道路交通活動中通常都是相對的強者與弱者，都應當依法保護自己的道路交通權利，履行其道路交通義務，沒有絕對的、特殊的權利。

從統計規律看，發生道路交通事故時，受到人身損害的大多是非機動車駕駛人和行人。所以在許多情況下，非機動車駕駛人和行人相對于機動車都是交通活動中的弱者。然而并非在任何情況下都如此。按照唯物辯證法的觀點，事物總是一分為二的，矛盾的雙方在一定條件下可以相互轉化。同樣，在一定條件下，行人、非機動車駕駛人完全可以轉化為交通活動中的“強者”。只要稍加分析就知道，當機動車在道路上正常行駛時，行人、非機動車突然在其制動非安全區內出現的時候，這種轉化就會出現。因為根據機動車運動力學原理和交通心理學原理分析可知，若行人、非機動車在機動車前方的制動非安全區內出現，其事故幾乎無法避免。假如在這種情形下機動車駕駛人強行駕車避讓，后果不堪設想。這時不管是“血肉之軀”的行人、非機動車駕駛人還是“鋼筋鐵骨”的機動車，都可能會在巨大能量的作用下毀于一旦。在這種條件下血肉之軀的“弱者”借助機動車行駛時的能量轉化成了“強者”，可能將機動車弄得人仰馬翻，也可能與之同歸于盡。試想，如果機動車上乘坐的是幾十個乘客，突然出現的行人和非機動車還能稱為“弱者”嗎。由此可見具有完全責任能力的行人、非機動車駕駛人是相對弱者，只有在履行法律義務后才能得到法律的全面保護。因此，《交通安全法》在對機動車駕駛人駕車時提出更高要求的同時，對行人、非機動車安全通行的要求也沒有降低(參見《交通安全法》等相關法律、法規)。這就是說行人如果違反了這些規定與機動車發生交通事故，而機動車駕駛人又可以證明自己采取了必要處置措施的，行人肯定要承擔交通事故責任，包括行政責任，民事賠償責任，甚至刑事責任。

5結束語

綜上所述，目前老百姓對交通法律、法規有模糊認識，由此也可以看出有的媒體和法學界在宣傳上有誤區。

宣傳的誤區主要在于對老百姓以及某些法學界人士的言論未加仔細判別，片面強調從社會道德的角度保護行人、非機動車駕駛人等“弱者”，忽視了對法律原則和法律概念的澄清，從而混淆了交通事故行政責任與交通事故損害賠償民事責任的概念，演繹出“撞了白撞”這類不確切的形容法律、法規的名詞；特別是在宣傳中沒有運用自然科學原理分析交通“強者”和“弱者”的相對性，把法律、法規保護的弱者范圍擴大化，不利于行人、非機動車駕駛人自覺遵守交通法律、法規，約束自身交通行為，不利于倡導文明參與交通，更不利于交通安全。“”版權所有

篇4

一、領導重視、健全機構是開展好創建平安暢通縣區工作的重要保證。

根據全國道路交通安全工作部際聯席會議精神和省、__市關于預防道路交通事故工作的要求，__市委、市政府高度重視預防道路交通事故工作，為進一步加強對預防道路交通事故工作的領導，市政府成立了以分管副市長為組長，由市政府辦、公安局、安監局、交通局、建設局、公路分局、衛生局、氣象局、交巡警大隊等部門領導成員的市預防道路交通事故領導小組，領導小組下設辦公室，負責處理領導小組日常具體事務，辦公地點設在市交巡警大隊，并建立全市道路交通安全工作局際聯席會議制度。同時，各鎮鄉（街道）也都相應成立了本地區預防道路交通事故領導小組及其辦公室，專人專職負責抓好這項工作，確保責任落實到位。為確保平安暢通縣區工作的順利實施，市政府根據工作需要和人動及時調整和充實了市預防道路交通事故領導小組和辦公室成員，下發了《__市創建平安暢通縣區實施工作方案》和《關于分解下達__市實施平安暢通縣區工作任務的通知》，把平安暢通縣區工作的各項任務分解到各鎮鄉（街道）和有關職能部門。__市委、市政府對實施平安暢通縣區工作十分重視，把實施平安暢通縣區工作提高到實踐“科學發展觀”“構建和諧社會”和建設“平安__”的高度來認識，將其作為政府工程、民心工程來抓，切實擺上工作議程，市委常委會多次研究交通問題，提出了建設要以改善交通環境，實現平安暢通為中心的理念。根據市委常委會精神、市委、市政府分管領導先后十一次召開專題會議，研究道路交通建設問題。

二、各負其責、齊抓共管是開展好創建平安暢通縣區工作的基本要求。

市預防道路交通事故領導小組積極發揮領導、指揮、協調、檢查、督促的重要作用，針對我市交通存在的問題，研究探索路網建設、交通秩序管理整頓、停車場建設、交通管理設施建設、靜態交通管理、重點交通違法整治等一系列問題的解決對策，組織開展了以打擊“三車”非法營運和公路主干道交通“三個有序”為重點的交通秩序整頓，有效地促進了交通秩序好轉。在實施工作中，公安交巡警、交通、建設、安監部門充分發揮職能作用，在交通管理設施建設，交通秩序管理整頓、道路基礎設施建設，發展公共交通等方面做了大量工作；城市建設執法、交通、工商等部門分別在打擊“三車”非法營運、摩托車、自行車停放管理、攤點違章占道、燈箱廣告合理設置等方面加大工作力度，取得了明顯成效；宣傳、教育部門在電視、報紙等新聞媒體上開展交通法規宣傳，加強了對中、小學生的交通安全教育，提高了市民的交通安全意識；各鎮鄉（街道）根據本轄區的交通實際情況，加大交通安全宣傳力度和交通秩序的整治。

1、加強交通管理整頓，確保道路交通安全暢通。

我市緊緊圍繞著“路口有序、行車有序、停車有序、營運有序”的工作目標，大力開展交通的管理與整頓。以道路交通百日整治行動為契機，通過對交通運輸企業安全生產狀況的核查力度，抓好源頭防范，對全市的十個重要點段安排24小時設卡巡邏，強化對駕乘二輪摩托車不戴安全頭盔、超員、行人過街不走斑馬線、闖紅燈、車輛違法停放、超限、超載、超速，非法拼裝報廢的機動車從事運輸活動為整治重點，特別是開展以“三車”非法營運為重點的交通專項整頓，取得良好的效果；以預防重特大交通事故攻堅戰為契機，在城區重點整治駕乘摩托車不戴安全頭盔、超員、無證駕駛、駕駛無牌無證摩托車上路、機動車、非機動車、行人闖紅燈、違法停放、占道行駛、十一個燈控路文秘站－中國最強免費

文秘網！口等候放行的機動車超越停車線停放等顯見性違法行為；在省道、縣鄉道重點整治非客運車輛載客、無證駕駛、酒后駕車、夜間會車不關大燈、違法超車、疲勞駕駛、客運車輛超員、機動車超速、超限超載；在農村地區重點整治非法拼裝、報廢的機動車從事運輸活動，農用車非法載客。歷次整治行動，均能做到認真部署，狠抓落實。我市交通、公安交巡警、公路等職能部門把道路作為主戰場，逢違必究，嚴管重罰，形成高壓態勢。2、加強源頭管理，規范和嚴格駕駛人培訓、考試。

我市交通、交巡警部門深入實施駕駛人素質教育工程，督促駕校執行駕駛人素質教育大綱，加大對駕校實施培訓記錄審核和預約制度，落實教學大綱各項要求情況的監督檢查力度，嚴格對駕駛人培訓機構的管理和考核，落實考試員雙簽名制度，規范培訓、考試工作：一是交通部門對機動車駕駛培訓機構嚴格按資質準入條件進行審查，對符合規定的予以核發《培訓許可證》。二是公安交巡警部門共有8名考試員均通過省級培訓考試，持證上崗并由計算機隨機安排考試員。三是摩托車類理論考試已實現計算機管理，無紙化考試，考試成績實行計算機管理，樁考設置規范。四是交通部門核實了駕校的培訓記錄，公安交巡警部門將經交通部門核實的駕校培訓記錄存入檔案。五是公安交巡警部門對機動車駕駛人違法處罰的同時進行記分管理，將違法記分信息、考試信息錄入機動車駕駛人管理系統。六是公安交巡警部門對違法記分滿12分的，通知參加教育考試率達100%；不參加教育考試的，公告停止駕駛證使用率達100%。

