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篇1

關鍵詞：鄉村治理；理論；綜述

中圖分類號：F320.3 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.11.022

Abstract： In recent years， the research on rural governance was in the ascendant. From the existing literature， the academics studied the connotation， mechanism， mode and path of rural governance， analyzed the problems and the reasons for the existence of village governance， and obtained some valuable results. But there were also some disadvantages， such as the lack of systematic and holistic research， the research of rural governance mechanism and rural governance model needed to be further studied. In the research method， qualitative and quantitative research studied mostly below normal. From the trend， not only to pay attention to theoretical study villages， but also to focus on rural governance practices specific analysis of the problem； research methods should be diversified， especially in the use of mathematical models and advanced technical means to carry out empirical research.

Key words： rural governance； theory； summary

自20世紀20年代起，研究農村問題的專著在我國陸續面世。1998年，在治理理論的基礎上，華中師范大學學者提出“鄉村治理”的概念。隨著該理論在鄉村管理工作中的廣泛應用，學術研究也愈來愈深入，從現有文獻來看，學者們的研究主要集中在鄉村治理主體、治理權力配置方式、治理目的以及治理過程等4個方面[1]。

1 鄉村治理研究的主要觀點

1.1 鄉村治理內涵

在治理主體方面，趙樹凱[2]認為，鄉村治理中多種主體參與，通過協商談判等方式來解決分歧，實現共同治理。郭正林[3]提出，鄉村治理的主體應該是鄉鎮的黨委政府及其附屬機構，以及村委會等村級組織和各種民間團體。在鄉村治理目標上，賀雪峰[1]認為“鄉村治理是實現鄉村社會的有序發展”。其中“有序發展”也就是公共利益所在。徐勇指出進行現代化鄉村建設是治理的目標。

1.2 鄉村治理機制

由于公共信息不透明等原因，腐敗問題日益嚴重。陳力予等[4]提出戶代表會議制度，以戶為單位，成立村民小組會議，協商、監督村務。王朋琦等[5]指出新農村建設在操作機制上要走出傳統誤區，禁用“指標攤派”的方法，慎用“試點推廣”的方式，避免“典型激勵”的慣性，樹立法律至上的理念。在解決農村公共產品供給困難方面，張恒利[6]提出要重建農村公共財政運行體制，改革農村公共產品供應機制[6]。針對當前村民選舉非理性投票過多，精英政治受到阻礙的現象，盛義龍[7]提出選舉機制要與鄉村治理保持整體一致性，特別需要與經濟發展、社會穩定相結合。

1.3 鄉村治理模式

陳洪生[8]以村民自治實施效果為出發點，通過對影響社會自主性的發育與發展的4個基礎性條件――經濟發展、利益分化、公民素質以及政府控制和主導社會力量的程度的分析，提出了自覺自治鄉村治理模式。龍立軍[9]以廣東珠海幸福村建設為例，提出構建可運轉的鄉村治理模式。將治理融入幸福村居建設之中，并使其機制化，使得鄉村的發展更加人性化和可持續化。王海俠等[10]通過對江西分宜的鄉村治理模式進行考察，提出從“黨建+村民自治”的角度來進行治理探索，以黨建強化鄉村治理的思路的分宜模式，運用“黨建+”理念，強化農村基層組織建設，提高村民自治水平。閻占定等[11]提出嵌入農民合作經濟組織的鄉村治理模式。這種模式是農民合作經濟組織與鄉村治理結合的產物，將農民合作經濟組織參與到鄉村經濟、政治和社會建設之中。鄶艷麗[12]以巴林左旗后興隆地村為例，提出了“農民置上”的本原模式。在這種模式下農民始終作為受益和實施建設的主體，其政策效果具有擴散效應。

1.4 鄉村治理路徑

張繼蘭[13]認為可以通過完善協商互動機制、建設服務型政府等路徑來解決鄉村社會自主性缺乏、鄉村組織不健全、治理機制不完善等問題。周朗生[14]擇取較有代表性的云南鄉村治理為考察對象，提出了大力發展農民合作組織、完善鄉村的治理結構和切實解決鄉鎮財政困難、加強農村基層組織建設等路徑開展鄉村治理。唐紹洪等[15]提出在現有的基礎上對各決策主體進行權力關系界定，走多元化主體治理的科學發展道路。趙艷霞等[16]在調查唐山農村新民居建設后，提出鄉村治理的成功路徑是開展新民居建設。蘭海洋[17]認為當前要實現中國鄉村善治，有三大治理路徑：一是優化治理結構，政治生態和諧化；二是推進新型城鎮化建設，實現城鄉一體化和農業現代化；三是平等化城鄉公共服務。

2 鄉村治理存在的主要問題

2.1 基層民主建設滯后

因鄉鎮基層民主建設的滯后性導致很難有效推進村民自治的民主化進程。在王華[18]看來，由于缺乏有效監督，腐敗現象嚴重。賄選、不合理決策與管理現象屢有發生。高寶琴[19]提出當前村民自治組織長期缺乏有效組織形態，是治理危機出現的重要因素之一。歐陽雪梅等[20]認為基層政府缺少民主素質教育，致使村民主人翁意識不強，從而導致村民自治能力不強。

2.2 鄉村治理主體混亂，機構權利分工不明

歐陽雪梅等[20]認為由于治理權力配置不明，一方面導致村委會與村黨支部在權力間的沖突，另一方面也增加政府與村民在管理上的沖突，影響了治理目標的實現。鄭紅娥等[21]提出，國家行政權和村莊自治權的沖突是目前鄉村治理困局的主要原因。在鐘漲寶[22]眼里，缺乏合理有效的機構、人員改革是鄉村治理面對的困境之一。

2.3 鄉村債務問題突出，農民生活不夠寬裕

在李文政[23]看來，鄉村治理面對的困難不僅是管理及文化教育上的缺陷，經濟發展落后與農民積貧積弱問題同樣嚴重。趙艷霞等[24]提出鄉村治理的制約條件包括民主化的現實制約、法律制約和經濟制約。袁金輝[25]認為目前鄉村仍受到小農經濟的束縛，收入低，債務多。鐘宜[26]提出因財政經費短缺，鄉鎮為發展只得過度干預村莊事務。同時基層政權缺少財政來源，村、鄉兩級財政缺口過大，故造成當今治理困境。

2.4 其他方面

劉勇[27]認為由于我國幅員廣闊，經濟發展不平衡，各地村民政治素質不齊。當利益受損，無法通過正常渠道及方式維護自身利益時，越級上訪、申訴或暴力對抗等就容易成為他們維權的工具，這嚴重破壞了鄉村治理的政治環境。陳柏峰等[28]認為灰色勢力是治理鄉村的一個惡疾。

3 完善鄉村治理的對策

3.1 推進基層民主建設，完善村民自治

李文政[23]覺得加強服務型政府建設，組建公共服務體系，重視村民自治，發揮村委會作用是治理鄉村的路徑之一。張志英[29]認為進行新農村建設需加強村民自治、大力發展創新村民組織。李莉等[30]提出鄉村治理的關鍵是兩個尊重：一是尊重村民意愿，二是尊重村民自主性。

3.2 加強鄉鎮制度建設，加快服務型步伐

在馬寶成[31]看來，完善鄉村治理一方面需要體制改革，另一方面要加強建設現代化村莊。韓冰[32]提出解決當前問題需要根據現實情況進行鄉鎮體制改革，完善管理模式，規范和完善有關村民自治法律法規，大力發展村民組織，建設現代化鄉村。陳雙鵬[33]認為減少治理危機出現的方法有改革基層組織，特別是鄉鎮政府；建立村民參與政治的合理機制，動員建立村民組織。

3.3 提高村民民主素質，加強政治文化學習

張曉忠等[34]認為要在尊重村民權利和自由、保障村民權益的基礎上提高村民的組織化水平。劉勇[27]認為村民非理性化的利益訴求方式影響了和諧的政治環境。因此需要對村民開展政治參與培訓，推動村民合法合理參與政治生活，為鄉村政治和諧化發展提供有效保障。歐陽雪梅等[20]認為開展村民意識教育是完善鄉村治理的對策之一。

4 結束語

綜上所述，學術界對鄉村治理理論進行了較全面的研究。不少學者研究了鄉村治理的內涵、機制、模式、路徑，分析了鄉村治理存在的問題及原因，取得了一些有價值的成果。但也存在一些不足，如一些研究還缺乏系統性和整體性，鄉村治理機制和鄉村治理模式的研究還需進一步深入等。從研究方法看，定性研究居多而定量研究偏少，實證研究更是鮮見。從趨勢看，不但要重視鄉村的理論研究，更要注重對鄉村治理實踐中具體問題的分析，尤其是對個案經驗的總結；研究方法應當多樣化，尤其是運用數理模型和先進技術手段進行實證研究。

參考文獻：

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篇2

關鍵詞：簡約治理；半正式治理；社會后果；糾紛調解；拆遷公司

中圖分類號：C916.2文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2014）05-0123-06

引言

集權的簡約治理由來已久，成為傳統中國社會治理的有效形式。自秦始皇一統天下以來，中央集權成為中國社會的常態治理，這種治理形態匯集韋伯所言的世襲君主制和科層官僚制于一體，其治國理念即法家主張的高度認同國家的權威，但是，它卻無法解決官僚體系復雜化和自我延伸帶來的國家與地方的隔閡問題，這是法家在治理過程中遭遇的困境。因此，在社會治理上，儒家成為解決這一困境的有效武器，儒家主張社會在差別規范“禮”的指引下，通過非正式的社會機制進行自我治理，官方主要負責在社會自我治理失敗時的非常態性介入。儒家踐行的就是一種集權的簡約治理模式，即半正式治理。因此，傳統而言，這種治理模式高度認同中央的集權特性，認為中央的權威是絕對和不可分割的。同時，這種治理模式又是利用半正式官員的簡約形式，治理效果良好。

簡約治理一般不依賴正式的法律制度，而主要依靠道德、風俗、習慣以及在實踐中總結出來的經驗，這種簡約治理可以達到節制國家官僚體系和節約社會治理成本的雙重目的。這意味著簡約治理不可能是一種社會對抗國家意義上的治理機制，而是一種國家與社會實現良好互動和合作的治理機制。一直以來，簡約

治理仍然是中國治理的一個重要特色。只不過中央集權被賦予了民主的理想，這個治理模式被總結為民主集中制[1]。

但是以上所述卻與作者在村莊實踐中得出的判斷迥異。2013年清明前后，筆者跟隨“三農”研究團隊，對位于宜昌市的一個城郊村進行了20天的駐村調研，發現村干部利用各種非正式人員和非正式組織進行村莊半正式治理的現象十分突出。糾紛調解和拆遷公司參與征地拆遷是其簡約治理的主要治理實踐，然而，從后果來看，半正式治理帶來的卻是村莊治理乏力、混亂和灰色化。經驗證明，簡約治理越來越不可維系，田野調查表明，它們需要對近年來持續不斷的基層治理困境負主要責任。

這是一個非常有意思的話題，圍繞這一學術敏感性話題，我們對這一現象進行更深層次的理解和分析，從半正式治理的角度出發，以求探索出城郊村莊治理困境的原因所在。

一、相關文獻綜述

準確認識基層政權的性質和鄉村治理的邏輯是理解中國基層治理變化的關鍵。在總結中國特色的鄉村治理經驗時，半正式的治理實踐一直受到眾多學者的關注。半正式的治理實踐既是傳統中國社會集權的簡約治理的主要表現形態，又是近代以來國家政權建設的主要領域。其相關研究可以追溯到經典理論社會學家，而后，中國學者對其進行了正反兩方面的經驗論證。

韋伯對兩種不同的治理類型進行了的劃分，他認為世襲君主制強調“家長式”的權威主義，科層官僚制則強調“經驗式”的實用主義，它們原本是兩個獨立的治理模式。然而，當運用到對的分析時，韋伯發現的治理不屬于這兩個治理類型中的任何一個，而是二者的結合，因而他用“君主世襲的官僚系統”（patrimonial bureaucracy）來定義的治理模式[2]。但是韋伯的研究限定了簡約治理的產生，他能夠考慮到士紳和宗族在鄉村治理中扮演的角色，但是他最終的研究都局限于政府的正式機構的治理功能層面。因此，他對中國國家治理形態的概括并不到位。

在韋伯之后，Michael Mann在政府正規權力中區別了“專制權力”（despotic power）和“基層滲透權力”（infrastructural power）[3]。和韋伯的分析一樣，Mann 的分析也不能闡明政府正式機構之外的治理。他的雙向區分的權力結構仍然只是一種與民間權力對立的正式機構的權力，并不能說明筆者所要討論的半正式治理。但是這些理論資源卻很好地為中國學者提供了重要的參考。

關于鄉村基層政權的性質與鄉村治理的邏輯的研究，較多學者以非正式或半正式的治理實踐作為分析對象。圍繞半正式治理，目前有兩種不同的理論預設與經驗證明。一種觀點認為，半正式的治理實踐承載了諸多歷史和地方的智慧，這是具有中國特色的一種治理模式，成為現代國家治理轉型的有益因素。如，黃宗智通過對傳統中國明清時期的司法實踐、稅務管理及行政實踐等領域的研究表明，政府與社會的關鍵匯點的實際運作，寓于半正式行政的治理方法、準官員的使用以及政府機構僅在糾紛發生時才介入的方法，這一方法的部分內涵在近代國家政權建設的過程中仍廣泛存在[4]。他不僅很好地揭示出晚清以后中央高度集權與簡約治理官僚制、高專制權力和低基層滲透權力，以及法家和儒家相結合的特點，同時還提煉出了行政實踐的特征即“簡約治理”。李懷印認為非正式制度安排即是在國家權威和村民共同體的需求下產生的內生性制度安排，從治理的效果來看，這是一個官民兩便的“實體治理”[5]。談蕭從中西比較的角度出發，得出了中國治理模式的特點，即中國治理以善政為導向，其要素包括人事關系的模糊治理、中央集權的簡約治理和意識形態的教化治理。中國的治理模式首先是中央集權的，……同時，中國的治理模式是簡約的，這種簡約治理一方面可以使國家節制官僚體系，另一方面可以使社會節約治理成本。所以，從治理結構上看，中國特色的治理可以總結為中央集權的簡約治理[6]。賀東航認為，黃宗智的“簡約治理”理論在對解釋林改公共政策落地具有重要的說服力[7]；另一種觀點認為，半正式的治理實踐是“現代”國家政權建設需要改造的領域，因為其直接導致國家治理陷入困境。杜贊奇通過對華北農村的研究，提出的鄉村治理機制的“經紀機制”以及國家政權在基層的建設問題，他將其視野放在了國家與社會遭遇的鄉村二級，關注的是鄉村治理中扮演重要作用的“權力的文化網絡”。他的研究試圖表明，國家政權建設并沒有有效地改造傳統中國的基層治理體制，卻破壞了權力的文化網絡，并最終使得國家政權建設為國家經紀體制內卷化[8]。陳柏峰通過改革開放以來鄉村混混的生存狀態的變遷的研究，成功地論證了傳統鄉土社會的秩序是如何一步步瓦解，轉而變成為灰色化的社會[9]。

