導語：如何才能寫好一篇國土空間規(guī)劃法規(guī)體系，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關鍵詞：國土資源； 規(guī)劃； 管理

一、國土資源規(guī)劃管理的重要性

我國人口眾多，所以我們國家對資源合理利用的要求更高，對國土資源進行合理的規(guī)劃管理是國土資源相關部門應該做好的事情。可能很多人認為國土資源開發(fā)利用，開發(fā)天然礦產會影響到自然環(huán)境，影響生態(tài)發(fā)展，這是很片面的意見。對國土進行合理規(guī)劃管理，對人類生存環(huán)境是有益的，加強對國土資源合理利用的調整和改善，可以使我們的生活更加美好。

二、目前國土資源規(guī)范管理的情況

國有土地是重要的自然資源，中國是一個發(fā)展中的社會主義國家，土地及水、油、煤、金屬礦物等一切自然資源都屬國有，國有土地利用的開發(fā)權和所有權，開發(fā)和利用以及治理和保護等規(guī)范管理，國有土地與其他資源相互協(xié)調規(guī)則，居住用地，建設開發(fā)用地，資源開采用地的指標，管理和保護等方面均有相關規(guī)定。但分布在各部門各個地區(qū)，較為不同。目前經過多年的發(fā)展，形成了諸如我國國土資源開發(fā)規(guī)劃“建設”合理利用的規(guī)劃管理手段。對于國有土地資源規(guī)劃管理的有效實施，標志著我國國有土地資源的開發(fā)利用進人了一個新的階段。開發(fā)國有土地的資源進行實施和管理有許多自身的特點，涉及多方面關系，因此必須做到有法可依，執(zhí)法必嚴，違法必究，才能使我國國有土地資源發(fā)展走入正軌。

三、國土資源規(guī)劃管理存在的問題

1.國土資源規(guī)劃管理法規(guī)不完善。

由于我國國土資源規(guī)劃管理起步較晚、發(fā)展不平衡，相較于發(fā)達國家還很落后；加之國家對國土規(guī)劃重視不足，相關人員和機構渙散，很難對我國國土資源開展科學、有效的、完備的統(tǒng)籌規(guī)劃，當然也不能對規(guī)劃體系的層次和法律效能進行科學恰當的界定。盡管國家相繼頒布了《國土規(guī)劃編制辦法》和《國家國土綱要》等規(guī)范，只是針對國土規(guī)劃的相關內容進行簡單的說明和初步規(guī)定。較我國經濟的快速發(fā)展，已經過時，面對政府職能部門間用地沖突協(xié)調、跨區(qū)域建設協(xié)調、農業(yè)發(fā)展瓶頸、國土保護和新興產業(yè)擴大用地需求的問題顯得無能為力。目前，我國還沒有相對完備的國土規(guī)劃法律規(guī)范，嚴重制約我國國土資源的最大化、最優(yōu)化利用。

2.國土資源規(guī)劃實施的強制力不足。

致使后續(xù)規(guī)劃管理困難隨著我國經濟的穩(wěn)定發(fā)展，國土資源的瓶頸約束日益嚴重，空間開發(fā)和規(guī)劃布局無序日益突出。城市、城鎮(zhèn)的不斷發(fā)展和擴展，大量吞噬國土資源，使現有發(fā)展空間凸顯不足。國家相關規(guī)劃職能部門沒有對國土資源全局的、統(tǒng)籌的規(guī)劃和監(jiān)控，致使城市化肆意擴張，盲目、無序占有農業(yè)耕地和破壞區(qū)域環(huán)境。由于缺乏約束力和監(jiān)管制度，直接導致我國國土資源規(guī)劃管理協(xié)調性差，實施力度差，規(guī)劃混亂，權責不分，很難開展科學的、統(tǒng)籌的國土資源規(guī)劃管理工作。加之法律等硬件措施的不完善，特別是缺乏強有地的強制性力量作為后盾，很難科學的、詳細的實施國土資源規(guī)劃的相關內容，特別是一些國家宏觀長遠的發(fā)展規(guī)劃得不到重視和實施，致使我國經濟發(fā)展不平衡、不持續(xù)、不健康，綜合資源利用率得不到明顯的改善。

四、國土資源的科學規(guī)劃管理的建議

積極完善國土資源管理的法律體系國土資源最為我國經濟發(fā)展的載體，必須具備一定的法律地位，受到法律的保護，并擁有強制執(zhí)行力，從而確保我國國土資源的統(tǒng)籌規(guī)劃管理，達到最優(yōu)化的效能。逐步完善和發(fā)展我國土地、礦產、海洋、環(huán)境等自然資源的保護、開發(fā)利用等方面的法律體法規(guī)；科學統(tǒng)籌研究制定我國的《國土規(guī)劃法》和《海域使用法》；逐步修訂我國的《土地管理法》等國土資源相關的法律，逐步形成系統(tǒng)性的法律體系。通過立法確定國土資源的強制力和權威，科學、完備制定國土資源開發(fā)、利用的一系列程序和規(guī)劃要求，確保土地的使用、開發(fā)有法可依。通過引進吸收國外先進的法律約束經驗，加強我國國土資源規(guī)劃管理的執(zhí)行力度和充分體現法律強制約束力，并組建國土資源規(guī)劃和實施團隊，盡可能的貫徹和落實國家級的國土資源規(guī)劃管理，為我國國土資源的可持續(xù)發(fā)展提供基礎性的支持。

五、國土資源規(guī)劃管理的有效運行

篇2

關鍵詞：風景園林；風景規(guī)劃；規(guī)劃體系；土地利用；荷蘭

中圖分類號：TU986

文獻標志碼：A

文章編號：1671-2641（2017）01-0028-04

收稿日期：2015-09-28

修回日期：2016-07-22

Abstract： Landscape planning is a broad and meaningful concept mentioned in 2009 by the global landscape convention， it pointed out that landscape planning was defined as： responsible， proactive tips or action process to manage， improve， protect or restore the scenery. Europe has a rich history in landscape planning and advanced technical system. In this study， we analyze the origins and development， planning system and characteristics of landscape planning of Netherlands. We find out the core content of landscape planning of Netherlands is the distribution and consummating the way of using land. Besides，we take land use as the breakthrough point to compare and analyze related content of landscape planning between China and Netherlands， in order to find a good position of Landscape planning in planning system nowadays in China.

Key words： Landscape architecture； Landscape planning； Planning system； Land use； Netherlands

1研究背景

IFLA世界理事會于2009年10月通過的《全球風景公約》（Global Landscape Convention，以下簡稱《公約》）明確了風景的概念，也明確了風景規(guī)劃的定義。近年來，全球城市化進程減緩，改造和提升人居環(huán)境已經成為新的建設重點，美好風景的規(guī)劃和保護已引發(fā)了全人類的共鳴與關注。歐洲和中國一樣，有著豐厚的歷史文化資源和優(yōu)質的自然景觀基礎，早在20世紀中葉各個國家就已經意識到要合理規(guī)劃現有景觀資源，以永續(xù)利用這種資源，而這也是提升人類生存環(huán)境質量的一種有效手段。例如荷蘭將風景規(guī)劃融入到土地利用規(guī)劃中，保證在使用土地時就有著對風景的思考；德國的風景規(guī)劃則以獨立或組合兩種不同的形式參與到國土規(guī)劃中[1-2]。總的來說，因工業(yè)化城市化進程較早，歐洲各國都有著較為豐富的風景規(guī)劃經驗。

2風景規(guī)劃概念釋義

以土地為作用對象的風景規(guī)劃，核心觀點在于對自然和社會這兩種屬性給予同等程度的關注，并加以融合，其結果在于滿足并提高人類的體驗品質。這種思路并不是針對土地資源的永續(xù)利用，也不是土地視角下的社會資源合理配置。風景規(guī)劃以提升環(huán)境品質為基本出發(fā)點，手段方法包括創(chuàng)造美好的視覺場景、保護并恢復具有歷史價值的場所、提供豐富活動內容的游憩場所等。

《公約》的通過標志著針對土地的風景規(guī)劃等相關行為已經得到了全球主導國家的關注與支持，這正是各國風景園林工作者走向協(xié)作式發(fā)展的必然結果。在其統(tǒng)一框架下，風景園林工作者能更加方便并清晰地明確自己的任務和方向。

《公約》中關于風景規(guī)劃有兩個關鍵的定義解釋，一是“風景”，被解釋為“土地、水系統(tǒng)和（或）海洋區(qū)域的總稱，其面貌是自然和（或）文化因素單方和（或）相互作用造成的結果”。這句話闡述了兩個關鍵定義，即風景的本質在于其自然屬性，以及風景所表達出來的形象易受到各方面因素影響，實則是描述風景的社會屬性。二是明確了風景規(guī)劃的基本內涵，《公約》指出風景規(guī)劃的四大任務包括管理L景、提升風景、保護風景、恢復風景，以這四大任務為核心共同構成了風景規(guī)劃的基本內涵[3]。

3荷蘭的風景規(guī)劃

3.1荷蘭風景規(guī)劃發(fā)展概述

荷蘭國土狹小，人口密度大，高度發(fā)達的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和交通網絡加劇了土地資源的緊缺程度。而在荷蘭入海的萊茵河、馬斯河等，集水面積比荷蘭本土大近6倍，由此可見荷蘭在進行風景規(guī)劃之初整體就面臨苛刻的條件。20世紀初在頒布了多項土地整理法案后，荷蘭政府開始著手實施大規(guī)模的區(qū)域風景規(guī)劃和鄉(xiāng)村土地整理，整個過程歷時大半個世紀。

