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關鍵詞：巨災保險基金；巨災風險管理；巨災保險制度

中圖分類號：F840.64　文獻標識碼：A　文章編號：1006－1428(2009)04－0027－03

中國平均每年因巨災造成的經濟損失占GDP的3％以上。面對巨災，中國目前仍然習慣運用行政手段進行災害管理和救助，政府承擔了較重的災害補償責任，缺乏市場化的應對機制。而在國外，很多國家都建立了巨災保險制度，特別是設立巨災保險基金。這既能提高保險賠付在災后重建中的作用，充分發揮保險的保障功能；又能減輕政府的財政負擔，確保國家財政體系的穩定運行。

一、建立我國巨災保險基金的必要性

首先，中國自然災害發生頻繁，需要建立巨災保險基金來應對每年因巨災造成的巨大經濟損失。由于巨災保險的缺失，歷來經濟損失主要依靠國家財政救濟和社會救助，但這兩者對損失的補償畢竟是小范圍和低層次的。因此，我國急需建立巨災保險制度及其基金來應對巨災損失。

第二，設立巨災保險基金是建立我國巨災保險制度的需要。巨災保險基金不僅可以避免單一保險公司單獨承保地震險等巨災風險，而且可以解決保費收入的有限性與地震等巨災損失的巨大性之間的矛盾。巨災保險基金是巨災保險制度的核心和基礎，所以必須建立起與巨災保險制度相對配套的巨災基金。沒有巨災保險基金的依托，巨災保險制度將難以充分發揮其功能。

第三，巨災風險不可保的性質也要求建立巨災保險基金。地震、洪水等巨災發生頻率小，但一旦發生造成的損失巨大，單純的商業保險公司根本無力承擔。即使商業保險公司愿意承保，單純依靠保險公司經精算模型厘定的費率來確定價格，普通百姓也根本承擔不起。因此，只有在政府的主導下，形成一個較好的巨災基金積累和風險分散機制，商業保險在風險可控的條件下才可參與進來。

最后，巨災保險基金可以減輕政府的財政負擔。目前我國實行的是公共財政支持下的政府主導型巨災風險管理模式，由財政預算安排災害救濟。在巨災發生時，預算安排的救濟相對于災害損失來講，往往是杯水車薪。而且，隨著災害發生的頻率增加、損失增大，這種依靠財政救濟轉移巨災風險方法顯現出明顯的局限與不足(李文富，2008)。因此，要有效化解巨災風險，就有必要建立市場機制下的巨災保險基金。以減輕巨災對公共財政的壓力(Mitchell and Schnarwiler，2008)。

二、國際巨災保險基金模式

目前全球有12個國家和地區建立了巨災保險基金。考慮到巨災風險的特殊性，世界上許多災害多發國家或地區均采取了政府與商業保險公司形成伙伴合作的運作模式，即政府制定有效的公共政策，國家財政以基金的方式提供適當的財政資助，保險公司采用市場化運作的方式廣泛參與，形成全國性的巨災保險制度。這方面成功的例子有美國的洪水保險基金、土耳其的國家地震保險機制、新西蘭巨災風險基金和挪威巨災風險基金。

1、美國國家洪水保險基金。美國國家洪水保險計劃是由聯邦政府管理和運作的非盈利計劃。該計劃在聯邦政府設有防洪保險基金，并由聯邦緊急事務管理局(FEMA)統一管理。如果發生較大洪水，基金不夠支付保險賠償時，FEMA會向國家財政臨時借款，日后再從洪水保險基金中歸還。保險公司在實施洪水保險時實際上是在執行FEMA的洪水保險計劃，其保費收入上繳國家洪水保險基金，賠付也由國家洪水保險基金支付。洪水保險的風險不由保險公司而是由聯邦政府承擔(曾立新，2007)。

保險公司主要是向洪泛區居民出售洪水保險，并在洪災發生時及時辦理有關賠償手續和墊付賠償資金。

2、土耳其巨災保險基金。2000年，土耳其政府在世界銀行幫助下建立了巨災保險共同體(TCIP)并設有基金。土耳其巨災保險基金主要針對業主和小企業主。

土耳其政府采取以下主要措施來建立基金。一是政府以法律的形式使地震保險成為強制性保險制度。二是搭建巨災保險基金核心機構框架，使政府處于核心地位，負責基金運作的設計和監管等。三是主導開發強制性的全國統一的地震保險條款。保額為25，000美元，超過部分實行商業性自愿保險。四是制定風險籌資戰略，通過初始最低賠付能力、風險自留水平、國際再保險、世界銀行不確定性貸款和政府作為再保險人分擔。五是建立和加強基金的治理結構。六是明確保單銷售和理賠工作的安排(王艷，2008)。

3、新西蘭巨災風險基金。新西蘭地震委員會由財政部全資組建，在抵御巨災風險時發揮關鍵作用。基金的主要來源是強制征收的保險費以及基金在市場投資中獲得的收益。居民向保險公司購買房屋或房內財產保險時，會被強制征收地震巨災保險和火災險保費。地震巨災險保費為每戶每年60新元左右，由保險公司代為征收后再交給地震委員會。

除建立巨災風險基金外，地震委員會還利用國際再保險市場進行分保，從而分散風險。當巨災損失金額超過地震委員會支付能力時，政府將發揮托底作用。由政府負擔剩余理賠支付，而地震委員會每年會支付給政府一定的保證金。

4、挪威巨災風險基金。挪威是自然災害比較頻繁的國家，災害主要包括山體滑坡、暴風雨、洪水、地震等。挪威于1979年開始建立巨災風險基金，并于1980年實施。挪威立法規定，所有購買火災保險的投保人必須同時購買作為財產保險擴展責任的包含5種自然災害的巨災保險。巨災保險賠償限額為實際損失的85％。保費收入納入基金(王祺，2005)。

基金的管理和運作完全采用商業化運作。其主要特點是：(1)在挪威境內開展火災保險的保險公司都是該基金的成員，目前，有70多家保險公司成為基金成員單位；(2)由保險公司制定并收取巨災保險的保費，并負責賠償事項；(3)巨災風險的賠款將根據保險公司的市場份額在成員公司之間進行分攤。

5、國際巨災基金模式比較。

表l按照模式類型、核心機構、資金來源、運作方式、保險特點以及巨災基金與保險公司的關系，對上述四個國家的巨災基金模式進行了比較。可以看出這些國家的巨災基金模式各具特色，也各有異同。

四國巨災保險基金模式不同點在于：(1)模式類型。美國和新西蘭均屬于政府主辦模式，土耳其屬于巨災共保模式，而挪威則是完全商業化運作。(2)機構性質。核心機構有的是政府機構；有的是政府擔保下的非營利機構：還有的是政府不提供擔保的非營利機構。(3)資金來源。有的來自于政府撥款；有的來自于

國際組織援助；也有的從國家財政中借款。(4)運作方式。有的屬于國家統一管理，但由商業保險公司具體實施；有的由政府專門基金管理委員會來管理，但具體損失則在成員保險公司之間進行分攤。(5)保險特點。有的屬于完全強制，有的是部分強制，還有的屬于自愿。

盡管這四個基金各有特點，但還是具有一些共同點。(1)核心機構。雖然具體名稱各不相同，但這些巨災基金都置于一個專門的核心機構之下。(2)資金來源。所有這些基金的資金來源都包括有保費收入和投資所得。(3)運作方式。一般都會把商業保險公司的巨災保單完全轉移給巨災保險基金。所有這些國家的商業保險公司都是巨災保險的實際執行者，主要負責出售保單和辦理理賠作用。(4)政府角色。無論采取何種模式。這些國家的巨災基金都得到了政府的支持，盡管支持的力度各不相同。

