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關鍵詞：政治效能感 政治參與 鄉村治理 村民自治

中圖分類號：F325 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）09-042-03

我國的鄉村治理是一個非常吸引人的領域，學者鄧大才認為，研究中國鄉村治理的范式主要有三種：結構主義、理性主義和文化理論。這些研究成果紛繁，但并沒有重視農民個人及其心理的作用。本文認為從政治效能感的角度看鄉村治理，從農民視角出發，沿著“文化――心理”這個研究路線，將政治效能感與鄉村治理相結合，并探討二者的關系具有一定的研究意義。

一、村民政治效能感與鄉村治理的關系

（一）村民政治效能感與鄉村治理的內涵

1.村民政治效能感的內涵。最早對政治效能感進行界定的學者是坎貝爾，他認為，“所謂政治功效感，意指個人認為其政治行為對于政治過程必定有或者能夠有所影響的感覺，亦即個人認為履行公民責任是值得的。”繼坎貝爾之后，學者們的研究使得政治效能感的內涵逐漸豐富與完整：政治效能感是一般民眾對自我政治能力和對政治客體回應自身需求的主觀感知。

將這一概念置于鄉村治理中，即得到村民政治效能感的內涵：在鄉村治理過程中，村民相信自己能夠作用于鄉村公共事務，會對治理過程產生影響，并且認為村民委員會、政府部門及其工作人員會對村民的訴求有所回應的一種主觀感受和能力判斷。

村民政治效能感可分為村民內在政治效能感與村民外在政治效能感。村民內在政治效能感是指村民認為自己能夠參與到鄉村治理的過程中，相信自己能夠對村委會、政府官員、鄉村政治事務及政府行為施加影響。村民外在政治效能感則是指村民對村委會、政府部門以及相應的政治活動對村民的利益、訴求予以重視并有所回應的主觀感知。

2.鄉村治理的內涵。本文將鄉村治理定義為黨和政府、村民自治組織、廣大村民、其他社會組織或社會力量在平等參與、協商合作原則的指導下，通過多種形式，對鄉村公共事務進行協商管理的過程，最終保障村民合法權益，提高村民生活質量。

這一概念是對鄉村治理的理論詮釋，是一種理想狀態，治理主體的多元化、權力配置的多元性、過程的自主化均為治理的核心要義，多元主體的平等參與、談判、協商與合作管理是理想狀態的鄉村治理的關鍵詞。

（二）政治效能感與鄉村治理的關系

要實現真正意義上的鄉村治理，必需最重要、最廣泛的主體――村民的積極參與，這就需要、也必將導致村民政治效能及其各維度感呈現中等及以上水平。而村民政治效能感，作為一種特殊的政治態度，在很大程度上能反映出村民對政府、村委會以及政治事務的認知和情感，因此運用村民政治效能感這一面向來審視我國幾十年來鄉村治理的成效具有非常重要的意義。二者的關系具體表現在：

1.鄉村治理主體的多元化要求廣大村民積極參與鄉村公共事務，這就需要、也必將導致作為村民參與基礎的內在政治效能感呈現較高水平。

治理主體多元化是治理理論的首要內容，在鄉村治理中，村民作為最廣泛、最重要的主體，積極參與鄉村公共事務是鄉村治理的首要要求。

內在政治效能感是村民主動參與鄉村公共事務的基礎，同時村民內在政治效能感水平會在正常的參與過程中得到明顯提升。村民內在政治效能感的這一改變過程與強化理論非常相似。根據強化理論的作用機制，如果村民在協商過程中，能夠參與到對公共事物的治理中，并且能夠影響決策結果，那他們便增強了自身參與到農村公共事務的信心，這種正強化過程使得村民內在政治效能感提升;相反，在協商過程中他們的想法和建議得不到重視，那他們的挫敗感就會增強。所以，通過對村民政治效能感的分析，即可折射出我國這么多年鄉村治理的狀態。