1924年，荷蘭政府頒布了第一個《土地整理法》法案，荷蘭農業(yè)生產因此被提到了新的高度，并拉開了荷蘭土地整理的序幕。1938年，在原有法案的基礎上荷蘭政府又頒布了第二個《土地整理法》，目標仍然是改善農業(yè)用地的使用現狀，提出更有效的土地利用策略，增加農業(yè)產量，消除零散用地，規(guī)整劃一。這一法案在提高農業(yè)生產效率的同時，也奠定了荷蘭大尺度農業(yè)景觀面貌的基礎。

1947年，荷蘭頒布了《瓦赫倫島土地整理法》，這開啟了從簡單的土地重新分配轉向更為復雜的土地發(fā)展計劃，風景規(guī)劃的要求被逐漸重視起來。在借鑒了瓦赫倫島土地整理的經驗后，1954年荷蘭頒布了第三個《土地整理法》，這次法案的提出具有劃時代的意義，因其明確規(guī)定了風景規(guī)劃是土地利用規(guī)劃必須的組成部分，風景規(guī)劃也因此獲得制度和法律上的支持，法案還指出風景規(guī)劃必須由林業(yè)部門負責。新法案的通過為發(fā)展多重目標的風景規(guī)劃提供了可能，包括設立自然保護區(qū)、開展休閑娛樂等。

20世紀70 年代后，隨著經濟實力和科技水平的高速發(fā)展，多元化訴求開始占據風景規(guī)劃思想主導地位。1985年《土地開發(fā)法》正式取代《土地整理法》，在新法案中這些新的需求被予以考慮，休閑娛樂場地、自然保護區(qū)等用地的設定可能性有了明顯的提高，各方利益受到了同等的重視。此時社會的主流認知也開始轉向風景規(guī)劃的相關內容，例如進行大尺度生態(tài)關系修復、生態(tài)安全格局等方面的研究[4]。

由上述變遷不難發(fā)現，自1924年第一個《土地整理法》的實施，到1985年《土地開發(fā)法》的替代，風景規(guī)劃的發(fā)展與變遷受到不同時期的社會背景以及在特定時間出臺的法案的影響，這種影響意義深刻。從一開始以農業(yè)增產為發(fā)展目標，破碎的農田被整理，無意間形成了大尺度的農業(yè)景觀，到后來轉變?yōu)檗r業(yè)生產與其他方面的平衡發(fā)展，最終轉變?yōu)樽非蠖嘣纳鐣?，風景規(guī)劃是隨著土地整治目標的轉變實現了內涵的豐富（表1）。

3.2荷蘭現行規(guī)劃體系

荷蘭作為典型的人多地少、高密度發(fā)展的歐洲國家，和我國國情背景較為相似，總體而言其城鄉(xiāng)規(guī)劃體系和我國比較相似，呈現出自上而下的中央集權模式。但由于荷蘭城市規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展起源有所不同，在現行的空間規(guī)劃體系中已經將這兩者一并考慮，這種思想與任務的轉變值得風景規(guī)劃師思考。

3.2.1自上而下是主要特征

荷蘭空間規(guī)劃體系主要分為全國、省級和市級三個層次。全國層面的規(guī)劃通常被稱為全國空間規(guī)劃，由國家議會批準實施，還包括國家空間戰(zhàn)略和規(guī)劃準則、政策，主要目的是進行全國核心問題決策，例如大型的農業(yè)區(qū)、保護區(qū)、工業(yè)區(qū)的定位劃分。省域結構規(guī)劃為所在區(qū)域提供規(guī)劃政策和導則。市級層面的規(guī)劃分為兩個層次，一是市域結構規(guī)劃，二是土地利用規(guī)劃，也可稱作土地分區(qū)圖則。市域結構規(guī)劃類似于我國的城市總體規(guī)劃，主要對目標進行定性規(guī)劃，并提出一定的政策和導則，土地使用規(guī)劃類似我國控制線詳細規(guī)劃，其核心內容是不同土地利用的分配和使用方案，該規(guī)劃能夠有力地約束地方政府的開發(fā)建設行為，是荷蘭空間規(guī)劃體系的核心內容（表2）。

通常情況下，站在約束力和法律效力的角度，市級層面的土地利用規(guī)劃（Municipal Land-use Plan）是整個荷蘭空間規(guī)劃體系中唯一的法定規(guī)劃，其他諸如中央政府層面的全國空間規(guī)劃、省級層面的省域結構規(guī)劃等都屬于指導性規(guī)劃，并不具備明確的法律效力。

在荷蘭空間規(guī)劃體系中，宏觀層面并不設立強制性規(guī)劃，相關規(guī)劃只作為政策指引和規(guī)劃導則。根據《空間規(guī)劃法》，地方政府在充分考慮上位規(guī)劃―省域結構規(guī)劃、全國空間規(guī)劃、空間戰(zhàn)略等的情況下，獨立編制并實施土地使用規(guī)劃，經由上級政府部門審批后才能生效。規(guī)劃的修正與改動也必須由地方政府先提出申請，再由上級政府批準后才能組織修編，省域結構規(guī)劃與中央層面的全國空間規(guī)劃也有著相似的逐級管制關系，這與我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系表現出高度的一致性。

荷蘭規(guī)劃體系表現出明顯的自上而下的特點，在中央政府占據絕對領導地位的前提下，省級、市級政府在決策上仍然具有發(fā)言權，實際情況是三級政府之間經常進行對話和磋商行為從而保證規(guī)劃的科學實施與進行，“民主后的集中決策”可以說是荷蘭規(guī)劃體系的重要特點之一。

3.2.2政策保障內容

荷蘭在堅持自上而下的大前提下，通過法規(guī)、制度、政策等方面來保障規(guī)劃行為的民主性，主要包括以下4個方面：第一，君主立憲的行政制度使得中央政府和地方政府在規(guī)劃與決策中相互影響且制約，任何一項規(guī)劃的通過必須進過議會討論的形式進行；第二，中央政府的財政分配權與地方政府的規(guī)劃許可證發(fā)放權之間的相互制約；第三，《空間規(guī)劃法》明確指出規(guī)劃是一項協(xié)商活動，任何利益主體與規(guī)劃編制人員有責任創(chuàng)造規(guī)劃協(xié)商的條件，從而確立其法律地位；第四，荷蘭空間規(guī)劃部門內有超過300名的專業(yè)規(guī)劃師來保證各項規(guī)劃協(xié)調工作能夠高效執(zhí)行，人數之多為歐洲所有國家之首。

3.2.3城鄉(xiāng)統(tǒng)籌特征

值得注意的是，由荷蘭住房、空間規(guī)劃和環(huán)境部（Ministry of Housing，Spatial Planning and the Environment）制定的空間規(guī)劃，改變了該國傳統(tǒng)上側重城市的傾向。新版《空間規(guī)劃法》規(guī)定了省級土地整理項目必須與地區(qū)空g規(guī)劃相吻合，同時規(guī)定自治市政府制定的具有法定效用的土地使用規(guī)劃（Land Use Plan）須覆蓋全部鄉(xiāng)村地區(qū)，這體現出空間規(guī)劃對鄉(xiāng)村地域的全新關注[6]。

3.3荷蘭風景規(guī)劃在現行規(guī)劃體系中的地位和作用

荷蘭空間規(guī)劃體系的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一元結構特征是風景規(guī)劃發(fā)揮其實際作用的基礎，由于歷史原因，荷蘭的鄉(xiāng)村地區(qū)獲得了與城市地區(qū)同樣的關注程度，廣闊的農田林地等自然要素的風景價值被重視，從全國空間規(guī)劃到各地方政府的土地利用規(guī)劃都對風景價值始終保持著高度的關注，某種程度上，荷蘭各層次的空間規(guī)劃都是風景規(guī)劃的具體落實，風景規(guī)劃并非荷蘭的某一個專項規(guī)劃或某個方面的特別規(guī)劃，而是各層次、各類別規(guī)劃和政策都必須重點考慮的內容。

3.3.1全國空間規(guī)劃中的風景規(guī)劃作用

在1988年第四次全國空間規(guī)劃中，荷蘭政府除了貫徹緊湊城市的建設思想，并劃定了5個國家級限制區(qū)和4個省級自然保護區(qū)，在2004年第四次全國空間規(guī)劃中明確要求各省級空間規(guī)劃必須劃定“紅線”和“綠線”，紅線即城市建設空間的范圍線，綠線即限制建設范圍線，包括自然保護區(qū)、重要農田等，在各市級土地利用規(guī)劃中必須對所劃紅線區(qū)域和綠線區(qū)域進行符合要求的管控措施。

3.3.2土地利用規(guī)劃中的風景規(guī)劃作用

土地利用規(guī)劃中通過嚴格劃定綠色廊道與城市重要綠色斑塊，來體現對于風景規(guī)劃的考慮要求。豪滕（Houten）是荷蘭新城建設的典范，在進行土地利用規(guī)劃時詳細規(guī)劃了連續(xù)貫通的結構性綠化體系與綠道設計。豪滕新城通過連續(xù)的指狀綠帶和中心綠地構成了與鄉(xiāng)村空間有機聯(lián)系且開放的生態(tài)系統(tǒng)。同時將自行車交通與結構性的綠化體系緊密結合，形成了新城空間最為重要的功能組織軸線，既構成最主要的景觀結構，又構成主要的交通結構。這一宜人的行車環(huán)境和空間格局進一步促使豪滕成為荷蘭自行車與公共交通使用率最高的城鎮(zhèn)。