三、對建立我國巨災保險基金的思考

根據以上分析，本文認為建立我國巨災保險基金的總體思路應當是，通過再保險的方式建立全國統一的巨災保險基金，對巨災保費實行單獨立賬、單獨核算，由專業再保險公司代為管理，統一安排國際再保險、運用風險證券化等方式分散風險，實現成本收益的最優化。具體政策建議如下：

1、建立巨災保險基金核心機構。從國際經驗來看，設立適當的巨災保險基金核心機構是各國巨災保險制度良好運行的關鍵。具體形式可以多種多樣。我國可以考慮成立“中國巨災保險基金(China Catastro－ohe Insurance Fund，CCIF)”(簡稱“巨保基金”)或者“中國巨災再保險公司(China Catastrophe Reinsurance Corporation，CCRC)”(簡稱“中巨再保”)作為主管機構，對旗下資金和分保的巨災保單實行統一管理、統一運作。機構性質應當是非盈利的國家再保險公司，對超過商業再保險公司承保能力以上部分由財政擔保或者再保。

2、設計一個多層次巨災風險分擔機制(姚慶海，2006；謝世清，2008)。國際上，應對巨災的最佳模式一般是由各種市場和非市場主體共同參與，分攤巨災賠款風險。采用商業化運作與政府支持相結合的方式。我國應當借鑒土耳其巨災共同體模式，由投保人、商業保險公司、商業再保險公司、資本市場、代表政府的“巨保基金”或“中巨再保”、國際組織等合作共同參與，形成共同分擔風險的機制。其中，巨災保險基金的定位應當是政府作為最后再保險人的角色。其分擔的責任范圍也必須合理而又明確。

3、成立多層次的巨災保險基金。我國巨災保險基金可分中央和地方兩個層面。地方基金由各級政府根據對本地面臨的巨災風險狀況的評估而設立；中央基金不直接從事具體業務，主要承擔對地方基金的再保險職能。這種多層次架構既可避免全國性大而全系統的低效率，又能充分發揮地方政府的積極性，有效避免道德風險和逆向選擇。地方巨災基金來源主要有三種渠道：一是地方保費收入；二是各級財政注資或政府從救災資金的存量中劃轉一部分；三是地方減免的稅收。

4、明確巨災保險基金的資金來源及運作方式。中央基金的資金來源可由中央財政每年安排一定的預算資金，各級地方財政按照一定比例提取資金，保險公司按巨災保險保費收入的一定比例提取資金，以及通過巨災風險證券化在資本市場上籌集資金等。此外，還要制定基金的風險籌資戰略，應當通過初始最低賠付能力、風險自留水平、從國際再保險市場中得到的再保險保護、政府作為最后再保險人等方面來實現。基金的運作方式，應當是滾動積累，實行單獨建帳，專款專用。此外，基金還可由基金管理公司進行保值增值，增強應付巨災風險的能力。

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關鍵詞：小額信貸 影響因素 政策建議

一、中國小額信貸發展現狀

自中國扶貧基金會于1989年成立以來，我國的以扶貧為主要目標的小額信貸蓬勃發展。社科院的扶貧社、中國扶貧基金會的小額信貸業務逐步發展壯大，村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司的小額信貸業務快速發展。但是，小額信貸的的可持續發展依然存在很多問題，凈資產收益率和總資產收益率偏低。就拿中國小額信貸做得最成功的中國扶貧基金會來說，從2004年到2011年，大部分年份凈資產收益率和總資產收益率偏低，部分年份凈資產收益率和總資產收益率為負數（表1）。

表1 中國扶貧基金會小額信貸收益率狀況

單位：%

資料來源：中國扶貧基金會小額信貸年度報告（2006-2011）。

二、影響中國小額信貸可持續發展的主要因素

從中國小額信貸發展的現狀來看，影響中國小額信貸可持續發展的因素主要有如下幾個方面：

1.小額信貸利率偏低

目前大多數小額信貸項目貸款實行的是偏低的貸款利率政策，低于小額信貸機構的利率上限，一般為7%-8%。如中國扶貧基金會注冊開展時間最長的項目的小額信貸利率，2003-2007年貸款利率為7%，遠遠低于操作允許利率和經濟允許利率（16-38%）。

2.小額信貸資金來源受限

貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司等小額信貸機構及扶貧小額信貸項目不能吸收公眾存款，從正規金融機構借款受限，不能從金融市場上獲得融資。因此，小額信貸機構的發展面臨著資金來源方面的困難，除了尋求捐贈、軟貸款和有限的金融機構委托貸款以外，幾乎沒有正常的籌資渠道，一旦補貼和委托貸款停止，絕大多數小額信貸機構將陷入財務困境。

3.農民收入偏低且不穩定

目前，我國農民收入偏低，并且農民收入受氣候、自然災害的影響而導致收入不穩定。政府財政部門對農村貧困人口的轉移支付與西方發達國家相比也偏低。農民收入偏低限制了農民的還款能力，影響了小額信貸機構、項目的可持續發展。

三、對中國小額信貸可持續發展的幾點建議

1、提高小額信貸利率浮動幅度

要形成商業上可行的小額信貸模式，小額信貸必須能夠盈利，對客戶的存貸款利差必須要達到使小額信貸經營機構能覆蓋其成本。由于小額信貸的平均成本高于大額貸款的平均成本，以及小額貸款較高的風險程度，因此覆蓋小額信貸運營成本的利率通常要高于正規金融機構主導性的商業貸款利率。在國際上成功小額貸款的存貸差要高達8%-15%左右。所以，我國應該適當提高小額信貸利率浮動幅度，讓小額信貸機構能夠按照可覆蓋成本的利率發放貸款，實現經濟可持續發展。

2.大力發展農業保險，建立農村保險體系

應在農村建立多層次體系、多渠道支持、多主體經營的農村保險體系。農業保險總的經營原則應是政府政策扶持，公司商業運作。目前值得探討和嘗試的農業保險模式有：一是在經營農業保險基礎較好的地區，增設專業性農業保險公司；二是在地方財力允許的情況下，嘗試設立由地方財政兜底的政策性農業保險公司或由地方政府委托商業保險公司代辦農業保險，由地方財政提供財政補貼；三是大力發展農業相互保險公司，并從立法上對相互保險公司進行認可；四是繼續引進像法國安盟保險公司那樣經營農業險的外資或合資保險公司；五是鼓勵商業保險公司設立農業保險部或建立農業保險子公司，對商業保險公司的農業保險業務進行稅收優惠等。

3.對扶貧小額信貸機構、項目給予稅收優惠及財政補貼

目前，我國農村貧困人口的利息支付能力仍然很有限，如果按照小額信貸可持續性利率發放貸款的話，利率可能仍然很高。現階段，我國政府可以考慮為真正以扶貧為目標的小額信貸機構和項目提供稅收優惠和財政貼息，降低小額信貸機構的經營成本，提高貧困人口的借貸能力。

4.建立政策性銀行向小額信貸機構提供資金支持的機制

目前，我國小額信貸機構的資金來源很有限，可以考慮由國家開發銀行、中國農業發展銀行等政策性銀行向小額信貸機構提供長期低利率貸款及委托貸款，然后由小額信貸機構用這些貸款獲得的資金專用于發放扶貧小額貸款。

5.提高財政部門對農民的轉移支付和價格補貼，以提高農民的收入

我國農民收入偏低，應該適當提高政府財政部門對農民、農業的轉移支付，以提高農民收入。在豐收的年份，國家糧庫應該按照適當高于市場均衡價格的買價收購農民的余糧，以避免農民增產不增收的情況發生。同時，政府應該加大對農民購買農業機械、家電下鄉產品的價格補貼力度，降低農民的支出。

參考文獻：

[1]約那森·莫達奇.關于小額信貸的可持續性問題[J].中國農村經濟， 1998（9）.