2.鄉村治理權力配置的多元化要求外在政治體系必須對村民的訴求予以回應，這將導致村民外在政治效能感呈現較高水平，終至內、外在政治效能感達到均衡狀態。

治理理論提出了權力的多元化配置。鄉村治理理論的權力配置多元化承認了鄉村社會的私權力在公共事務的治理過程中發揮著國家權力不可取代的作用。公共權力的運行在政府和社會之間呈現出上下互動的雙向運行過程：既有村民自下而上的參與，以影響村委會和政府的決策進程，又有自上而下的重視與回應，村委會和政府對于村民的利益訴求予以回應，在互動中協調各方利益，實現對鄉村公共事務的治理。這些反映在村民政治效能感上，均表現為村民外在政治效能感水平偏高。村民內在政治效能感水平是村民主動參與公共事務的基礎，外在政治效能感水平強調外在政治體系的回應，也是鄉村治理的重要組成部分，只有二者均衡，治理的結構方能完善。

3.鄉村治理過程的自主化要求、也必將導致村民更為熟悉村級地方政治環境，因而村民村級政治效能感水平高于政府級的政治效能感水平才是鄉村治理的正常體現。

根據阿爾蒙德的理論，不同政治層級的公民政治能力感（政治效能感）存在一定的差異性。即相對于接觸較少或比較陌生的國家層次環境，在地方層次的政治環境中，公民的政治效能感水平更高。因此，本文對政治效能感進行了層次劃分，根據我國村民政治環境背景，分為“村級”政治層級和“政府級”政治層級（村級以上的政治環境層次均認為是“政府級”）。同時，在更為熟悉的村級地方環境中，村民的政治效能感應表現得更高。

二、村民政治效能感的特征

為了全面反映農村鄉村治理的基本狀況，文章從山西省北、中、南部選擇了7個村莊進行實地調研。這7個村莊有些是傳統型農村，有些是現代化新農村，有些處于過渡時期，經濟發展水平各異，地理位置、文化背景等均不同，村莊的選擇具有一定的代表性。隨后，通過隨機選擇，在保證男女比例相當、家庭收入與教育水平等分布均勻的前提下，進入村民家中進行調查和訪談，最后共獲得802份有效問卷。基于已獲得的調查數據，通過運用spss軟件，分析村民政治效能的特征。

（一）村民總體政治效能感的特征分析

從表1可以看出，村民整體政治效能感均值為2.4589（<2.5），處于中等偏低水平。

根據西方政治效能感的相關理論，中等水平的政治效能感是最為合適的公民政治效能感的水平。然而我國村民政治效能感較低。而政治效能感作為剖析鄉村治理的工具，在一定程度上可以折射出鄉村治理過程中存在的問題。

（二）村民內在、外在政治效能感的特征分析

從表2中可以看出，村民內在政治效能感均值為2.3955，處于中等偏低水平，村民外在政治效能感均值為2.5108（>2.5），處于中等偏高水平，呈現“內低外高”特征。

這說明村民對政治系統的了解不多，認為自己對政治系統影響力不足，但同時又表現出對政府、村委會極高的信任和極強的依賴，期望他們重視并回應自身的需求。

從表3中可以發現，村民內在政治效能感較低，村民“影響型”政治效能感（2.3974）與“了解型”政治效能感（2.3940）基本持平，都處于較低的水平。

通常情況下，“了解型”的政治效能感是村民參與鄉村公共事務的知識儲備庫，是村民進行自我教育、自我管理和自我服務的動力基礎，數據調查的結果說明村民認為自己對規章制度、選舉程序、村委會運作方式不甚了解，對鄉村公共事務不甚關注。

“影響型”的政治效能感，作為一種較高層次的政治效能感，體現行為意向的特征，會直接導致村民政治行為的發生。而表中數據表明村民對影響政府、村委會干部的主觀感知也不甚強烈，由此可推出村民參與政治的積極性不是很高。

從表4中可以看出，村民外在政治效能感水平較高。村民“重視型”（2.5787）明顯高于“回應型”（2.3918）。

這說明村民認為政府及村委會比較重視自身的利益訴求，而對于有事去找他們的時候，他們的工作態度和工作方式往往是不能讓人接受的。在訪談中就會發現，很多村民認為政府出臺各項政策的初衷是好的，只是在政策執行過程中出現了問題。而當具體到政府或者村委會的工作人員時，很多村民對他們的工作態度和工作精神表示質疑。

（三）村民政府級、村級政治效能感的特征分析

從表5中可以看出，村級政治效能感均值為2.3591，處于中等偏低水平;政府級政治效能感均值為2.5406，政府級的明顯高于村級政治效能感水平。

這說明村民對于政府級的環境層次的主觀感知更為強烈一些，而對與自身關系更為密切的村級組織則感覺一般，這說明以“鄉政”為代表的國家政權已經深入農村，在一定程度上維護了農村社會的穩定，但是不利于農村農民社會的發育和鄉村治理的真正實現。