“簡約治理”是黃宗智研究中國鄉村治理邏輯的一種嘗試性解讀，他從另類角度解讀出中國基層治理的特點，那就是正式治理之外還存在一種半正式治理的結構形態，這種行政實踐誕生于一個高度集權卻又試圖盡可能保持簡約的中央政府，在伴隨人口增長而擴張統治的需要下，所做出的一種適應。這種簡約治理實現了“低投入、低負擔，且高效率”的治理績效，他進而認為這可能成為國家治理的有效形式和一種制度遺產。由此可知，黃宗智遵循的是一種樂觀主義的治理路徑。也有學者指出非正式體制的優勢，與體制性主體相比較，他們的政治性、組織性治理資源較弱，他們主要依靠經濟資源、文化資源和社會資源獲得權威，較多地獲得了村莊內部村民的支持和認可而得以參與治理[10]。

然而，20世紀90年代以來，鄉村治理的基礎發生了改變，從鄉村社會的簡約治理的實踐后果來看，這種簡約治理并不十分有效，甚至直接引發基層治理的乏力和癱瘓。這就充分應征了半正式與正式的行政實踐并不必然互補且有效融合。

基于村莊調查的經驗，筆者在實踐中發現了這一半正式治理引發的嚴重后果，并試圖通過對糾紛調解及拆遷公司參與征地拆遷的治理實踐的分析來佐證這種判斷。最終，我們得出了半正式治理在村莊基礎發生改變后陷入困境，這種困境在沒有國家及時介入的情況下，直接導致鄉村秩序混亂和鄉村治理內卷化等問題。

二、半正式治理及社會后果：基于江漢平原的經驗

半正式治理在改革開放后的鄉村社會的實踐后果是極其嚴重的，這種社會后果主要表現為鄉村社會的復雜化、灰色化和內卷化等問題，這是基于村莊調研得出的基本判斷。因此，筆者擬通過對村莊糾紛調解及拆遷公司參與征地拆遷的深度分析，來進一步了解半正式治理是如何形成及其衍生出的社會后果。

（一）半正式治理的村莊場景

大洋村文中所有人名和地名都是按照社會科學研究的匿名原則，經過了字名化處理，并不是真名。位于宜昌市，是一個典型的城郊村，距城區3.7公里，轄區面積14.5平方公里，1 235戶，3 514人，3 100畝耕地，10個村民小組。宜萬鐵路和翻壩公路穿村而過，地理位置優越，引進的項目較多，如磁電子、月亮灣、金苗科技等項目。作為城郊村，大洋村擁有其他城郊村類似的所謂資源密集型村莊的共同特點，大型項目不斷的下鄉進村，村莊的利益不斷密集，尤其是近十幾年來的征地拆遷更是直接導致大量糾紛和矛盾產生。圍繞征地拆遷，村干部花費大量精力來治理糾紛，當治理無效時就引入“第三方”，即拆遷公司。

（二）半正式治理的“復雜化”：關于糾紛調解的分析

1.糾紛的產生及治理。隨著中國城市化進程的不斷加快，許多城郊村不斷被納入到城市規劃中來，征地拆遷成為村莊常態。圍繞征地拆遷，各種矛盾和糾紛不斷產生和激發。這種態勢以2004年國家宜萬鐵路在村莊中征地為開端，目前為止，村莊共經歷了2008年的翻壩高速和2010年的磁電子兩次大型征地活動。村莊被征地潮流所席卷，由此引發的矛盾和糾紛也在不斷飆升。下面是2004～2008年涉及到的土地糾紛（含承包地、宅基地和林地及田界等）數量的統計。

村莊糾紛隨著征地拆遷不斷涌現，傳統內生規制力量的缺失使得村干部、小組長、村民代表及黨員等扮演“調解員”的角色。國家利用非正式人員嵌入熟人社會的特性來開展基層治理，這樣，鄉村社會的半正式治理就基本成型。

2.村莊糾紛調解機制及矛盾“不出組不出村”。城郊村的一個典型的特點是利益不斷密集，在這個過程中，國家關于基層治理秉持的理念是“將矛盾和糾紛化解在村莊內部，做到‘小事不出組不出村’”，意即構建出以村莊為基礎的調解機制而不是以國家法院為主導的判決方式。地方政府對鄉村治理的態度如同黃宗智所說的“縣令基本像在民事案件里一樣作為，他的優先選擇是讓社會機制解決糾紛”[11]。

由于缺乏家族和宗族力量的調解，村莊只能依賴于村委會，村委會則依靠村組干部、黨員、村民代表及信息員等非正式力量。村莊中的調解程序一般是由小組上升到村一級。然而小組長能調解小矛盾和小糾紛，村民代表和黨員作用也日漸式微，這樣矛盾“不出組”的愿景就無法達成。而村對組的要求是矛盾“不出組”，因此，許多矛盾會被強制壓在組內，小組內部就就形成一種矛盾越積越多的怪圈。僅當組內的矛盾危及到村莊治理時，村干部才親自出面解決。村干部參與調解，仍然需要借助非正式力量。糾紛盡量遵循“不出村組”和“不出事”的邏輯。村干部在鄉鎮一級的行政壓力和制度激勵下，采用擺平理順的策略，利用人情、面子和私人力量執法。但是村莊治權在稅費改革之后也不斷弱化，村級層面調解失效。矛盾需要上升到鄉鎮一級，鄉鎮一級主要通過司法所、派出所和辦進行專門調解，但是這些部門在調解的過程中，同樣也陷入困境，他們仍然會多次與村干部商談，了解事情的原委，并與村組干部一起開展對糾紛的治理。司法局只有調解而無判決的權力，當他們的調解作用失效時，事件才會走訴訟的程序，最終由法院判決。法院是糾紛的最后一道解決線，通過法院的判決大多是很有效的。但法院一般不會輕而易舉地接受這類案子，尤其是涉及到征地拆遷引發的糾紛。僅只有法院判決才能保障村莊治理的連續性和平穩運轉時，法院才會受理。但是在基層社會，法院的判決與基層的實踐是錯位的，即法院的執行力得不到有效貫徹。真正能上升到鄉鎮一級的案例是不多的，通過法院判決的案例更是少之又少。因此，為了節約治理成本，鄉鎮一級會盡量將案件壓在村里，村在無正式治理支援的情況下，只能尋求各種擺平理順和“正式權力非正式利用”的治理策略和技術。

總之，在糾紛調解過程中，“矛盾不出組不出村”的地方性規則成為鄉鎮一級“不作為”的幌子，鄉鎮一級擠壓村一級，而村一級就擠壓組一級。鄉村基礎發生了變化，半正式治理失效，繼而引發出一系列問題。

3.糾紛調解的社會后果：治理的高成本和村莊的無序化。非正式力量和村干部踐行的群眾路線對于糾紛的調解作用幾乎是微乎其微的，這是由于鄉村社會基礎發生變化，而直接導致半正式治理的失效。鄉鎮一級將糾紛壓在村里，村干部“花錢買平安”的“權宜性治理”方式成為治理常態。利用人情、面子、私人力量等治理資源，他們通過“磨”和“纏”的方式，通過多次做工作的形式來實施治理。同時，他們也熱衷于運用各類非正式的權力技術與策略“擂”、“媒”、“示蠻”和“懷柔”關于“擂”、“媒”、“示蠻”和“懷柔”等治理技術和手段，吳毅在其編著的《小鎮喧囂――一個鄉鎮政治運作的演繹與闡釋》一書中對其有深刻的描繪。 以及“拔釘子”、“開口子”、“揭蓋子”和將問題懸置起來冷處理等“擺平術”“拔釘子”、“開口子”、“揭蓋子”和將問題懸置起來冷處理等是應星在《大河移民上訪的故事》一書中提出來的幾種“擺平術”。 ，其中的一些運作技術具有“不計成本、不惜代價”的非理性特點。國家為了節約治理成本，盡量將糾紛壓在村莊層面。村莊對案件處理則常常陷入循環調解的境地，當村莊對糾紛的調解無效，而鄉鎮一級又消極行政時，糾紛就只能在村莊內部打轉，簡約的半正式治理在基層社會的實踐中就表征為一種復雜治理，這種治理需要動用大量鄉土社會的資源和規范，從而導致村莊治理呈現出高成本、復雜化和無序態勢。

從表面上看，依靠半正式的行政實踐似乎是節約了國家治理的大量成本即國家利用最小的成本，達到最好的績效。但是，從鄉村社會內部來看，一旦簡約治理需要動員大量的資源，則這種治理方式實際上是復雜的。國家基礎性權力不斷滲入鄉村社會，國家治理成本就轉嫁給村莊，村莊承擔著一種較高的隱形治理成本。即便糾紛和矛盾在鄉村社會中得以解決，但這種矛盾也是經過了數次甚至是數百次的回合，由此產生的成本是非常高的。村干部在缺乏正式治理資源的同時，只能被迫選擇各種擺平理順的手段，而這種治理實踐極易導致村莊結構混亂和治理的內卷化問題。

（三）半正式治理的“灰色化”：拆遷公司參與征地拆遷的分析

1.拆遷權的下放及村莊遭遇釘子戶。拆遷權位于鄉鎮一級，鄉鎮可以預留工作經費，有巨大的利益空間。但是，隨著征地拆遷工作進展的難度加大及和諧拆遷口號的提出，再加上鄉鎮干部對村莊的“去熟悉性”而引發的對釘子戶的瞄不準現象，這導致鄉鎮直接將拆遷權下放到村一級。責任權下放，鄉鎮政府考慮的是，村干部做工作更容易，可減少鄉鎮的治理成本，同時，也實現了風險的部分轉移。

責任主體的下放并沒有鄉鎮一級預想的那樣好。村莊一級囿于自身的事務繁多和治權的弱化，拆遷工作老是做不下來，涌現出越來越多的釘子戶。這樣，在具備權力的同時，村級承擔的義務也加大，村莊運轉出現超負荷態勢。村組干部自身在治理釘子戶上是失效的，村里就只好引進拆遷公司。因為他們具有豐富的經驗，且精通各類“擺平術”。因此，村民與村干部之間的博弈就演變為與拆遷公司之間的博弈。

2.拆遷公司的“軟硬兼施”和符號暴力。拆遷公司被引入，實際上是政府在和諧拆遷壓力下將村莊的治理行為轉換為一種市場行為。拆遷公司的前身是勞務公司，經驗豐富。村民說，“他們常常是談到深更半夜，非得談，不談是不行的”，這種磨和纏的方式顯然讓村民不得不用大量的時間來應對，這顯然已經演變為一種軟暴力。同時，村干部看重的還有拆遷公司的硬暴力，村干部說，“沒有策略是不行的，搞得實在沒有辦法了，就會請外面的人進來，混混能講狠話，幫忙做工作，效果很好”。對于那些實在很難纏的人，講狠話和威脅是很管用的。據村里的治保主任介紹，拆遷公司在市里有“”，他講的“”其實就是指涉混混的圈子，這部分人很受拆遷公司或基層干部的歡迎。

村莊依賴拆遷公司展開對釘子戶的治理，這只是村莊應對其治理能力衰弱的一種策略，是村莊實現其行政和治理目標的一種重要手段。原本屬于基層治理范疇的征地拆遷在面臨釘子戶失效的情況下，激發出的一種集市場與行政于一體的半正式治理，而這種市場權力又將黑灰勢力裹挾其中，他們甚至介入到基層治理政治權力的談判范疇，成為一種隱蔽的治理。

3.半正式治理的社會后果：隱蔽治理與鄉村社會的“灰色化”。引入拆遷公司，是村莊在治權和治責雙重弱化的境況下采取的權宜之計，這種半正式治理的實踐是建立在重復做工作甚至使用灰色符號的基礎之上。后稅費時代的混混不再是以裸的暴力展現在村民面前，而是隱蔽在制度和規范范疇中，呈現出一種隱退和監控的后臺景象，操控著鄉村的前臺。這是一種隱蔽的治理，是半正式治理失效后的一大表征。拆遷公司成為混混隱藏其中的有效庇護所。而這樣的公司在基層社會遵循的是一種人治和私人治理的邏輯。從國家治理層面而言，借用這樣的力量進行軟硬兼施，達到了治理釘子戶的目的。但是從鄉村社會的秩序與基礎方面來看，這種隱蔽治理打破了鄉土邏輯和地方性規范，挑戰著法律和政治原則，直接導致基層治理結構陷入灰色化境地。村莊利用拆遷公司的符號暴力開展對治理釘子戶，取得了短暫的治理效果，但是，從長遠來看，鄉村的基礎和建立其上的村莊治理將會徹底遭遇異化，進而村莊治權與治責就會更加弱化。同時，非正式權力溢出監督之外，這會對中國基層民主和基層法治建設起到釜底抽薪的瓦解作用。