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一、我國農村養老基金的實際情況

在當前的社會經濟條件下，大部分的農村地區的養老方式主要是家庭養老，同時輔之以集體養老，新型農村社會養老保險作為補充。所以，農村的老年人用來養老的資金主要是：自己以前儲存的錢、子女給的養老錢、集體經濟給予的補助金、各級政府給予的財政扶持金。但是，通過相應的調查統計，可以發現農村老年人自己存的錢加上子女給予的養老錢是沒有辦法滿足養老的需要的，此外，自從1978年實施農村以后，農村集體經濟給予農民的補助越來越少，所以，“新農保”現在成為農村老年人養老資金的主要來源渠道。

新型農村養老保險籌資的辦法是：個人繳費、集體補助、政府補貼三者相結合，農民繳費的補貼來自地方的財政。但是，自從1994年分稅制改革以后，大幅度增加了中央財政的收入，同時，大幅度減少了地方的財政收入。壓在地方政府肩上的負擔比較重，此外，我國各個地區的經濟發展存在很大差距，發展很不平衡，東部地區發展好，中西部地區經濟發展弱，農村人口占的比例大，這就使得“新農保”資金存在缺口。

二、養老資金存在的問題

1.養老資金來源渠道少

首先，農村的養老資金對政府的財政支出具有很高的依賴性。因為老年人自己存的錢和子女給的錢沒有辦法增加，所以養老的資金主要是依靠政府的給予即“新農保”基金。其次，商業保險沒有發揮好作用。由于我國農村發展的實際情況，在農村商業保險不能得到良好的發展，實際上如果商業保險能夠在農村的道良好的發展是可以滿足養老需要的。但是，由于現在農村對養老保險不是很了解，同時國家對于商業保險的支持力度不大，商業保險公司在宣傳方面做的很少，使得農村參加商業保險的人很少。最后，公益組織很少參與農村的養老問題。在我國農村，對公益組織的作用沒有起到足夠的重視。

2.養老資金缺乏相應的可持續性

養老的保障基金能否實現很好的保值增值至關重要，因為養老基金的增值部分也是未來養老基金的重要的組成部分，也可以用來養老。我國養老基金保值增值的前提條件是必須保證資金的安全，所以我國的養老基金一般都會存放在銀行和用來買國家發放的債券。但是隨著市場的發展，受經濟的快速發展、物價水平的變化、人們的平均壽命的延長等因素的影響，養老保障資金的可持續性存在很大的風險。首先，養老基金在存儲和投資方面都面對一定的風險；其次，為了保證養老基金的安全性，養老基金投資的渠道過于單一。

三、對策以及建議

1.養老資金籌資方式多元化

首先，要重視商業保險的作用，大力發展商業保險。政府要在政策給予商業保險大力的支持，以及制定相應的法律制度；國家要規范商業保險公司在農村養老基金運營方面的制度，提高商業保險公司工作人員的誠信意識，培養他們的職業道德以及遵紀守法的意識；政府和商業保險公司要努力提高農村對商業保險的認識，普及商業保險的基礎知識以及所要承擔的相應的風險。

其次，要重視公益組織的作用，在養老這項具有社會意義的事業上，要實現政府、市場和公益組織三者之間的有機結合，做到取長補短，這樣才能夠更好的解決農村的養老問題。

最后，集體養老基金數額要適當的增加。土地是農村最重要的資源，大家都知道，在我國土地的所有權是集體的，同時農民所需要的是養老保險，所以，集體可以用集體資產獲得的收入給予農民社保所需。

2.把“新農保”基金升值的渠道拓寬，實現保值增值

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【關鍵詞】機構設置；保險制度

中圖分類號：F84

文獻標識碼：A

文章編號：1006-0278（2013）03-009-01

一、緬甸投資保險機構的設置

（一）基于商業公司的模式設置緬甸投資保險機構

基于商業公司的模式設置緬甸投資保險機構會有以下兩個優點：第一能夠更切合企業的需求提供相關的險種，商業保險公司的優勢在于業務運作過程中的靈活機動性，而政府設置的保險機構其主要資金來源于政府的財政投入，官僚風氣濃厚，不適應市場經濟的運作，其保險險種的設置主要是政治風險。而商業保險公司則克服了政府保險機構的缺陷，其主要的目的是營利，所以在設置緬甸投資保險險種時，會主動全面的了解緬甸投資企業的需求，甚至可以為企業量身打造某一個險種。

第二，商業保險公司運作能夠幫助企業在緬甸的投資順利進行。經營緬甸投資保險的商業保險公司應當由國內符合條件的保險公司多家經營。各個保險公司建立風險信息網絡，可以由幾家公司在緬甸共同設立分支機構，關注緬甸投資環境，了解緬甸的投資風險狀況，當企業因向緬甸投資需要投保時，能夠向企業提供可靠的風險數據。當一個企業向緬甸投資進行保險的投資數額過大時，多家保險公司經營緬甸投資保險業務可以實行分保險和轉保險，從而保證發生損失的情況下及時賠付。

（二）保險機構設置原則

我國對緬甸投資保險機構應當從我國實際國情出發并結合域外成功經驗，同時結合我國與緬甸的主要投資項目及緬甸實際情況來設立。具體有以下原則：

（1）政府扶持商業運作為主原則：單純的海外投資保險應當是一種政府承擔行為，當海外投資發生政治風險時政府能夠出面幫助企業渡過風險。政治風險的發生可以依靠政府機構進行保護，這種情況下的保險不以盈利為主要目的，也不完全遵循市場經濟的發展規律。面對緬甸的一般商業保險不完善的情況，我國建立的緬甸投資保險應當涵蓋一般商業風險，運用政府的實力和商業保險公司的市場經濟運作模式，將緬甸投資保險市場化，自主經營，自負盈虧。一部分資金來自政府的投入，另一部分資金來自企業的保費和保險公司自身資金，減少政府的負擔，促進商業保險公司盈利，更多的緬甸投資公司能夠得到保險，這樣才能夠良性循環發展，為企業在緬甸投資提供保障。

（2）審批與運作相互分離原則。在此原則的指導下，兩個機構能相互監督，減少腐敗的滋生，保證緬甸投資項目的保險運作安全、準確，同時能夠夠徹底了解緬甸投資項目的風險系數。在審批與運作分離的情況下，項目的審核要經過審批機構和保險運作機構雙重檢查，一個機構錯誤或者遺漏的風險項目，在另一個機構能夠得到準確的二次處理。

（3）公司運作原則。緬甸投資保險機構應當是隸屬于國內商業保險公司，有自己的名稱、章程、組織機構和獨立的財產，國家財政在政治保險業務范圍內給予一定的財政資金的支持，該機構按照市場運作的原理自主經營、自負盈虧。該機構承保在緬甸投資包括政治風險在內的各種風險，收取一定的保險費用，保證機構的正常化運轉和營利。當政治風險發生時，該機構取得代位求償權，依靠雙邊投資保護協定，起到中國政府與緬甸政府的中介作用，及時有效的處理風險理賠事務。當緬甸投資發生其他商業風險時，按照一般商業保險的追償原則，賠償企業損失并結合緬甸當地的法律法規追償損失。