3、加強對道路交通運輸企業的監管，確保客貨運交通安全。

我市嚴格落實單位責任制特別是交通運輸企業責任制，把交通運輸企業履行交通安全主體責任作為道路交通安全工作的一條基本原則，使之制度化。交通部門組織對轄區內21家運輸企業安全管理的檢查和安全評估，21家運輸企業建立了內部安全管理機構、制度，責任明確，配有專職安全管理人員，落實了客貨車日趟檢制度和定期安全教育制度；公安交巡警部門完善了8家客運公司、419部9座以上客車、515個客運駕駛員的戶籍化管理檔案；公安、交通部門實施了對運輸企業及其駕駛人的動態監督和管理，對10家客運超員的客運企業進行了通報并嚴令整改，對7名記滿12分的駕駛人通知客運企業嚴禁其參加客運工作并建立了客運交通安全群眾監督制度，督促客運企業在客車車廂內的醒目位置公布舉報投訴電話。公安、交通部門嚴格按照危險化學品運輸管理要求，進入我市的危險化學品運輸的5家企業、7輛運輸車、15人從業人員嚴格審查，準入資格獲得率達100%、檢驗率達100%，共審批危險化學品公路運輸通行證7份，危險化學品道路運輸車輛進入禁行區域時間路線核準憑證7份，做到了危險化學品道路運輸審批率達到100%；同時，我市道路應設置危險化學品禁止通行標志11面，已設置11面，做到了危險化學品運輸車輛禁行路線的禁行標志設置達到100%。

4、加強機動車安全管理，提高車輛安全性能。

我市公安交巡警部門加強對轄區內僅有的一家__機動車（摩托車類）檢測有限公司進行選派民警駐站監督檢查，嚴格督促檢驗機構通過計量認證，取得檢驗資格證書，檢驗人員持有經過省級部門上崗培訓和統一考核的證書；建立了完善的機動車（摩托車）登記、檢驗制度和管理機制，督促小型汽車以上的機動車到有檢驗資格的檢驗機構登記、年檢；對達到強制報廢標準的機動車進行通告。經抽查，我市載客汽車，重、中型載貨汽車注冊登記率達到100%，其它汽車達到98%以上，拖拉機達到80%以上，摩托車達到95%以上；公安、教育部門聯合制定了《關于進一步強化學生接送車輛安全管理工作的通知》，督促學校對駕駛人開展經常性安全教育，簽訂安全駕駛責任狀；同時對全市所有學校的校車進行全面排查，對校車年檢、駕駛員資質情況進行全面審查，全市148輛接送學生的車輛中，學校自購87輛中有6輛達到報廢年限予以堅決取締，長期和短期租用61輛車中有4輛車由于沒有營運資質等原因予以取消。目前，我市實有校車138輛，其中學校自購校車81輛，租用車57輛均按各自轄區建立了一車一人檔案；全市11家客運企業813輛客運車輛通行于全市各鎮鄉（街道）村。

在各部門積極參與、密切配合下，形成了綜合治理，齊抓共管，共同參與的良好局面。

三、科學規劃、完善設施是開展好創建平安暢通縣區工作的前提條件。

創建平安暢通縣區工作中，我市十分重視道路交通建設管理的科學性，逐步向城市交通的現代化、科學化發展。20__年制定了《中心城區道路交通管理規劃》并通過了省級專家鑒定和政府頒布實施；20__年制定了《__市城市公共交通規劃》并通過了省級專家鑒定和政府頒布實施；20__制定了《__市道路交通安全工作規劃》并通過了省級專家鑒定和政府頒布實施。上述規劃的制定有效保證了我市道路交通建設管理的科學性和計劃性。同時市政府還制定了交通安全年度建設、維護計劃并納入當年財政預算，并逐步加大了對道路交通安全設施建設的投資。

四、強化宣傳、提高意識是開展好創建平安暢通縣區工作的必要基礎

全力營造良好的社會輿論氛圍，進一步增強廣大人民群眾的交通安全意識、交通法制意識和交通文明意識，創造文明、和諧、安全的交通環境。市政府組織制定了道路交通安全宣傳教育計劃，明確了公安、安監、交通、農機、司法、教育、宣傳新聞等職能部門的職責，組織開展交通安全“五進”活動：一是聯動媒體，鞏固宣傳陣地。在__等路段舉行了交通知識宣傳咨詢活動，向市民發放《市民安全防范

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關鍵詞：比例原則；警察法；顯著性標準

警察權兼具有強制性、裁量性、高度壟斷性等特性，其權力所能觸及范圍相當廣泛。警察權同時具有裁量性，這與法律本身不能概覽無余有關，而且在警察權涉獵范圍廣泛的情況下，其裁量權也會隨之擴大。“法律終止之處實乃裁量起始之所。”①強制性意味著警察權具有侵犯公民基本權利的可能性，裁量權則意味著當這種傾向沒有邊界時，其可能造成的危害的廣泛性。

比例性原則包括三項內容，適當性原則、必要性原則、均衡性原則，強調目的與手段之間的關系，功能在于實現控權。比例性原則最初就誕生于警察法上，屬于“舶來品”。其在中國的適用一直存在爭議以及一系列水土不服的現象。本文主要通過考察警察執法過程中存在的實際問題，并以此為出發點，對比例原則在警察法上的適用提出個人微建。

本論文在第一部分主要對《中華人民共和國行政訴訟法》（下稱“行政訴訟法”）和《中華人民共和國人民警察法》（下稱“人民警察法”）的部分內容進行分析，第二部分將主要通過案例分析我國公安機關在執法過程中暴露出的問題，第三部分則是結合在前述部分暴露出的問題提出建議。

一、立法觀察

（一）對《行政訴訟法》分析

最新修訂的《行政訴訟法》第一條、第二條主要規定了制定該法的目的以及提起行政訴訟的起因。根據第一條“監督行政機關依法行使職權”可知，我國目前的行政訴訟法的制定，將合法性原則放在第一位，而有關合理性范疇的規定有所欠缺。也就是說，當公民個人的合法性權益受到侵害時，對行政機關的審查內容包括作出的行政行為是否屬于其職權范圍內、程序是否合法等。

《行政訴訟法》第十二條和十三條，主要規定了受案范圍。通過法律內容可知，我國的受案范圍以列舉方式為主，概括式和否定式為輔的方法。在具體行政行為種類上采用了列舉方式，在職權標準、行為標準、結果標準上采用了概括方式，最后通過否定方式排除了不屬于受案范圍的類型。②明確列舉的款項對于公民個人的教育意義、對法院的指引作用更為顯著。同時，這種方式明顯限縮了我國行政訴訟的受案范圍，即使規定了兜底條款，在某些情況下還是變成了法院不受理行政案件的防護武器。據統計，2002年之后的幾年間，全國的行政訴訟案件數量徘徊在10萬件左右，平均每個基層法院約30件，占法院辦理各類案件的1.8%，這與受案范圍不夠寬，有些案件不敢受理等因素有關。③“行政案件受案數如果與行政機關每年作出的數以億計的具體行政行為相比，則更不成比例：行政機關作出一千件以上乃至幾千件的具體行政行為，法院受案數才有一件，才有一項具體行政行為被行政相對人訴至法院。”④這并非是行政機關行政執法的效率以及質量高所造成的，而是我國的行政訴訟受案范圍狹窄造成的。另外，在十二條最后一項內容中，將行政訴訟法所保護利益限制在了人身權和財產權范圍內，顯然過于狹窄。行政機關的權利事關生活方方面面，其有可能侵害的利益也多種多樣，人身權與財產權的范圍內并不足以包含。行政指導⑤、抽象行政行為侵犯公民權利時的救濟途徑仍然是空缺的。這與本法第二條的內容也相違背。

《行政訴訟法》第七十條主要規定了人民法院可以撤銷或者部分撤銷，并判決被告重新做出行政行為的幾種情況，主要集中于證據、法律適用、程序、濫用以及超越職權、明顯不當等情況。與第一條反應的問題相同，主要集中于合法與否的審查上。雖然明顯不當屬于合理性范疇的規定，但是過于原則化，并無對明顯不當的具體解釋。

（二）《人民警察法》

《人民警察法》第二條主要規定了我國的警察的任務以及主體范圍，是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動。人民警察包括公安機關、國家安全機關、監獄、勞動教養管理機關的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察。第六條規定了公安機關的人民警察職責。法律結合實務可知，我國警察權力過大，警察權力高度壟斷與混同。我國警察權的廣度、深度與強度之大在世上罕見，涉及治安行政領域和刑事偵查領域，同時還擁有一系列的強制處分權。⑥與警察權力過大不相匹配的是法律的不完善，自由裁量空間的過大。

我國警察種類很多，為能夠集中討論問題，因此在下文中主要針對公安機關的警察進行討論。

二、案例分析

下面對2000年以來在《人民法院公報》⑦上的公報案例中有關公民個人警察的案例進行分析。通過搜索發現2000年以來涉及到警察執法的案件包括廖宗榮訴重慶市公安局交通管理局第二支隊道路交通管理行政處罰決定案，焦志剛訴和平公安分局治安管理處罰決定行政糾紛案，尹琛琰訴盧氏縣公安局110報警不作為行政賠償案，羅倫富不服道路交通事故責任認定案，李治芳不服交通事故責任重新認定決定案。

（一）較大的自由裁量空間與法律意識缺失的矛盾

上述的多數案件中警察在執法中，利用其權力優勢，警察在執法過程中較為強勢。依附于其強勢地位，在多數情況下不會嚴格按照法定程序執法。例如不聽取當事人的辯解，未采取聽證會等等。可以看出，我國警察并沒有較強的程序意識，以及保護公民合法權益的意識。在前所述我國法律規定較為原則性，給予了警察很大的自由裁量空間，在這種情況下，警察法律意識的缺失帶來的危害性不可想象。