3.4荷蘭的風景劃特點

3.4.1以功能主義為原則的美學思維受現代主義運動的影響，荷蘭的風景規(guī)劃師們堅持認為只有理性的技術創(chuàng)新，才能更好地滿足公眾需求，促進社會發(fā)展。荷蘭的風景園林學科發(fā)展也因此受到極大的影響，形成了注重實用主義的特色，而放棄追求形式主義或浪漫主義的古典園林創(chuàng)作模式。在他們的思想中，規(guī)劃和設計必須以功能實用性為主、飽含理性認知，景觀必須反映現代的社會特征。換個角度，風景規(guī)劃最初的目的正是為了集約破碎的土地，以便提高生產效率、優(yōu)化社會結構，由此形成了荷蘭特有的農業(yè)景觀。同時，他們提出景觀設計必須基于場地特征，使用地形圖作為風景規(guī)劃的依據。

3.4.2尊重歷史文脈與場地的空間邏輯

荷蘭風景規(guī)劃突出從場地中的地形地貌、植被、水系、道路、城鎮(zhèn)標志物等要素中，發(fā)掘場地內的潛在關系，以此建立景觀肌理的空間邏輯。同時，荷蘭風景規(guī)劃也非常注重場地的歷史文脈，將場地上的歷史特征以新的形式轉入到新的景觀，使區(qū)域景觀變得具有獨特性。在1931年的阿姆斯特丹森林規(guī)劃（The Amsterdam Woods）中，風景規(guī)劃保留了原有場地內的圩田和起伏的地形，再加以規(guī)整，進而形成了廣闊的林地、草坪、水面三者交替出現的場景，在植物配置上也注重速生樹種和慢生樹種的組合，此外還保留了大片場地內原有的野花，延續(xù)了該區(qū)域原有的景觀體驗，同時在其中布置了露天劇場、迷宮以及其他裝飾元素，賦予了該區(qū)域新的使用功能[7]。

3.4.3合理的政策與規(guī)劃編制機制

荷蘭的風景規(guī)劃是伴隨土地整治與土地管理而產生，荷蘭的規(guī)劃職能部門又分為空間規(guī)劃分部和環(huán)境分部，在二戰(zhàn)以前空間規(guī)劃分部承擔主要的規(guī)劃任務，即提高生產效率、優(yōu)化土地結構。隨著城市人口增加、工業(yè)的發(fā)展、環(huán)境的惡化，人們對高生活品質的訴求愈發(fā)強烈，環(huán)境部門不僅承擔基本的控制生態(tài)環(huán)境任務，更趨向于多元化的職能范圍。城市空間發(fā)展與環(huán)境保護永遠是二元對立的問題，而荷蘭政府要求這兩個部門在完成規(guī)劃任務時須協(xié)同工作、商議討論達成共識，表面看似乎效率較低，但工作取得的成果卻影響深遠。此外，荷蘭風景規(guī)劃在進行中還有多項國家層面的政策工具，如空間規(guī)劃與環(huán)境政策、城市與環(huán)境法、生活質量與環(huán)境政策等。

4結語

荷蘭具備非常嚴密且合理的規(guī)劃體系，風景規(guī)劃無論以什么樣的形式出現，在這個體系中都有它可以發(fā)揮作用的空間。而我國在這方面較為欠缺，在現有的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系內，風景規(guī)劃始終處于不明朗的地位，雖然每份規(guī)劃文件都會提到要改善環(huán)境、保護環(huán)境、創(chuàng)造宜居的生活空間，但在執(zhí)行過程中更多的還是以發(fā)展經濟為主要目的進行用地配比等，這與我國現階段國情有關。由于近20年來我國處于高速建設的運轉模式，在城市化進程中必然會忽略一些有可能阻礙城市這個“機器”運行的機制。而隨著近年來城市化進程有所放緩，人們開始對過去二十年的建設發(fā)展進行反思，風景規(guī)劃作為一種有著先進思想意識的行為必然會引起大家的關注。我國如何將風景規(guī)劃作為一項重要規(guī)劃行為來實施，如何處理好風景規(guī)劃與城市規(guī)劃及土地利用規(guī)劃之間的關系，筆者認為，在現有規(guī)劃體系內找準風景規(guī)劃的位置是關鍵所在。

參考文獻：

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篇3

關鍵詞 環(huán)境規(guī)劃；公共政策；執(zhí)行力；歷史時空坐標；適應性

文／王偉

“十三五”是我國的社會經濟轉型期，也是需要環(huán)境保護規(guī)劃著力解決重大問題的關鍵時期，需要我們在環(huán)境規(guī)劃理論和管理實踐上作出探索創(chuàng)新。本文立足新的歷史時空坐標，對實踐中我國環(huán)境規(guī)劃面臨的困境進行剖析，對環(huán)境規(guī)劃編制工作展開思考、提出建議。我國環(huán)境規(guī)劃的發(fā)展歷程回顧

我國環(huán)境規(guī)劃的發(fā)展歷程，如從1973年算起，至今40余年，環(huán)境規(guī)劃從無到有、從簡單到復雜、從局部進行到全面推廣，在這期間我國政府召開了七次全國環(huán)境保護會議，每次全國環(huán)境保護會議的精神都將環(huán)境規(guī)劃工作向前推進?，F以全國環(huán)境保護會議劃分我國環(huán)境規(guī)劃的發(fā)展歷程，大體上可分為四個階段（見表1）

實踐中我國環(huán)境規(guī)劃面臨的弱效困境

環(huán)境規(guī)劃實踐是整個規(guī)劃工作中最重要的一環(huán)，是目標與現實之間的橋梁。以城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃為分析參照，當前我國環(huán)境規(guī)劃在制訂、實施和評估上的實踐存在以下弱效表現。

理論“創(chuàng)新”弱

當前采用的環(huán)境規(guī)劃理論大多系歐美發(fā)展的環(huán)境目標規(guī)劃法，通常是依據已有的模式，根據一系列數學化學公式編制出來的，給出的許多削減或建設項目目標很少考慮規(guī)劃的經濟分析與多元利益人關系，導致規(guī)劃目標的可接受性和可操作性減弱。環(huán)境容量核算、環(huán)境經濟核算等領垣的基礎研究長期未能取得突破性進展，尚未有類似諸如城鄉(xiāng)建設規(guī)劃中“容積率”、土地利用總體規(guī)劃中“耕地保有量”的核心環(huán)境規(guī)劃指標體系，制約了環(huán)境規(guī)劃的發(fā)展和深化。

數據“支撐”弱

編制一個科學合理的環(huán)境規(guī)劃對于環(huán)境信息數據的要求是很高的，目前環(huán)境統(tǒng)計的廣度和深度都不盡人意，制約了規(guī)劃的發(fā)展。在實際規(guī)翅工作中，經常會面對水、大氣、土壤等環(huán)境資料不足和數據不準確的問題，使得城鄉(xiāng)環(huán)境系統(tǒng)變化規(guī)劃很難搞清楚，環(huán)境容量難以確定，這就對環(huán)境規(guī)劃很多具有重要作用的“指標”缺乏足夠的信服力和約束力。

資源“調配”弱

規(guī)劃的主要作用是調配資源。國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃具有經濟社會項目資源調配權，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃主要配置土地這一可以轉化為“稀缺資產”的自然資源。這些年，這些規(guī)劃的強勢正是體現為對某種資源的支配力，環(huán)境規(guī)劃的弱勢根源在于其沒有可供規(guī)劃和調配的對象，為此常陷入“等、靠、要”的被動局面，缺乏人、財、物、信息的及時有效支持，嚴重制約著規(guī)劃編制與實施任務的完成。

空間“底盤”弱

在以構建國家空間規(guī)劃體系為最終目標的“多規(guī)合一”工作中，通常認為空間規(guī)劃的“正規(guī)部隊”是城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。兩者“異曲同工之處”在于：法律支撐完備、行政管制強力、組織體系龐大以及技術方法縝密。相比“兩規(guī)”的成熟度，環(huán)境規(guī)劃仍顯稚嫩，對空間的謀劃幾乎處于空白狀態(tài)，在實施中常羅列一些缺乏針對性的原則、標準，缺乏執(zhí)行力度特別是沒有可操作性的編制導則和約束性指標來控制城鄉(xiāng)發(fā)展建設行為。

體系“合力”弱

當前環(huán)境規(guī)劃體系一個很大缺陷是各類總體規(guī)劃、要素專項規(guī)劃、行動計劃數量過多、類型龐雜，缺乏有效銜接整合，造成了自身體系紊亂。這些直接影響了環(huán)保工作的推進實施，尤其是不同行政級別的環(huán)境規(guī)劃間環(huán)境職能、事權界定不清；地方政府在具體落實執(zhí)行時，要么不知所依，要么形成政策投機博弈；整個規(guī)劃體系難以形成合力，無法適應快速發(fā)展的經濟社會，也難談應對復合型、交叉性的生態(tài)環(huán)境問題。