二、緬甸投資保險制度的內容設想

（一）承保條件

在承保條件方面，我們首先要明確一點：并不是所有的緬甸投資項目都可以投保緬甸投資保險，因為該保險設立的目的是要促進緬甸和中國的國民經濟發展，因此只有經過政府部門批準的，符合經濟發展的項目才可以投保。企業是否符合投保條件，可以投資者和投資項目兩方面進行考察。

1 合格的投資者，投資者即被保險人，是指依法設立的在緬甸有投資項目的公司、法人或者企業

具體要符合以下條件：（1）具有中國國籍、在中國國內有固定住所的公民。（2）在中國境內依照中國法律設立具有或者不具有法人資格的公司、企業、合伙等。（3）中國公民在國外設立的具有或者不具有法人資格的公司、企業、合伙等，但是其持股必須要達到95%以上。

2 合格的投資項目

我國對緬甸的投資項目應當根據我國實際情況和緬甸當地的需求符合以下條件：首先項目本身應當符合我國的經濟利益目標，有助于增強我國產品在緬甸市場的競爭力，擴大我國投資在緬甸市場的份額。其次項目應當獲得緬甸政府的批準，有助于緬甸經濟的發展。

（二）保險范圍

我國對緬甸投資保險范圍應當符合我國對緬甸經濟政策，促進兩國經濟的友好往來，突出緬甸投資保險制度的優勢，更好地保障緬甸投資的順利進行。因此范圍不能僅局限于政治風險，其他商業風險也應當包含在緬甸投資保險之中，比如：戰爭險、匯兌險、征用險、違約險、產品責任險、企業財產險等險種。

（三）保險期限和保險費用

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一、本規定所稱黨政機關及事業單位用公款為個人購買商業保險，是指由單位繳付全部或部分保費，為干部職工購買商業保險公司提供的各類商業保險產品的行為。

二、本規定所稱“黨政機關及事業單位”區分為以下兩類：

(一)黨政機關和依照公務員管理的事業單位。其中：黨政機關是指，各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關，以及各級工會、共青團、婦聯等人民團體；依照公務員管理的事業單位是指，按照人事部和各地人事廳局有關文件確定的依照公務員管理的事業單位。

(二)不依照公務員管理的事業單位。

三、黨政機關和依照公務員管理的事業單位用公款為干部職工購買商業保險，應嚴格遵守下列規定：

(一)購保的險種。僅限于旨在風險補償的人身意外傷害險，包括公務旅行交通意外傷害險、特崗人員的意外傷害險，以及為援疆等支援西部地區干部職工購買的人身意外傷害險。

(二)受保的人員范圍。一般僅限于單位在職的干部職工，但離退休人員參加單位組織的集體活動赴外就醫的可以購買交通意外傷害險。

(三)保費的財務列支渠道。公務旅行交通意外傷害險的費用在單位的差旅費中列支。特崗人員援疆等支援西部地區干部職工人身意外傷害險費用，應首先在單位按照規定計提的職工福利費中列支；職工福利費不足的，黨政機關在人員經費中列支，事業單位在職工福利基金中列支。

四、不依照公務員管理的事業單位用金款為干部職工購買商業保險，應嚴格遵守下列規定：

(一)購保的險種。限于本規定第三條第一款規定的意外傷害險，以及與建立補充醫療保險相關的險種。購買補充醫療保險的只能是未享受公務員醫療補助或公費醫療的事業單位。

(二)受保的人員范圍。意外傷害險受保人員的范圍按本規定第三條第二款的規定執行；補充醫療保險受保人員的范圍包括單位在職干部職工和離退休人員。

(三)保費的財務列支渠道。公務旅行交通意外傷害險、特崗人員以及援疆等支援西部地區干部職工人身意外傷害險費用的財務列支渠道，按照本規定筑三條第三款的規定處理。補充醫療保險費用在社會保障費中列支。

五、黨政機關及事業單位為特崗人員購買人身意外傷害險的，對特崗人員的界定、具體的意外傷害險險種、以及購保資金的額度等，按照分級管理的原則，由省級政府和中央部門審批確定。其中，中央單位由部級機關審批確定，報財政部備案；地方單位由省級政府各部門及直屬單位商省級財政部門報省政府審批確定，有關審批文件抄送省級財政部門。

六、不依照公務員管理的事業單位為干部職工建立補充醫療保險的，單位承擔的年度購保資金額度不得超過上一年度工資總額的4％(工資總額按國家統計局的口徑執行)；超出部分的購保資金，由受保人員自行承擔，并由單位在其工資中代扣代繳。其他有關事項，按照《關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》和有關法律、行政法規對企業建立補充醫療保險的規定執行。

七、黨政機關及事業單位用公款為個人購買商業保險時，嚴禁下列行為：

(一)購買雖在本規定險種范圍之內，但具有投資分紅性質的商業保險；

(二)購買本規定險種范圍之外其他任何形式的商業保險；

(三)為本規定受保人員范圍之外的其他人員購買任何形式的商業保險；

(四)違反本規定的財務列支渠道，擠占、挪用其他資金購買商業保險，以及私設“小金庫”購買商業保險等；

(五)利用行政隸屬關系或行政管理職權，指使或接受主管范圍以內的下屬單位為單位領導干部或職工購買商業保險；

(六)利用職務之便，在購買商業保險的過程中收取“回扣”等謀取私利的行為。

八、黨政機關及事業單位應嚴格按照以上條款的規定認真清理本單位用公款為干部職工購買的商業保險，有關清退政策規定如下：

(一)清退范圍的界定。對各單位用公款購買的商業保險，凡不符合上述規定的商業保險險種、受保的人員范圍，以及用私設、cc小金庫，，或財政專款購買的商業保險，一律納入清退范圍。

保險已經期滿或失效，個人領取、了年金、紅利等收益的÷；以及在本規定下發之前已辦理退保并由個人領取了退保金的，也必須全部清退。

在本規定下發時受保人員已經死亡或正在接受大病醫療保險的，可不列入清退的范圍。

(二)退保資金的財務處理。：對納入清退范圍的退保資金，屬于用私設tc小金庫’’或財政專款購買的商業保險，一律上繳同級財政部門；屬于用職工福利費、職工福利基金、工會經費等其他資金購．買的商業保險，由單位按原資金來源渠道收回。對于沒有納入清退范圍，但財務列支渠道與本規定不一致的，可不再進行賬務調整。

(三)保費的清退方式；各保險公司在向原投保單位支付退保資金時，對由單位繳付全部保費的商業保險，退保資金一律通過銀行轉賬支付給單位，不得直接向受保人員支付現金或銀行儲蓄存單；對由單位和個人共同出資購買的商業保險，退保資金由單位和個人按繳費比例分配，退保損失也應按比例分攤，保險公司給單位的退保資金須通過銀行轉賬支付。

(四)允許個人自愿買斷。在受保人員自愿用個人資金補償單位已繳保費的前提下，允許個人續保。采取個人自愿買斷方式的，單位不得再以任何形式彌補個人應補償給單位的款項或為個人續保提供贊助。

(五)清退時限及監督檢查。各單位應由主要領導負責，高度重視清退工作，嚴格執行本規定的各項政策和要求，并將有關清退結果報同級紀檢、監察和財政部門備案。各級紀檢、監察和財政部門應加強對各單位清退工作的指導和監督，及時跟蹤檢查各單位清退工作的進度和質量，并對清退結果進行必要的抽查，切實保證各項清退政策的貫徹執行。各中央單位和省級財政部門應認真匯總《用公款為個人購買商業保險清退情況統計表》(附后)，形成清退總結報告，并于20*年*月*日之前上報財政部。