在表6中，從內、外在政治效能感的角度進行比較，仍然是政府級高于村級。之所以會呈現這種特征，與我國目前“行政化”和“空殼化”的村委會密不可分。這些在社會流動很弱的鄉村中，都沉淀在村民的內心世界中，使得村民對政府級更為熟悉，更易感知，而對與自身關系更為密切的村級組織則感覺一般。

三、從村民政治效能感看鄉村治理存在的問題

自改革開放以來，我國鄉村所形成的“鄉政村治”模式是具有中國特色的、符合中國實際情況的鄉村治理模式，在一定程度上推進了鄉村政治發展的進程。但是我國鄉村治理畢竟還處在發展階段，仍然存在許多問題。本文從村民政治效能感這個角度出發，審視鄉村治理在主體、內容、性質等方面存在的問題。

（一）從村民政治效能感看鄉村治理的主體：主體積極性和主動性有限

我國鄉村治理目前仍是以村民自治為基礎的“鄉政村治”的主要特征。首先，廣大村民作為村民自治的主體，其政治效能感整體處于中等偏低水平，即他們認為無力作用于治理過程，自己的利益訴求也不會得到重視與回應，那村民自治制度對于村民來說，只是個與自己無關的、形同虛設的制度。其次，“鄉政村治”模式中，“鄉政”與“村治”是指導與被指導的關系，政府行政權力與村民自治權力的終極目標應是一致的，但由于二者權力運行方向不一致，在鄉政村治的具體運行中，需要這兩種力量相互作用，不斷博弈，以期達到協商合作，合力共贏的狀態，最終實現鄉村的良善治理。然而，實際生活中，由于各種原因，“村治”本身處于弱勢地位，二者已是非均衡博弈，再加上，村民效能感水平整體偏低，認為參與“鄉政”的博弈是不值得的，面對一大主體的缺失，那鄉村要實現真正的治理，真是任重而道遠。

（二）從村民政治效能感看鄉村治理的內容：內容失衡

村民內在政治效能感水平是村民主動參與公共事務的基礎，外在政治效能感水平強調外在政治體系的回應，也是鄉村治理的重要組成部分，只有二者均衡，治理的結構方能完善。通過之前的數據分析，得出村民政治效能感呈現“內低外高”的特征。較低的村民內在政治效能感說明村民認為自己對政治的認知能力和影響能力不足，那么，他們就無法很好地參與到村民自治中，必將影響村民自治的強度和持久性;較高的村民外在政治效能感反映出村民對政府以及村委會干部的信任和依賴，這雖然構成了鄉村治理的社會資本，但在一定程度上會影響村莊的自治性。

（三）從村民政治效能感看鄉村治理的性質：偏離治理性質

鄉村治理強調的是治理，而非管理、管制，村民自治強調的是自治，而非“他治”。我國的鄉村治理以“鄉政村治”為典型特征，融合“他治”與自治，集行政功能和自治功能于一身。根據阿爾蒙德的研究表示，村民在熟悉的村級地方政治環境中，政治效能感的水平應該更高。在農村，無論是作為自然村的熟人社會還是行政村的半數人社會，村民對于村委會和村干部還是比較熟悉的，再加上村民自治制度，本文認為，相比于包括“鄉政”在內的政府級的政治環境，村民對于“村治”更為熟悉，更易作用。然而通過之前的數據分析，村民在村級政治效能感的均值以及各維度的得分均低于政府級的。那么，數據統計的結果在一定程度上說明了目前的鄉村治理，行政色彩過于濃厚，有違治理的本質。

四、結語

本文通過對已獲得的802份有效問卷的量化分析，從村民政治效能感的角度審視鄉村治理，發現目前鄉村治理仍然存在很多問題：從村民政治效能感整體水平偏低可以看出治理主體的積極性和主動性有限;村民政治效能感“內低外高”的特征表明鄉村治理內容失衡;村民在政府級的政治效能感水平均要高于在村級上的表現，表明目前的治理行政色彩濃厚，偏離治理性質。總之，村民政治效能感以其復雜的內在結構和不同的測試維度為我們展現出目前鄉村治理的全貌，從中折射出我國30多年實踐取得一定成效，但仍需要逐步完善。