法律“保障”弱

想讓環(huán)境規(guī)劃擺脫“墻上掛掛”，深入落實到實踐中去，就必須對規(guī)劃的編制報批、實施和檢查等各個環(huán)節(jié)都進行細致的研究，并做出明確的法律規(guī)定。雖然新《環(huán)境保護法》明確了環(huán)境規(guī)劃的法律地位，但仍未將環(huán)境規(guī)劃真正納入法制化的軌道，具體實施過程中相關管理部門的職權內容和范圍的設定、各個環(huán)節(jié)中所必須遵守的程序規(guī)定以及相關的處罰規(guī)定缺乏實施細則。輕視過程控制，這是規(guī)劃編制與實施脫節(jié)、環(huán)境規(guī)劃流于表面的一個重要原因。

話語“地位”弱

從發(fā)揮的作用看，我國現行規(guī)劃大致可分為發(fā)展型與控制型兩類?，F在環(huán)境規(guī)劃扮演的潛在角色仍是“經濟約束型規(guī)劃”，無形中使環(huán)保部門成為“孤立部門”，由于環(huán)保部門得不到其他相關部門的有力支持，使環(huán)境規(guī)劃成為“孤立規(guī)劃”，難以與其他部門規(guī)劃之間建立有效的銜接。加之地方政府片面追求經濟增長速度，突出土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的指導作用，往往忽視生態(tài)環(huán)境影響因素，如此則更弱化了環(huán)境規(guī)劃對城市發(fā)展規(guī)模的控制作用，使環(huán)境保護失去了原本應作為綜合部門的作用與地位，這也是導致環(huán)境規(guī)劃成為“孤立體系”，不能有效付諸實施，環(huán)境保護工作徘徊不前的重要原因。執(zhí)行力與適應性導向下我國環(huán)境規(guī)劃提升路徑

針對執(zhí)行力與適應性導向下的我國環(huán)境規(guī)劃存在不足，從轉型、統(tǒng)籌和差別化三個方面提出提升路徑建議，以期對“十三五”環(huán)境保護規(guī)劃編制與實施的有所助益。

理念與定位轉型

理念轉型。環(huán)境規(guī)劃是解決環(huán)境污染問題的綱領性文件，對環(huán)境保護工作具有重要的指導作用。環(huán)保理念的成熟與否，不僅直接影響觀察、分析、判斷事物運動變化發(fā)展的立場和觀點，還影響著領導決策的科學性和正確性?；凇吧鷳B(tài)文明”下的環(huán)境規(guī)劃編制，必須在體現規(guī)劃的“前瞻性、綜合性、導向性”特點的同時，將對環(huán)境資源的剛性管控和規(guī)劃的“剛柔并濟”相結合，塑立“統(tǒng)籌規(guī)劃、動態(tài)維護、實時平衡、長效評估”的規(guī)劃方法，通過研究環(huán)境資源約束下我國經濟發(fā)展的瓶頸和制約，促進經濟社會與資源環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。

定位轉型。在國家整個規(guī)劃體系中，環(huán)境規(guī)劃從無到有，從簡單到復雜，從局部進行到全面開展，背后實質反映出的是環(huán)境規(guī)劃從缺位、弱位、失位，回歸到“本位”。環(huán)境規(guī)劃是實現人與自然和諧、經濟發(fā)展和環(huán)境保護并重、環(huán)境部門與其他部門協(xié)調以及利益相關方的利益均衡的重要工具。在中央當前推進“多規(guī)合一”建設國家空間規(guī)劃體系的進程中，環(huán)境規(guī)劃作為環(huán)境安全底線的守衛(wèi)者和環(huán)境宜居高線的營造者，應轉變其部門規(guī)劃、五年規(guī)劃中專項規(guī)劃的傳統(tǒng)定位，上升為體現國家意志的指導性與約束性規(guī)劃，即國家規(guī)劃。最終目標是通過在國家規(guī)劃體系中定位的轉型提升，為將來處理環(huán)保規(guī)劃與各級各類規(guī)劃之間的效力關系設置規(guī)則，雖不是說環(huán)境規(guī)劃一定高于其他規(guī)劃，但也非常強調環(huán)境規(guī)劃對于其他規(guī)劃具有指導作用，任何非環(huán)境規(guī)劃的實施都必須與環(huán)境規(guī)劃相協(xié)調，不能夠突破環(huán)境規(guī)劃而絕對獨立。

規(guī)劃體系統(tǒng)籌

第一，對內優(yōu)化體系形成合力。環(huán)境規(guī)劃應該具備一定的層次結構，而對層次的劃分，筆名建議在常規(guī)空間尺度及行政等級等劃分依據基礎上，增加對主體粒度的劃分考慮，構建一個“全覆蓋、全要素、全過程、全關聯(lián)”等級分明、分階段完成的規(guī)劃序列集合。初步設想率先面向城市開展規(guī)劃體系建設，首先確立城市環(huán)境總體規(guī)劃，然后其上位規(guī)劃可增加區(qū)域規(guī)劃（如省、流域、城市群），重點是在其之下增加分區(qū)規(guī)劃，分區(qū)規(guī)劃之下可設置環(huán)境控制單元規(guī)劃；此舉重在控制，指導項目實施，重在具體操作，強調依法行政、提高效能，構建出“區(qū)域規(guī)劃一城市環(huán)境總體規(guī)劃一分區(qū)規(guī)劃一控制單元規(guī)劃”的主干規(guī)劃體系。同時可根據具體需要，增加對產業(yè)園區(qū)、城鄉(xiāng)居民社區(qū)、重點企業(yè)的補充規(guī)劃。需要強調的是，盡快從規(guī)劃法規(guī)、行政和技術三個層面完善支持環(huán)境規(guī)劃體系構建，通過規(guī)章、制度、條例、規(guī)范、標準、規(guī)程、導則等形式，明確各個規(guī)劃制定的范圍、內容、程序，保證規(guī)劃的合理性、嚴肅性和操作性。

第二，對外確立環(huán)境部門話語權。環(huán)境規(guī)劃體系內部的整合有助于環(huán)境規(guī)劃在整個國家規(guī)劃體系中進行合理的定位。2014年8月，國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部、住建部聯(lián)合下發(fā)了《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃[2014]1971號）文件，全國28個市縣列入試點名單。新《環(huán)境保護法》第13條指出“環(huán)境規(guī)劃應與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接”。綜合來看，主體功能區(qū)規(guī)劃突出政策性作用，是我國國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎性和約束性規(guī)劃；土地利用規(guī)劃強調控制性作用，側重于對土地功能的劃分與用地指標的調配；城鄉(xiāng)規(guī)劃著重于統(tǒng)籌兼顧、綜合部署，是協(xié)調城鄉(xiāng)空間布局、管控項目建設的基本依據；環(huán)境規(guī)劃目的在于生態(tài)功能區(qū)的劃分及環(huán)境影響評價的實施，強調約束性作用。在這樣一個規(guī)劃目標逐漸趨同的大背景之下，當前環(huán)境規(guī)劃應加強與其他規(guī)劃在空間范圍、規(guī)劃內容、管理事權、行政程序四個主要方面的融合協(xié)調。環(huán)境規(guī)劃應注重以質量標準、約束指標與空間紅線輸出為主要抓手，制定與環(huán)境相關的核心指標、標準、規(guī)范紅線，確立環(huán)保部（局）管控能力與話語權。

從理念到方案的差別化

作為一個幅員廣闊的大國，我國不同地域的自然地理、經濟發(fā)展、社會人文等都有明顯的差異性，加之環(huán)境規(guī)劃本身的多因素、多層次、多目標性。雙重多樣性之下，從理念到方案的“因地、因時制宜”差別化，將大大有助于方案的操作實施，提升解決問題的精確性，提高環(huán)境規(guī)劃的能效。

第一，面向“主體”的差別化。首先是對“人民”主體的差別化。將人居環(huán)境、生活質量納入常態(tài)化規(guī)劃管理，使其成為經濟、社會、空間發(fā)展的前置條件，才能達到經濟、社會、空間的可持續(xù)發(fā)展福利最大化。同時，要加強建立完善的信息公開與反饋機制、制度內參與和制度外參與相結合的公眾（含NGO組織）參與方式，保障公眾知情權、參與權和監(jiān)督權。其次是對“企業(yè)”主體的差別化。面對處于不同行業(yè)的企業(yè)，如污染型或高科技型企業(yè)：面對不同投資性質的企業(yè)，如國企、民企或外企；面向不同規(guī)模級別的企業(yè)，如大企業(yè)或小微企業(yè)；面向不同行政影響力的企業(yè)，如央企或地方企業(yè)，環(huán)境規(guī)劃都意味著更加精細化的制定與管理考量。最后是對“政府”主體的差別化。從中央到省市到鎮(zhèn)村，不同權力等級的上、下級部門擁有不同的權責，對環(huán)境規(guī)劃有不同的影響力，而即使在同一權力等級不同政府部門之間，也會對環(huán)境規(guī)劃的編制與實施產生不同影響。在傳統(tǒng)工程技術思維基礎上，強化環(huán)保人對“主體“利益關系、權利規(guī)則的意識提升與技能學習，這是最終構建可實施環(huán)境規(guī)劃共識方案的基石。

第二，面向“時間”的差別化。首先是面向“發(fā)展階段”的差別化，不同經濟社會發(fā)展階段、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展階段對資源的消耗需求是不同的；其次是面向“產業(yè)周期”的差別化。處于夕陽產業(yè)階段的鋼鐵、水泥、化工等產業(yè)與處于朝陽產業(yè)階段的新興產業(yè)的污染排放量是有很大不同的；再次是面向“污染周期”的差別化，不同生產階段的污染排放周期，污染物的排放濃度、速度會有很大不同；最后是面向“自然節(jié)律”的差別化，不同季節(jié)，不同自然地理與氣象條件下，環(huán)境對污染的容納與消解度不同。