九、各級黨政機關及事業單位應嚴格按照現行財務規章制度及財政性資金管理的有關規定，加強自身內部財務管理，杜絕用公款違規為個人購買商業保險的行為。

單位在規定的清退期限內拒不自查魚糾，甚至弄虛作假、隱瞞不報，以及在本規定下發后仍違規用公款為個人購買商業保險的”．一經查出，購保資金一律沒收并上繳同級財政部門；對單位主要領導等有關責任人員，按照黨紀政紀的有關規定，給予相應的處理；構成犯罪行為的，依法追究刑事責任。

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一、開發外出務工人員屬地人身意外保險新模式

目前，外出務工人員仍屬弱勢群體，十分需要屬地政府的支持和保護，因而，在開展外出務工人員屬地人身意外保險業務時，采取“地方政府主導，保險監管推動，商業保險運作”的模式，不失為有效的模式之一。一方面，屬地政府是外出務工人員的父母官，具有保護農民工各種權益的義務和責任，外出務工人員也始終把屬地政府作為自己維權的堅強后盾，因而，只有屬地政府積極主導外出務工人員參與屬地人身意外保險，有條件的可由屬地財政為外出務工人員繳納保費，才能較好地解決外出務工人員本人及其家屬的后顧之憂，從而激發廣大農民工外出務工的熱情，為當地政府GDP增長開辟有效途徑。另一方面，保險監管部門作為商業保險公司業務的直接管理者，鼓勵商業保險公司不斷拓寬農村保險領域，積極開展外出務工人員人身意外保險等業務創新，最大限度地降低外出務工人員繳納人身意外保險的保費標準，適當提高外出務工人員人身意外保險理賠標準等，對推動商業保險公司積極開展對外出務工人員進行人身意外保險業務，具有舉足輕重的意義和推動作用。同時，由于外出務工人員人身意外保險具有高風險低收益的特點，與商業保險公司效益性原則相悖，商業保險公司是否主動開辟涉足外出務工人員進行人身意外保險領域，對能否啟動開展農村外出務工人員的人身意外保險業務，并促使其可持續發展下去具有決定性的作用。因而，只有地方政府、保險監管部門、商業保險公司三方互動，才能為農村外出務工人員提供人身意外保險等多方位的保險保障。鑒于目前保監會僅設立了省級監管機構，筆者建議省級政府盡快制定涵蓋保障對象、責任范圍、適用條款費率、保險資金來源、承保及理賠流程等內容的，相關外出務工農民意外保險管理辦法，督促保險監管部門、商業保險公司積極開展外出務工農民意外保險業務，以使外出務工農民切身利益得到較好保障。

二、開展外出務工人員屬地人身意外保險產品研發

外出務工人員所從事的行業，可分為危險性較高行業如高空作業、對人體具有較大危害性的工種等，和危險程度較低行業如家政服務、外出務農等，由于外出務工人員工作環境優劣不同，所從事行業的危險性高低也不同，既可能受到摔傷、交通事故、死亡等意外傷害，也可能受到長期環境污染而致病的威脅，因而，探索對外出務工人員的人身意外保險品種，不斷探索開辟更加令人信服的服務“三農”的保險精品工程，適時推出適應不同行業外出務工人員的保險品種，對實現農民工、屬地政府、商業保險公司多贏，構建城鄉和諧，具有十分重要的意義。一方面，針對不同的情況，開展不同特色保險業務種類，可以使外出務工人員針對自己工作的特點進行自主投保種類選擇，從而提高農民工參與人身意外保險的吸引力；另一方面可以使商業保險公司靈活經營，達到提高保費收入和理賠服務質量的效果。例如，對從事低危險行業的外出務工人員，開展意外受傷醫療保險，可減輕外出務工人員較大病情藥費支出負擔，且因繳費額度較低，對農民工具有一定的吸引力，勢必增加保險公司的保費收入；而對從事高空作業的農民工開展意外傷害保險、意外死亡保險等，由于此類保險理賠額度較高，但事故發生率較低，商業保險公司的理賠率也較低，既可解決外出務工人員后顧之憂，也可以提高保險公司的理賠效率和服務質量，它對商業保險公司和高危險行業外出農民工具有雙贏的效果。筆者認為，保監局應在屬地外出務工人員意外致病醫療保險、意外受傷事故保險、意外傷害保險、意外死亡保險等方面，進行保險產品研究開發，盡可能為外出務工人員提供更安全、更便捷、低保費、易理賠的保險產品，如“國壽安心意外傷害保險（A型）”和“順心年、同心家意外傷害組合”等保險產品，并盡快在欠發達縣域予以開辟應用，從而使十七大提出的各項支農、惠農政策真正落到實處。

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所謂小金庫，那是相對于大金庫而言，不是以金額多少而區分大小，而是以明與暗而定的。明明白白放在機關帳上、納入預算管理、置于財政部門監督之下的為大金庫，合法；而暗中違反國家財經法規及其他有關規定，侵占、截留國家和單位收入，未列入本單位財務會計部門帳內或未納入預算管理，私存私放各項資金，均屬“小金庫”或“帳外帳”，那就違規違紀了，必須堅決治理。

“小金庫”不合法，表現在以下幾個方面：

一是資金來源不合法。小金庫的資金來源是多渠道的，主要是侵占、截留國家或單位收入，如各項服務和勞務收入，資產經營收入，處理報廢固定財產變價收入，各種集資、攤派、贊助、捐贈收入，行政事業性收費，各項罰沒收入，各類協會、學會會費收入，以各種名義套取的資金，各種形式的回扣、傭金，將資金轉到本單位財務會計部門帳外的虛列支出，轉移財政資金等等收入。小金庫不小，其金額小到幾百，多到上千萬，如市紀委查出某縣交警大隊的小金庫七八個，加上帳外帳資金高達1380多萬元。其主要來源就是罰沒收入、保險回扣等。

二是存放方式不合法。小金庫存放管理的方式五花八門。存放十分隱蔽，有的設在機關辦公室，有的設在相關業務部門或基層單位，有的則以個人名義存在銀行，有的則以現金形式存放，有的設立“帳外帳”。如某市直單位將700多萬元收入不上交財政，而是放在辦公室保管，存入銀行，獲取利息外的手續費，一次次逃避了市財政的檢查。管理也是暗箱操作，一般都由個別領導和主要操辦者組成的“小集體”掌握。

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【關鍵詞】失獨 養老保險 社會保障

一、失獨家庭及其養老問題的提出

失獨家庭是指由于獨生子女死亡或者重度殘疾，而父母由于年齡限制等原因不能再生育子女的家庭。目前。我國至少有100萬個失獨家庭，并且每年以7.6萬的速度不斷增加。

穆光宗認為：獨生子女家庭本身就是風險家庭，對于失獨家庭來講更是如此。由于傳統的家庭養老方式的解體，失獨者面臨一系列的困境。首先，現有養老標準偏低；其次，缺乏專門針對失獨家庭的養老保險制度；再次，現有保障管理存在諸多漏洞。在這些問題中，經濟窘迫是失獨家庭面臨的最嚴峻的困境。因此，有必要構建專門針對失獨家庭的社會養老保險制度。