三、結論

黃宗智給我們描繪出一幅簡約治理有效性的圖景，但是這種半正式治理卻有極強的情境性。20世紀90年代之后，囿于村莊基礎發生了變化，半正式治理呈現出越來越不可行的發展態勢。在對糾紛調解及引進拆遷公司參與治理的行動邏輯進行分析，我們可以得知，半正式治理在基層社會引發的系列社會后果：

一是，基層治理的內卷化。糾紛調解的手段目的化，注重策略和治理技術，造成村組干部權力的虛置和基層治理的乏力，簡約治理失效和更趨復雜化。混混等地方非法勢力嵌入到基層治理中來，成為一種典型的隱蔽治理力量。隱蔽治理是半正式治理無效的一種表現，而在國家不及時介入或回避的情況下，隱蔽治理不但瓦解半正式治理的基礎（鄉土性），而且還瓦解正式治理的基礎（政治性和規則性）。因此，鄉村治理結構灰色化和內卷化更為明顯。

二是，基層民主的萎縮和法治根基的破壞。村組干部在“矛盾不出村組”的壓力下，采用各種治理技術和治理策略，他們實踐的是一條策略主義的邏輯而不是治理的邏輯，這樣的策略性治理極易扭曲國家規則治理的本意。半正式治理的失效問題得不到正式力量的支持，直接導致鄉村治理結構陷入灰色化境地。這樣，國家基層民主表達機制受到損害，國家法治根基也遭到侵蝕。

因此，鄉村社會的基礎發生了改變，半正式治理的基礎不存在。國家政策的“頂層設計”經過半正式治理環節后化為“村莊實踐”，直接造成了鄉村社會的復雜化和灰色化，進而導致國家基層政權合法性的喪失及鄉村治理和治權的混亂和弱化。如果放任不管，不僅“混混治村”成為鄉村社會的常態，更為嚴重的是當代中國基層民主法治建設的根基將永不存在。我們必須警惕這種現象，并推動國家基層民主法治社會的建設。因此，半正式治理在基層社會遭遇的異化現象提醒我們，鄉村社會更需要國家正式權力的引導和干預。

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篇3

    論文關鍵詞 鄉村治理 公共服務 政府主導

    在社會轉型期,經濟社會的全面協調發展離不開對社會公平的關照。受制于長期的二元經濟結構,農村的發展落后于城市,在新農村建設和統籌城鄉發展中,通過為農村提供基本而有保障的公共產品和公共服務,滿足人民擴大的公共服務需求,以縮小城鄉差距是現階段鄉村治理的重點。

    一、鄉村治理的涵義

    關于鄉村治理的涵義,張潤澤,楊華認為“鄉村治理是一種綜合治理,它把農村的政治、經濟、文化、社會諸元素都統攝進來,以更廣泛、更宏大的視野觀察農村生活,而不囿于單純民主化治理的村民自治。”賀雪峰認為,“鄉村治理是指如何對中國的鄉村進行管理,或中國鄉村如何可以自主管理,從而實現鄉村社會的有序發展。鄉村治理這個詞有兩個偏向性的所指,一是強調地方自主性,一是強調解決農村社會發展中存在問題的能力。”可以看出,鄉村治理的基本含義就是是對鄉村進行治理,以達到鄉村社會善治的目的,解決鄉村社會的問題。

    從人民公社制度解體后,我國廣大農村建立起了“鄉政村治”的治理模式,“鄉政”指的是鄉一級政權(包括鎮政權),是國家依法設在農村最基層一級的政權組織;“村治”指的是村民委員會,是農村基層的群眾性自治組織。鄉鎮政權和村民委員會的結合,形成了當前有中國特色的農村基層的一種新的政治格局或政治模式。這種鄉政村治模式一頭牽著國家,一頭牽著社會,在鄉鎮一級上既有國家行政權力對社會的嵌入,同時也體現社會的自治和民主。這一模式中,村民自治是基礎,鄉鎮政府是村民自治的指導力量。

    在治理主體問題上,學者一般都認為有多個主體參與鄉村治理。除了政府以外,社會組織、經濟組織、中介組織及其他權威機構都是鄉村治理的主體;在治理理論的框架內,各主體的積極參與、協調合作才能更好地實現治理。同時,我們也應看到,由于多個主體在鄉村治理中地位和作用沒有明確定位,多主體的治理結構可能出現責任模糊,缺乏權威等問題。實踐中,社會的加入突破了政府的單一權力中心,在一定程度上削弱了政府的權威,同時鑒于我國的其他治理主體發育尚不完全,力量比較弱小,獲取資源的能力和權力基礎都較為薄弱,只能部分承接政府的職責。因此,天生占有大量資源的政府,在其他主體功能不全的情況下如果將自己的責任推給市場或者社會,可能導致更大的“政府失靈”,這對鄉村治理來說是不利的。

    二、政府主體在鄉村治理中的定位

    (一)地位和職能

    現階段,政府主體的地位要高于其他主體,在鄉村治理中處于中心地位,其職責在于向農村提供公共服務,實施有效的公共管理。在治理理論普遍流行,要求政府進行職能轉變的今天,分權、放權、市場化、縮小政府規模等詞匯大行其道,好似只要政府讓出權力,良好的治理就隨之而來,但事實上,這很有可能是一廂情愿。

    首先,政府職能轉變的根本在于“還權賦能”。將權力還給社會不僅要求社會自治能力的提高,還要求政府自身能力的提高。政府職能轉變意味著政府管理權限和管理方式的轉變,一方面要界定政府的權力范圍,歸還企業、地方、社會的權力,變統治為管理,另一方面要培育社會力量的發展。因此,職能轉變也是一個漸進的過程,在社會能力和政府能力都不足夠的時候,片面地放權給社會是不合實際的。其次,在社會轉型期,強大政府對政治穩定來說是必不可少的。現今,我國各種社會問題層出不窮,不同群體和階層的利益分化、利益沖突明顯,各種社會力量登上舞臺爭取利益,釋放政治參與熱情,只有強大政府和制度化的政治體系才能農業稅取消之后,農村發展已經進入到“工業反哺農業、城市帶動鄉村“的時代,政府的重點放在了為農民提供服務、促進農村發展上,這在客觀上需要一個有效的政府。現階段,利益矛盾錯綜復雜,社會發育尚不完全,政府在農村公共服務領域還不能“缺位”。我們在需要一個“小政府”的時候更需要一個有效的政府。

    (二)政府公共服務職能的實施和保障

    公共服務有助于經濟增長。遲福林指出,公共產品短缺反映了特定歷史階段我國經濟發展方式深層次的矛盾和問題。我國的經濟發展方式轉變將直接受制于公共產品短缺,公共產品短缺使多數人的實際福利不能隨著經濟增長同步提高,制約了消費主導新格局的形成,制約了服務業主導新格局的形成,制約了人力資本主導新格局的形成。因此,為適應經濟發展方式轉變的客觀趨勢,應推進以公共服務為中心的政府轉型。

    各層級的政府在農村公共服務提供上存在角色差異,中央政府是宏觀制度框架的供給者,地方政府是公共服務的提供主體,鄉鎮政府是落實公共服務的主體。中央政府公共服務的輻射范圍是全國性的,主要通過重大政策和制度來實施,比如社保制度、教育醫療制度等。地方政府公共服務的輻射范圍相應縮小,主要是保障和提高地區居民的福利水平,基層鄉鎮政府則主要負責執行。保障鄉鎮政府公共服務職能的切實履行需要提供相應的財力加以保障。在基層財政沒有獨立財政的情況下,中央政府和地方政府需要分擔履行公共服務職能的成本,在不同政策中承擔不同責任。

    三、建立多主體的農村公共服務供給機制,發揮政府的主導作用

    我國農村公共服務事務多,需求多樣,客觀需要多主體發揮各自的優勢,通過協調合作達到資源的優化配置,提高農村公共服務供給水平。政府和其他主體在公共服務的提供中應該依據各自的資源狀況、提供能力、效率以及公共服務的不同層次、內容承擔相應的供給責任。

    政府在公共服務供給中的主導作用指的是政府是公共服務的安排者、引導者,而不是直接的生產者和包攬者,其作用主要體現在:一是提供惠及全社會的公共服務,兼顧效率和公平。通過公共政策和制度的制定,對整體性的公共服務進行安排,如對教育、醫療等領域的事務安排。二是“對農村公共服務的服務標準、質量要求、收費標準、公共服務資格認證、登記制度審計制度和公眾投訴等作出制度安排。”三是提供資金支持,建立府際間責任和資金分擔機制。多主體積極參與則是動員社會力量、市場力量和群眾力量參與到公共服務中來,吸收各種社會組織、非政府組織作為公共服務的供給者,以彌補政府或者市場作為單一主體提供公共服務可能帶來的“政府失靈”和“市場失靈”,滿足公眾需求,提高公共服務的質量和水平。

    在農村公共服務的供給中,政府主體和其他主體是協調合作的,政府居于核心主導地位,要切實改善農村公共服務現狀,政府應先從以下方面著手。

    1.統籌城鄉發展,實現基本公共服務均等化。在我國公共服務供給中,呈現出明顯的非均等化,這種不均等表現為地域性差異和城鄉差異,經濟發達地區公共服務水平較高,而相較于農村地區,城市的公共服務水平也明顯好于農村地區。這種差異帶來了相對的剝奪感,也未達到全體人民共享改革發展成果的目的,不利于社會公平的實現。“統籌城鄉發展,重要的是要把新農村的各項建設建立在體制改革和制度創新的基礎之上,強化農村公共產品的供給。”

    2.培育社會力量的發展壯大,調動群眾參與積極性。在公共服務供給中,社會力量是政府力量的重要補充。社會組織、自治組織最貼近人民的需求,能滿足農民多樣化的需求,培育社會力量的發展壯大,有助于提高公共服務供給的質量。政府要為各種社會組織、非政府組織的發展他們的有序發展提供制度空間和政策引導,保證社會組織的規范運行。政府可通過制定規范社會組織發展的法律法規,為社會組織提供合法性,規范社會組織的發展壯大;給社會組織提供一定的資源支持,幫助社會組織的能力發展,扶持它們在公共服務中承擔更多的責任。在各種社會組織中,要特別注重農民自組織自我服務能力的培養和提升,鼓勵農民自由地進行利益表達和利益獲取,充分調動農民參與農村公共服務、參與公共生活的積極性,才是農村治理發展的前途所在。

    3.關注農民需求,提高公共服務能力。目前,農村公共服務的供給中存在重視短期公共產品的生產與服務,忽視長期產品的生產與供給,硬件多,軟件少等問題。基礎設施建設、道路交通改善等方面的公共產品和服務容易得到滿足,而在教育、醫療、科技應用、市場信息提供等方面獲得較難,出現了供需不協調的狀況。其原因在于公共產品和服務自上而下的決策沒有同自下而上的農民需求相結合,因此政府要加強對農村公共服務需求的調查分析能力,發揮基層組織同群眾緊密相連的紐帶關系,同社會組織力量和市場力量實現信息共享,把準農民需求的脈搏,統籌安排資源配置,更好地提供服務。

篇4

城鄉一體化管理成為必然趨勢

城鎮化是現代社會發展的一個基本走向，也是一種必然趨勢。然而，對城鎮化的理解，則需要超越傳統城鎮化的范疇。傳統城鎮化模式主要是人口向城鎮的聚集，伴隨著城鎮的發展，農村走向衰落和終結。新型城鎮化戰略的關鍵目標是實現城鄉一體化發展，而不是僅僅依靠大城市或小城鎮的發展。實現城鄉一體化發展目標，需要解決的關鍵問題就是城鄉差別、工農差別和城鄉分治的格局。而導致這些問題產生的主要根源在制度安排，所以新型城鎮化的主要途徑是要通過制度創新，逐步消除城鄉一體化發展的體制機制障礙。

目前鄉村社會治理的基本制度為村民自治，這一制度是在1982年《村民委員會組織法》頒布實施后逐步在全國農村推進，并得以不斷完善。某種意義上說，村民自治制度是繼制解體后鄉村治理模式的一次重大改革創新。村民自治制度發展至今，無論在廣度還是深度上都已經取得了巨大進步，因而也成為當前政府農村工作的一項基本政策，也是農村的一項基本社會管理體制。

村民自治在擴大農村基層民主、組織鄉村社會建設等方面，發揮了積極作用。但不容忽視的是，現有的村民自治制度是在城鄉分治的二元體制框架下設計的。從該制度的法理內容來看，村民自治主要是為了達到村民的“自我管理、自我教育和自我服務”。而從制度實施的現實來看，村民自治實際上在執行著管理鄉村基層社會經濟的職能。一方面村委會在村級集體經濟和集體產權管理中發揮著領導功能，另一方面又承擔著村級公共事務管理的職能。然而，由于村并沒有獨立的財政來源，所以無法實現真正的村自治。要讓城鎮化的推進與農村發展協調統一起來，就需要在城鄉一體化的框架下進一步改革和完善村民自治制度，也就是將村民自治納入到城鄉一體化的公共管理和社會管理體系之中。

首先，目前村民自治組織所承擔的基層公共管理的功能需要納入統一的公共管理體制之中。在地市一級的行政轄區內，按照城鄉一體化和基本民生公共服務均等化的原則，統一配置交通、文化教育、醫療衛生、水利、環境等公共基礎設施及公共服務，并實施統一管理。打破城市與農村分離的財政體系，將農村公共領域里各項投入，編入到城鄉一體的公共財政預算體系之中。對于偏遠貧困地區農村，基礎設施建設、公共服務及公共管理的支出，可由地方政府申報中央財政資金的扶持。

其次，改革農村土地制度和集體產權制度，讓村民自治組織逐步退出管理村集體土地和村級經濟。為了深化村民經濟活動的獨立自主性，避免因集體產權模糊而引發和激化農村社會矛盾，鄉村在經濟管理方面必須推進集體產權的確權改革，也就是對農村集體土地或其它集體產權加以細化，將具體權責范圍明晰到農民個體之上。并通過制度創新建立起集體產權交易機制，使農民個體的產權收益更加明確。