第三，面向“空間”的差別化。環(huán)境規(guī)劃的功能或最大效用，是通過對人類自身活動和環(huán)境在時間、空間上進行合理安排，以期達到最大的經濟效益、社會效益和環(huán)境效益。今后，環(huán)境規(guī)劃應盡快完善對“空間”的認識與利用，建立高效、精準和可持續(xù)的空間數據庫平臺，分析當前資源環(huán)境特征，探討資源環(huán)境與社會經濟結構、布局之間的相互關系，通過解析中國經濟發(fā)展所呈現的特殊環(huán)境問題，對經濟社會活動進行布局，統(tǒng)籌各相關部門在環(huán)境管理中的職能作用，實現環(huán)境資源可持續(xù)利用的總體效果。注重對以下幾組空間關系的把握平衡：東、中、西不同區(qū)域，大、中、小城市，農村、城鄉(xiāng)接合部的地域空間；城市人居環(huán)境中的平面空間與立體空間、存量空間與增量空間；自然空間與人工空間。通過識別不同區(qū)域環(huán)境功能、社會經濟與環(huán)境區(qū)域分異特征，構建綜合的環(huán)境功能分區(qū)，明確不同區(qū)域的環(huán)境功能定位，制定分區(qū)戰(zhàn)略，實施分區(qū)指導，進而細化不同環(huán)境品質要求與警情風險等級控制單元。同時，通過環(huán)境空間解析，明確“水環(huán)境紅線”、“大氣環(huán)境紅線”、“生態(tài)環(huán)境紅線”、“風險防線”、“資源底線”、“排放上限”和“質量基線”等紅線約束，突出環(huán)境保護要求的空間落地。

主要

參考文獻

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篇4

關鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)境規(guī)劃空間資源主體功能區(qū)劃生態(tài)功能區(qū)劃

Abstract: in the two type society construction under the influence of the environment of policies, in the city for sustained the needs of the development of the health, rural and urban planning and ecological environment protection plan fully fusion has become a trend, this paper analyzes the contradiction between the two planning focus, in order to solve the main contradiction as a starting point, up to the urban and rural planning idea, down to the space of coordination system resources and put forward two rules of concrete Suggestions to fully mix. In the macroscopic level main body function division and with ecological function division in different areas of urban and rural space control principle contents is proposed requirements, theoretically expand the space of urban and rural planning control perspective; In the micro level of hebei province as an example, detailed the content of urban and rural planning space control, practice can enhance the scientific nature of the rural and urban planning and operation.

Keywords: urban and rural planning environmental planning space resource ecosystem delineation main function division

中圖分類號：X32 文獻標識碼：A 文章編號：

前言

中國在現代化建設中面臨著資源短缺、環(huán)境惡化的瓶頸，十七大報告提出，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會（簡稱“兩型”社會）不僅是構建和諧社會的重要內容，也是落實科學發(fā)展觀的內在要求。城鄉(xiāng)建設是兩型社會建設的載體，城鄉(xiāng)規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設的藍本，要想最終實現兩型社會目標，就必須追溯到源頭，對城鄉(xiāng)總體規(guī)劃提出更高的要求。城鄉(xiāng)建設快速推進給城鄉(xiāng)環(huán)境帶來了一系列諸如資源短缺、環(huán)境污染、城市熱導等負面影響， 這些負面影響已逐步彌蓋了城鄉(xiāng)建設的正面效應，成為制約城市自身健康發(fā)展的瓶頸。隨著人民生活水平不斷提高，人民對居住環(huán)境的要求越來越高，良好的景觀和生態(tài)環(huán)境成為了城市人民追求的新目標，從以人為本的角度出發(fā)，為了滿足城市自身的可持續(xù)發(fā)展，把生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃有機納入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃已成為必然選擇。

從傳統(tǒng)“兩規(guī)協(xié)調”（土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃）的博弈歷程來看，兩種規(guī)劃協(xié)調的本質是用地問題，新城鄉(xiāng)規(guī)劃法的頒布實施已經提供了解決問題的法律平臺。借鑒傳統(tǒng)兩規(guī)合一的經驗，從宏觀角度分析，生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的矛盾焦點應該是建設用地擴張與生態(tài)環(huán)境涵養(yǎng)用地的失衡問題，因此本文跳出了僅就城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)保篇章分析問題的小圈子，針對城鄉(xiāng)規(guī)劃的矛盾焦點，上至城鄉(xiāng)規(guī)劃編制理念，下至空間資源的協(xié)調性系統(tǒng)提出“兩規(guī)合一”的具體建議。

一、 規(guī)劃編制理念的融合

城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的融合并不是簡單的把環(huán)保規(guī)劃拿來照搬內容，而是需要從上至下系統(tǒng)的吸納，規(guī)劃編制理念是規(guī)劃編制中的“上”，規(guī)劃理念類似根基，限定了規(guī)劃的大體框架和編制方向。因此“兩規(guī)合一”首先要從理念上融會貫通[1]。

1、規(guī)劃編制的定位由單純滿足建設規(guī)模需求轉變?yōu)楣┬杵胶獾碾p向協(xié)調。傳統(tǒng)的城（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃，是以需求為導向的規(guī)劃模式，主要立足于發(fā)展的需求決定城市的性質、職能和規(guī)模。把環(huán)境保護融入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃中，不僅要考慮城鄉(xiāng)發(fā)展的需求，還要充分考慮生態(tài)環(huán)境的承載能力及資源的供給能力，為城鄉(xiāng)的發(fā)展提供基本保障和充足后勁。量化城市在資源、能源、環(huán)境等方面所能接受的容量，通過需求與容量的相互協(xié)調，科學統(tǒng)籌城市的定位和發(fā)展規(guī)模，保障城市的經濟社會活動在資源、環(huán)境可容納的范圍內，真正實現可持續(xù)發(fā)展。

2、規(guī)劃編制的重點由空間布局和發(fā)展建設轉向生態(tài)修復與經濟建設協(xié)調進行。傳統(tǒng)城（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃注重的是人工物質空間的規(guī)劃，多把空間如何布局，空間上如何安排人類活動及相應設施建設作為首要內容，輔以自然生態(tài)環(huán)境的點綴，這就導致了對自然生態(tài)系統(tǒng)的忽視。把環(huán)境保護規(guī)劃有機納入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃就需要擴大城鄉(xiāng)規(guī)劃的視野，豐富與相關生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃內容，并保障新增內容與傳統(tǒng)內容的有機協(xié)調，實現從“單純的建設發(fā)展規(guī)劃”到“禁建區(qū)、限建區(qū)與適建區(qū)規(guī)劃”的轉變。優(yōu)先考慮自然生態(tài)條件，最大限度地保護和修復自然生態(tài)，將城鄉(xiāng)經濟社會活動限定在合理的空間范圍內，從空間資源角度保障城鄉(xiāng)的可持續(xù)發(fā)展。

二、 空間資源協(xié)調性分析

空間資源的爭奪是城鄉(xiāng)規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃矛盾焦點所在[2]，因此“兩規(guī)合一”的突破口和關鍵點就是如何在經濟社會活動與生態(tài)環(huán)境之間協(xié)調配置好空間資源，而城鄉(xiāng)規(guī)劃中的空間管制正是實現空間資源協(xié)調配置的具體抓手?？臻g管制具體內容是優(yōu)先保護區(qū)域自然資源和生態(tài)環(huán)境，緩解空間資源壓力，優(yōu)化空間資源配置，通過明確各種地域類型空間管制的范圍、形式和程度，確保城鄉(xiāng)空間形態(tài)和資源豐度，引導城鄉(xiāng)合理建設，促進城鄉(xiāng)經濟社會和環(huán)境的和諧發(fā)展。[3]中國地域遼闊，各地生態(tài)環(huán)境條件和經濟社會發(fā)展差異很大，把行政分割的城鄉(xiāng)空間放到整個國土空間和完整生態(tài)系統(tǒng)的大空間范圍內考慮，處在不同地域的城鄉(xiāng)建設應服從該地域整體的主體功能和生態(tài)功能，因此不同地域城鄉(xiāng)規(guī)劃中的空間管制內容應結合主體功能區(qū)劃及生態(tài)功能區(qū)劃的布局對空間資源從宏觀層面上加以引導。把城鄉(xiāng)空間拆解到小空間范圍分析，主要抽象概括為禁建區(qū)、限建區(qū)和適建區(qū)三種空間資源的優(yōu)化配置，其中禁建區(qū)、限建區(qū)與環(huán)境領域的受保護地區(qū)在空間界定上有重疊部分，因此城鄉(xiāng)規(guī)劃在具體編制及實施空間管制內容時應充分考慮生態(tài)環(huán)境中受保護地的點狀分布情況，保護地的具體類型及保護的具體要求，以求在空間管制范圍劃分上更加合理，在管制措施制定上更加具體，增強空間管制的科學性和可操作性。