另一矛盾之處體現在，因為法律的原則性，在實務中公安機關依據大量的部門規章、地方規章等作出具體行政行為。而事實上我國存在大量的部門規章、地方規章違反上位法的情況，通過上述案例也可看出，警察實際上對于具體的、細化的規章爛熟于心，但是對于上位法的原則性的規定并不是很熟悉。因此也出現了加重處罰等明顯違法的行政行為。還有將部門內部的一些指導文件，在對外執法時作為法律依據適用。

（二）行政不作為案件具有特殊性

在上述案例中，公安機關對于自己的行政不作為行為從未予以否認，在審理過程中對于對方所說所有事實均予以承認，僅對賠償數額有異議。最后法院認為被盜損失的主要原因來自于盜竊者，而非公安機關的不作為，因此只判決公安機關承擔50%的損失。根據我國的法律規定，該判決合法，且并無太大爭議。本案中公安機關對于自己的不作為從未予以合理的解釋，為何在面臨這種情況下采取了這樣的手段。最后賠償數額也并非巨大。可是深究即可發現其背后巨大的隱患，如果在賠償數額很少并且可預期的情況下，公安機關都選擇了不作為的方式，那么后果不堪設想。嚴格依照法律判決似乎并不能達到保護社會治安，保護公民合法權益的最終目標。

上面的分析揭示了過分強調“依法行政”、忽視比例原則背后所隱藏的負面效果。缺少手段與目的相適應的觀念，缺少保護公民合法權益，缺少應將公民的損害降到最低的意識。上述案例中，許多警察在執法過程中，連最基本的適當性原則的要求都沒有達到。

三、建議

（一）將比例原則列為警察法上的基本原則

基本原則是一種概括性和抽象性的規定，“是直接對確定而具體的事實狀態做出預先規定，也沒有明確的權利與義務內容，并賦予其一定的法律后果”⑧。“比例原則來自權利的基本性質。這種性質對于行政權的運作具有內在的支配作用，這種支配作用就體現為行政手段與目的之間的均衡比例關系。比例原則是公平正義的具體化。”⑨正如古希臘先哲所言，“公正，就是合比例；不公正，就是破壞比例。”⑩行政手段與目的之間的均衡比例實際上就是公平正義觀念的量化體現。比例原則內涵豐富，主要表現為手段與目的的平衡關系學以及控權觀念。在這一點上與警察制度目前存在的缺陷有著很強的貼合關系。

我國自古以來都是行政主導的國家，因此公民個人權益往往受到行政權力的壓制，無法從其威嚴下得以解放。例如根據法律規定，在做出行政行為前，行政相對人是有申辯的權利，同時警察也應該聽取當事人的申辯。但在上述多個案例中，這項權利被剝奪。又例如道路交通執法。道路上的事故均是瞬間發生，無法采用很詳備的程序，否則因為處理效率低下，無法達到交通執法的目的。因此在實務中，多以警察的一人之言便對行政相對人的行為作出決定，誠然并非所有情況都會出現差錯，但是一旦出現錯誤，鑒于行政相對人的立場非常弱勢，很難為自己爭取到合法權益。在這種情況下警察的法律意識會起到相當大的作用。比例原則除了可以直接指導警察執法，還可以從理念上、意識上規制警察的等行為。與合理性原則相比，比例原則提供了一個量上的參考系，在進行利益衡量時多了一種方法，更有利于指導警察的執法。法律基本原則“是對法律最基本的價值與精神的總體反映和概括”，B11“指導法律的具體適用中作為法律解釋與法律推理依據的準則”。B12有必要將其列為警察法上的基本原則。

部分學者認為比例原則存在著內在矛盾性，不適合作為基本原則。“無人有義務做不可能之事”的正義原則意味著比例原則一方面可能在某些情況下，法院對行政機關的苛求； 另一方面，在部分情況下，行政機關利用“無人有義務做不可能之事”正義原則，借比例原則“結果導向性”從事違法活動的可能性。B13但筆者認為這種情況可通過制定比例原則使用的標準，法官在審理過程中必須運用“情景化”的推理方式而避免。這并不能影響比例原則成為基本原則。

（二）完善立法

1.適當減少法律中原則性的規定，增加細化的、具有可操作性的規定

為避免法律的過于僵化，無法適應多變的現實情況，法律內容不可避免地要有一些原則性規定。但是我國的法律在這方面的問題較為突出，原則性的法律規定過多，導致警察機關的權力過大。通過增加細化的、具有可操作性的規定，可以在一定范圍內避免裁量空間過大而導致的等問題。

2.加大我國的行政訴訟受案范圍

司法救濟是公民保護個人權利的最終手段，也是最重要的手段。受案范圍的提高是公民個人尋求司法救濟的前提，只有將更多的侵犯公民利益的事件列入到受案范圍內才能夠有效保護公民個人權益。在受案范圍的列舉方式上，應該通過概括式取代現有的列舉式，從而拓寬受案范圍，將保護范疇擴寬到更加廣泛的權益范疇內，而非是現有的人身權和財產權范圍內。概括式的另一大優點是可使受案范圍不拘泥于已有的行政行為分類上。事實上，目前有很多行為無法說出具體類型，如果通過列舉式列出，這類行政行為將無法。列舉式可以運用到排除否定條款上。

在行政行為上，部分抽象行政行為、行政指導、行政內部行為等都具有可訴性，可以列入到訴訟范圍內。在這里以抽象行政行為為例。對于抽象行政行為，經2014年的修改后已經有了質的改變。但是對于部分抽象行政行為應該采取可以直接的方式，而非附帶審查。抽象行政行為的作出，有可能造成大面積的行政相對人的實際損失。“例如，有這樣一個案例：某商品包裝箱有中英兩種文字，其英文字體稍大于中文字體。某日，一行政機關規范性文件，規定商品包裝箱上的英文字體必須小于中文字體，否則，每件商品罰款若干。”B14在這個案例中規范性文件的頒布會導致大量的貨物積壓，直接導致廠家遭受損失。同樣對于部分的內部行政行為、行政指導等也有直接侵犯公民利益的情形。在此應注意的是要注意區分內部行政行為、抽象行政行為、行政指導的具體類型，根據不同的類型，詳細分析其性質，再予以考慮其可訴性，而非統一全部地都納入受案范圍。

（三）比例原則的適用必須達到顯著性標準

作為一種較為抽象性的標準，比例性原則在具體適用中缺失存在一些困難，尤其因其本身包含利益衡量的含義，在適用中就會遇到更多問題。第一，在存在多種可能性的情況下，警察機關在做出具體行政行為前就必須充分考慮好每一個方案可能造成的損失，為此還必須經過小試驗。在高度專業的領域里這無疑加重了警察的負擔，造成不必要的損耗，甚至可能會錯過解決事情的最佳時間點。第二，涉及到數量的行政行為，如處罰數額，將很難達到所謂的剛好符合比例原則的平衡點上。如對于違反交通規則的處罰 19元還是20元，這將是一個永恒的難題。第三，不同的手段往往由不同的利益主體構成，由此最小侵害的結論本身還是會多種多樣。同時侵害的比較背后可能又存在侵害因素利益的比較，這是由目的與手段之參數的“異化維度”造成的。B15第四，司法適用必然意味著司法權對行政權的“長驅直入”。B16如果過于嚴苛則會將無限壓縮行政權的自由裁量空間，如果過于寬泛等于形同虛設。

筆者認為上述問題可通過顯著性標準加以解決。這里的顯著性標準包括下列內涵：第一，有關具體數量的問題和高度專業化的問題應當限制比例原則的使用，B17只有通過量的累積引起質變的情況下，才可適用比例原則。例如罰款數額并非是19元與20元之間進行比較，而是19元和2000元之間進行比較。在這里是否引起了質變要考慮的因素包括法律規定、行政相對人的職業經濟條件等、當地的收入水平等多種因素。第二，當不同種方案對于不同利害關系人造成的損害缺失有大小之分，只有這種大小之分超出“一般理性人”范圍的才能夠適用比例原則。第三，對于警察在執行任務時所造成的意外的、事先無法預料到的損失，不適用比例原則，而是應依法承擔賠償責任。如此一般可以避免警察在執法前的顧慮。

四、結語

立法、執法、司法，任何一個環節對于警察權力的制約、警察權力的正確使用、對公民權利保障都有很大的影響，必須從三個方面同時規制，才能保障比例原則的正確適用、廣泛適用。比例原則的優勢顯而易見，但在具體適用過程中確實存在著一些困難。并非在我國的法律土壤中自然孵化誕生的比例原則，想要根植于我國的警察法，在具體適用中以及在適用規則的選擇時，必須考慮到我國的實際情況。包括我國的市場經濟發展情況、法治發展情況、公民權利意識和法律意識的提高程度、司法情況等。將這些實際存在的問題反映到立法、執法、司法環節中去。具體包括將比例原則視為警察法上的基本原則，適當降低原則性條款、增加具體規范，擴大受案范圍，制定符合我國實際的比例原則適用標準――顯著性標準。（作者單位：中國人民大學）