二、失獨家庭社會養老保險制度具體構建措施

由于諸多風險和困境的存在，我們有必要構建失獨家庭社會養老保險制度，具體措施如下。

（一）加強立法，明確失獨家庭養老保險的若干重要問題

政府需要從中央層面立法，高度重視失獨家庭的養老保障工作，加快相關法律的制定。中央可以根據現實環境制定適宜全國統籌實施全國失獨家庭社會保險的基本原則和整體框架，地方政府再根據中央的基本原則和整體框架結合當地的失獨家庭狀況和經濟能力制定地方的失獨家庭社會保險制度，要從整體把握失獨家庭社會養老保險的方向與原則，明確規定其適用的參保對象、保障標準、資金來源與運用、資金監管等基本內容。

科學地制定失獨家庭社會養老保險的標準，使保險資金一方面要保障失獨家庭的生活，另一方面不能使財政壓力過大而不能承受。失獨家庭社會養老保險應當盡量拓寬保障范圍，堅持應保盡保的原則，做到計劃生育內的失獨家庭全面覆蓋。

（二）拓寬保險資金來源渠道，確立財政主導的原則

政府應該成為失獨家庭社會保險資金的主要供給者，將失獨群體養老保險所需要的資金納入財政預算內，使資金來源有可靠的保障。同時，隨著經濟的不斷發展，人均收入和生活水平不斷提高，各項標準也要不斷地進行調整，其原則可以是“個人繳納比例較長時期內穩定不變，領取的保險金穩中有增”。當物價水平變化較快或者較大時，失獨群體可以領取的標準也應該及時調整，以保證失獨家庭養老保險保障的穩定性、持續性和有效性。

除了財政主導失獨群體的社會保險資金來源外，我們可以拓寬資金來源渠道。例如，我國實行計劃生育政策，如果超生需要交納社會撫養費，這部分資金可以全部或者部分納入失獨群體的社會養老保險資金中來，為失獨群體提供經濟保障。另外，也可以讓社會力量，讓全社會認識、了解和關心失獨群體，讓他們，動員他們為失獨群體捐助，為失獨家庭提供經濟幫助。

（三）保險資金主要運用于失獨家庭的全部養老需要

失獨家庭社會養老保險金，將用于保障失獨家庭全部養老保障需求。首先，需要滿足失獨家庭的養老金需求，這是失獨家庭社會養老保險建立的基本目的。對于已經參加一般社會養老保險的失獨群體家庭給予一定的補貼和扶助，對于沒有參加一般社會養老保險的失獨家庭且其經濟較為困難的給予較高額度的養老金支持，以保證所有失獨群體可以領取到能夠滿足其基本養老需求的資金，保障失獨群體老年生活基本無憂。其次，需要滿足失獨家庭醫療保險尤其是大病醫療保險的資金需求。目前，對于失獨家庭的醫療保障僅僅是社會醫療保險，沒有其他特殊形式的醫療補助政策，雖然絕大部分的人都參保了社會醫療保險或新型農村合作醫療，但是這只能保障普通疾病的醫療保障需求，對于大病尤其是沒有是沒有納入社會醫療保險范圍內的重大疾病，其需求的資金數額巨大，對于多數失獨家庭來講是一個沉重的負擔，因此，完全有必要將重大疾病納入失獨群體養老保險中來。再次，可以從失獨群體社會養老保險中拿出部分資金出來購買專項商業保險，比如意外險、長期護理保險等等。當失獨老人出現意外事故，或者出現重大疾病時，可以獲得保險金或者滿足長期護理需求。

（四）嚴格管理保險資金，加強法制監督

失獨家庭社會養老保險是一種的社會保障形式，建立初期可能會出現宣傳不到位、居民參保積極性不高、基層政府和干部落實不到位等情況。因此，需要完善失獨家庭社會養老保險政策法規，及時公布相關政策信息，充分了解失獨群體的需求，提高政策的透明度。同時，要嚴格規范各個參與部門的只能分工，使相關工作能夠有序落實。在資金管理方面，要加強財政資金的預算和執行，依法對財政資金的使用情況進行審計。另外，失獨家庭社會養老保險資金應該單獨管理，做到專款專用，任何組織和個人不得挪用基金，確保資金及時、安全地使用，還可以聘請專業的基金管理人員進行管理，保證基金的安全性和收益性，形成權責分明、協調一致、高效運作的機制。

三、構建失獨家庭社會養老保險制度的意義

構建失獨家庭社會養老保險制度對于失獨家庭、社會和政府都具有非常重要的作用。

第一，失獨家庭社會養老保險制度的建立有利于確保失獨老人老有所養、并有所醫。參加失獨家庭社會養老保險的失獨人員，當其年滿60周歲以后，每年除了可以獲得一般社會養老保險金以外，還可以獲得失獨家庭專項社會養老保險。當前失獨老人獲得重大疾病時，可以獲得普通社會醫療保險無法獲得的醫療保險金，甚至在某些情況下，還可以獲得長期護理。

第二，失獨家庭社會養老保險制度的建立有利于完善社會保障制度。現行社會保險制度中，獨生子女死亡或者重度殘疾的扶助政策不明晰，沒有專門針對失獨者的養老保險制度。同時，對于失獨來說，傳統的家庭養老方式解體，而社區養老養老不足、機構養老缺口也大。在這種情況下，構建失獨家庭社會養老保險制度，對于完善現有的社會保障制度具有尤其重要的意義。

第三，失獨家庭社會養老保險制度的建立有利于增進社會和諧，增加政府的威信。失獨者完整的家庭結構解體，身心受到嚴重創傷，物質上面臨更大的壓力，此時政府和社會給予物質幫助，有利于他們增加對于其他社會成員的信任，促進社會和諧。另外，失獨者響應政府號召，嚴格遵守計劃生育政策，現在他們失獨了面臨重大困難，政府給予扶助，有利于維護政府的威信。

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堅持以“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，堅持“以人為本、統籌安排，政府主導、專業運作，責任共擔、持續發展，因地制宜、機制創新”的原則，把維護全市人民群眾健康權益放在首位，在新農合待遇的基礎上，建立與經濟社會發展、醫療消費水平及新農合基金承受能力相適應、覆蓋全市農村的大病保險制度。利用商業保險機構的專業優勢，發揮市場機制作用，提高大病保險的運行效率、服務水平和質量；促進新農合、大病保險與醫療救助的協同互補，構建多層次醫療保障體系和穩健運行的長效機制，切實減輕農村居民大病醫療費用負擔，有效解決群眾因病致貧、因病返貧問題，促進社會公平正義。

二、資金籌集

（一）籌資標準。根據全市經濟社會發展水平、新農合籌資標準、農村居民大病發生高額醫療費用情況、新農合實際補償比及農村居民大病保險保障水平進行測算，合理確定大病保險的籌資標準。2013年我市農村居民大病保險籌資標準確定為每人15元。今后，可根據新農合籌資標準和省農村居民大病保險政策調整，逐步提高農村居民大病保險資金籌集標準。

（二）資金來源。從新農合基金中劃出一定比例或額度作為大病保險資金；新農合基金有結余的縣（區），利用結余籌集大病保險資金；結余不足或沒有結余的縣（區），在提高年度籌資標準時統籌安排大病保險資金，逐步完善新農合多渠道籌資機制。資金實行按季度撥付，在每季度第一個月月底前劃撥到位。

（三）統籌層次。新農合大病保險實行市級政策統籌，全市統一籌資標準，統一待遇水平，統一組織實施。

三、保障內容

（一）保障對象。農村居民大病保險的保障對象為市當年度新農合的參合人。

（二）保障范圍

農村居民大病保險的保障范圍要與新農合相銜接。參合人因患大病發生的高額醫療費用，經新農合補償后，由大病保險對需要個人負擔的合規醫療費用再給予一定的保障。

高額醫療費用，以經新農合補償后個人年度累計負擔的合規醫療費用超過市統計部門公布的上一年度農村居民年人均純收入（2012年農村居民人均純收入為9850元）為判定標準，按就低原則取人均純收入為9800元。