1、宏觀層面上空間資源協(xié)調性分析

主體功能區(qū)就是根據不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力，現有開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，確定不同區(qū)域的主體功能，并據此明確開發(fā)方向，完善開發(fā)政策，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，逐步形成人口、經濟和資源環(huán)境相協(xié)調的國土空間開發(fā)格局。根據上述開發(fā)定義和理念，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。[4]優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)都屬于城市化地區(qū)，開發(fā)內容總體上相同但開發(fā)強度和開發(fā)方式不同。限制開發(fā)區(qū)主要包括農產品產區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)。上述三類區(qū)是以行政界定的市（縣）為基本單元。禁止開發(fā)區(qū)是一類特殊的重點生態(tài)功能區(qū)，根據保護需要呈點狀分布，不以行政邊界界定。

生態(tài)功能區(qū)劃是在充分認識區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)結構、過程及生態(tài)服務功能空間分異規(guī)律的基礎上劃分生態(tài)功能區(qū)。主要劃分了生態(tài)調節(jié)、產品提供和人居保障三類生態(tài)功能區(qū)，其中生態(tài)調節(jié)功能主要包括水源涵養(yǎng)、防風固沙、生物多樣性保護、土壤保持、洪水調儲等五小類功能。[5]生態(tài)功能區(qū)主要是以行政界定的市（縣）為基本單元。

上述大范圍空間的兩類區(qū)劃具有一定的對應關系，其中主體功能區(qū)劃中的優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)，限制開發(fā)區(qū)分別與生態(tài)功能區(qū)劃中的人居保障區(qū)，生態(tài)調節(jié)及產品提供區(qū)基本對應，。對應情況具體見圖。

由圖可知，主體功能區(qū)劃中的優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)包括生態(tài)功能區(qū)劃中的居住保障區(qū)及部分農產品和生態(tài)調節(jié)區(qū)。其中居住保障區(qū)與優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)的開發(fā)政策基本一致，農產品提供和生態(tài)調節(jié)區(qū)與優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)的開發(fā)政策不一致，后一類地區(qū)看似在開發(fā)政策上存在矛盾，但對該類地區(qū)的空間資源進行詳細分解可知，兩類規(guī)劃分別對同一大類地區(qū)不同位置的空間資源做出了具體要求。由于主體功能區(qū)劃的印發(fā)時間較生態(tài)功能區(qū)劃晚，區(qū)劃基礎信息更符合經濟社會發(fā)展實際，因此兩類規(guī)劃中沒有提及的空間資源部分應執(zhí)行主體功能區(qū)劃中的相關要求。根據上述分析，站在經濟社會和生態(tài)戰(zhàn)略布局高度，從宏觀層面對處在不同地域的城鄉(xiāng)空間管制提出原則性要求。

處在優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)（主體功能區(qū)劃）與居住保障區(qū)（生態(tài)功能區(qū)劃）交集中的地區(qū)：環(huán)渤海、長三角、珠三角等大都市群地區(qū)應控制城市蔓延擴張，其中應減少工礦建設和農村生活空間，擴大城市居住、公共設施、綠色生態(tài)空間。不斷優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)格局，凈化水系，提高水質，嚴格保護耕地、水面、濕地、林地、草地和自然文化遺產，保護好城市之間的綠色開敞空間。其余地區(qū)的城鄉(xiāng)應擴大城市規(guī)模，減少農村生活空間，擴大城市居住、公共設施、服務業(yè)、交通和綠色生態(tài)空間。保護生態(tài)環(huán)境，減少工業(yè)化城鎮(zhèn)化對生態(tài)系統(tǒng)的侵占和影響。

處在優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)（主體功能區(qū)劃）與農產品提供和生態(tài)調節(jié)區(qū)（生態(tài)功能區(qū)劃）交集的地區(qū)：主要是東隴海、江淮、冀中南、臧中南、黔中地區(qū)，這些地區(qū)的中心城市和其它地區(qū)應該執(zhí)行主體功能區(qū)中關于優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)的政策和要求，東隴海的蘇北灘涂濕地生物多樣性保護地帶、江淮的大別山水源涵養(yǎng)地帶、冀中南的太行山地水土保持地帶，臧中南的防風固沙及熱帶雨林地帶應執(zhí)行生態(tài)調節(jié)區(qū)的空間管制要求，重點生態(tài)功能區(qū)應形成點狀開發(fā)，面上保護的空間結構，人類活動占用的空間控制在目前水平，保有大片開敞生態(tài)空間，水面、濕地、林地、草地等綠色生態(tài)空間擴大。

2、微觀層面上空間資源協(xié)調性分析

以河北省為例，探討城鄉(xiāng)規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃在小范圍空間的充分融合?！逗颖笔∩鷳B(tài)環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》涉及空間目標指標一項，描述為“全省水源涵養(yǎng)區(qū)、自然保護區(qū)、海岸線、濕地等重要生態(tài)功能區(qū)的保護明顯加強，受保護地區(qū)占國土面積的比例達到12%以上。[6]”并結合相關專項規(guī)劃，主要對管理權限內的水源地和自然保護區(qū)提出了具體的保護與管理要求。城鄉(xiāng)規(guī)劃法僅原則性規(guī)定了三區(qū)的劃分方法及管制要求，為了進一步細化、實化城鄉(xiāng)空間管制內容，本文主要從禁、限建區(qū)劃分范圍及管制具體要求兩個層面分析城鄉(xiāng)規(guī)劃及生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的協(xié)調融合，以求在微觀層面加強城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學性和可操作性。

（1）禁建區(qū)、限建區(qū)劃分范圍及比例

在劃分禁建區(qū)和限建區(qū)時首先要囊括生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃中受保護的各類地區(qū)，并且應扣除重疊面積。這些地區(qū)大都已經劃定了保護界限并呈點狀分布在城鄉(xiāng)空間中，囊括的方法并不是這些區(qū)域的簡單加和，應從維護生態(tài)整體性和功能性角度出發(fā)，有意構建相關保護地的生態(tài)廊道，以聯(lián)通點狀保護地，營造相對開敞的生態(tài)空間，加強生態(tài)要素之間物質、能量、信息的流通，充分發(fā)揮出禁建區(qū)、限建區(qū)的生態(tài)效能?？偨Y我國東、中、西部典型地區(qū)空間管制規(guī)劃得出，只要地區(qū)內地形不復雜（山地、沿海等），禁、限建區(qū)的比例一般在85%左右，其中禁建區(qū)一般達到10%，限建區(qū)75%,[3]結合河北省生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，河北省城鄉(xiāng)建設規(guī)劃中禁建區(qū)比例應該達到12%以上。

（2）禁建區(qū)、限建區(qū)的具體管制要求

結合環(huán)境領域管理及保護重點，主要對城鄉(xiāng)規(guī)劃禁、限建區(qū)中的水源地及自然保護區(qū)的管制要求進行細化，其余空間資源根據其功能類型應分別符合風景旅游保護區(qū)、歷史文化保護區(qū)、基本農田保護區(qū)等相關法律法規(guī)及對應領域專項規(guī)劃的要求。

水源地空間管制要求：根據《中華人民共和國水污染防治法》，結合河北省生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃及水源地規(guī)劃，對城鄉(xiāng)規(guī)劃中的水源地地區(qū)提出了三類具體管制要求，一是水源保護區(qū)常規(guī)環(huán)境管制要求。除嚴格按照水污染防治法要求對保護區(qū)行為進行管理外，土地規(guī)劃部門加強對水源保護區(qū)的規(guī)劃管理，對已劃入水源保護區(qū)的區(qū)域，要嚴格土地審批，禁止新、改、擴建項目；對已占用水源保護區(qū)用地的原有單位（項目），應結合區(qū)域改造，逐步搬遷。二是飲用水水源風險管制要求。針對水污染事故的突發(fā)性，建立長效管理機制，加強一級保護區(qū)內交通穿越風險管理，強化危險化學品運輸監(jiān)管，在水源保護區(qū)內定期開展生態(tài)監(jiān)察。三是保護區(qū)內面源管制要求。結合城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理村莊布局，在水源保護區(qū)周邊等重點村鎮(zhèn)開展農村環(huán)境綜合整治，加強農村工業(yè)企業(yè)污染、生活污染、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場（小區(qū)）污染、農業(yè)面源污染等方面的防治工作。

自然保護區(qū)空間管制要求：根據《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》，結合河北省生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃及相關專項環(huán)境規(guī)劃，對城鄉(xiāng)規(guī)劃中的自然保護區(qū)提出具體管制要求。城鄉(xiāng)規(guī)劃中的禁建區(qū)、限建區(qū)劃分應具有一定預見性并呈動態(tài)開敞狀態(tài)，以適當擴大自然保護區(qū)面積。結合生態(tài)環(huán)境規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃中的禁建區(qū)、限建區(qū)應自動納入根據需要新建立的自然保護區(qū)，對受到嚴重威脅的典型生態(tài)系統(tǒng)、珍惜瀕危物種、珍貴海洋生物資源以及自然遺跡等，實施搶救性保護，并納入配套的一批生態(tài)廊道，將主要的自然保護區(qū)連片成網。除上述傳統(tǒng)的自然保護區(qū)，城鄉(xiāng)規(guī)劃還應提高對生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域的關注程度，并將其及時補充納入禁建區(qū)、限建區(qū)范圍，從空間資源的配置上給予優(yōu)先保障，切實提高生物多樣性保護能力。