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1推動產業結構調整，提高發展質量和效益

以綠色發展理念為指導，深化推進產業結構的優化設置，這會對提升農業發展質量起到更為積極的促進作用。對產業機構進行調整可結合市場發展走向，依據具體的市場需求改善農產品的結構，促使農產品在生產和流通方面實現協調發展。推進農業產業實現優化革新，需結合市場的具體發展需求，也要同時滿足市場不斷拓展的要求。推動產業結構革新的目標為優化農業發展的質量，全面提升農業發展的內涵。首先需結合市場具體發展方向來推動市場的拓展，調整農業產業結構不但需迎合農產品的需求，同時還需準確把握市場的發展走向。其次需在綠色發展理念的指導下，充分尊重和順應自然，從人與自然和諧的角度出發來調整格局。最后需結合地方的實際情況，通過發揮技術優勢來提升農業生產力水平。農業產業轉型能夠直接促進產品質量的提升，與鄉村振興戰略具有更高的關聯性，更可推動小康社會的實現。因此需以綠色理念為指導，在市場的引導下結合地方的實際條件來整體提升農業產業的發展質量。

2加強鄉村規范治理，改善鄉村人居環境

人居環境不但包括生態方面的環境條件，同時還指積極的人文環境。較高質量的人文環境不但能夠體現出生態文明的追求目標，同時還能為人們帶來福祉。提升對鄉村管理工作的規范性，可促進人居環境的優化改善，可作為鄉村發展的新趨勢，也是實現鄉村振興的有效途徑。在新時期，需先對鄉村治理的理念進行革新，全面提升鄉村治理的水平，通過實施更有效的治理措施進行管理，改善人居環境，讓生態文明有效地滲透到鄉村發展的各階段。提升生態文明的建設效果，便需在實施鄉村治理期間更為重視對生態環境的維護，形成與自然環境相契合的人居環境，這也是形成鄉村綠色發展新趨勢的體現。在提升鄉村經濟期間，需將生態環境的和諧發展作為基礎和前提，堅決落實尊重和保護自然的發展原則，不能將資源的破壞作為經濟發展的代價。此外還需形成長效的機制和策略，提升發展策略的嚴肅性和穩定性，不可隨意更改。形成鄉村理想的風尚也是優化人居環境的重要內容。在提升鄉村治理工作效果的同時，還需形成積極的氛圍，從內外兩個層面來實現鄉村建設工作，不但將鄉村作為維護生態環境的示范基地，同時還能夠綜合匯聚更多的自然風光。

3發展高效生態農業，促進農業發展

第一，需提升農村土地經營權的流轉頻率，推動農業經營的專業化和集約化水平，打造更為完善的生產模式。第二，需提升農業循環經濟的建設力度。增加資金投入，側重使用行業先進、實用的設備，全面促進農村循環經濟的發展。第三，需進一步提升對生態環境的保護工作。側重應用綠色生產技術和病蟲害的防治技術，安全應用化肥等，以此降低對環境的污染。堅持使用無公害、綠色和有機產品，側重推廣標準化程度更高的生產流程，提升養殖工作的科學性，保護山區環境不受破壞。第四，需重視引進高質量的品種，注意保護和挖掘地方的優質品種。加大對農業的資金支持力度，倡導引進和培植良種，形成具有示范性的良種種植中心。第五，需提升民間資本對農村循環經濟的參與力度。側重引進外資民資等參與綠色生態產業的發展，進一步豐富農林產業的投資和經營主體類型。

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【關鍵詞】多中心治理 鄉村治理 治理結構 善治

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

在現代化進程中，鄉村治理是關系到我國社會穩定和農業發展的重要問題。隨著鄉村社會的轉型，傳統的單中心治理模式逐漸向多中心治理模式轉變，農民群體、農村社會組織等主體性要素在鄉村公共事務中的地位越來越重要。綜觀相關的文獻可以發現，運用多中心治理理論對我國的鄉村社會研究越來越多元化，有的學者基于鄉村治理結構的分化與重組，強調鄉村精英在村政運作和鄉村政治中的核心主角地位;有的學者基于公共行政理論的視角，從鄉村的公共關系入手研究鄉村社會管理的績效問題;有的學者從經濟學的角度，從需求與供給、成本與收益等角度研究鄉村社會的公共產品供給，對當下的研究有著非常重要的啟示意義。本文所關注的多中心治理主體中的市場環境，正是基于對基層公共產品的供給問題上體現效益與公平而展開的。隨著新農村建設的推進，多中心治理理論為重塑鄉村治理結構提供了一個契機，通過反思鄉鎮政府和鄉村各組織之間“附屬行政化”和“過度自治化”的傾向，以此復歸“治理”與“多元”的鄉村治理主題。