注釋：

① 許韜：《警察法總論》，中國檢察出版社，2012年4月，第7頁。

② 參見莫于川：《行政法與行政訴訟法》，中國人民大學出版社，2012年，第308頁-312頁。

③ 轉引自余凌云：《論行政訴訟法的修改》，清華法學，2014年，第2期，第10頁。

④ 姜明安：《擴大受案范圍是行政訴訟法的重頭戲》，廣東社會科學，2013年，第1期，第22頁。

⑤ 并非所用行政指導都不具有強制性。這里指的是實質上具有強制性的行政指導。

⑥ 參見同上，第14頁。

⑦ 之所以選擇公報案例是因為公報案例具有一定的代表性，能夠反映出我國司法實踐中普遍問題。

⑧ 轉引自翟翌：《比例原則的正當性拷問及其“比例技術”的重新定位》，法學論壇，2012年11月，總第144期，第126頁。

⑨ 張坤世：《比例原則及其在行政訴訟法中的適用――由一個具體案例引發的思考》，行政法學研究，2002年，第2期，第18頁。

⑩ 轉引自同上。

B11 付子堂：《法理學初階》，法律出版社，2009年，第三版，第139頁。

B12 同上，第138頁。

B13 參見翟翌：《比例原則的正當性拷問及其“比例技術”的重新定位》，法學論壇，2012年11月，總第144期，第125頁。

B14 姜明安：《擴大受案范圍是修改行政訴訟法的重頭戲》，廣東社會科學，2013年，第1期，第24頁。

B15 參見蔣紅珍：《論比例原則――政府規制工具選擇的司法評價》，法律出版社，2010年，第351頁-354頁。

篇6

關鍵詞：現代化 綜合 交通運輸 管理體制

1、引言

交通運輸業是由公路、鐵路、水路、航空及管道5種運輸形式構成。建國以來，尤其是改革開放以來，隨著我國經濟水平的飛速發展、人民生活水平的提高，我國交通運輸業取得了長足發展。據統計，截止2012年，我國公路總里程數達423.75 萬公里；鐵路營運里程達11萬公里；內河航道通航里程達12.5 萬公里；管道里程近10萬公里。與其相比較，目前，我國交通運輸管理體制相對落后，現行的交通運輸管理體制制約著我國交通運輸業的發展，管理體制已成為交通運輸業亟待解決的問題之一。

近年來，我們黨依據“社會的生產關系一定要適應生產力發展要求”的基本原理，確定了我國經濟體制改革的方向，并根據國家有關經濟體制改革的取向和總體部署，穩步推進交通運輸管理體制改革，取得了顯著成績：一是調整了政府與市場的關系，實現了政府交通運輸管理職能轉變，政府交通運輸管理部門已從微觀管理和對企業的直接管理轉變為宏觀調控和行業監管；二是基本理順中央和地方在交通運輸方面的管理權限，實現了簡政放權，明確了各層級的管理關系，既確保了中央政府在交通運輸發展上的宏觀調控職能，又充分調動了地方政府在交通運輸建設和管理上的積極性；三是基本實現了政企分開，原屬于交通運輸主管部門直接管理的企業與主管部門脫鉤，成為真正的市場主體；四是進一步放開了交通運輸市場，建立了比較完善的交通運輸市場體系，各種所有制企業基本實現了自由、完全、有序競爭，特別是公路運輸行業經過多年的改革，非國有企業已成為主導力量；五是按照市場經濟體制的要求，清理、修改、制定了一系列交通運輸領域的法律法規和政策措施，基本形成了符合市場經濟發展要求的交通運輸政策法規體系。

通過不斷深化交通運輸管理體制改革，極大地調動了各級政府在推進交通運輸事業發展和社會投資交通運輸領域的積極性，交通運輸業實現了跨越式發展，已從制約國民經濟發展的瓶頸，轉變為基本適應國民經濟發展的需要，并逐步成為國民經濟發展的助推器。改革開放30多年來交通運輸發展的實踐證明，交通運輸管理體制是影響交通運輸業發展的重要因素，好的體制促進交通運輸業發展，落后的體制阻礙交通運輸業發展。繼續深入推進交通運輸管理體制改革、努力構建現代化綜合交通運輸管理機制是解放交通運輸生產力、推動交通運輸業科學發展的根本動力。

2、當前國內交通運輸管理體制面臨的主要矛盾和存在的主要問題

當前我國交通運輸領域面臨的形勢和挑戰可以用“兩大主要矛盾”和“五個主要問題”來概括。

2.1、兩大突出矛盾

2.1.1、交通運輸需求增長與交通運輸供給不足之間的矛盾

隨著我國新型工業化的推進、城市化的加速、市場化的延伸和全球化的拓展，人流與物流等發展要素的移動頻率、移動廣度必然不斷加大，這就迫切需要交通運輸來支撐，與之相應地表現為不斷增長的交通運輸需求。從目前來看，盡管我國交通運輸自改革開放以來得到了跨越式發展，但目前的交通運輸供給，不論是供給數量，還是供給質量，包括管理水平，顯然都無法滿足可預期的交通運輸需求。對于整個交通運輸行業來說，仍然肩負著不斷加快交通運輸基礎設施建設、不斷提高交通運輸質量和管理水平、不斷增加交通運輸供給總量的任務。

2.1.2、加快交通運輸供給與環境資源承載能力有限之間的矛盾

交通運輸供給需要相應的環境資源保障。在交通運輸基礎設施建設環節，首先要占用大量土地，而且這些土地一般都是宜耕宜林宜牧土地。據測算，平丘地區四車道高速公路每公里占地8-10.7公頃，一般公路每公里占地1.3-2.7公頃，其中一半左右是可耕地。如果我國規劃的高速公路及一般公路全部建成，占用的耕地將相當于江西省耕地面積的2倍以上。再加上鐵路、機場、港口、碼頭、場站的占地，那是一個龐大的數字。其次，交通運輸基礎設施在穿山越水時，不可避免地要改變原生的自然生態環境，對江河湖水系、森林、草場、文化遺跡等帶來很大的負面影響。在交通運輸運營過程中，要消耗80%左右的石油和天然氣，排放大量的廢氣廢水廢渣，帶來城鎮噪音。這些影響會隨著交通運輸供給總量的增加而增加。經濟社會的發展要求加快交通運輸供給，但是環境資源的承載能力有限，有限的環境資源承載能力對交通運輸供給的制約將會越來越突出。

2.2、五個主要問題

2.2.1、計劃與市場融合

在計劃經濟體制下，很多部門的經營、物資調配也都由政府統一管理、安排.這種計劃模式迄今約束了交通行業的發展，例如我國公路、鐵路、民航、港口都有各自的部門管理（我國交通運輸行政管理體制構成如圖1 所示），在組織方式、服務規范、技術及裝備標準等方面存在著較大差距，企業往往只能利用單一的運輸方式來開展物流服務.此外，在我國交通運輸領域，計劃和市場調配同時并存，指令計劃所占比重偏大，限制和束縛了交通運輸行業的可持續健康發展.

2.2.2、市場主體單一

與世界相比，我國道路運輸市場主體在總體上仍呈現“多小散弱”狀態，生產規模化、集約化水平低，運輸組織化程度不高，國有企業所占比重過大，主體單一、空間狹小，市場秩序比較混亂，有效供給不足，資源結構性過剩，地區間發展不平衡，運輸安全隱患多，運輸事故發生率高.

2.2.3、管理交叉重復

現行的道路交通管理體制，原則上，其經濟和技術由交通行政部門來管理，而安全問題由公安部門管理.事實上，沒有凌駕于經濟及技術之外的安全.由此可以看出，對于同一對象在同一領域從事同一經濟活動的管理問題，出現了交叉及重復性的管理，這種管理勢必產生重復發證、重復檢測、重復收費及安全“真空帶”等弊端，而且加重了運輸經營者的負擔.而且，由于管理部門繁多，各部門間難免出現各自為政，互不配合的現象，甚至出現了“好事爭著辦，壞事無人辦，正事推著辦”的相互推諉、相互扯皮等不良現象。

2.2.4、基礎設施建設不平衡

我國各種運輸方式沒有統一管理的行政主管部門，致使在交通基礎設施建設中，交通運輸各部門之間競相投資，重復建設.當然，這種缺乏統一規劃的投資建設，致使城鄉之間、東西部之間、陸水之間的基礎設施建設發展極不平衡，路網和港站布局不合理，造成嚴重的資源浪費。

3、國外先進交通運輸管理體制的特點

3.1、集中管理

目前，大多數經濟發達國家的交通運輸管理機構設置都采用集中管理模式，即中央（聯邦）政府設置交通部或運輸部，主管全國水、陸、空各種運輸方式的運輸事務.例如，日本和美國分別于1945 年和1967 年成立了運輸省和運輸部，使交通運輸的管理集中化，以保證政府統一協調和發展各種方式的運輸；英國政府對交通運輸的管理采用“大交通”管理體制，全國綜合交通運輸網統一由交通部負責管理，交通部設有交通大臣正副4人，均為國會議員，其中3 位副職分別管理鐵路與公路、民航和水運、倫敦地區的運輸與道路安全.道路運輸管理體制是大交通管理體制中的一部分，交通大臣負責干線公路網總體政策的制定和公路局的發展戰略框架及主要資金使用計劃。