此外，按照城鄉一體化方式，建設和完善鄉村基層社會生活領域里的村民自治。農村的村民自治組織建設可以參照城市居委會建設模式，由村民直接選舉，組織的運行經費納入到統一的財政支出之中，以確保村民自治得以普遍地、統一地、正常地運行。與此同時，村民委員會主要致力于服務村民生活。

將村民自治作為城鄉一體化社會管理體制的組成部分去加以發展和完善，是新型城鎮化的必然要求，也可以說是新形勢下農村發展的必然趨勢。作為一項制度改革與創新，城鄉一體化社會管理體制將為城鄉均衡、和諧發展提供制度保障。當前農村與城市之間最突出的差別問題就是農村基礎設施、公共服務及其它社會生活條件的落后，而要徹底改變這種局面，僅僅靠農民自我建設和中央支農資金支持，其效率很有限。

作為生活方式的村民自治

新型城鎮化也是社會生活方式現代化的過程，在這一過程中，社會生活領域的重要變遷集中體現在社會生活的民主化。所謂社會生活的民主化，實際上也就是村民自治制度的核心內容—“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。

自治是社會生活的基本屬性和特征之一，自治并不等同于民主。傳統的鄉村社會也有自治，傳統鄉村自治通常是在鄉村精英如族長和宗教權威的主導下運行的，此種自治雖保證了村莊的相對獨立性，但其實并未實現村民的自主性，而且也因過于強調村莊內部自治導致村莊封閉性增強。新型城鎮化背景下的村民自治，自然需要從傳統自治向現代自治轉型，與現代鄉村社會生活方式保持一致。鄉村是人類居住和生活的重要場域，伴隨著社會變遷發展與城市化，一部分鄉村人口遷移至城鎮居住和生活。從遷移理論來看，人們從鄉村向城鎮的遷移行為，主要受兩種力量的作用：一是鄉村的推力作用，二是城鎮的拉力作用。推力作用機制就是鄉村中影響人們社會生活的不利條件或因素，拉力作用機制主要是城市優越于鄉村的社會條件及因素。不過，從人類社會城鎮化的整個過程來看，城鎮化并不只是鄉村人口向城鎮的遷移和聚集。城鎮化同樣還包括鄉村的城鎮化，而鄉村城鎮化實際上就是鄉村社會生活方式的城市化與現代化。

鄉村社會生活方式的城鎮化，既需要有鄉村生活物質環境和條件的改善，同時也需要營造現代的人文環境，即農村居民社會生活的民主化。民主化是社會生活領域的本質特征和要求，因為在生活中，具有自主性的個體完全能夠支配而且應該由個人來支配其自身的生活性事務，所以自主選擇、自我管理、民主決策、民主監督在鄉村基層社會生活中，不僅是可能的，而且非常重要。

作為鄉村民主化的社會生活方式，村民自治就是要不斷推進和完善基層社會生活領域的民主。首先，通過民主選舉選擇出多數村民所信任的村委會成員，由村民直接選舉出來的基層組織，主要職能就是組織協調鄉村基層社會生活及社會秩序，即為不斷改善鄉村社會生活環境而服務。推進鄉村基層民主選舉，其重要意義還在于在基層社會形成民主生活的社會風尚，為社會主義民主政治建設奠定社會基礎。讓廣大村民參與到與其生活相關的基層選舉之中，可以培養人們的民主精神、民主意識和民主作風，從而在鄉村社會生活領域形成民主化的風尚和環境。其次，村民自治中的民主決策也將主要在社會生活領域得以體現，即鄉村居民可以自主地選擇自己的生活方式、對自己生活中的事務能夠自主決策、能參與村莊內部生活中的共同事務的決策。村民自治組織的形成應該是為實現這些目標提供制度和組織保障，而不是讓村委會來實現自治。因而民主決策不能局限在村民自治組織之中，而需要拓展為一項基本原則和制度，這一原則和制度就是要促進村民個人獨立自主地支配自己的合法權益和獨立自主做出自己的合法行為選擇。當村莊成為人們自主生活的社會空間時，一方面廣大村民的個體能動性、創造性和積極性會被調動起來、激發起來，為鄉村發展提供動力來源。另一方面，村民在社會生活中民主決策范圍的不斷拓展，也將促進鄉村社會的進一步開放。只有當村民獨立自主支配其生產要素或資源配置時，農村的要素市場才能發育、發展起來；只有農村市場發展起來了，農村才會進一步開放；農村只有走向開放，才會有新鮮的“血液”進入農村，農村才會獲得新的發展機遇。

未來村民自治中的民主管理將主要是鄉村基層社會管理的民主化。由于村莊主要是社會生活的空間而不是政治單位或行政單位，因而村民自治的民主管理應該走向社會管理領域，即鄉村民主管理的范圍主要在社會性事務或生活性事務之內。目前村民自治的一個突出問題就在于政社不分、公共管理與社會管理不分。制度設計賦予村民自治過多且模糊的功能，致使鄉村基層政權建設與社會建設、公共管理與社會管理混同在一起，由此影響到村民自治的社會效益。如果讓村民自治回歸到民主管理鄉村基層社會的生活性事務，其職能也就走向專門化、單一化，村民自治組織的權責會更加對稱、更加明晰，有利于其在基層社會生活民主化建設過程中發揮更加有效、更為積極的功能。

作為一種生活方式的村民自治，民主監督的內容主要表現為村民在平常生活中的自我教育、自我監督，而且民主監督主要是在村莊及村民內部對共同生活的事務和社會行為的相互監督。由于當前的村民自治組織承擔著管理集體土地和集體產權收益的職能，以及組織和管理村級經濟的功能，所以村民自治的民主監督主要是針對村委會的，即村民對自治組織的監督。村民之所以要對村委會實行監督，村委會之所以要公開村務接受監督，在一定意義上表明村級自治組織擁有了較大權力，成為一種類似權力機關的組織，而與法律所界定的群眾性自治組織不相一致。所以，當村民自治組織逐步去權力化，村民就不需要花費大量的精力去監督村委會，村委會也就可以真正代表村民履行社會監督職責，在構建基層良好社會風尚、解決社會矛盾、維護社會秩序中發揮更為積極的功能。

作為一種現代生活方式，村民自治需要通過相互監督和行為自律來達到生活的理性化，并由此協調個人與社會的關系。村民自治一方面使個體的自主性和能動性大大提高，與此同時也就需要提高個體的社會性，以使社會關系得以協調。個體社會性的提高必須通過法律及規范來規制個體的行為選擇，并通過社會監督機制促使個人遵循法律和規范。由于村民自治組織是廣大村民直接民主選舉產生的群眾性組織，能很好地反映和代表村民意見，因而充分發揮其對基層違法違規行為的監督和教育功能，將有助于構建和諧的基層社會。

走向社區建設

在新型城鎮化及城鄉一體化發展過程中，鄉村將依然是居民居住和生活的重要社會空間，鄉村的變遷與發展將主要體現為村莊的社會生活環境越來越接近于、越來越類似于城鎮社區生活環境。要達到這一目標，鄉村在社會管理上就需要朝著社區建設與管理的方向發展，也就是說，作為鄉村治理的基本制度—村民自治要走向社區建設，與社區管理統一起來。

在社會學意義上，傳統的村落盡管也屬于一種社區，嚴格地說是一種社會生活共同體（community），這一共同體主要是基于血緣和地緣而形成的，即具有一定親屬關系的和長期居住生活在共同場域的居民而構成的社會共同體。傳統鄉村社區的存在和維續主要依靠熟悉的社會關系紐帶、禮俗規范以及認同邊界，因而容易在村莊內部形成自治格局，但同時也容易使社區封閉起來。現代意義的鄉村社區建設則是在開放的社會推進社會生活共同體的建設，即在不同社會關系的個體及群體之間建構社會共識、規范和秩序。

從發展的角度看，更好地治理鄉村社會生活空間，關鍵是要解決制約鄉村發展的三個問題：一是村莊的封閉性，二是鄉村人口的單向外流，三是鄉村發展的可持續性。就目前的村民自治狀況而言，難以解決這三個基本問題，甚至有些自治策略和措施，雖對擴大鄉村基層民主有促進作用，但對鄉村發展問題還可能具有強化和固化作用。因此，村民自治制度必須與時俱進，不斷地根據鄉村發展的實際深化改革和創新。

首先，村莊的封閉性使得鄉村發展只能按照自然循環的方式發展，即通過村莊內部人口一代一代地自然更替，維持著鄉村的存續。由于封閉的鄉村難以讓新生力量進入，因而鄉村發展最多不過是村莊內部面貌的更新，而難以與社會轉型保持協調。未來的村民自治需要改變鄉村治理策略和治理模式。具體而言，就是村民自治必須超越傳統村莊自治理念，走向現代社區建設。通過鄉村社區建設，一方面可以發揮基層社會力量更好建設和管理鄉村社會；另一方面在新的生活共同體構建過程中促進鄉村與外部世界的聯系，讓更為廣泛的社會力量參與到鄉村建設和發展之中，從而可以把鄉村建設成與城市社區相類似的社會生活空間。

其次，鄉村人口的單向外流，導致鄉村建設與發展的基礎越來越不穩定、發展的后勁越來越匱乏，由此也可能導致鄉村社會逐步走向衰落，乃至有大量的村莊因此而走向終結。盡管在城鎮化的大背景下，鄉村人口的外流是一種趨勢，流動也是農民的自主選擇，但這并不意味著有些村莊的衰落和終結是理所當然的結局。鄉村人口向外凈流出的格局是在二元體制和二元社會經濟下發生的，由于城鎮生產和生活方式已走向現代化，而鄉村的生產與生活方式依然維持在傳統落后的狀態，農民自然會不斷地走出鄉村、流向城市。如果城鄉差別過大、城鄉二元體制存在，這種鄉村人口凈外流的問題就難以得到真正解決。因此，要緩解和改善目前鄉村單向外流局面，必須要滿足兩個基本條件：一是鄉村社區得以更好的建設與發展，鄉村社區生活方式同樣達到現代化水平；二是鄉村社會是充分開放的，即鄉村市場必須充分發展。要讓村落社區不僅發展成為“本村人”共同生活的社會空間，更是市場共同體的組成部分。

再次，無論是新農村建設還是城鎮化，其共同目標都是促進發展，其中自然也包括鄉村的發展。如果只有城市擴張和發展，而鄉村不斷走向衰落和終結，那么這一發展過程很難說是協調的和良性的發展。加強農村社區建設將是解決鄉村發展的持續性問題的重要途徑之一，也是村民自治的大趨勢。農村社會的可持續發展必須有相應的社會管理體制作保障，在現代化和城鎮化的大背景下，必須改革現行的農村社會管理體制，即把村民自治的鄉村社會管理轉向新型農村社區建設。推進新型農村社區建設，主要就是按照城鄉一體化的原則來建設和管理鄉村社會，即參照現代城市的社會管理體系和模式來管理和發展鄉村社會。目前城市社會的基層管理體制已基本從居委會管理體制轉向社區管理，社區建設與管理體制實現了基層社會管理的專門化和社會化，大大提高了社區社會服務和社會管理的效率，對促進社區生活環境的改善起到積極作用。同樣，在農村推進村民自治向農村社區建設與管理的轉變，也將會提高農村社會管理的效率，對不斷改善農村社會生活環境發揮重要推動作用。伴隨著新型農村社區建設的推進，鄉村作為一種新的社會生活共同體也就會得以持續地發展。

新型農村社區建設是城鎮化背景下鄉村自治的理想選擇，通過農村社區建設，可以更好地改變人們固有的城鄉差別觀念，形成城鄉融合與一體化的新理念，樹立建設新農村的信心，重新構建鄉村社會認同體系。此外，新型農村社區建設的重點在于建立起新型的基層社會管理體系，通過新的社區管理模式，使鄉村得以更好地建設與發展。由此打破傳統村落邊界的封閉以及舊體制的束縛，把鄉村建設成為一個更加開放、更有活力的新型社會生活共同體。

篇5

關鍵詞：轉型期；案件特殊性；司法職能；司法策略

中圖分類號：DF82文獻標識碼：A

一、引言在我國法治現代化的進程中，鄉村社會治理的法治化是一個極其重要的制度命題。自改革開放以來，以經濟結構轉變為開端的全面的社會結構轉型，引發了鄉村社會原有內向、封閉結構的逐漸崩解，致使鄉村社會治理的法治化面臨著新的時代背景。在從鄉村社會向公民社會、從長期的人治向現代法治的轉型期背景下，鄉村社會治理中糾紛主體意識所具有的傳統鄉土社會特色、案件客體所反映的“利益糾葛”紛繁復雜、糾紛處置中“權威無序”等特征，構成對人民法院司法實踐工作的巨大挑戰。對偏遠地區的基層法院而言，由于制度轉變的外源性特征更加顯著，其工作中所面臨的矛盾沖突也更加劇烈、直觀。

在偏遠地區基層法院的視角下，細致入微而又無所不在的轉型期鄉村社會的特殊性既是基層司法工作中必須適應的微觀環境，也是我國法治化進程中應當直面的宏觀問題。人民法院只有正確地認識到這些特殊性，才能真正明晰當前司法所承擔的時代使命，優化深入到基層的鄉村司法策略，在參與轉型期鄉村社會治理的過程中，實現政治效果、法律效果和社會效果的統一。

二、認識：轉型期鄉村案件的特殊性從筆者所在地區基層法院司法統計的案件收結存數量上看，近年來，案件呈現出持續的高速增長態勢。這直觀地反映了筆者所在的鄉村地區社會矛盾糾紛的增長態勢，以及基層法院在辦案數量上不斷增加的工作壓力。但從司法策略的優化角度看，對基層司法更具挑戰意義的并不是案件的數量，而是在轉型期鄉村社會特有的生態環境下，各種案件在爭議主體和客體上所表現出的特殊性。