結語

隨著社會的進步，城市的自身發(fā)展，城鄉(xiāng)規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的融合成為了一種趨勢，本文從兩種規(guī)劃矛盾焦點即空間資源分配問題作為研究的突破點，上至城鄉(xiāng)規(guī)劃編制理念，下至空間資源協(xié)調性分析系統(tǒng)地提出了“兩規(guī)合一”的具體建議。從宏觀層面以主體功能區(qū)劃及生態(tài)功能區(qū)劃為導則和基本框架，對不同地域范圍城鄉(xiāng)規(guī)劃的空間管制內容提出了原則性要求。并以河北省為例，從加強城鄉(xiāng)規(guī)劃科學性和可操作性的角度出發(fā)，從空間范圍劃分及控制措施制定等微觀層面具體細化了城鄉(xiāng)規(guī)劃空間管制內容。

參考文獻

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[4] 全國主體功能區(qū)劃. 國土資源部, 2011

篇5

一、我國城市開發(fā)邊界設定與管理的現狀

1.管理手段滯后，界線嚴肅性不足

一是城市開發(fā)邊界在當前我國的城市建設與管理中具有多種形式。2006 年新版的《城市規(guī)劃編制辦法》明確提出在城市總體規(guī)劃綱要及中心城區(qū)規(guī)劃中要“研究城市增長邊界”，用以限制城市的發(fā)展規(guī)模和劃定城市的建設范圍。但目前國內各大城市的規(guī)劃中， 實際上沒有完全引入“城市增長邊界”的概念， 有的只是限建區(qū)方面的研究。如香港在《香港2030年規(guī)劃遠景與策略》中提出“我們會劃出一些發(fā)展”。實際的城市規(guī)劃方案中，中心城區(qū)的規(guī)劃范圍、研究范圍具備城市開發(fā)邊界的空間形態(tài)特征，但缺乏政策限制手段。真正起到強制性作用的，是規(guī)劃劃定的“四線三區(qū)”，用以限定建設用地的具體規(guī)模和范圍。由于缺乏技術和管理上的彈性機制，實際中因為建設項目規(guī)模及選址的不確定性而調整規(guī)劃地塊邊線的情形頻頻發(fā)生，導致規(guī)劃權威性不夠、剛性體現不足。

2.新增建設無序擴張，低密度開發(fā)普遍

由于城市開發(fā)邊界設定模糊，加之近年來工業(yè)園區(qū)大上快上的跨越式發(fā)展思路，城市貼邊發(fā)展嚴重，新增建設用地呈現井噴式增長，且工礦用地占比較高。而實際上這些工礦用地多位于地方政府設立的各類工業(yè)園區(qū)內，產業(yè)低端、廠房空置、低密度開發(fā)等現象普遍存在，城市規(guī)劃區(qū)的范圍邊線形同虛設，生態(tài)開放空間破壞嚴重。

3.邊界類型多樣，但引導開發(fā)作用較弱

當前大部分城市總體規(guī)劃中可以體現城市開發(fā)邊界限制作用的“四線三區(qū)”，其本質是基于生態(tài)安全底線的防御性措施。限建區(qū)、禁建區(qū)多包含相對或絕對不可占用的基本農田、生態(tài)林帶、自然保護區(qū)、水源地等區(qū)域，規(guī)劃設定的藍線、綠線、紫線實際具有城市開發(fā)邊界的強制。然而城市開發(fā)邊界的設定，應綜合考慮城市未來空間增長的形態(tài)、人口與就業(yè)的發(fā)展趨勢、基礎設施的擴展格局來確定，是對城市合理規(guī)模的科學預測，僅僅依靠限制性的“四線三區(qū)”，不足以體現城市開發(fā)邊界對城市范圍內開發(fā)活動的精細謀劃，也無從實現城市內部的緊湊式、集約式發(fā)展。

4.規(guī)劃體系多元，邊界范圍設定不一

作為我國最重要的兩個執(zhí)行性的法定空間規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃關于中心城區(qū)規(guī)劃范圍的定義不一致，增加了地方政府實施規(guī)劃過程中的各項行政協(xié)調成本。截至2012年底，全國各地區(qū)的市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃基本完成報批。本輪土地利用總體規(guī)劃的編制辦法要求，地市級土地利用總體規(guī)劃應劃定中心城區(qū)規(guī)劃控制范圍，即中心城區(qū)的藍線范圍。納入中心城區(qū)規(guī)劃控制范圍的建設項目，需報原批準規(guī)劃的一級人民政府審批；中心城區(qū)規(guī)劃控制范圍以外的建設項目，可由原批準規(guī)劃部門的下一級人民政府審批。這在客觀上將藍線范圍內的開發(fā)行為置于更高層級的監(jiān)管體系之下，加強了上級政府對下級政府城市開發(fā)活動的限制和引導，但同時也增加了行政成本。根據國土資源部《市級土地利用總體規(guī)劃編制技術規(guī)程》，中心城區(qū)規(guī)劃控制范圍以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元劃定，位于藍線范圍以外2000米以內的集中連片建設用地需納入藍線范圍。對于大部分城市而言，由于城市貼邊發(fā)展，這一規(guī)定使得“攤大餅”式的城市空間產生連鎖反應，只要沒有明顯生態(tài)阻隔的集中建設區(qū)域均納入中心城區(qū)的藍線控制范圍，最終劃定的藍線范圍遠大于城市總體規(guī)劃的中心城區(qū)規(guī)劃范圍。本輪土地利用總體規(guī)劃編制審批過程，充分體現了地方政府與上一級政府、中央政府關于城市開發(fā)權限的博弈。

二、我國設定城市開發(fā)邊界需要明確的幾個前提

1.明確城市開發(fā)邊界與其他界線的關系

如前文所述，我國當前城市規(guī)劃編制與實施、土地利用規(guī)劃編制與實施過程中對于城市的空間增長邊界、空間開發(fā)邊界均有涉及，且類型不同、范圍不同、管理方式不同。2006年出臺的《城市規(guī)劃編制辦法》中出現了幾個空間地域概念： 中心城區(qū)、空間增長邊界、城市規(guī)劃區(qū)、建設用地范圍。業(yè)內至今對這幾個概念仍看法不一。

在本文中，討論以下幾種與城市開發(fā)邊界相關的界線：城市行政轄區(qū)、城市建設用地范圍、城市規(guī)劃區(qū)、中心城區(qū)、土地利用規(guī)劃中的中心城區(qū)規(guī)劃控制范圍。

第一，城市開發(fā)邊界必然不等同于城市行政轄區(qū)。否則，城市開發(fā)邊界的存在將失去其應有的政策作用。但是，在區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的導向下，城市開發(fā)邊界不一定小于城市行政轄區(qū)，可以考慮兩個相鄰城市劃歸同一個城市開發(fā)邊界。

第二，城市開發(fā)邊界不能簡單地認同為是城市建設用地范圍。城市建設用地范圍內只有建設用地，隨著建設需求的改變，城市區(qū)域的控制性詳細規(guī)劃將在總體規(guī)劃基礎上改變地塊規(guī)模、形狀、范圍，在現有的規(guī)劃管理體制下，城市建設用地范圍調整長官意志強，科學決策弱，更難以體現城市開發(fā)邊界的強制性。而且西方規(guī)劃界的實踐經驗表明，城市開發(fā)邊界需要包含農用地和非農用地，以保證城市區(qū)域的生態(tài)開放空間供給充足。

第三，城市開發(fā)邊界與城市規(guī)劃區(qū)的關系。在當前實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，“規(guī)劃區(qū)法定”是一個重要概念，明確了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的權力空間范圍和責任范圍，即城鄉(xiāng)規(guī)劃的權力范圍是“規(guī)劃區(qū)”，規(guī)劃區(qū)以內的建設活動必須符合規(guī)劃，規(guī)劃區(qū)以外的任何建設活動不被允許。一個城市的總體規(guī)劃，其規(guī)劃區(qū)是市域，但真正對建成區(qū)以及近期發(fā)展起到空間范圍劃定作用的是中心城區(qū)。由于規(guī)劃區(qū)法定，中心城區(qū)之外且不位于鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內的建設活動也不被允許，因此中心城區(qū)在空間范圍上起到城市開發(fā)邊界的作用。在土地利用總體規(guī)劃中，地級市的中心城區(qū)規(guī)劃控制范圍與城市規(guī)劃的中心城區(qū)概念同質、范圍同質，但最大的問題是范圍界線不一致。

綜上所述，城市開發(fā)邊界與中心城區(qū)（城市規(guī)劃）、中心城區(qū)規(guī)劃控制范圍（土地利用規(guī)劃）具有空間范圍的同質性。但城市開發(fā)邊界需要附著許多配套管理措施，如邊界內外的強制性開發(fā)限制規(guī)定、生態(tài)空間保護規(guī)定、邊界調整的規(guī)定等，因此，城市開發(fā)邊界的設定存在兩種情形：

一是將城市規(guī)劃區(qū)即中心城區(qū)等同于城市開發(fā)邊界的情形。這需要賦予城市規(guī)劃區(qū)更多的附加政策條件，甚至是法律層次的支持，并且要協(xié)調與土地利用總體規(guī)劃的邊界關系。

二是單獨劃定城市開發(fā)邊界的情形。這就需要明確城市開發(fā)邊界與城市規(guī)劃區(qū)的范圍包含關系或交叉關系，以及與土地利用總體規(guī)劃中中心城區(qū)規(guī)劃控制范圍的同類關系。作為限制性和引導性邊界，城市開發(fā)邊界需要賦予更高層次的法律地位，方能有效協(xié)調“兩規(guī)”，使其符合城市開發(fā)邊界的管理意圖。