3.2、健全的法律法規體系

歐美等發達國家在交通運輸發展過程中，都極為重視交通運輸的法制建設.無論是國家的運輸政策和規劃，還是管理機構的設置和變更，權力與義務的劃分以及資金來源與分配，都以立法形式予以規定，以保證國家對交通運輸的有效管理.多年來，日本、歐美等發達國家在交通運輸的發展過程中，根據不同時期的交通運輸特點和問題，制定了一系列的運輸法規，逐步建立和完善各自的交通運輸法規體系，把交通運輸管理納入法制的軌道，從而保證了交通運輸的健康發展。

3.3、各級政府權責分明

美國交通運輸管理體制中，聯邦、州及地方各級政府的分工十分明確.聯邦政府主要負責確定戰略目標、制定聯邦政策、設計中長期規劃、建立法律和制度框架、向國會申報財政預算等.州及地方政府除承擔各州和地方政策、規劃和交通基礎設施項目建設、監管州及下級縣市的運輸活動等職責外，還要根據本州情況執行聯邦法律，落實聯邦的運輸政策，監管聯邦資助的州際基礎設施項目運行等。

4、我國現代化綜合交通運輸管理體制建設的重點領域

建立我國的綜合交通運輸管理體制，可以在立足我國國情的基礎上，有針對性地借鑒西方國家的相關做法，立足實際，從以下領域深化交通運輸管理體制改革：

4.1、建立與綜合運輸體系相適應的交通運輸行政管理體制

4.1.1、組建國家綜合運輸行政主管部門

綜合運輸行政管理體制包括許多方面，但建立國家綜合運輸行政主管部門是其中最為重要方面。綜觀世界各國，目前也只有包括我國在內的極少數國家中央層面沒有實行交通運輸的統一管理。當前，我國交通運輸部尚不是真正意義上的國家綜合運輸主管部門。根據交通運輸管理現狀和推進綜合運輸體系建設管理需要，深化改革的主要思路：一是交通運輸部繼續深化內部改革，進一步理順和其他部門的管理關系，強化相應的管理手段，切實推進在建設規劃、政策法規、標準規范、信息服務上的統一管理；二是理順國務院部門之間在交通運輸方面的管理職責，主要是理順與國家發展改革委等國家綜合部門在綜合運輸規劃等方面的職責分工，切實落實交通運輸部有關綜合運輸規劃協調職責。

4.1.2、明確中央和地方在交通運輸管理上的事權

鐵路、公路、水運、民航等運輸方式具有不同的特性，推進綜合運輸體系建設，不僅要統一中央層面的管理體制，也要科學界定中央與地方的事權。原則上，公路宜分級管理、鐵路宜集中管理、交通樞紐（港口、機場、運輸場站等）及城市交通宜將主要事權放在城市，鐵路、海運、民航運輸管理事權宜相對集中。在機構設置上，地方政府也應只設立一個管理機構，統一管理本行政區域內的交通運輸事務。國家綜合運輸行政主管部門可根據運輸方式的特點和具體管理業務的實際需要，設立區域（流域、海域）管理機構，協調和統一管理區域（流域、海域）交通運輸相關事務。

4.2、深化公路管理體制改革

4.2.1、強化交通運輸主管部門管理職責

要進一步強化交通運輸主管部門對公路的行業管理職責，加強對公路建設、運營的日常監管。強化公路規劃引領作用，進一步維護公路規劃的權威和嚴肅性。

4.2.2、建立與“兩個公路體系”相適應的管理體制

建立以高速公路為主的收費公路體系和以普通公路為主的非收費公路體系，進一步厘清中央與地方在公路管理中的事權和職責分工：一是適當上收地方對國家高速公路的管理事權，建立以國家交通運輸主管部門為主的管理體制，管理國家高速公路網，有利于國家高速公路的協調發展和提高國家高速公路路網的通行效率和科學管理水平；二是省級交通運輸主管部門要進一步規范對地方公路（包括普通國道）的管理行為（包括管理機構設置及與下級交通運輸主管部門的關系），進一步督促落實縣級政府履行農村公路的管養主體責任，改善農村公路的管理和養護。

4.2.3、繼續清理公路收費和完善公路收費政策

取消除高速公路之外的所有政府還貸公路的收費，使普通公路徹底回歸公益事業。現行的車購稅、燃油稅等公路建設專項資金，今后主要用于普通公路的建設和運營、維護。政府可從高速公路收費所得資金中，提取普通公路發展基金，支持普通公路的發展。現行經營性公路，經營期滿后按規定交由交通運輸部門管理。嚴格審批新的經營性公路。停止核準新的公路項目上市。

4.3、深化港口、航道管理體制改革

4.3.1、加強港口行政管理

進一步明確港口管理的中央事權和地方事權，嚴肅港口布局規劃的權威性和嚴肅性，進一步強化岸線審批制度，充分發揮現有港口、泊位的作用。

4.3.2、加強航道行政管理

按照中央和省兩級為主、相對集中管理的基本原則，改革內河、沿海主要干線航道管理體制。積極推進干線通航建筑物管理體制改革，逐步實現交通運輸部門對通航建筑物設施的統一管理，保證內河航道暢通。

4.3.3、改革港口公安體制

貫徹落實中央司法體制改革有關“改革有關部門、企業管理公檢法的體制”的要求，將目前由有關港口企業代管的港口公安機關從港口企業中剝離，納入國家司法管理體系。

4.4、深化交通運輸行政執法體制改革

一是按照行政許可權、行政處罰權相對集中的總體要求，推進地方交通運輸行政執法體制改革。明確行政執法主體，結合事業單位分類改革，妥善解決執法機構的定位、編制、經費問題；二是推進交通運輸行政執法模式改革，建立和完善交通運輸行政執法部門與相關執法部門開展統一執法和聯合執法的工作機制；三是積極穩妥推進交通運輸綜合執法改革。

目前，我國交通運輸業已進入到一個高速發展的新時期，如何提高運輸管理水平是一個全新的課題.本文針對我國現行的交通運輸管理體制，綜合分析了其主要存在的弊端，同時通過分析研究發達國家交通運輸管理體制的特點，結合我國國情，提出我國交通運輸管理體制改革的建議.要求我們不斷分析、總結和借鑒國外的成功經驗，按照社會經濟可持續發展的原則和要求，形成符合我國國情的綜合運輸管理體制，樹立科學發展、和諧發展、安全發展的理念，促進經濟和社會的可持續協調發展。

參考文獻：

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[4]李.《“十一五”我國綜合交通運輸的可持續發展》，《宏觀經濟研究》，2004年版。

篇7

服務貿易一般以金融、保險、運輸、電訊、廣告、會計、房地產、商業銷售、法律服務等一切非物質生產部門的交易活動為其主要內容。最基本的特點是其無形性，即服務的本身是不能儲存的。這一基本特點要求服務在同一時間和同一地點發生。因此，對外直接投資或在國外設立商業機構成為向外國市場提供服務的主要方式。

各國對服務貿易領域實行的貿易保護主義政策主要體現為對外國服務業的市場開放所采取的限制性法規或措施。在關貿總協定的烏拉圭回合談判中，各國就開放服務貿易市場進行了多邊談判協議，以逐步推動服務貿易自由化。各締約方亦在1994年4月15日正式簽訂了服務貿易總協定，作為世界貿易組織（wto）的基本法律文件之一。中國是該協定的談判國與起草方，已與其他各方談判了服務貿易市場準入問題并作了相應承諾。中國正式加快加入wto的進程，并已與美國在1999年11月達成了關于中國加入wto的協議。《服務貿易總協定》（gats）中最基本與最重要的規則，集中表現為以下五項原則：

1.最惠國待遇

根據gats第2條的規定，任何一個締約方給予另一締約方的有關服務貿易的待遇必須無條件地同等適用于任何其他締約方。由于許多締約方（尤其是發展中國家）仍堅持有條件的最惠國待遇，主張最惠國待遇應根據施惠國服務業的競爭能力來確定，因此gats第2條又同意締約方可以采取與無條件最惠國待遇不一致的措施，但這項措施必須列入免除這一義務的附錄中。

2.透明度

gats第3條所規定的透明度原則要求各締約方最遲在該協定生效時公布其有關服務貿易的法律、法規、行政命令以及習慣做法，若有任何新的法律措施或對現行法律措施的任何變更修改，也應通知締約方全體。

3.市場準入

市場準入是服務貿易自由化的具體表現，意味著本國市場對外國服務業開放，允許其自由進入。主要體現為分別對各個服務部門作出準入的具體承諾，并載入“承諾表”。其具體內容包括：同意外國服務商進入的部門、條件或限制，以此作為準予其他締約方的服務進入本國市場的先決條件。