合規醫療費用是指實際發生的、合理的醫療費用，具體參照《省新農合大病保險合規醫療費用范圍（試行）》。

（三）保障水平

我市農村居民大病保險賠付實行分段按比例賠付。參合人因患大病發生的高額醫療費用，經新農合補償后，個人負擔超出上年度農村居民年人均純收入（2012年為9800元）以上的合規醫療費用，在20000元以內的部分按50%賠付；20000元以上的按60%賠付。補償額度暫不設封頂線。

四、承辦方式

（一）采取向商業保險機構購買農村居民大病保險的方式。通過政府招標選定3家承辦我市農村居民大病保險的商業保險機構，招標主要包括承辦期限、保障范圍、賠付比例、盈虧率、配備的承辦和管理力量等內容。符合基本準入條件的商業保險機構自愿參加投標，中標后以保險合同形式承辦農村居民大病保險，自負盈虧，承擔經營風險。

（二）規范農村居民大病保險招標投標與合同管理。堅持公開、公平、公正和誠實信用的原則，健全招標機制，規范招標程序。商業保險公司要根據本實施方案，制定具體的農村居民大病保險賠付方案，依法投標。招標人（市衛生局）應與中標商業保險機構簽署保險合同，明確雙方責任、權利和義務，合作期限原則上不低于3年。要遵循收支平衡、保本微利的原則，建立超額結余及政策性虧損的動態調節機制，合理控制商業保險機構盈虧率，切實保障參合人實際受益水平。年度資金結余或虧損在盈虧率（盈利率不超過4%，虧損率不超過5%，盈虧率具體由招標確定，盈虧率計算公式：（農村居民大病保險資金總額-被保險人的賠付款-保險項目的管理成本）／農村居民大病保險資金總額*100%。）比例以內的，保險公司自負盈虧；年度資金結余超出盈利率比例以上的部分，轉入下一年度新農合基金專戶，也可轉為下一年度大病保險資金；年度資金虧損超出虧損率比例以上的部分，由招標確定新農合基金和商業保險機構分擔比例。因違反保險合同約定，或發生其他嚴重損害參合人權益的情況，將依法追究責任。

（三）承辦農村居民大病保險的商業保險機構基本準入條件。承辦農村居民大病保險的商業保險機構必須具備以下基本條件：經中國保險監督管理委員會批準，保險公司總公司具有開展大病保險業務資質；保險公司總公司同意分公司開展大病保險業務，并提供業務、財務、信息技術等支持；在市縣（區）設有完善的縣級分支機構，具備農村保險服務網絡和較強的醫療保險專業能力；具有醫學等專業背景的專職服務隊伍；能夠提供駐點、巡查、農村居民大病保險業務專項管理、單獨核算等服務；最近3年未受到監管部門或其他行政部門重大處罰。

（四）提升農村居民大病保險管理服務能力。商業保險機構承辦農村居民大病保險獲得的保費實行單獨核算，確保資金安全，保證償付能力。商業保險機構要切實加強管理，控制風險，降低管理成本，提升服務效率，依規及時、合理向醫療機構或參合人支付大病保險賠付費用；要合理設置經辦機構，明確崗位職責，配備醫療、財會等專業結構合理、素質較高的服務人員和相應的辦公條件，專門負責大病保險運行監管、費用審核、資金結算、政策宣傳，查處和辦理咨詢投訴案件等業務，保證農村居民大病保險及時賠付。

（五）實現農村居民大病保險與新農合補償“一站式”服務。承辦農村居民大病保險的商業保險機構要派駐2-3名以上醫學等專業工作人員，與縣（區）新農合經辦機構聯合辦公，辦理農村居民大病保險賠付業務，協助、參與新農合運行監管。做好農村居民大病保險與新農合補償的有效銜接，通過新農合結算信息系統，提供“一站式”即時結算服務，確保參合人方便、及時享受大病保險待遇。經市新農合經辦機構授權，農村居民大病保險可以依托新農合信息系統，進行必要的信息交換和數據共享，以完善服務流程，簡化賠付手續，實現市內、外醫療費用結算方式、周期等與新農合補償同步進行。

五、監督管理

（一）加強對商業保險機構承辦農村居民大病保險的監督管理。各相關部門要各負其責，密切配合，切實保障參合人權益。衛生部門作為新農合的招標人，要通過日常抽查、業務公示、信息核對、投訴受理等多種方式進行監督檢查，督促商業保險機構按保險合同要求提高服務質量和水平，維護參合人信息安全，防止信息外泄和濫用，對違法違約行為及時進行處理。保險業監管部門要做好從業資格審查、服務質量與日常業務監管，加強賠付能力和市場行為監管，對商業保險機構的違規行為和不正當競爭行為加大查處力度。財政部門對利用新農合基金向商業保險機構購買農村居民大病保險明確相應的財務列支和會計核算辦法，規范撥付流程，加強基金管理。審計部門按規定進行嚴格審計。

（二）強化對醫療機構和醫療費用的管控。各相關部門和機構要通過多種方式加強監督管理，防控不合理醫療行為和費用，保證醫療服務質量。衛生部門要加強對醫療機構、醫療服務行為和質量的監管。商業保險機構要充分發揮醫療保險機制的作用，與衛生部門密切配合，協同推進支付方式改革，建立涉及醫療行為全流程、全方位的醫療費用控制機制，加強對相關醫療服務和醫療費用的監控。新農合經辦機構要做好與商業保險機構經辦服務的銜接，支持商業保險機構加強對醫療機構和醫療費用的管控。

（三）建立信息公開、社會多方參與的監管制度。要將與商業保險機構簽訂協議的情況，以及籌資標準、保障范圍和標準、支付流程、結算效率和農村居民大病保險年度收支情況等向社會公開，接受社會監督；要完善群眾參與監督管理的有效形式，暢通受理渠道，及時處理群眾反映的問題。商業保險機構要定期向有關部門提供農村居民大病保險統計報表和報告，并按要求公布大病保險資金收入情況、參保（合）人醫療費用補償情況等信息。

六、保障措施

（一）加強領導，精心組織。開展農村居民大病保險工作，是幫助城鄉居民抵御重大疾病風險的有效途徑，是深化醫藥衛生體制改革的重要舉措，直接關系廣大人民群眾切身利益。各級、各相關部門要把這項工作擺上重要位置，加強領導，認真制定方案，精心組織實施，明確工作任務和進度，積極穩妥推進，切實維護人民群眾健康權益。

（二）統籌協調，合力推進。在市醫改領導小組的領導下，建立由發展改革、衛生、人力資源社會保障、財政、保監、民政等部門組成的農村居民大病保險工作協調推進機制。各有關部門要明確職責分工，細化配套措施，強化溝通協作，抓好措施落實，保證城鄉居民大病保險工作順利推進。

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關鍵詞：大病保險；供給路徑；選擇

中圖分類號：F840.684 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2013）03-0193-02

一、大病保險的屬性分析

大病保險的屬性，可以從其商品屬性還是社會保險屬性、公共產品還是私人產品來分析。準確把握大病保險屬性，是有效組織生產，達到資源配置最優的前提。因為，當公共產品或具有明顯外部特征的產品通過市場競爭進行生產時，效率就會顯得低下，同時也有失公平。私人產品由公共部門進行生產或銷售時，同樣也會產生效率和公平的問題。