（一）爭議主體的特殊性

案件的爭議主體，即訴訟程序中的當事人。從司法普適主義的角度看，任何主體參與訴訟的目的都是獲得司法裁判的支持，其生活居住的地點是否為鄉村，并不影響這一司法基本命題的成立。但從司法特殊主義司法特殊主義，在本文指認為規則在適用中存在大量例外的司法理念，而不是指認可規則之外的特權或特殊待遇的司法理念。 的角度看，盡管參與訴訟的行為目的并無特殊之處，但因所處大環境的不同，鄉村糾紛主體行為本身——或者說其行動策略和方式——卻在現代法治視野下顯現出與眾不同的特殊性。

1.以“議事”方式參與案件訴訟

轉型期鄉村社會的所在地區通常是我國經濟社會發展的后進地區，往往也是具有我國傳統鄉土社會特點的典型地區。當地群眾對訴訟、調解等社會解紛機制的認識，大多停留在“擺事實”、“講道理”的鄉村“議事”層面。由于這一認識上的偏誤，當事人在參與訴訟或調解時，通常會反復地描述案件所涉糾紛在發生和流變上的各種細節問題，再結合鄉土“義理”展開說理，其內在邏輯的精致程度并不亞于現代法治的邏輯體系。尤其在微觀事實的認知層面，“議事”方式下的事實描述往往比司法程序下的事實認定更加精細入微。然而，“議事”方式的事實描述恰因如此精細，甚至于瑣碎，往往會存在舉證不能的問題。

西南政法大學學報賀少鋒，陳庚：人民法院參與轉型期鄉村社會治理的思考——以偏遠地區基層法院為視角在傳統鄉土社會中，“議事”仲裁者基于熟人社會關系下對糾紛中雙方或多方當事人個性、品格以及處事方式等多方面的長期了解，通常可以綜合性地判斷、還原糾紛全過程的精細事實。即使事實判斷和還原上出現了偏誤，由于傳統鄉土社會人員流動性極低，熟人社會相對穩定的社會關系會自行評價“說謊者”的行為，使之在被發現后處于社會輿論上的弱勢地位，難以在當地正常地開展社會交際生活。從這個意義上看，舉證不能的問題并不會真正地對傳統鄉土社會中的“議事”仲裁者形成困擾。但在轉型過程中，一方面由于鄉村人員流動性逐步增大，熟人社會的大環境逐漸轉變，半熟人社會的人際交往關系已經無法對“說謊”行為形成有效的內在約束[1]；另一方面作為仲裁者的法官對現代法治理念的認同逐步增加，對傳統的“議事”方式逐步揚棄，導致當事人與辦案法官之間的交流障礙日漸凸顯。特別是在青年法官的身上，甚至會表現出一種以法治精神為信仰，欲與傳統鄉土社會的人情世故相割裂的內心沖動。因此，在鄉村司法實踐中，習慣于“議事”方式的當事人，常會處于舉證不能的現實困境和與青年法官的交流沖突之中。

2.以實質合理看待程序規范

同樣是基于傳統鄉土社會對爭議主體的意識影響，鄉村群眾在面對應當如何看待程序規范的問題時，常常會表現出一種茫然。在不少當事人心中，難以理解的程序規范，不僅不能幫助其維護正當的權利，反而是導致其權利喪失的“組織壓迫”。一種制度陰謀論的氣氛，彌散于不了解法律的相對弱勢的當事人群體中。因此，當事人對法律程序，常會因自身訴求未得到充分實現而表現出較大的不滿情緒和抵制心態。在鄉村社會中，這種不滿和抵制往往會導致當事人請求家族勢力介入司法程序，或者是請求行政部門干預司法程序。而其說服家族勢力或行政部門的理由，則是碎片化的具體事實以及實質合理的鄉土“義理”。后者，尤其能獲得作為案外“權威”的家族勢力成員或行政部門人員的心理共鳴，甚至可能獲得辦案法官一定的內心認同。

這樣，在部分鄉村案件的處理過程中，就會形成一個以當事人主觀的實質合理性為基礎的案件評價系統。以這種主觀的合理性為分析工具，當事人以及案外“權威”對程序規范的價值定位就只會是實現當事人訴求的手段——當司法程序不能滿足訴求時，就換行政程序試試。換言之，對認同實質合理性的當事人、家族勢力、行政人員等而言，只要能夠滿足實質合理性，那么變更程序，甚至破壞程序，都是可以接受的必要手段。因此，在鄉村司法實踐中，以實質合理為根本追求的案件處理過程常常會出現“申請——上訪——訴訟——上訪”的程序反復，或者已經息訴的案件因為另一相似案件結果的不同而“舊事重提”，或者采取越級上訪、靜坐示威等非正常的訴求表達方式[2]。這些非程序的行為策略，從根本上否定了程序的存在價值，完全悖離于現代法治所要求的程序公正。可以說，在向現代法治的轉型中，實質合理對程序公正的否定是鄉村社會與現代法治相沖突的最激烈之處。

3.小結

綜上所述，轉型期鄉村案件的主體特征在于，鄉土意識仍然深刻地影響著當地群眾的訴訟參與行為和程序規范意識。案件的處理實際上仍處于一個法治程序的規范意義，缺少認同；“義理”式的實質合理性占據競勝地位的社會生態環境之中。“重實體，輕程序”，請求法官細致“查案”，“循義理而斷案”的當事人以及案外人依然是轉型期鄉村基層法官所必須面對的司法產品輸出的主要群體。

（二）爭議客體的特殊性

案件的爭議客體，即個案處理中的具體糾紛。從司法普適主義的角度看，這些糾紛，無論其是否發生在轉型時期的鄉村地區，只要依循具體的案由分類，即可由法官依據專門的實體法律和程序法規予以審理解決。但從司法特殊主義的角度看，當前案件所涉及的在糾紛發生和流變過程中對案件處理有巨大影響的轉型期特點，卻是基層司法實踐中不得不專門了解和高度重視的糾紛特殊性。

1.熟人社會式微是糾紛增加的重要根源

從糾紛發生的影響因素上看，熟人社會的逐漸式微是導致轉型期鄉村社會糾紛數量迅速增加的重要根源。從筆者所在地區人民法院的司法統計數據上看，轉型期鄉村社會中最為典型的糾紛類型，主要包括：承包土地的流轉、宅基地的轉讓、外出打工群體的婚姻家庭糾紛，以及因現實利益沖擊而引發的鄰里糾紛。在傳統的鄉土社會中，這些糾紛幾乎是不可能“成訟”的。因為在基于熟人關系的傳統鄉土社會中，這些糾紛有的屬于現實利益不大，可以協商處理的財產糾紛；有的屬于社會流動性極低情況下，禮教倫理直接調整的家庭糾紛；還有的屬于人際關系和諧情結下，應當“息訟”處理的鄰里糾紛。但在轉型期的鄉村社會中，一是經濟迅猛發展所帶來的現實利益——包括國家補償等——非常巨大，在原有的自發協商方式中缺少與之相適應的利益平衡方案；二是社會制度對男女婚姻權益的保護受到普遍認同，傳統倫理對家庭關系的穩定作用正在逐步消解；三是人際關系的半熟人化人際關系的半熟人化，是指傳統鄉土社會中熟人關系出現崩解，社會人際關系由熟人關系的典型形態向熟人關系與陌生人關系的混雜形態演進的發展趨勢。（參見：楊力.新農民階層與鄉村司法理論的反證[J].中國法學，2007，（6）：161.） ，自利觀點相較于互利觀點處于優勢地位，對長期和諧鄰里關系的價值認同逐漸下降。

將這些原因歸納起來，即是由于熟人社會的逐漸式微，在現實利益的刺激下，人際交往過程中互動行為的短期自利現象逐漸增多——在自我利益實現的過程中，不惜以可能的長期的人際關系為代價。從制度經濟學的角度看，這是社會發展過程中，尤其是轉型過程中，必須支付的制度成本。制度成本，特指制度變遷過程中改變過去制度穩定性時所需要的社會轉型成本。（參見：道格拉斯·C.諾思.制度、制度變遷與經濟績效[M].杭行，譯.韋森，譯審.上海：格致出版社，2008：114-115.） 只有在新的制度逐漸確立之后，即便不再是原有的熟人社會，自利行為的短期策略也會逐漸被更加穩定的長期策略所取代。這意味著，人民法院在面對這樣的糾紛時，或許只能以盡可能穩定的司法策略向社會成員傳遞社會法治體系正在逐漸確立的制度信號，然后等待社會成員的行為認同。

2.權威無序是沖突升級的主要原因

從糾紛流變的影響因素上看，轉型期鄉村社會的權威無序應是沖突升級——尤其是升級到司法程序難以控制程度——的主要原因。在轉型期鄉村社會的治理語境中，一方面是傳統鄉土社會中家族勢力、行政部門等案外“權威”對鄉村社會秩序的影響力之大，常常是與直接處理糾紛的鄉村司法權威處于平行地位，甚至是在某些特定語境中占據優先地位的[3]；另一方面是家族勢力、行政部門等依靠傳統倫理和政治秩序所形成的權威都已無法“一錘定音”地處置糾紛而不得不在司法場域中，通過在具體案件處理過程中直接的權威對抗，嘗試構建新的符合自身利益的解紛路徑。因此，即使是在司法場域中，案外“權威”對司法權威的尊重也非常有限。轉型期鄉村社會的糾紛解決實際上處于一個權威無序——或者說權威真空——的狀態。當代表不同利益群體的案外“權威”出現在一個具體的案件處理過程中時，一是糾紛處理方式會在一定程度上表現出偏離人民法院控制的趨勢，二是糾紛內在的沖突程度會表現出顯著的增長態勢。比如：在一起普通的離婚案件中，一旦出現雙方家族勢力的介入，那么對案件處理結果的預估評價就需要從優先避免引發雙方家族勢力的暴力沖突上予以考慮。

更為嚴重的是，如果人民法院僅以糾紛解決為中心展開對此類案件的處理，那么，一方面是案件的處理結果很可能為了迎合民眾口味的“合乎情理”——包括實質合理的“義理”等——而與現代法治精神相悖離；另一方面是可能引發更多的案外“權威”對司法過程的粗涉，導致司法獨立品格的喪失。從這個意義上看，人民法院是應當堅決抵制案外“權威”對司法過程的介入的。但是，在權威無序的狀態下，人民法院在案件的處理過程中也很難保持理論上所應具有的優先地位，反而是政府等行政力量更易獲得較高的話語權。基于這一現實，在面對案外“權威”可能介入或糾紛沖突可能升級的轉型期鄉村地區的案件時，基層法院對基層行政部門力量的依賴性反而是不斷加大的。

3.小結

綜上所述，轉型期鄉村案件的客體特征在于，涉訴糾紛的發生和流變，常常受到人民法院的控制范疇之外因素的巨大影響。無論是熟人社會的式微，還是解紛權威的無序，人民法院在面對和處理相關案件時，都處于一種司法權威不彰、社會效果不大的尷尬之中。這一方面是因為基層法院所秉持的司法規律本身的局限，不能過于主動地介入到具體糾紛的處理和行為策略的引導之中；另一方面是因為基層法院的司法權威受到各種外部力量的挑戰，對沖突較大——特別是涉及不同群體結構性利益沖突——的糾紛的處理不得不依靠基層政府以及相關部門、乃至地方行業協會等組織機構的積極協助。

三、思考：轉型期鄉村司法的職能使命鄉村社會爭議主體和客體的特殊性，以及當前我國經濟社會轉型的時代背景，是人民法院——尤其是偏遠地區的基層法院——當前所必需面對的巨大挑戰。面對這一挑戰，每一個基層法官都應當明確，作為一個司法工作者，自己和自己的行為所應承擔的社會職能使命——在個案處理中，定分止爭，形塑社會關系，營造一個穩定、公平的社會法治環境；在司法策略上，傳播法治，助力社會轉型，積極推動國家法治建設的現代化進程。

（一）定分止爭，形塑社會關系

在現代法治理論中，糾紛解決功能是人民法院所承擔的基本社會職能。在社會發展的任何時期，以及糾紛發生的任何地區，人民法院都應當依據國家法律法規，通過對具體個案的審判，明晰當事人之間的權利義務關系，確定個案處理的具體結果，進而解決具化于個案中的矛盾糾紛[4]。同時，人民法院對個案的處理，對當事人權利義務關系的明晰，也是對處于混亂狀態、爭議狀態的社會關系的梳理、調整。個案的處理結果，代表的是原有社會關系狀態被司法行為形塑后的結果。即使是在一些裁判結果為“確認”、“維持”的案件中，經過司法程序的原有社會關系也是全新的，因為其不再處于混亂或爭議的狀態之中。從這個意義上看，定分止爭，形塑社會關系，是司法行為的基本職能——解決糾紛——的具體內涵。

處于鄉村地區的基層法院，當然應為轉型期鄉村社會的發展承擔起相應的社會職責。并且，針對相關案件爭議主體、客體的特殊性，基層法院在個案處理的過程中，應當尤其注重對社會關系的形塑。這是因為近十年來鄉村社會發生了巨大轉變，一方面是原有鄉土社會格局逐漸崩解，鄉村社會各階層間的利益沖突處于較為混亂的矛盾多發時期，需要鄉村基層法院在定分止爭的同時，更多地考量案件處理后的社會效果；另一方面是新的社會秩序尚不穩定，鄉村案件所涉及的爭議群體表現出對新的社會秩序，以及法律規范的不適應，需要當地基層法院通過個案處理，不斷形塑應有的社會關系狀態。值得注意的是，這絕不等同于對過去社會關系的修復和還原，而是對新的社會關系的把握和形塑。即，鄉村地區基層法院需要在法律規范的體系下，通過適用法律，按法治理論中權利義務關系的應然狀態，形塑抽象于具體案件的鄉村社會關系。

（二）傳播法治，助力社會轉型

鄉村社會的變遷對鄉村基層司法提出了新的需要，使得鄉村社會原有的鄉土特征與國家法律的規范特征越來越具有親和性。這主要體現在鄉村案件爭議客體的特殊性上。這些案件糾紛無論因熟人社會式微而出現，還是因解紛權威無序而擴大，都反映出當事人依靠法律武器保護自身權益意識的提升。盡管當事人并不總是信賴法律規范，有時甚至會為了自身權益的實現而抵制法律規范，但不可否認的是，即使是尚不熟悉法律程序的當事人，也會以自己的方式——如“議事”方式等——積極參與到訴訟程序中，積極主張自己的合法權益。這種權利意識，尤其是財產權利意識的提升，本身就是經濟社會轉型所帶來的社會進步。