4.國民待遇

按照gats第17條（國民待遇條款）的規定，每一締約方在已承諾開放服務部門和承諾表所規定的條件和資格方面，給予其他締約方的服務和服務提供者以不低于本國相同服務和服務提供者所應得的待遇。不過gats實行的是有條件的國民待遇原則。其一，各締約方只是按其承擔義務的計劃安排（承諾表）所規定的條件和資格給予外國服務業以國民待遇。其二，國民待遇原則并不能改變國內法的有關規定。

5.逐步自由化

gats第19條和第20條所規定的逐步自由化原則包括以下內容：（1）應根據締約方各自的國家政策目標與發展水平來決定服務貿易自由化進程。對于發展中國家則應根據其發展情況來逐步擴大市場準入的程度。（2）締約方應在各個服務部門制定承擔其具體義務的計劃安排（承諾表）來實現逐步自由化的進程，并且每一計劃安排應詳細說明承擔市場準入和國民待遇方面的義務，以及完成承擔義務的時間表和生效日期。（3）在gats協定生效后，所有締約方應就進一步擴大服務貿易自由化問題定期舉行實質性談判。

二、商品零售批發的范圍與特點

商品服務貿易是指服務貿易協定所確認的12類服務行業中的銷售服務，由商品批發業和商品零售業組成。批發商業是指批發商從生產者處成批購得商品，然后再轉售給其他工商企業的商業銷售，這些工商企業一般將所購商品出售給銷售者，或者也可自己使用這些商品，因此批發商實際是商品的生產制造者和許多商品用戶之間的中間商，或者主要為制造商和零售商的中介。批發商所經營的商品種類可以從初級產品到復雜工業品，無所不包。商品批發經營不僅指批發銷售本身，還包括對所經營商品的貯藏、運輸、保養和維修等各個環節。零售商業是指直接向消費者出售商品的零售商銷售，其形式多樣，既有大商場、聯營商店、百貨公司，也有彼此獨立經營的小商店、雜貨店，乃至小攤販，零售業經營品種多樣，應有盡有，直接面向最終消費者。

服務貿易總協定的簽訂，要求我國商品零售批發業的對外開放，因為gats五大原則無一例外都涉及到批發零售業，意味著要接受gats五大原則的制約。

對我國批發零售業來說，如果無條件履行上述市場準入和國民待遇這兩項具體義務，必然會帶來很多問題。貨物貿易在一國的市場準入，可以通過海關關稅、國內稅、技術標準與數量限制等措施予以控制。而服務貿易的市場準入則難以通過上述手段予以有效調整。商業零售業一旦全面放開，外國資本必將迅速與這行業融為一體，在經營權、經營手段等方面憑借其跨國經營手段，形成對國內商業的不公平競爭。因此我國可以利用gats允許發展中國家逐步自由化原則和采取緊急保障措施的有利條件，對批發零售業制定有限程度的開放，制定出合乎中國利益的批發零售業開放政策。一般而言，商品批發零售業具有以下特點：

1.商品批發零售服務在我國亦稱商業服務，包括批發與零售兩部分，而零售業作為直接為消費者提供商品的服務業，往往以本地消費者市場作為其經營活動的中心。但自70年代以來，西方發達國家國內市場日趨飽和，一些大型零售企業開始在國外尋求發展空間。進入90年代，商業零售業在全球范圍內迅速擴展業務，國際化已成為零售業最主要的目標。

2.國外的零售服務業集團紛紛以連鎖的面目出現。隨著超級市場的發展，為了爭取生存的小型零售店與不景氣的批發業以及許多制造廠聯合起來，形成了自愿式連鎖店，并在零售的基礎上發展批發業務。在市場上形成了較大的實力，具備了雄厚的規范化經營管理技術，形成了自己的特有商品。因此，連鎖業的國際化經營已成為一種必然的趨勢，它是連鎖經營模式憑借自身優勢，在更大范圍內進行資源配置，尋求發展空間的必然結果。

3.跨國連鎖集團競相爭搶海外市場，因為誰占領了更大的市場，誰就掌握了經濟發展的主動權。在連鎖經營國際化趨勢下，中國市場受到了特別的沖擊，外國許多著名的跨國連鎖集團把進軍中國市場作為今后發展的首要目標。從批發零售服務行業的特點看，中國有12億人口，并且經濟發展很快，消費水平和購買能力正在迅速提高，正是大型連鎖集團市場擴張的投資重點。

三、我國批發零售業市場開放現狀

我國長期以來不允許外商投資于商業領域，只有經濟特區和對外開放城市作為特殊試點。這是考慮到引進外資會給國內商業帶來沖擊，要保護國內商業，必須限制外商投資商業領域。其實，引進外資商業將給國有商業帶來競爭，使其不斷改善經營管理。而且引進外國大型零售企業，可以借鑒現代化商業管理經驗。雖然難免給國內零售業帶來沖擊，但引進一定規模的外資對發展我國零售行業很有必要。零售行業是具有較高投資回報率的行業，目前國內資金在總體上處于短缺狀態，因此引進外資可以彌補資金的不足。其次，開放批發零售業有利于改善城市面貌，為商業服務提高經營檔次和硬件設施，這對改善購物環境和開發城市新的商業區建設將起到重要的促進作用。同時，利用外資還有利于促進零售商業提高經營管理水平，培養人才，與國際先進管理模式接軌。而且，通過利用外資，開辟國內高檔消費購物的場所，可滿足國內高收入階層的特殊需要。最后，對外開放零售業可以吸引外資投向城市新商業區的開發，使城市商業布局能夠均衡發展。

1.我國商品批發零售業市場準入承諾

準許外資進入我國的零售批發業，實際上涉及到我國商業體系中國有商業主導地位的問題，因此在市場準入方面我國的開放程度極為有限。在地點上，也限于經濟特區和對外開放城市。同時在國民待遇方面，也存在現實的障礙。1992年7月以前，中國禁止外商開辦獨資或合資的零售商業。《中外合資經營企業法實施條例》第3條沒有將國內商業（零售、批發）列入允許合資經營的范圍。《外資企業法實施細則》規定：國內商業等行業禁止設立外商獨資企業。在這一階段，我國政府有條件地允許生產型外商投資企業在中國境內建立營銷網點，自行銷售其自己的產品，但不能從事專業零售或批發經營。

根據我國在烏拉圭回合中作出的零售業開放承諾，1992年7月，國務院作出《關于商業零售領域利用外資問題的批復》，同意先在北京、上海、天津、廣州、大連、青島六個城市和深圳、珠海、汕頭、廈門、海南五個經濟特區試辦中外合資或合作經營的零售企業。并且規定，試辦期間，外商投資于商業的項目，由地方政府報國務院審批，外商投資商業企業的經營范圍僅限于百貨零售業以及進出口商品業務，不得經營商業區批發和進出口業務。經批準的外商投資企業享有進出口經營權，進出口經營權的總原則是出大于進，外匯自行平衡。但進口商品僅限于本企業零售的百貨類商品，年度進口總量不得超過本企業當年零售總額的30%.

2.我國批發零售業市場開放立法

1995年6月，國務院了《指導外商投資方向暫行規定》和《外商投資產業指導目錄》，將商業零售列入“限制外商投資產業目錄”的乙類項目，允許有限度的吸收外資投資，但不允許外商獨資。對屬于國務院規定的審批限額以下的項目建議書由國務院行業歸口管理部門審批，項目可行性研究報告則按照項目的建設性質，分別由省、市有關部門審批，并報國家計委或國家經貿委備案。同年10月，國務院批準在北京或上海開辦兩家中外合資連鎖商業企業，并規定必須由中方控股51%以上，并掌握重大問題的決策權，經營年限不超過30年等。1997年2月，國務院批準《外商投資產業指導目錄》修訂本，其中國內商業仍屬于限制外商投資產業目錄中的乙類，不允許外商單獨投資經營，必須由中方控股或占主導地位。

為進一步擴大對外開放，促進商業企業的改革和發展，推動國內市場建設，使擴大商業領域利用外商投資試點健康有序地進行，國家經貿委與外經貿部于1999年6月25日聯合《外商投資商業企業試點辦法》。該法規進一步擴大開放力度，允許外商投資于我國商業領域的批發與零售業。

3.我國商品批發零售業市場開放的形式

我國零售業的對外開放主要采取利用外資的形式，按照國家現行政策與法律，大致可以分為三類：

第一類是中外合資經營的形式。這類中外合資零售企業必須經由國內貿易部審查合資方的資格，由國家計委批準成立，然后再由外經貿部審批相應的外經貿權，并享受國家試點政策的優惠待遇。

第二類是中外合作經營的形式。凡中外合作經營零售業，均由地方政府批準建立，合作經營方式可靈活多樣。

第三類是租賃經營的形式。一般由中方企業將一定規模的營業面積出租給外方開展零售業務，也是由地方政府批準。

除上述正式批準的中外合資零售商業企業外，外商還通過采取相應的變通措施，進入零售商業領域。有的生產型中外合資企業利用在華再投資的機會，與中國企業聯營舉辦零售商業；有的是中外合資或合作的生產加工制造企業，在中國國內開設自銷產品的專賣店或專柜，或通過特許經營權的轉讓，向國內商店提供專用品牌的商品；有的是通過房地產開發項目，進入零售業領域；有的通過承包、租賃、委托經營等方式，由外商取得中國零售商店的經營權。