2.識別新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略導向

結合2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會議的要求，在新型城鎮(zhèn)化背景下，對城市開發(fā)邊界的設定與管理應遵從以下導向：

一是促外延式擴張向理性增長轉變。新型城鎮(zhèn)化導向下的城市理性增長，就要“精于算計”，充分利用好每一寸城市土地。變增量擴張為增量控制，設定城市開發(fā)邊界限制規(guī)模無序蔓延；變低效利用為集約高效，優(yōu)化存量土地資產，加強基礎設施建設投入，提升土地價值；變結構單一為科學規(guī)劃，精細利用城市土地及地上地下空間，發(fā)揮最大城市功能。

二是促破壞性開發(fā)向保護性建設轉變。新型城鎮(zhèn)化導向下，城市開發(fā)建設的核心目的是形成良好的生產、生活、生態(tài)空間結構，提升人居環(huán)境質量。因此要嚴控生態(tài)紅線、延續(xù)城市歷史文脈。城市開發(fā)建設活動必須有剛性底線，開發(fā)建設以堅守各類紅線為基，以提升綜合質量為本。理性的開發(fā)建設與生態(tài)空間、歷史文化保護不應是矛盾的，而應是相輔相成的，是不斷改善城市環(huán)境的兩個方面。

三是促城鄉(xiāng)一樣化向城鄉(xiāng)一體化轉變。新型城鎮(zhèn)化中城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌考慮的思路，其內涵不是城鄉(xiāng)建設趨同，應是破除流轉壁壘，給予和發(fā)揮農民、農地應有的權利與價值。城市開發(fā)邊界是對城市空間的有效控制和引導，不應對居民身份、土地權屬進行管制。因此，城市開發(fā)邊界的設定，應警惕“農民”與“市民”的符號化、極化，相反，應在有效限制和引導城市空間增長前提下，弱化居民身份管制、消除邊界內外土地的流轉和置換壁壘。

3.城市開發(fā)邊界在我國推廣的社會和制度條件

根據西方城市增長邊界的理論和實踐經驗，我國城市開發(fā)邊界推廣應用需要以下有力條件：一是強勢的地方政府。波特蘭市政府統(tǒng)一規(guī)劃城市發(fā)展是避免城市發(fā)展地方競爭的前提之一。二是自上而下的土地管理模式有利于統(tǒng)一規(guī)劃城市發(fā)展。三是高效的地理信息服務。中國有的城市數字化程度比較高，通過近幾年的發(fā)展，許多數據庫都已建立起來，許多數據也都納入地理信息系統(tǒng)。四是人才和科學儲備。例如，城市交通模型和城市交通需求分析都有一定的基礎，城市開發(fā)邊界的劃定才有足夠的技術支撐。

三、科學設定城市開發(fā)邊界的幾點建議

1.科學研判城市特點，區(qū)分城市發(fā)展模式

發(fā)揮城市開發(fā)邊界效能涉及兩個關鍵要素：一是規(guī)模，即決定發(fā)展容量；二是形狀，即決定發(fā)展區(qū)位?；谠鲩L導向的發(fā)展模式和基于生態(tài)保護的發(fā)展模式，體現了截然不同的兩種發(fā)展理念，因此劃定結果也是明顯不同的。城市空間增長的合理規(guī)模及形態(tài)，受城市所處區(qū)位、地形、產業(yè)布局、人口結構影響，并非所有的城市開發(fā)邊界均適用一種統(tǒng)一標準，“不是每個城市都要成長為巨人”。城市的邊界形式，具有來自經濟、政策、環(huán)境的推動力，同時也存在對應約束，因此，劃定城市開發(fā)邊界，要預測城市增長規(guī)模，分析城市發(fā)展的空間阻力，識別城市發(fā)展的空間動力源。

平原城市的自然增長過程必然產生攤大餅式的貼邊發(fā)展，需要嚴格設定城市開發(fā)邊界，形成生態(tài)空間阻隔帶。山地城市受地形影響，空間形態(tài)多呈單向發(fā)展或跳躍式發(fā)展，需要在嚴控生態(tài)紅線基礎上，突出城市開發(fā)邊界的空間引導作用。已形成或基本形成一體化格局的連片城市群或城市帶，如珠三角、長三角城市群，開發(fā)邊界的設定需要考慮城際經濟產業(yè)聯(lián)絡方向，在區(qū)域一體化的培育和優(yōu)化過程中也要防止城際空間的低效填充。特大型城市由于增量空間極為有限，城市開發(fā)邊界設定思路應以嚴控增量、盤活存量、提升質量為主，在極限規(guī)模邊界基礎上，按設定條件進行微調，對城市內部空間進行優(yōu)化調整，對城市開發(fā)效率進行精細化管控。中小城鎮(zhèn)的開發(fā)邊界設定，應以科學精準預測城市規(guī)模為前提，分階段設定開發(fā)邊界，合理安排發(fā)展時序，以穩(wěn)定的節(jié)奏提升增量空間開發(fā)質量。

2.剛性彈性有機結合，保持規(guī)劃效力連續(xù)

城市開發(fā)邊界一經設定，應具有強制性效力，不得隨意修改，這體現規(guī)劃的剛性。但實際上，根據當前情形、使用當前的思路方法對未來十年甚至二十年的發(fā)展狀況進行預測，由于信息不可能完備而精確，其結果總會存在不確定性。

劃定“剛性”城市增長邊界的意義在于將城市的發(fā)展更好地與周邊區(qū)域的發(fā)展協(xié)調起來，保護耕地及城市周邊自然生態(tài)環(huán)境，試圖緩解城市給所在區(qū)域的土地、環(huán)境及社會等方面帶來的壓力，是城市發(fā)展所能達到的最終合理規(guī)模。但是，過于剛性管理機制一旦出現對經濟社會發(fā)展的不適應性，將帶來規(guī)劃方案的頻繁調整，反而破壞了規(guī)劃連續(xù)性。

因此，城市開發(fā)邊界的設定應充分識別不同的管理目的和類型，需要嚴控的部分應適用嚴格剛性的辦法；存在模糊邊界或不可預期的部分，應設定彈性的解決方案。目前可結合城市規(guī)劃中“四線三區(qū)”的限制性辦法和土地利用總體規(guī)劃中“有條件建設區(qū)”的辦法，設定城市開發(fā)的剛性邊界與彈性邊界。即：需要嚴格保護的自然生態(tài)空間，可作為城市開發(fā)的剛性邊界；同時根據多元化的預測結果設定彈性邊界，并為彈性邊界附加各種情形的變更條件。土地利用總體規(guī)劃的“有條件建設區(qū)”本質上是建設用地指標的空間位移，彈性邊界可借鑒類似思路，在滿足一系列變更條件時可以調整。這些條件可以是時間驅動，如每滿五年可進行邊界的評估調整；可以是事件驅動，如滿足一定要求的獨立選址項目或基礎設施項目需要調整彈性邊界的；可以是條件驅動，如在城市開發(fā)邊界內用地總規(guī)模不變的前提下，某一彈性邊界的擴張需對應另一彈性邊界的收縮。

3.理順空間規(guī)劃關系，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展格局

出于城市自身的考慮，地方政府在城市開發(fā)建設過程中往往只重視本城市的發(fā)展，導致城市功能重復、園區(qū)遍地開花、產業(yè)集聚偏弱。理順空間規(guī)劃關系，包括部門間規(guī)劃的橫向關聯(lián)關系、上下位規(guī)劃的縱向指導關系。部門規(guī)劃的橫向銜接，體現在主體功能區(qū)劃的開發(fā)導向、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的城市定位與功能分解、土地利用總體規(guī)劃的城市用地規(guī)模三者之間應互相匹配；上下位規(guī)劃的縱向指導，體現在下級城鎮(zhèn)政府在設定城市開發(fā)邊界時應服從上位規(guī)劃的要求和安排，同時也對上位規(guī)劃提出了統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展格局、設定區(qū)域內各級城鎮(zhèn)空間開發(fā)方向的管理要求。這也順應了城鎮(zhèn)化工作會議提出的“建立空間規(guī)劃體系，推進規(guī)劃體制改革”任務。

4.構建政策保障體系，切實加大執(zhí)行力度

2006 年新版的《城市規(guī)劃編制辦法》提出“研究城市增長邊界”，并未將其列入規(guī)劃強制性內容。新型城鎮(zhèn)化導向下，應落實城市開發(fā)邊界的劃定任務，使之由浮于形態(tài)研究的技術手段實現空間增長管理的政策功能。一方面要有相對完備的頂層設計，保障有效制度供應；另一方面要創(chuàng)新一系列配套政策工具，有效釋放城市開發(fā)邊界的限制和引導效應。

（1）研究城市開發(fā)邊界設定管理的立法工作。選擇有條件的城市或區(qū)域，試點推出地方法規(guī)、管理條例，使之具備法律層級的強制性效力，統(tǒng)領各項規(guī)劃、開發(fā)、建設活動。

（2）創(chuàng)新稅收調節(jié)手段。如調節(jié)城市開發(fā)邊界內外稅率，加大邊界外部的開發(fā)成本，以經濟手段限制邊界外部的城市開發(fā)、農地占用，將高效的開發(fā)活動引導至邊界內部。

（3）創(chuàng)新城市市政基礎設施投資運營市場化模式。通過特許經營等手段，在具有競爭性的城市公用事業(yè)引入市場化機制，擴大市政基礎設施覆蓋面、提高服務質量，改善城市環(huán)境，提升邊界內土地價值。