多中心治理及其對鄉村治理的現實意義

多中心治理的內涵。多中心治理理論是以奧斯特羅姆夫婦為代表的一批學者在考察國家處理公共經濟資源的實證研究基礎上提出來的，隨后被廣泛地運用到政府治理、公共資源、社會組織等研究領域，成為政治學、公共行政學、公共經濟學等學科的前沿話題。“多中心”和“治理”的共同特征是分權和自治，“多中心”凸顯競爭性，“治理”則凸顯合作性，因此，“多中心治理”是包含多個中心主體的競爭與合作的新型公共管理范式①，包括治理主體多樣化和治理方式的多元化，其核心問題就是如何把社會中多元的獨立行為主體要素組織起來，對公共資源進行共同自主治理，實現共同利益最大化。

多中心治理：現代鄉村治理的基本方向。在傳統的政府“單中心”治理模式下，公共權力的運行是單向度的，公共權力資源配置是單極化的，基層政府運用權威的行政命令安排農民完成任務，這種集中化的行政權力不僅制約著農民基本的民主思想和公民精神，更使鄉村治理失去實現“善治”的基礎，進而嚴重影響著鄉村社會的長遠發展。多中心治理作為轉變政府職能的路徑之一，可以通過推進有效政府改革，引入市場機制，培育公民社會、實現多元合作。②它以改變鄉鎮政府對鄉村事務的行政控制為基點，充分調動鄉村內部的自主性力量，通過協商、協調、合作等方式，共同解決在公共產品供給、社會秩序維持和社會矛盾化解等領域的地方性問題。由此可見，多中心治理不僅僅體現在公共事務多元的管理主體和公共產品多元的提供者上，它還是一種超越了傳統治理模式的嶄新的價值理念與思維方式，意味著以政府和社會的共同參與作為治理的基礎，在治理的方式上，政府必須轉變其自身的角色和任務。

“多中心治理”中的角色定位

多中心治理是一個多維度互動的管理過程，尤其是黨的十六屆五中全會提出社會主義新農村建設的目標后，更加強調政府、農民群體、社會組織、市場成為相互獨立的治理主體，通過互動、互補、合作、制約的方式，達到“政府引導、農民主導、社會組織參與、市場運作”的多元治理格局。

政府是鄉村治理的引導者。多中心治理的核心是多元、平等的合作與協調，在治理的框架上，政府不能凌駕于其他的組織之上，那么應該如何以一個平等的地位去確保行政權力的權威性呢？如果在治理過程中出現失衡狀態的時候，它又該如何去協調和規范其他主體的行為呢？“治理需要權威，但這個權威并非一定是政府機關。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作。”③目前的行政管理體制下，鄉鎮政府是獨立的基層行政單位，對鄉村社會的建設和發展有著重大的影響力，鄉村的“善治”需要政府的權力參與才能把渙散的社會資源與力量整合起來，但這不是一種統治型的權力，也不是唯一的治理主體和權力中心。鄉鎮體制改革的目的并不是局限在“鄉政”體制內部的職能縮減，也不是減少基層政權的規模與范圍，而是在解構現行鄉村治理體制的同時，以現代的治理理念重新構建起鄉鎮政府引導者的角色。鄉鎮政府要承擔起指導鄉村行動的共同準則及方向的任務，兼顧公平與公正、效率與民主，不僅需要規范自身的權責體系，保證政府行政的合法性和權威性，還要順應治理理念的要求，吸納社會和市場的力量，引導各社會組織進行平等溝通與協商，構建起多元的鄉村治理格局。

農民是鄉村治理的主導者。農民是實現鄉村社會轉型的主導者，他們通過與其他主體之間的溝通、協商與合作，承擔起鄉村社會管理的公共責任，參與到鄉村公共事務的治理之中，實現共同治理的目標。