究其根源，經濟社會的轉型，并非社會經濟結構的單一轉變，而是涵蓋社會政治、法律等諸多領域的社會整體轉變。從傳統的鄉土社會轉變為現代的市民社會，也是我國經濟社會轉型的重要組成部分。鄉村社會的發展應當與全國經濟社會轉型保持步調一致。所以，將法治理念傳播給尚不熟悉法律的鄉村群眾，以構建良好的鄉村法治環境，助力鄉村經濟社會的轉型，是鄉村司法策略所應承擔的時代使命。在傳播法治理念的道路上，鄉村基層法院首先要面對的問題，就是傳統鄉土社會在普通群眾心智習慣上留下的深刻烙印。無論是解紛方式的“議事”形態，還是實質合理的“義理”觀念，都需要基層法官通過自己的言行、司法的策略逐步糾正。引導鄉村當事人了解訴訟程序，提高其對程序規范價值的認同，則是現階段傳播法治理念和助力社會轉型的職能使命中具有“破冰”意義的重要一步。

四、建議：轉型期鄉村基層法院的司法策略司法策略是人民法院履行職能使命的具體做法和工作機制。明確現階段的司法工作職能使命，固然能從根本上認清司法工作的長期目標和短期目標，但如果缺少必要且正確的司法策略，也是無法真正實現司法職能使命的。針對轉型期鄉村案件的特殊性，筆者認為，當前應當從以下三個方面加強司法策略的構建工作。

（一）加強訴調聯動，優化解決糾紛的司法路徑

加強訴調聯動，一方面可以使不熟悉鄉土社會的基層法官逐漸了解鄉土社會中的解紛機制，以糾紛的合理解決為優先考量，而不偏執于訴訟程序或者判決形式的實現；另一方面可以使當事人先以“議事”方式參加調解，在熟悉基層司法的基本程序后再參加訴訟。這樣，鄉村案件的當事人和人民法院的基層法官，因各自成長經歷的不同，以及受現代法治教育影響的不同而形成的兩種截然不同的心智結構在面對糾紛、解決糾紛時所發生的沖突、碰撞即可得到一定程度的緩沖，從機制上降低當事人與基層法官發生直接沖突的風險。

從現代法治的角度看，基層法官對糾紛的處理方式一般更為符合法治的程序性要求。但是，這并不能當然否定傳統鄉土社會的解紛方式的合理性。現代司法所強調的法治合理性與鄉土司法所論述的治理合理性，在當前社會中，應當是能夠相互并存的。（參見：陳柏峰，董磊明.治理論還是法治論——當代中國鄉村司法的理論構建[J].法學研究，2010，（5）：45.） 鄉村基層法院在解決糾紛、推進法治的過程中，并不應當生硬地以現代法治的程序規范替代或者否定鄉土社會的解紛機制。被譽為“東方經驗”的調解，在具體案件的推進過程中既能夠滿足當事人以鄉土“義理”展開糾紛“議事”的需要，也能夠滿足基層法官以程序規范推進案件審理的需要。從現代法治與鄉土解紛的互動上看，調解或許是最適合基層法官與當事人表達各自觀點、訴求的“緩沖之地”。同時，就因權威無序而可能擴大的糾紛而言，政府的行政力量也可以在調解的場域中以政策平衡的方式直接參與具體的案件解紛。而與之聯動的訴訟程序，則是為這個“緩沖之地”提供了一套可以直接參考的針對具體糾紛的現代性解紛方案，使糾紛當事人——包括政府等行政部門——對糾紛中權利的自行平衡結果在參考、對比中產生趨近于訴訟程序結果的傾向。從推進法治、解決糾紛的角度上看，加強訴調聯動的一個關鍵點即是引導當事人認識到現代性解紛方案的存在，提高其在調解失敗時接受訴訟程序調整的可接受性。

（二）加強司法釋明，傳播程序規范的價值理念

加強司法釋明，其重點在于加強對法律條文所蘊含的程序規范價值的釋明。從解決糾紛的角度看，其作用在于提高當事人對敗訴風險的認識，使之能夠接受程序調整的結果——即使這個結果存在實質上的不合理。這當然是對一線辦案法官的巨大挑戰。因為就當前階段而言，部分基層法官自身也是更認同實質合理性的。從這個意義上看，加強司法釋明，不僅僅是對當事人的認知引導，也是對部分法官自身的再教育。從推進法治的角度看，加強司法釋明的作用在于切實有效地傳播程序規范的價值理念，從而提高以形式合理性為分析工具的現代解紛機制的可接受性。這與加強訴調聯動的作用有一點殊途同歸的意味。

程序規范的價值，根本點在于符合形式合理性的要求。即：以形式合理性為分析工具，程序規范的結果具有合理性。在馬克斯·韋伯看來，“形式合理性是關于不同事實之間的因果關系的判斷，主要被歸之于手段和程序的可計算性，因而是一種客觀的合理性。而實質合理性或價值合理性則是關于不同價值之間的邏輯關系判斷，主要被歸之于目的和后果的價值，因而是一種主觀的合理性。”[5]因此，符合形式合理性的結果，從個案角度上看，的確可能出現實質性的不合理，但從系統角度上看，其結果符合實質合理的可能性遠大于出現結果悖離實質合理的可能性。比如：在符合形式合理性要求的舉證規則之下，因舉證不能承擔不利后果的一方當事人，一般在實質合理性上也是應當承受不利后果的一方。鄉村基層法官很有必要向遭遇舉證不能困境的當事人釋明，“我不清楚你是不是屬于例外，你很有可能就是特殊的那一個。但是，我只能依據大多數人對這類案子一般情況的理解，確定你這個案子的結果。”這其中，也涉及到司法釋明的技巧問題——熟悉法言法語的基層法官有必要以鄉村案件當事人能夠理解的語言形式開展司法釋明。

（三）加強審判公開，提升基層司法的公信權威

加強審判公開，一是加強審判程序的公開，其代表性做法是巡回審判的形式多樣化；二是加強審判結果的公開，其代表性做法是裁判文書在互聯網公開。后者，應當是當前鄉村地區基層法院加強審判公開工作的重點所在。其原因是，伴隨鄉村社會流動性的增加——例如：農民工的“外出”、“返鄉”，大學生村官的“進村”、“駐村”等，鄉村社會的信息傳播渠道日益開放。廣播、電視、報紙等傳統媒介已經實現了對鄉村地區的地域覆蓋，手機、電腦等上網工具也逐漸成為鄉村群眾了解外部信息的重要渠道。在這樣一個信息爆炸的時代，巡回審判已經很難具有在傳統鄉土社會背景下“審理一案，教育一片”的巨大影響力，對行政部門的影響則更加微弱。這就意味著，鄉村地區基層法院在巡回審判工作上的司法資源投入與社會效果收益，正逐漸失衡。盡管如此，審判程序公開依然在傳播法治精神方面具有不可估量的價值，比如對具有特別重大影響——受到社會輿論專門關注——的案件的庭審直播，就具有在更大范圍上宣揚司法權威，提高司法公信的重要意義。

但是，由于具有特別重大影響的案件資源的稀缺，以及案外人對值得關注案件的偏好選擇，決定了裁判文書上網等審判結果的公開，能夠更加穩定和持續地推動鄉村社會治理的法治化進程。具體而言，由于權利意識的提升，在當前的鄉村資訊條件下，處于特定糾紛中的當事人，無論是否已經參與到訴訟中，都會自發地關注曾經的相關或相似案件的裁判結果，進而預判自身所面臨的糾紛結果。行政部門雖然可以更為直接地向法院咨詢具體案件的解紛路徑，但一般也不會放棄從外部信息中獲知更有利于自身政策穩定的解紛路徑的可能性。因此，糾紛的當事人和糾紛涉及的行政部門對糾紛結果的預判，都不是以個案為參考依據的心理預期，而是在多個案件的比較中得到的自身最為認可的可能性結果——預判的可能性結果通常不止一個。從這個意義上看，加強審判結果的公開，一方面是方便了當事人獲知多個相似案件的具體結果，使之在案件比較的過程中感性地了解特定類型的案件裁判邏輯；另一方面是降低了個案結果對當事人和行政部門的“誤導”，多個案件所形成的系統性特征更有利于當事人和行政部門直觀地感受到司法行為所具有的公信權威。從這個意義上看，加強審判結果公開的具體要點，就在于以盡可能方便的形式盡可能多地公開案件的審判結果。JS

參考文獻：

[1]陳柏峰，董磊明.治理論還是法治論——當代中國鄉村司法的理論構建[J].法學研究，2010，（5）：36.

[2]重慶市第二中級人民法院課題組.三峽庫區和諧發展與社會矛盾糾紛化解問題研究[EB/OL].[2012-11-29]http：//149.0.0.150/Information/InformationDisplay.asp？rootid=&NewsID=23486.

[3]楊力.新農民階層與鄉村司法理論的反證[J].中國法學，2007，（6）：159.

篇6

關鍵詞：精準扶貧 鄉村治理 治理主體 治理環境 治理財政

1研究背景

“精準扶貧”理念是2013年11月在湖南湘西考察時提出的，這也是第一次把精準扶貧上升為國家政策。根據我國貧困標準統計，目前還有7000多萬貧困人口，而這些貧困人口幾乎都生活在農村，因此農村是扶貧開發的主戰場，農村強則中國強，農民富則國家富。

鄉鎮政府作為中國最基層的國家政權直接面對并服務于廣大農民，是國家與原子化農民之間的“緩沖帶”、“安全閥”。這里所說的鄉村治理也就是轉型后鄉村治理，即后農業稅時代的鄉村治理。在鄉村治理背景下對精準扶貧進行研究，則更利于提高扶貧資源在農村的利用，從而促進小康社會的實現。

2鄉村治理轉型后對精準扶貧的影響

2.1鄉村治理主體的改變

農業稅改革前，鄉鎮政府被稱為全能型政府：收稅收費、計劃生育、招商引資、社會治安無所不包。但是農業稅費的改革后對鄉鎮政府形成了新的權力和格局，鄉鎮政府在免除農業稅的治理中幾乎不再有收入利益可言，對村莊治理進行全面干預不但沒有足夠能力，也沒有了積極性和動力。在黑龍江省同樣出現類似狀況，自稅費制改革后，許多地方的鄉鎮政府轉變以往做法，轉而支持村民自治。在村民自治的過程中，治理主體很大程度落到了村莊精英肩上。在扶貧過程中，救助資金以及扶貧項目一般都要通過村莊精英來完成。隨著扶貧政策的貫徹，村莊精英的功勞是首屈一指的。但是事物有兩面性，由于人性的自私性，村莊精英在識別貧困戶時可能存在不公平性，列為貧困戶的不一定是真正的貧困者。在農村，村民文化水平低，思想意識落后，即使明白不公平性，也是跨級“鬧”鄉鎮府、縣政府。上一級無暇村級矛盾，很多不滿也是不了了之，致使真正貧困戶久久不能脫貧。

2.2鄉村治理環境的變化

隨著工業化和信息化的到來，農村的社會結構開始分化，社會人口開始出現大規模的流動性，進城務工成為當代農村青年的致富之路。這種“離土離鄉”的變化使村莊成為空心村，尤其是在貧困村，空心化更為嚴重，留在村莊大多是老弱病殘和鰥寡孤獨，沒有年輕力壯的青年做支撐，對產業扶貧的執行產生了阻礙。F村是國家級貧困村，土壤肥沃，陽光充足，適合萬壽菊的種植，鄰鄉H村因萬壽菊項目的開展，整村實現了脫貧。看到H村的成效，在鄉鎮府以及村干部的努力下，也引進了萬壽菊項目，但是村民參與度并不高，尤其是貧困戶更是不敢嘗試，此產業項目在F村難以執行的一個主要原因就是有能力的、年輕力壯的村民流失嚴重。此村沒有產業扶貧的支撐，只依靠低保和社會救助的方式只能解決一時之急，并不能實現真正脫貧，而且返貧嚴重。

2.3鄉村治理財政制度的轉變

農業稅費改革后，鄉鎮政府從向下“收錢”變成了向上“要錢”，此后出現了“窮財政”與“有所為”、“權利小”與“責任大”、“政策好”與“遺憾多”等矛盾。這種“鄉財縣管”的財政管理體制和嚴重的村級債務，使鄉村治理變得心有余而力不足，特別是在貧困村，村級負債甚至高達百萬。從當前致貧的原因來看，呈現出共性因素和個性因素并存的特點。從共性因素看，許多貧困村、貧困戶在交通、用電、水利等基本生產生活條件方面仍很困難。打贏脫貧攻堅戰必須繼續推進開發式扶貧，加大貧困村基礎設施建設、產業開發和生態治理的支持力度。但是僅依靠扶貧資金加強基礎設施建設是遠遠不夠的，還需要鄉鎮財力的支持，因鄉鎮財力“空殼化”，無力實現“有所為”。X村是國家級貧困村，走訪X村時，發現道路泥濘、房屋破陋，農田中水利設施落后，遇大雨天，則會出現“水漫金山”狀況，有的貧困戶家中，一年下來，顆粒無收也不是罕事。

從個性因素來看，針對致貧原因的多樣化、個性化的特點。要結合實際，逐村逐戶分析致貧原因，找準“病因”，對癥下藥。比如對于具有勞動能力的貧困戶，可以利用專項扶貧資金鼓勵其創業。但是除專項扶貧資金前期的支持外，鄉鎮政府財力卻無力支持貧困者創業的后續工作，如發展進入困境期，鄉鎮政府是否有能力幫其度過困難？創業失敗后又何去何從？沒有強大的財力支持，就不能做到善始善終。