在以上基礎上，從1999年6月25日開始，我國批發零售業對外開放形式一律按《外商投資商業企業試點辦法》辦理。該辦法第二條規定，“本辦法適用于外國公司、企業同中國公司、企業在中國境內設立中外合資或合作商業企業（以下簡稱中外合營商業企業）。暫不允許外商獨資設立商業企業。”

4.我國商品零售業市場開放的特點

1992年國務院同意北京、上海、天津、大連、青島、廣州六個城市和五個經濟特區各試辦中外合資或合作經營的商業零售企業。但只許經營零售，不許批發；投資方式可合資或合作，但不準許獨資。在政策指定的上述六個城市和五個經濟特區中，已批準成立了多家外商投資商業企業，如北京燕莎友誼商城，天津華信商廈有限公司，上海第一八佰伴有限公司、上海東方商廈有限公司等。世界最大的零售集團沃爾瑪（wal-mart）也在深圳開辦了兩家商場-沃爾馬購物廣場和山姆會員商店，于1996年8月同時開業，盛況空前。其中后者的最高日營業額達到200多萬元，創深圳記錄。

進入中國市場的外國快餐連鎖店發展最快，“麥當勞”、“肯德基”、“比薩餅”、“大快活”等品牌的分店現已遍布中國的主要城市，并保持著火爆的發展勢頭。服裝行業的“鱷魚”、“真維絲”、“佐丹奴”、“皮爾·卡丹”等著名品牌的專賣店也已遍布北京、上海等城市的商業區。此外，法國家樂福在北京、上海開出了兩家大型連鎖超市，并準備一兩年內在北京開出10家規模相當的超市，而八佰伴在上海浦東建立的新世紀商廈是目前亞洲最大的購物中心。至今為止，國務院批準的中外合資合作經營的零售企業已有19家，加上地方政府批準的中外合資零售商業企業共有200多家，外資已成為我國零售領域中日益重要的一股力量。這些中外合營的商業零售企業的主要特點是集購物、餐飲、娛樂、寫字樓、商住樓為一體的綜合性商業中心。上述19家經國務院批準的中外合資零售企業均享有進出口經營權。這些合資百貨商店可在國內市場進行零售，亦可從外國進口貨品。

許多在中國設有合資生產企業的外國投資者，均利用他們的內銷權開拓內地的零售市場，其中最普遍的做法是由合資企業與擁有零售執照的國內公司合作。如上海的鴻翔和伊勢丹百貨公司等，均由中方提供場地及零售權，而外商則投入資金和管理技術，并負責百貨公司的日常營運。其他的一些合資經營零售項目則涉及中外雙方合伙人共同進行房地產開發，待項目完成后，參與的發展商可以把指定的營業面積出租給經營購物商場和娛樂設施的商戶。中國現有的大部分合資百貨商場的合資年限為30年，這些百貨商店享受國內其他類型的外資企業享受的一切優惠待遇，其中包括根據合作期限享受的3年或5年的稅收減免待遇。

外資進入中國零售業的另一種方式是直接租用百貨公司內的專柜，或在百貨公司內寄售產品，或給予中國零售商特許，以及聘用地區或地方銷售等。例如香港的佐丹奴和鱷魚t恤，在中國大陸30個城市擁有50家分店。從1999年6月開始，我國又正式將開放范圍從零售業擴大到批發業，開放地區也不再限于上述六個城市和五個經濟特區。根據《外商投資商業企業試點辦法》第四條的規定，設定中外合營商業企業的地區由國務院規定，目前暫限于省會城市、自治區首府、直轄市、計劃單列市和經濟特區。

5.我國批發零售業市場開放過程中存在的問題

（1）外資準入的審批不規范。雖然政府規定試點期間中外合資零售企業設立的審批權屬于國務院，但由于政策本身不夠完善，又未能以行政法規的形式公開，因而缺乏約束力。一些地方政府采取了種種變通的方式越權審批了大量未經國務院批準的中外合資合作零售企業，這些變通方式為外商進入我國零售業提供了方便。據統計，地方越權審批的合營項目10倍于國務院審批的合資零售企業的數量，使外資實際進入我國零售市場的企業數量和業務范圍大大超過了中央政府控制的范圍。

（2）缺乏嚴格的引資標準。對外商投資零售企業的投資比例、合營年限、合作形式等，我國雖然有些政策性的規定，但缺乏嚴格而明確的法律規范，從而降低了零售業對外開放的實際效果。在試點的10家中外合資零售企業中，外商控股的占一半以上，中方控股的只有兩家，其余為中外雙方各占一半，合資期限也明顯較長，平均高達32年，最長的50年，最短的也有17年。外商控股并長期經營，很容易造成外商長期控制我國零售市場的局面，對中國的民族商業形成沖擊。

（3）外資的待遇標準問題。作為外商投資企業，中外合資合作零售企業普遍享受著各種優惠，尤其是稅收的優惠，導致我國內外資零售企業間的不平等競爭。這使外商投資企業在中國市場上的競爭處于優勢而使內資企業處于劣勢。實際上，對我國零售業的外商直接投資已不需依賴減免稅等優惠措施的激勵，因為中國巨大的市場和投資環境已經有足夠的吸引力，所以，應該逐步取消零售業一般性的外商投資企業的優惠政策，縮小內外資企業在待遇政策上的差異，創造內外資企業公平競爭的環境。

（4）對中外合資合作零售商業的行業管理有待完善。從國家批準的中外合資零售商業企業來看，普遍存在著合資項目規模偏大，建設周期過長，外商占有股份比例偏高（一般超過50%）的問題。目前由地方政府越權審批的中外合資合作商業批發，連鎖企業，或由地方政策擅自批準外商獨資經營商業零售業務在各地也不同程度地存在。此外，實踐中存在的以物業開發和參與企業管理等多種形式的中外合資合作企業進入零售商業及大批國外名牌專賣店的設立的做法。其中不少與國家現行法規和政策相抵觸，有待規范。不少中外合資合作零售商業企業的建立沒有征求零售商業行業主管部門的意見，也缺乏合理的規劃。如任其盲目發展，也將直接影響到一批國內零售企業的生存和發展。

現行政策已有規定，中外合資合作零售企業應由中方控股或占主導地位，但實際與此要求相差太遠。外資控股容易造成外商壟斷市場，而合資企業的合資年限過長會使中方利益直接受到損失，所以必須以法律的形式明確，外商投資零售業由中方控股。此外，合資中方企業普遍存在資金不足的問題，如果不能從地方或銀行得到財政支持，中方也難以控股。為此，對外商投資零售企業的規模有必要進行一定的限制，以保障中方控股的實現。對目前已批項目中外方控股的應盡可能采取中方增資擴股方式來限制外方擴股。

四、我國對商品服務業開放的法律調整

（一）專項法規

由國家經貿委和對外經貿部聯合的《外商投資商業企業試點辦法》（以下簡稱辦法）是我國調整外商投資商品批發零售業的專項法規，其中對外資進入條件、中外合營商業企業資格、設立程序、經營范圍等均作了具體的規定。現分述如下：

1.外資進入條件

根據該辦法第五條規定，合營商業企業的投資者應具備以下條件：

外國合營者或外國合營者中的主要合營者（以下簡稱外國合營者）應為具有較強的經濟實力、先進的商業經營管理經驗和營銷技術、廣泛的國際銷售網絡、良好的信譽和經營業績的企業，且能夠通過擬設立的合營商業企業帶動中國產品出口。

申請設立從事零售業務的合營商業企業的外國合營者，申請前3年年均商品銷量額應在20億美元以上，申請前1年資產額應在2億美元以上。

申請設立從事批發業務的合營商業企業的外國合營者，申請前3年年均商品批發額應在25億美元以上，申請前1年資產額應在3億美元以上。

2.中外合營商業企業的法定條件

根據該辦法第六條規定，合營商業企業應符合以下條件：

（1）符合中國有關法律、法規及有關規定；

P>（2）符合所在城市商業發展規劃；

（3）從事零售業務的合營商業企業的注冊資本不低于5000萬元人民幣，中西部地區不低于3000萬元人民幣；從事批發業務的合營商業企業的注冊資本不低于8000萬元人民幣，中西部地區不低于6000萬元人民幣；

（4）采取3家以上分店連鎖方式經營的合營商業企業（便民店、專業店和專賣店除外），中國合營者出資比例應達到51%以上；其中對合營商業企業本身經營情況較好，外國合營者已從國內大量采購產品，并能借助外國合營者的國際營銷網絡，進一步擴大國內產品出口的合營連鎖商業企業，經國務院批準后，可允許外國合營者控股；