普通農民。普通村民既是鄉村社會政治權力的授予者和委托者，更是鄉村公共事務的參與者和推動者，在多元治理的框架內，廣大村民與其他治理主體共同形成互相依托與相互制約的互動關系，是推動鄉村社會改革的主要動力。農村社會管理的本質在于民主，具體體現在村民自治上，村民委員會由廣大村民通過民主選舉產生，是農村社會進行自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，負責鄉村內部的公共事務和公益事業。廣大村民不僅僅擁有選舉權、決策權、管理權和監督權等合法合理的治理權力，而且還是鄉村社會的文化資源和社會資源的重要提供者，他們是鄉村多元治理主體中重要的一隅，如果鄉村建設實踐活動脫離了廣泛的農民群眾，更是不可能完成的。

體制精英。體制精英主要是指獲得國家政權體系的認可，其社會影響力來源于正式授權，以村民委員會為運行載體的村民委員會主任、副主任和委員等人士，他們是政府行政機構與農村社會承上啟下的中介，也是鄉村內部權力互動的集合點，現代鄉村社會主要通過他們在國家、精英和普通村民的三層互動機制來實現地方自治。因此，要培養一批具有公共理性的體制精英，需要加強他們的組織與協調能力，建立村兩委、村民、村民會議（村民代表會議）三者的合作機制，充分發揮村民會議在實現村民自治中的最高權威地位。

非體制精英。非體制精英是指鄉村社會中由于文化認同或者利益的聯系，憑借其掌握的文化、經濟和社會資源進行治理的主體，如宗教和宗族勢力、經濟能人、文化精英等，他們代表著部分村民的利益，同時也具有自利性的政治目的，是處于體制精英和廣大村民之間的中間帶，其非正式權威力量在多元主體治理進程中扮演著重要的角色。由于非體制精英擁有優于一般村民的經濟和社會資源，他們往往通過協商、默契或利益互惠等互動博弈的方式與其他的主體一同干預或者參與鄉村公共事務的治理。尤其在廣大村民民主參與和自治水平不高的情況下，其作用更加不容小覷。同時，也要防止非體制精英與合法的公共權威力量抗衡，引導他們積極參與鄉村公共事務，是實現鄉村善治的關鍵所在。

農村社會組織是鄉村治理的參與者。農村社會組織是指在鄉村范圍內活動，主要由農民組織和參加，以維護、實現和發展農民利益為目的的政府與企業之外的組織。④在傳統的“鄉政村治”的管理體制中，農村社會組織的組織化程度較低，參與鄉村治理的制度化空間相對狹小，使得其在治理的過程中受到各種挑戰與障礙，不能很好地承擔起鄉鎮政府向鄉村社會轉移的公共職能，更不能向廣大農民和鄉村社會提供滿足的公共產品和公共服務。然而，農村社會組織有著民間性和自治性的顯著特點，代表并維護廣大農民的利益，是提高農民主體性地位的重要途徑。在多中心治理中，農村社會組織作為一種新的治理主體參與到鄉村治理中，有助于進一步促進基層政府的職能轉變。為了使農村社會組織能夠順利參與并逐步融入到鄉村多元治理結構中，要求鄉鎮政府優化制度環境，積極引導和支持農村社會組織的發展，建立健全有效的監督機制，加強農村社會組織內部制度建設，將家族、企業組織在內的各種社會組織的利益整合起來，構筑一種多元合作的治理結構，促進鄉村結構的轉型。

市場是鄉村治理的推動力量。市場在社會資本和社會資源的配置起到重要的基礎性作用。在傳統的單中心治理過程中，政府行政干預過多，抑制了村民自治的發展，從而也弱化了市場在治理體制中的作用，導致治理績效低下。在多中心治理理念下，通過引入市場機制，保障政府提供公共產品的有限性和獨立性，同時使得其他非政府組織承擔起公共責任，提高公共服務的質量。鄉村治理中要實現市場的推動作用，可根據“誰投資、誰經營、誰受益”的市場化運行原則，廣泛吸取各類社會資本，參與到鄉村公共產品和公共服務的建設中來，構建一個多元化的投資體系。具體而言，涉及到農村發展的戰略計劃、項目推廣、環境保護、社會保障和與基礎教育相關的重大性公共產品依然由政府提供，其中的某些項目也可以通過政府與企業合作的方式，由政府購買的方式提供。涉及到農村水利灌溉、供電供氣等一些政府無力提供的公共產品，可以借助市場的力量，將社會的企業資本引入到公共產品領域上來，從而解決資金短缺的問題，政府從中承擔起監督與政策支持的職能。