3基于鄉村治理思維的對策建議

3.1加強治理主體的監督

村民自治是我國鄉村治理的大勢所在，村莊精英也將成為村莊治理的領導者。因此，加強對扶貧資源的立法監督必不可少，同時還要增強村莊精英為人民服務的大局意識，以帶動貧困戶脫貧為使命。另外，要對農民加強權力意識宣傳，自下而上形成監督體系，做到“真扶貧、扶真貧、真脫貧”。

3.2改善治理環境

“空心化”的農村現狀嚴重影響到了扶貧項目的進行，因此要結合農業政策，鼓勵優秀的進城務工人員返鄉創業，為他們提供小額貸款的便利條件、技術支持等相關扶持。此外，要加強手工業的發展，例如借鑒山東農村脫貧模式，聯系一些半成品加工工廠，在村莊開設手工作坊，使貧困者在閑暇時期可以有事可做，既不用遠出，又可以增加家庭收入，還可以改正農村的不良風氣。

3.3設置治理資金鼓勵

除扶貧資金外，還應按照貧困村人口數量、貧困程度。國家應適度加大鄉鎮政府的財政掌控能力，完善農村基礎設施建設，同時要加強資金利用的監督。鼓勵貧困戶參與產業項目發展，從“輸血式”救助變成“造血式”自救。對于治理發展較好的村莊，應給予一定的資金獎勵，提高更多村民的積極性和創新性。

參考文獻：

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篇7

【論文摘要】：文章從鄉村旅游者的角度出發，分析游客對鄉村旅游地飲食產品感知質量的影響因素，為進一步提高游客對鄉村旅游地飲食產品的滿足度和忠誠度提供依據，增加鄉村旅游地的回頭客，并更好地促進鄉村旅游地飲食資源的開發與治理。

游客的飲食主要是由當地的特色風味和普通便餐組成,當地的民間小吃也是游客感知的重要內容。飲食產品由飲食品、服務、環境綜合體現。鄉村旅游地的飲食產品更多融入了鄉村飲食文化和體驗的因素。因此游客對鄉村旅游飲食產品的感知是一種體驗感知。

一、游客對鄉村飲食產品感知質量的影響因素分析

（一）鄉村飲食產品的技術質量、服務質量與文化內涵

鄉村飲食產品在提供給游客時從菜肴的質量、口味、生產、文化品位、服務等一系列程序中影響著游客在消費過程中對產品的感知效果。其中滲透著技術質量與服務質量。游客來品嘗鄉村飲食除了解決饑餓的需求外還有一部分是體驗以往知識積累中所了解到的目的地飲食產品及其文化內涵。

技術質量體現在原料、調味、口感等方面，對飲食產品色、香、味、形、器的感知影響著游客在消費飲食產品過程中的心理感知。另外，文化的熏陶影響著游客對飲食產品的文化性感知，產品中有關的文化背景、歷史淵源、民間傳說、神話故事、風土人情等都是很有吸引力的鄉村文化現象。假如感知大于預期期望，游客就會獲得高的滿足度，反之，滿足度會降低。

產品的質量除了通過有形的技術質量來呈現外，還通過服務人員的服務方式呈現。服務人員的言行、對客態度等都可以組成產品的服務質量。服務中無形因素不僅可以影響游客感知質量，還可以使環境、設備、飲食產品、員工、旅游地形象等有形的東西產生膨脹，為鄉村旅游地帶來巨大的經濟效益。

（二）游客的個體差異

游客的感知質量源于游客個體的評價，不同個體的游客在消費時存在個體的差異。對同一件飲食產品，游客的購買心理和需求可能不同。這是因為游客的職業、所處的地理位置、收入水平、年齡、性別、個性、教導程度對產品的認知度等因素的差異而對產品及服務有不同的要求，同一產品和服務在不同游客眼中的價值是不一樣的。

一些旅行的商人對攜帶方便的各種大眾化小吃比較忠愛，小吃的味道、技法與品種、方便快捷性，產品價格成為影響他們感知質量的主要因素，滿足生理的需要占據第一位，對于就餐環境、服務質量等外部因素就不顯得那么重要了。知識分子、青年學生、工薪階層人士一般具有比較高的文化水平，他們對飲食的需求不單單停留在吃上，飲食的安全衛生、綠色環保、質樸自然、原汁原味、舒適的就餐環境、熱情周到的服務、體味特色的鄉村飲食文化等因素將影響他們的感知質量。

（三）游客的預期期望

游客的預期期望是指包括游客從主要媒體、廣告、促銷人員和其他游客的口碑獲得旅游產品或服務的信息和經歷。預期質量受到諸如游客需求、他人口碑、成本價格及其企業形象、預期的風險等因素的影響。

這種期望可能是正面的也可能是負面的，當消費時感知質量高于這種預期，飲食產品就會在游客心中留下較高的滿足度，當感知質量低于預期，產品對游客的滿足度就會降低，進而對游客的重復購買產生消極影響，不利于產品的口碑宣傳。

（四）游客的滿足度

游客滿足度影響感知質量主要體現在消費后的感知質量上。首先是文化差距，服務員工可能沒有完全理解不同文化的游客對服務的要求，出現了交流問題，或者是不同文化的游客沒有正確的參與服務過程等等，造成服務感知質量下降。其次是經濟發展水平，非凡是鄉村旅游地的發展的水平，不同的國家由于經濟發展水平不同，服務提供能力也有所差異，使游客在日常生活中對服務產生了不同的預期，從而影響到最后的感知質量。

二、如何加強游客感知質量，提高游客對飲食產品的忠誠度

（一）提高飲食產品銷售的過程質量

游客在消費產品中，更多經歷的是一種體驗，除了產品本身特性滿足其需求外，還領悟到服務的細節，"細節決定成敗"，一線服務人員除了充分了解產品的相關知識外還應具有良好的服務素質，滿足游客日益增加的個性化需求。每一個鄉村旅游經營商都是對客服務的員工，經營者應加強自己服務意識的培養，了解更多服務的技能，政府相關部門應請專家學者對鄉村旅游經營者進行培訓，提高經營者的整體素質，使其在服務過程中提高服務的過程質量，給游客帶來更加完美的體驗和經歷。

（二）通過治理游客期望提高游客的感知質量

游客過高的服務期望會抵消其體驗的感觸而降低感知質量，游客對飲食產品的期望是旅游地宣傳、以往體驗、口碑溝通、游客需求與游客價值的函數，對飲食產品宣傳過度帶來的質量治理風險是營銷治理不善造成的，而游客"以往的體驗"和"口碑溝通"兩個變量都是建立在"曾經感觸"上，游客希望即將體驗到的質量至少不能低于自己或別人"曾經感觸"到的質量，這就要求產品提供者保持不懈地保持和改善服務質量。根據飲食產品的市場定位，制定切合游客水平的期望標準，同時也應當看到游客的期望是動態變化的，今天的理想期望的服務水平隨著技術的進步和競爭的加劇，可能會轉化為游客最低可接受的適當期望。所以，經營者不僅應思索如何去超越游客期望，而且還應懂得如何去平衡游客的過高期望。

（三）進行完備的市場研究，探究游客個體心理因素，開發特色飲食產品

確認游客真正想要什么，將自己的產品特色和工作方式與特定游客群進行匹配，同時，保證服務概念和產品設計能代表當前的市場定位和發展趨勢。對于同一件餐飲產品，一個饑腸轆轆的游客，其核心產品是消除饑餓，最重要的質量維度是吃飽吃好，這屬于服務質量中的技術質量，此外，功能質量中的反應度也比較重要;假如是為了達到一定目的宴請他人，則游客追求的核心產品可能是展示其慷慨大方的個人形象，有形性就成為游客最關注的維度，他們通過餐館的裝演、檔次、服務人員的形象、飯菜的色、形等外在實體來形成對服務質量的初步判定，并通過就餐過程中的同情心、反應度、保證性等維度來進一步修正或加強對服務質量的判定，至于客人是否吃得飽，則退居次要目標，甚至根本不重要。

（四）客觀承諾產品質量

實際交付的服務質量達不到游客的期望，就會引起游客的不滿，從而影響旅游地的市場形象，甚至失去已有的市場份額。對于服務承諾要重視以下兩方面的治理:(1)經營者應通過市場調查弄清游客對飲食服務的各種服務質量屬性的看法，在促銷宣傳時強調游客最為關注的那些屬性，使游客能正確判定和認識飲食服務質量標準與服務質量水平，使其游客期望值保持在合理水平。(2)做好有形證據與價格等隱含性承諾的治理。應當力求做到有形證據和價格水平與實際提供的服務水平相符，使之能正確地向游客暗示產品的質量水平。

（五）深入挖掘鄉村飲食文化資源

旅游餐飲深度開發要保持"自然本味"的特色,以本地飲食文化資源為核心，在強化經營特色和差異性之時,突出鄉村食品的天然、純樸、綠色,以及清新的鄉村環境氛圍,以鄉村文化的自然、閑情和野趣為特色,努力展現鄉村旅游的魅力。在對鄉村旅游飲食文化資源進行深度開發時,食品制作加工工藝、食品包裝要有獨特鄉土氣息,以吸引游客有領略"異味"的沖動。如鄉村菜點的招牌菜,原料必須是地方特產,制作方法必須是地方傳統工藝,還要使用地方特色的"土"器皿。食品經營地要創造濃郁的田園環境,鄉村旅游的游客就是要這種體驗。

參考文獻

篇8

一、科學經營，著力構成齊創共建的工作格局。

堅持把鄉村藥品“兩網”建設作為服務社會主義新農村建設、推進惠民利民的主要任務來抓，科學規劃，廣泛發起，具體推進。

1、增強組織指導。縣委、縣縣政府高度注重鄉村藥品“兩網”建設，經過深化調研、評論，確立了縣創立省級鄉村藥品“兩網”建設示范縣的工作目的，制訂下發了《縣年鄉村藥品“兩網”建設施行方案》。縣食品藥品安全工作指導小組作為“兩網”建設的指導機構，具體負責創立工作的組織指導、檢查督辦和綜合協調。各鄉鎮的指導小組增強指導、協諧和保證，保證轄區內“兩網”建設順利推進。村級均設藥品監督信息員，實時向上反應基層工作動態。各鄉鎮、責任單位一直把創立工作放在重點突出地位，力保人、財、物、事落實到位，為“兩網”建設供應了充分的組織保證。

2、完善責任系統。經過分化任務，細化規范，明確了各鄉鎮縣政府和責任單位職責，提出嚴格依照施行方案分級、分塊、分人抓好落實的辦法。縣縣政府對創立工作責任單位執行單項審核、一票否決制度，各級責任落實到人、獎懲兌現，縣政府指導、鄉鎮指導協調、村級信息員各盡其責的藥品安全責任系統縱向深化。以“兩網”示范縣創立工作為主題，屢次召開藥監、衛生、工商、質監等部分指導大會，明確各部分職責，強調多部分共同，各責任單位圍繞職能、有機結合、部分聯動、具體推進的工作格局橫向緊扣。

3、加大宣傳力度。堅持把宣傳發起作為示范縣創立的“集結號”，多渠道、多條理、多方式開展宣傳，廣泛發動。充分發揚電視臺、三峽日報版、網等主流媒體優勢，緊緊抓好部分網站、食品藥品監管信息、“兩網”示范縣創立工作簡報等宣傳陣地，宣傳報道創立工作的發展狀況和先進經歷。各鄉鎮在公路干線、集鎮、村委會、村衛生室等地廣泛設立宣傳牌、宣傳口號，普及食品藥品監管法律、安全知識，宣傳鄉村藥品“兩網”建設主要性，調動全民參加創立的自動性和積極性。全縣共建永世性宣傳牌35個，宣傳欄200個，發放宣傳材料5000余份，鄉鎮、村覆蓋面到達100%，營建了濃厚的創立氣氛，齊創共建理念家喻戶曉。

二、重點打破，著力打造有序競爭的市場環境。

緊緊圍繞創立省級鄉村藥品“兩網”建設示范縣的目的，以切實保證農民用藥安全有用、規范鄉村藥品市場次序為主旨，鄉村藥品市場環境分明凈化規范。

1、開展專治。本著“科學規劃、突出重點”的思路，本年在全縣范圍內開展以鄉村藥品市場監管為重點的藥品安全專治行動，確立藥品流通環節、運用環節和鄉村藥品市場次序三大突破口，成立工作專班，執行精密化稽察，督促鄉村涉藥單位整改藥品貯存前提不符合要求、藥品養護工作不到位、藥品收購渠道不規范、藥品質量認識淡漠等主要問題，對發現的違法行為堅決立案查處。專治行動共查辦藥品、醫療道理違法案件106件，充公銷毀價值2萬余元的假劣藥械，依法收繳罰款8.845萬元，鄉村藥品質量分明提高，涉藥人員責恣意識加強，藥品市場次序日趨好轉，專治工作獲得分明成效。

2、健全監督網絡。在鄉村藥品“兩網”建設中，不斷健全“兩員一網”形式，縣縣政府聘用的7名鄉鎮藥品監督協管員、鄉鎮縣政府聘用的115名村級藥品監督信息員，構建起鄉村覆蓋面達100%的監督網絡。各鄉鎮均設有食品藥品安全辦公室，全縣102個行政村都依照有專人、有標牌、有制度、有告發電話、有臺帳的“五有”規范設立了村級食品藥品安全辦公室，辦公室奪目地位張貼全縣鄉村藥品監督網絡圖，吊掛監督告發公示牌。還，在各鄉鎮“兩網”宣傳欄、主要責任單位網站、各藥品經營運用單位監督告發電話，發起更多社會群眾參加監督隊伍，真正完成全民監管。

3、規范供給渠道。制訂施行了《鄉村藥品配送企業治理方法》、《規范藥品供給渠道治理制度》和《鄉村藥品案件申報制度》，認真探究供給網絡建設辦法，嚴格執行供給渠道治理方法。一方面規范藥品收購行為，保證購進藥品質量，要求全縣鄉村藥品經營企業、運用單位購進藥品時必需對供藥單位的正當證件進行審驗，購進藥品必需簽署含有質量保證條目的供貨合同，并堅持完好規范的供貨方檔案。另一方面，加大監督檢查力度，規范藥品購銷行為，認真開展鄉村藥品經營、運用單位購藥渠道的監督檢查，重拳反擊制假、售假違法犯罪過為，獲得優越結果。