開設3家以下分店（包括3家）的合營商業企業和連鎖方式經營的便民店、專業店、專賣店，中國合營者出資比例應不低于35%；

從事批發業務（包括零售企業兼營批發業務）的合營商業企業，中國合營者出資比例應達到51%以上；

（5）合營商業企業的分店只限于中外雙方直接投資、直接經營的直營連鎖形式，暫不允許發展自由連鎖、特許連鎖等其它連鎖形式；

（6）經營年限不超過30年，中西部地區不超過40年。

3.設立中外合營商業企業的程序

根據該辦法第八條規定，設立合營商業企業按照以下程序辦理：

（1）中國合營者向所在試點地區經濟貿易委員會（經濟委員會、計劃與經濟委員會，下同）報送可行性研究報告（代項目建議書）及有關文件，試點地區經濟貿易委員會會同內貿主管部門按規定程序報國家經濟貿易委員會。國家經濟貿易委員會征求對外貿易經濟合作部意見后審批。

（2）可行性研究報告（代項目建議書）經批準后，由試點地區外經貿部門按規定程序向對外貿易經濟合作部上報合同、章程，對外貿易經濟合作部對合同、章程予以審批。

（3）獲得批準設立的合營商業企業，應自收到批準證書之日起1個月之內，憑對外貿易經濟合作部頒發的《外商投資企業批準證書》到國家工商行政管理部門辦理注冊登記手續。

4.中外合營商業企業的經營范圍

根據該辦法第十二條至第十七條規定，合營商業企業的經營范圍包括：

（1）從事零售業務的合營商業企業的經營范圍：

-商業零售（包括代銷、寄售）經營；

-組織國內產品出口業務；

-自營商品的進出口業務；

-經營相關的配套服務。

（2）經營批發業務的合營商業企業的經營范圍：

國內商品和自營進口商品的國內批發，組織國內產品出口。

此外，從事零售業務的合營商業企業經批準可兼營批發業務。但合營商業企業不得從事商品進出口業務。

合營商業企業經營國家有特殊規定的商品以及涉及配額、許可證管理的進出口商品，應按國家有關規定辦理審批手續。而且，合營商業企業年度商品進口總額不得超過本企業當年商品銷售額的30%.

（二）其他法規

除了上述有關外資進入商品批發零售業的政策法規外，外資以中外合資等方式進入商業零售業后，其經營活動也應受我國有關商品流通法律的調整。所謂商品流通管理法，是指調整商品在交換、分配、消費等環節中產生的經濟關系的法律規范的總稱。

1.商業組織管理的法律規定

外資進入商業零售領域后，首先要受到我國有關商業組織管理的法律的調整。我國商業組織法就是有關商業行政管理和商業企業的組織機構、職責權限和活動原則的法律規定。在我國，商業行政管理機構分為兩個系統；一是商業部及其地方機構，二是國家工商行政管理局及其地方機構。商業部及其地方機構的職責是組織商品流通、管理所屬商業組織、調整商業組織和企業的經濟活動。國家工商行政管理局及其地方機構的職責主要是監督工商業活動中執行國家政策、遵守法律的情況以及罰處違法經營活動、維護經濟秩序，其日常工作是企業登記、市場管理、商標管理、必要的合同管理等。

我國從事商業經營活動的企業按商品流轉環節劃分，有批發商店和零售商店。批發商店是負責收購工農業產品，以供應生產部門再生產和供應零售商業轉賣的商業企業，也稱為批發公司。零售商店是以商品直接供應消費者、社會集團和單位的商業企業。

商品市場的管理包括工商行政管理機關、行業主管部門和其他有關職能部門對商品市場設立的審批和登記；對進入市場經營者的資格、市場交易行為以及對商品的出售、市場衛生等工作進行監督和管理。

2.商品市場的法律規定

有關商品市場的法律主要適用于商品批發銷售，目前外資尚未進入，今后一旦放開，則必然受其法律調整。

建立和開辦各類商品市場，應由當地政府組織辦理，由所在地工商行政管理部門按規定注冊登記。一般要經過兩個步驟；第一步是由開辦單位提出申請，報行業主管部門審查批準，經地方人民政府同意，并按城市規劃管理和道路交通管理的有關規定辦理占地審批。第二步是向所在地工商行政管理機關申請辦理登記注冊，由工商行政管理局核發市場登記證。

國內貿易部1994年12月的《批發市場管理辦法》規定：“中心批發市場必須經國內貿易部批準方可設立；地方批發市場必須經省級（含計劃單列市）商品流通主管部門或省級人民政府指定的部門批準方可設立”，批發市場應設立管理委員會。中心批發市場管理委員會由國內貿易部、發起單位上級主管部門、所在地政府有關部門的代表和專家組成。地方批發市場管理委員會參照中心批發市場管理委員會的模式設立。管理委員會的主要職責是：批準市場管理規定、章程、交易商管理規則、交易規劃、工作人員守則等有關規章制度；批準交易品種、交易方式；協調處理批發市場籌建和運行中涉及的有關政策問題和部門、地區之間的關系；審批理事會的報告；對批發市場交易活動進行監督和指導。

國家工商行政管理局1993年7月的《商品交易市場登記管理暫行辦法》規定：“市場登記管理機關是國家工商行政管理局及地方各級工商行政管理局，各級工商行政管理機關在同級人民政府的領導下，負責對各類市場的登記注冊和監督管理。”其職責是：通過對商品市場的登記管理，確立市場開辦單位的法律地位，監督管理市場交易活動，查處違章違法行為，維護市場秩序。具體有：審核批準市場開辦單位的申請，進行登記注冊，頒發市場登記證；監督市場開辦單位按照法律規定辦理登記手續；審批市場開辦單位制定的規章制度；確認經營單位的經營資格；對經營者的經營行為進行監督管理等。

3.商品市場交易的法律規范

目前，我國對于商品銷售業中的市場經營者應履行的行為規范、被禁止的行為及相關的法律責任，在《反不正當競爭法》，《消費者權益保護法》、《產品質量法》等法律、法規中都作了明確的規定。

經營者市場交易中的行為規范主要有：

經營者在市場交易中必須遵守自愿、平等、公平、誠實信用的原則，遵守公認的商業道德；必須持有營業執照和國家規定的許可證明；必須在指定地點經營，服從管理，遵守市場內各項規章制度；必須按照國家規定足額納稅繳費；經營的各類商品必須符合國家有關質量、計量、衛生等方面的規定。

經營者在市場交易中禁止的行為主要有：

禁止銷售假冒他人注冊商標，使用虛假產地，假冒其他企業名稱或代號，偽造或冒用優質商品、認證產品、許可證標志及危及人身安全、健康等假冒偽劣產品；不得對銷售的商品作引人誤解的虛假表示；嚴禁銷售應檢驗、檢疫而未經檢驗、檢疫或檢驗、檢疫不合格的商品；不準使用未經檢定或檢定不合格的計量器具，不得使用計量器具弄虛作假，缺尺短秤；嚴禁國家法律禁止的不正當競爭和損害消費者利益的行為。

除此以外，經營者在批發市場的交易中被禁止的還包括下列行為：蓄意串通，制造虛假供求和價格；故意捏造或散布虛假的、容易使人誤解的信息，以操縱市場為目的，連續抬價或壓價買入或賣出同一種商品，以其他直接或間接方式，操縱或擾易；未經批準進行中遠期合同競價交易；未經批準開展批發業務；從事批發業務收受章程規定的手續費以外的報酬。

4.有關不正當競爭行為的法律規定

我國于1993年9月頒布的《反不正當競爭法》第2條對不正當競爭行為所下的定義是：“經營者違反本法規定，損害其他經營者的合法權益，擾亂社會經濟秩序的行為。”同時又規定：“經營者在市場交易中應當遵循自愿、平等、公平、誠實信用的原則，遵守公認的商業道德。”根據我國《反不正當競爭法》的有關規定，不正當競爭行為主要有9種，具體表現以下方面：

（1）假冒行為。以下四種行為為假冒行為的主要表現形式：a.假冒他人的注冊商標；b.擅自使用知名商品特有的名稱、包裝、裝潢，或者使用與知名商品近似的名稱、包裝、裝潢；c.擅自使用他人的企業名稱或者姓名；d.在商品上偽造或者冒用認證標志、名優標志等質量標志，偽造產地。

（2）限定專購行為。該行為是指公用企業或者其他依法具有獨立地位的經營者或者政府及其所屬部門，濫用行政權力，限定他人購買其指定的經營者的商品，以排擠其他經營者的公平競爭。

（3）賄賂行為。該行為是指經營者采用以財物或其他手段進行賄賂，來達到銷售或購買商品的目的。

（4）虛假宣傳行為。該行為是指經營者利用廣告或其他方法，對商品的質量、制作成分、性能、用途、生產者、有效期限、產地等作引人誤解的虛假宣傳。

（5）侵犯商業秘密行為。

（6）低價競銷行為。依照我國《反不正當競爭法》第11條確定，低于成本價格銷售商品只有在排擠競爭對手的情況下才屬于不正當競爭行為。如有正當理由，不以排擠競爭對手為目的，低于成本價格銷售商品是允許的。

（7）搭售行為。該行為是指經營者利用其在經濟和技術等方面的優勢地位，在銷售某種具有市場優勢的商品時強迫消費者購買其不需要的商品或者附加其他不合理的條件，從而擴大銷售量。