走向多中心治理的障礙性要素分析

多中心治理理論是西方國家在其已經發達的市場環境和成熟的公民社會的基礎上，結合其獨特的社會文化提出來的理論，如果簡單地移植或照搬應用到我國的社會管理領域，將會出現“水土不服”。所以，我們首先應該客觀地認識到，要實現多中心治理有其特定的前提和理論假設，具體表現為以下三點：一是不同政府單位與不同公益物品效應的規模相一致;二是在政府單位之間發展合作性安排，采取互利的共同行動;三是有另外的決策安排來處理和解決政府單位之間的沖突。⑤由此可見，政府、市場和社會組織三者力量的協調均衡是實現多中心治理的重要基礎，科學理性的公共政策是實現多中心治理的有力保障。

目前，我國鄉村社會中相當一部分的社會組織規模較小、分布不均衡，并且缺乏政策性引導和有效的經費保障，在其內部管理機制、組織結構、運行模式、角色定位等方面還不夠規范，需要加強鄉鎮政府的階段性指導和扶持。其次，我國社會主義市場經濟體制目前還處于一個不斷完善的階段，尤其是在鄉村社會的市場化程度還比較低的情況下，試圖通過引入市場機制來解決公共服務不均衡問題的多中心治理模式，還存在著比較大的困難。最后，主體之間社會資本存量的多寡成為制約著多中心模式構建的重要要素。過去行政主導型的“鄉政村治”作為一種代替對鄉村社會進行管理的模式而存在，其特征就是公共權力運行和公共權力資源配置的單極化，由于制度設置的滯后性，行政獨大的局面矮化了鄉村自治，使得“鄉政”與“村治”難以對接，行政職能部門可能會出于某種特殊的利益關系，偏袒社會資源的均衡分配，鄉村社會資本的不均衡與缺失，勢必影響著農村的發展。

構建多中心治理模式的實踐路徑探索

第一，轉變政府的管理理念，推動多元協作機制。基層政府應該以建設服務型政府為契機，將多中心治理的理念納入行政體制改革中，樹立民主公開、平等協作、共同參與為要點的核心理念。理順基層組織的權力關系，明確鄉村社會中各個治理主體之間的權責體系和責任范圍，強化其社會管理和公共服務的職能，改變權力的運行方式，著力推動鄉村公共服務體系建設。同時，隨著社會主義市場經濟的不斷深化，國家對基層社會的行政事務控制應逐漸減弱，具體到鄉村治理而言，應該是國家、市場和鄉村社會，農民和社會組織共同參與，既相互獨立又分工合作的多元權力主體結構。政府應該樹立“放權”、“分權”和“平等”的民主精神，支持鄉村社會中各主體通過平等對話和共同協商，凝聚和動員鄉村社會的多元資本到鄉村公共事務的治理中，推動一種多元協作機制的運行。

第二，促進農民政治參與民主化，構建鄉村治理核心主體。完善鄉村的民主自治制度，實現廣大農民自我管理、自我教育、自我服務，保證其在鄉村治理結構中的主體性地位，通過民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督有序地擴大農民參與鄉村公共事務和管理的空間。具體而言，民主選舉的過程要堅持公平、公開、公正的原則，選舉出符合條件的具有良好素質的能夠代表著廣大農民群眾利益的能人志士擔任職務。在民主管理上，通過建立“民主治理章程”和“村規民約”等制度性文件，保證村民可以直接參與鄉村公共事務與公益事業的日常管理。健全科學的村民會議制度，完善村民決策的民主性與科學性，建立科學的決策程序，明確村民委員會和村民會議之間的關系，確保村民會議的決策性地位。在民主監督上，通過民主評審制度與村務公開制度，充分調動廣大村民參與鄉村事務的積極性，從而實現鄉村治理的“善治”。

第三，扶持和引導農村社會組織，促進治理主體的多元化。首先，法制建設是保證農村社會組織發展的重要前提，它不僅可以規范各社會組織之間的行為，而且也是其自身發展的動力，農民社會組織在參與農村公共事務過程中，迫切需要一套公平公正的法規與政策支持。其次，針對我國農村社會組織自身存在的自主運營能力差、組織差和資金短缺等問題，政府要進一步規范農村社會組織的管理機制，加強政策的引導和提供資金的扶持，促使其在治理的過程中保持獨立性，走市場化、社會化和專業化的道路。最后，農村社會組織的發展需要把重點放在農村經濟上，鼓勵發展多樣化的組織形式來承擔鄉村社會多樣化的公共服務，為政府的職能轉變創造條件。