大病保險是商業保險還是社會保險屬性，可從兩者本質特性的區別來分析。從性質來看，大病保險是由政府部門制定大病保險的籌資標準、報銷范圍、最低補償比例，以及就醫、結算管理等基本政策要求，并通過政府招標選定承辦大病保險的商業保險機構，從這里可以看出，大病保險是不以盈利為目的，不追求經濟效益最大化，同商業保險有本質區別；從建立基礎來看，大病保險基金是從基本醫療保險基金中劃出一定比例或額度作為大病保險資金，而不是商業保險自愿投保，以合同契約形式形成保險基金；從參保對象來看，參加基本醫療保險的人都必須辦理大病保險，解決絕大多數勞動者的醫療保障，而不是商業保險的對象投保人一般只要自愿投保并愿意履行合同條款即可，解決一部分投保人的醫療費用問題；從資金來源來看，大病補充保險的資金從根本是看由國家、企業、個人三方面分擔，而不是商業保險的資金只有投保人保費的單一來源。由此，筆者認為，大病保險屬社會保險的范疇，是基本醫療保險功能的拓展和延伸。

大病保險是公共產品還是私人產品屬性，可從兩者判斷標準來分析。根據公共經濟學理論，公共產品或勞務是這樣的產品或勞務，即每個人消費這種物品或勞務不會導致別人對該種產品或勞務的減少，公共產品或勞務與私人產品或勞務具有顯著不同的三個特征：效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。凡是可以由個別消費者所占有和享用，具有敵對性、排他性和可分性的產品就是私人產品，否則，就為公共產品，而介于二者之間的產品為準公共產品，準公共產品具有私人產品或公共產品某些特性，但不是全部。大病保險具有效用的不可分割性，因為凡是擁有基本醫療保險的群眾都要求投保大病保險，不存在誰付款誰受益問題，產品的所有權在政府。大病保險也具有受益的非排他性，這是因為某人發生大病，報銷醫療費用，并不影響其他人發生大病后得到醫療費用補償效用。大病保險還具有消費的非競爭性，因為，誰生病了都可以得到醫療費用的報銷，并不影響其他人醫療消費。大病保險具有巨大的正外部效應，對緩解百姓“因病致貧”、“因病返貧”問題具有重要意義。從以上分析看來，大病保險完全具有公共產品的三個標準，因此，大病保險屬于公共產品。

二、大病保險經營的路徑選擇

對于公共產品的生產銷售，通過市場競爭進行將不可避免地出現“免費搭車者”，從而出現休謨的“公共的悲劇”，難以實現公共利益最大化，這是市場機制本身不能解決的難題。正如上面分析，大病保險是惠及民生的工程，存在巨大的正外部效應，是公共產品。大病保險任由商業保險機構提供，會造成其供給不足，生產效率較低，不能有效體現公平，需政府出面彌補這種“市場缺陷”，因此，大病保險由政府來組織生產和銷售，這正是目前我國大病保險采取的政策。但是，由政府組織生產銷售，并不意味一定要由政府親自來生產和銷售，有些產品，比如國防、警察等，必須由政府生產銷售，但有些產品，象深圳試行的城管外包，政府只需制定產品標準、價格等，委托給商業企業進行生產銷售，政府購買產品和服務。這樣，我國大病保險供給方式采取了，由社保、衛生機構制定大病保險的籌資標準、補償標準、服務內容、價格等，通過招標的方式委托商業保險公司生產銷售。

政府委托商業保險機構經營大病保險，政府和商業保險機構之間體現的是委托關系。委托的執行會出現信息不對稱導致的逆向選擇和道德風險，大病保險主要會產生道德風險。對于受托方（商業保險公司）來說，他必須按照委托方（政府）的要求，做好承保和理賠工作，不能對客戶的風險進行逆選擇，但商業保險公司由于其商業性質，有可能在經營過程中，過分考慮自身的利益，不按政府的規定生產銷售，出現合理賠款不賠、服務不佳、經營不好就甩給別的保險公司經營等問題。大病保險是一項民生工程，辦得好壞牽涉到社會的穩定，民族整體身體素質的提高及經濟的發展，政府不允許這些問題出現。理論上講，在信息完全對稱的條件下，政府不需出臺政策，只要價格合理，政府就可以使保險公司最有效率工作，但在不完全市場的條件下，政府不能觀察到保險公司的經營行為，保險公司易產生道德風險，政府需采取一些激勵懲罰措施，對經營不好，信用不佳的保險公司要有市場退出機制。正是這樣的原因，政府應加強對商業保險機構的監督管理，消除信息不對稱出現的道德風險。

從以上分析可以看出，雖然大病保險屬于公共產品，但為了用好有限的醫療保險資源，提高醫療服務的質量，政府部門自己不親自經營。但大病保險也不能由商業保險機構單獨經營，因為不能體現公平。因此，我們采用了委托生產的經營模式，這樣能兼顧公平和效率。

三、大病保險經營中應注意的問題

委托商業保險機構經營大病保險，自主經營，自負盈虧，這種經營方式，應注意以下幾個問題。

（一）運轉的政府主導問題。大病保險是與基本醫療保險相配套的公共產品，是基本醫療保險功能的拓展延伸，具有很強的政策性和正外部性。開展大病保險要堅持政府主導的原則，政府應在考慮當地人口分布、醫療價格上漲、經濟發展水平等因素后，統籌制定籌資的方式、補償的程度、服務的標準、產品的價格等，使大病保險市場適度競爭，不斷提高商業保險機構服務水平和經營效率。

（二）經營的可持續問題。商業保險機構的經營要體現穩定性、可持續性，這集中體現在產品的定價上面。政府要根據服務的內容，在合理確定產品價值的基礎上，使市場價格在價值上下合理波動。建立價格動態調整機制，合同期限可以3―5年。政府要制定科學的籌資水平，健全招標機制，規范招標程序，依法進行招標。讓商業保險機構在補償經營成本后，除了能獲得社會平均利潤外，還能提高保障水平，降低大病患者負擔，實現互助共濟，可持續發展。

（三）有效管控醫療風險問題。經營大病保險業務主要風險是被保險人的道德風險和醫療供給方的誘導需求，后者是矛盾的主要方面。對于醫療風險管控，首先要建立聯合辦公機制。從專業上來講，社保機構專業人員充足，從事醫療保險風險控制多年，有較高的專業技術力量和較為豐富的經驗；從市場角度來說，社保機構掌握醫院的大部分病源，風險控制措施影響力大；從社會影響方面來說，政府利用其有利地位，對醫療機構的監督檢查更為方便。保險機構在政府主導下，將政府的行政方式和保險機構市場化的靈活用人、收入分配和激勵機制及專業經辦能力相結合，實行“風險共擔，利益共享”利益機制，充分調動社保機構風險控制積極性，利用社保平臺進行風險控制。其次要開展醫院巡查及醫療行為監控工作。選派專職醫保審核醫生，針對醫療保險費用產生的過程進行全方面審查、稽核，并聯合醫保局相關人員對各等級國有醫院、民營醫院實地審核病歷等。審核醫生通過專業化醫學知識，將高收費、分解收費等不合理醫療費用清單及審核結果反饋至當地醫保局及定點醫院管理部門，商榷后形成最終扣款結算數據，對于情節嚴重的醫療機構將暫停或取消其定點報銷資格。再次要推行付費總額控制。在加強對醫院監督檢查的基礎上，推行付費總額控制，利用利益激勵機制調動醫院降低醫療成本的積極性，減少醫療供給方的誘導需求。