三、勇于創新，著力彰顯亮點紛呈的創立特色。

嚴密結合縣情和山區特點，不斷創新活動載體，豐富創立內容，勇于開辟、打造亮點，展現山區特色“兩網”共同魅力。

1、打造誠信系統。在增強藥品日常監管基本上，深化履行藥品、醫療道理經營企業的藥品安全信譽系統建設，嚴格依照評價規范評為守信、警示、失約、嚴格失約四級，并將后果經過藥監部分網站等平臺向社會，經過安全信譽品級評價的手段督促醫藥企業自律，企業界部治理水平和藥品質量治理才能不斷提高。堅持從藥品質量治理動手，增強藥房革新和基本設備建設，開展以“售真藥、標真價、送真情”為主題的“規范藥房”建設活動，打造“安心店”，共制訂11項基層醫療機構藥械質量治理制度，制造藥品監督公示牌220塊，近效期藥品一覽牌200塊。當前全縣已有106家基層醫療單位授牌“規范藥房”，評價工作仍在進行中。

2、延長創立觸手。本著以民為本的創立理念，因地制宜、勇敢創新，采取開展學習調研、完成賬戶交代、執行制度保證、增強宣傳培訓四項辦法成功破解鄉村藥品“兩網”建設和新型鄉村協作醫療有用對接的難題，已有7個鄉鎮的7家定點零售藥店采取了7個村組（居委會）共485戶的“新農合”門診帳戶，帳戶報銷金額達1.76萬元。定點零售藥店納入“新農合”門診報銷范圍并全部進入本質運作，鄉鎮覆蓋率完成100%，在全市尚屬首例。當前相關部分正在討論“新農合”門診統籌治理的新辦法，力爭2010年使更多零售藥店參加“新農合”門診報銷行列，堅持“新農合”質量、服務、價錢有序競爭的優質服務環境，為更多農民群眾帶來便當實惠。

3、完成動態監管。增強信息化建設，堅持縣鄉村藥品“兩網”電子地圖，全縣全部涉藥單位的分布概況、聯絡方法、經營范圍、答應證號及證件有用期、近兩年的檢查記載和諾言品級明晰可查，為完成“監管無盲區，保證有力度”的目的供應高效辦法和技能保證。執行“靶向監管”，藥品流通及時監控系統試點運轉優越，“電子眼”使監管效率分明提高。充分運用現代技能，以最大限制保證參合農民便利查詢和快捷報銷為起點，完成新農合定點零售藥店與縣“新農合”門診賬戶治理系統聯網，參合農民帳戶信息“在線審核、即時結算、及時監控和信息匯總”的目的在各家“新農合”定點零售藥店成為實際。

四、與時俱進，著力堅持穩固效果的長效機制。

著眼久遠，具體履行經費保證、目的治理、教育培訓機制，穩固深化鄉村藥品“兩網”建設效果，耐久發揚用藥安全防地保證功能。

1、堅持經費保證機制。縣財務將食品藥品安全工作經費納入財務預算，并為“兩網”示范創立工作劃撥專項資金，各鄉鎮積極籌撥“兩網”建設款子，保證食品藥品安全工作經費逐年增進，為工作長期開展供應了財力保證。堅持企業投資、社會籌資、群眾捐資的鼓勵制度，不斷拓寬經費籌集渠道，積極服務醫藥經濟發展，鼓舞醫藥企業自立投資硬件設備建設、基本環境改善，整合社會各界力量參加“兩網”建設，執行資金專項治理，優化資源裝備，保證經費發揚最大效益。

篇9

關鍵詞：“一票否決”制；基層治理；科層制；壓力型政府

中圖分類號：D60 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）15-0263-02

“一票否決”制，最早出現于1991年國務院作出的《關于加強社會治安綜合治理的決定》。“一票否決”制形成之初被運用于在社會治安綜合治理、計劃生育、環境保護等具有重大戰略意義的行政領域，其后為各級政府所效仿，成為督促下級政府完成上級任務的普遍方式，廣泛存在于地方政府的績效考核機制中。“一票否決”制成為一種廣泛的制度現象，可以從以下幾個方面來看。

一、壓力型體制的制度慣性

經典科層制理論認為：組織遵循“理性主義”的邏輯，嚴格按照既有程序和非人格化規則運作，從而使得組織的行為與角色具有穩定性和可預期性。理性科層制組織以一種形式主義的精神行事，通過由法規和明確規定的層級制來協調專門化的權限和行動，以強調非人格化和理智上可加分析的規則來確保組織運作的公正與理性。而在中國基層政治的壓力型體制下，一級政治組織為了完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。黨委集權、黨政合一，利用垂直權力、以責任制為網絡，并以政治或物質獎懲為動力杠桿將壓力層層向下滲透、擴散的政策決策和執行模式。“一票否決”制適應了這種行為習慣，并將之推向極致。

二、層級指標評價體系的弊端： “一票否決”制過度使用的影響

壓力型體制的激勵機制，使得一級政府需要向上負責的而不是向下負責。隨著考核指標的不斷增加，逐漸轉變為主要生產“考評性 ”產品 ，而非服務型公共產品。鄉鎮政府對上要接受上級考核 ，對內要考核工作人員 ，對下也要考核村莊干部 ，從而建立了一個自上而下的以檢查考核為核心的問責體系。檢查考核幾乎全部是定量化和分數制的。這種問責體系運行的結果是為考核而工作 ，以致鄉鎮政府的工作只與考核相關 ，而與鄉村發展的實質進程無關。

“考評性生產”導致基層政府供給服務型產品的意愿下降。這與稅費改革后鄉鎮政府的財力緊張一起，加劇了基層制度供給能力不足的問題。首先，基層制度缺乏健全的利益補償和有效的調控機制，難以糾正社會利益分配的不均衡，增加社會不滿，造成社會成員的政治冷漠。第二，基層社會政治民主化建設緩慢，透明行政、依法行政和政治參與度不夠，使得民眾表達和維護自身權益的體制內途徑不暢，隨著矛盾積聚，出現體制外的“自力救濟”。第三，公共行政主要靠政策推動。政策推動型治理曾在很長一段時期內起到了較好的治理效果，然而卻存在著難以持久、缺乏應變性和“人在政舉”的困境，缺乏長效的制度建設。

三、基層政府組織的行為邏輯

（一）基層政府的角色界定

農業稅取消后，鄉鎮政府面臨著以下的矛盾：控制型政府現狀與服務型政府要求之間的矛盾；所承擔任務的復雜性與自身財力物力不足，工作手段匱乏之間的矛盾；以及執行上級意志與吸收順應基層百姓意愿之間的矛（下轉283頁）（上接263頁）盾。在這樣的形勢下，基層治理呈現了如下特點：

（二）“相安無事”的治理原則

稅費改革后，鄉村組織在現實條件的約束下，無法立即轉型成為服務型組織，處在一個比較消極的位置，這導致了鄉村治理邏輯發生了一個根本性的轉變。因為維護農民利益成了一種新的“政治正確 ”，而為了不與農民發生正面的沖突，就要少做事，甚至不做事。

（三）“策略主義”的行為邏輯

有學者發現，與科層制的“理性主義”邏輯不同的是，鄉鎮政權組織自身的權力運作存在著濃重的“策略主義”傾向，具有隨意性、變通性、短期性，“似乎任何有助于目標實現的技術、策略、手段和方式，無論是正式的還是非正式的，正當的還是非正當的，均可被鄉鎮借用，并且，其中的一些運作方式具有“不計成本、不惜代價”的非理性特點”，目標替代現象十分普遍。這往往帶來為完成“一票否決”等上級指標性任務而不擇手段，工作方法偏激或簡單粗暴的問題。

（四）政府自利性與選擇性治理

公共選擇理論和尋租理論認為 ，政府同時也是“經濟人 ”，具有自身的利益以及逐利動機。 人治色彩越濃，政府的逐利動機越強烈，經濟人特征也越明顯。部分基層組織逐漸蛻變為一個既超越鄉村社會又相對脫離國家政權的獨立利益實體，“選擇性治理”的問題隨之出現。基層政府有選擇性地展開行政作為，在某些符合自身利益的工作上表現出超強的行動能力，同時對自己不利的工作放任不管。在稅費改革，基層政府財力緊張的大背景下，這種現象更為普遍。

四、“一票否決”制的效能

從這個意義上來說，“一票否決”制正是上級政府基于對下級政府自利性和“策略主義”行為邏輯的判斷而做出的矯正性安排，這種安排在實踐中也的確收到了顯著的效果。但是，隨著“一票否決”制項目的增多所帶來的工作形勢和干部心態的變化，這項制度本身的效用呈現邊際遞減的趨勢。在一個激勵的峰值后，基層政府的工作態度重新轉向怠惰。工作風險的提升和考評的無限制增加還助長了尋租行為和請托瞞報的風氣。

然而對于“是‘一票否決’制造成了干部怠惰腐化以及極端行為”這樣一種結論。因為在前文中已經論證了基層政府的選擇性作為等一系列問題的根源自于其自身的特性。 “一票否決”制的推行，是這種特性的結果，而非它的原因。以治理的禁令為例，在大部分地區，關于群眾的“一票否決”禁令的確使得基層政府在處理居民利益訴求的初始階段“束手束腳”，避免了簡單粗暴地侵害居民利益的行為。“一票否決”制作為一種單一手段，其效用短時間內難以取代。實踐僅僅證明，僅靠一種技術性手段，無法真正從根本上扭轉當下的基層治理局面。

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篇10

一、城鄉二元體制的歷史邏輯

在對現有城鄉二元體制改革時，必須厘清其形成的邏輯原因，才能給出針對性的解決方案。一個穩定的社會經濟秩序存在于政治治理方式與經濟生產方式相互統一、相互適應的基礎上。我國自20世紀以來逐漸形成的城鄉二元體制和鄉村治理體制，是由于農村生產方式與現代城市工商業經濟間存在較大反差，從解放前的傳統小農經濟到計劃經濟時期的集體經濟，再到，我國農村經濟都是確立在小農化的生產方式基礎上，農民、土地以及農業資源從未成為自主的生產要素參與到市場的分工和協作中。城鄉二元體制是近一個世紀以來中國城鄉經濟分化的體現，它不但是現代國家政權建設的結果，也是適應農村生產方式發展的制度選擇。直到目前，農民與土地的依附性關系并沒有發生真正改觀，土地的社會保障功能仍遠大于其經濟效益功能，農民仍以土地作為自身的生存基礎。土地的社會保障性和農民對土地的依附性，使得農民與土地緊緊連在一起，正是這種生產方式使得“三農”從根本上成為一個無法分割的整體，使得農民與土地無法成為現代市場經濟需求的相互獨立的經濟要素。

二、市場化與城鄉二元體制改革的悖論

改革現行土地制度和戶籍制度，理論上能夠使農民與土地分離，使兩者成為市場生產要素自由流通。但生產要素自由流通有兩個層面的含義：一是不同產業、不同經濟組織對經濟要素的競爭性選擇，二是生產要素所有者對不同產業、不同經濟組織的競爭性選擇，也就是說，生產要素的所有者與專業化經濟組織必須在平等的基礎上相互選擇對方，只有如此才能形成真正的自由市場流通，喪失均衡對等意義的自由選擇必定是一方對另一方的強制性利益剝奪。在我國城鄉處于高度不均衡，農業和農民處于弱勢的情況下，推進生產要素的自由，有可能使原來人為的二元結構轉化為市場化了的結構性二元結構。另一方面，土地的社會保障性在本質上使農民與土地的關系呈現身份依附性，農民和土地仍是一種身份鑒別而不是職業化的定位，因為他們的生產和生活沒有融入到現代市場經濟的專業化分工中。這種情況下形成的土地流轉不具有現代意義上生產要素的性質，農民也不可能作為勞動力要素自由參與到專業化的市場經濟分工中。所以在城鄉非均衡狀態下、在農村經濟生產方式沒有得到根本改觀的情況下，通過取消戶籍制度、改革土地制度來實現統一社會主義市場經濟體制的構建，其結果卻會造成農村、農民、農業更被動的局面，他們很有可能成為市場過程中結構化了的邊緣群體。這就是市場化改革與城鄉二元體制化解在中國現有治理體制下可能表現的悖論。

在這一認識基礎上，依靠改變現行土地制度與戶籍制度化解城鄉二元體制值得認真思考。“三農”要融入統一市場，必須將“三農”內在的經濟成長與鄉村治理體制改革結合起來，二元體制應當在農業自身的經濟成長過程中化解。如果這一判斷正確的話，那么，如何使農村和農業自主性成長便成為化解二元體制的關鍵。

三、農業自主性與城鄉二元體制化解

如果說城鄉二元體制改革的最終出路在于形成全國性的統一市場，使農民的權益在市場規則中得到維護，那么當前重要的問題是如何使農民成為平等的市場主體，使農業成為自主的產業。在這一意義上，真正需要關注的是農民、土地等農業資源如何能夠成為相互獨立的生產要素，使農民從土地和其它農業資源中解脫出來，在農業內部培育農民和土地參與專業化分工的競爭能力。這就需要在市場化進程中，構建農業的自主空間，以確保農業能夠與城市工業形成一定程度上的均衡。為此人們自然會想到鄉村自治，但必須明確的是鄉村自治首先是鄉村為了自身利益而構建起對外界不利因素的抵御，是確保鄉村自由發展和自主發展的制度框架。在村民高度分散、自主利益沒有形成的情況下，這種形式上的民主有可能成為鄉村內部利益瓜分和家族、幫派利益之爭的舞臺。換言之，實施鄉村自治不是自我封閉，更不是為了在大眾參與下對鄉村共同利益進行瓜分，而是對外爭取更大屬于鄉村的成長空間，以推進鄉村共同利益的增長。在這一意義上，可以說關注鄉村自治，主要是關注鄉村自治制度下如何使農民成為自身的利益主體，使農民和土地成為獨立自主的市場經濟要素。