綜上所述，隨著社會主義市場經濟的不斷深化和民主進程的不斷推進，多中心治理的理念是符合轉型期鄉村社會的發展的。在實踐中，應借鑒符合我國國情的理論內核，按照“簡政放權”的基本原則，推動政府、市場、社會三維互動的鄉村社會發展的多中心治理模式。

（作者單位：廣東金融學院公共管理系）

【注釋】

①王志剛：“多中心治理理論的起源、發展與演變”，《東南大學學報》（哲學社會科學版），2009年第2期，第35頁。

②王雪梅：“地方政府多中心治理模式探析”，《人民論壇》，2011年第14期，第54頁。

③俞可平：“治理與善治：一種新的政治分析框架”，《南京社會科學》，2001年第9期，第40頁。

④董玉萍：“農村社會組織在維護農村社會穩定中的作用”，《安徽農業科學》，2010年第17期。

篇4

Abstract： China's reform and open and modernization promotes social transformation, which accelerates the floating population in countryside. The characteristics of floating population in countryside is large number, large scale, complicated structure, and diversified cause, which brings about serious governance predicament in countryside such as unstable population, hollowing out population structure, decentralized authority, and low integration. In this historical process, analyzing carefully and objectively, the author thinks that the resolution of them is building the floating population security system in countryside, stepping up effort to invest in countryside, accelerating the speed of urbanization construction, narrowing the gap between urban and rural areas, constructing the flow mechanism of land, strengthening the effort to develop rural education resources, and intensifying the endogenous variables of rural management, ect.

關鍵詞： 社會轉型；農村；人口流動；治理困境

Key words： social transformation; countryside; floating population; governance predicament

中圖分類號：C924.24 文獻標識碼：A文章編號：1006-4311（2011）05-0328-02

1農村人口流動的現狀及成因分析

當前，我國正處于經濟高速增長和波動比較明顯的社會轉型時期，伴隨著改革開放和社會主義市場經濟的發展，我國農村人口流動波濤洶涌，令人關注。

1.1 改革開放以來農村人口流動現狀

1.1.1 流動規模大、速度快20世紀80年代中期以后，我國的流動人口急劇增加，不僅數量大而且速度快。進入本世紀后，就近幾年的情況來看，一方面，全國范圍內的流動人口數量大增。各地流入人口數量除極個別地區略有下降外，其余都在劇增；另一方面，各地區本縣、市內的流動人口數量仍在大幅上升。

1.1.2 流動者以農村剩余勞動力為主，流向上仍舊是從農村涌向城市，從欠發達地區流向發達地區據農業部調查統計，截至2007年，我國外出務工的農民已經超過1.5億人，部分鄉村由于精英流出太多，以致在家鄉務農的人主要成為“603861”部隊，即老人、婦女和兒童。國家統計局的相關統計資料亦顯示，我國流動人口從流向上呈現以下特征：①以近距離的省內流動為主體；②從經濟欠發達地區向經濟發達地區流動；③主要從鄉村向城鎮流動。

1.1.3 流動者素質、技能水平并無明顯提高，從事的基本上仍是“3D”職業“3D”是英文單詞“Danger、Difficult、Dirty”的縮寫。所謂“3D”職業即指危險性大、做起來比較困難、對城市人來說相對骯臟的職業。農村流動人口外出后的主要職業大多是城市人或國有企業的人不愿意從事的體力工作。他們外出只是從原來的鄉村換到另一個可以賺錢的地方而已，而且由于職業的性質，他們自成“圈子”或成為城市的“邊緣群體”，很難與城市人融合。因此流動人口的素質的技能并沒有在高頻的流動中得到提高。

1.2 農村人口流動的成因分析

1.2.1 社會全面轉型是人口流動的總背景社會轉型是指人類社會由一種存在類型向另一種存在類型轉變，意味著社會系統內在結構及其各方面全面而深刻的革命性變革。從社會形態變遷上看：中國社會正在從傳統社會向現代社會、從農業社會向工業社會、從封閉性社會向開放性社會的社會變遷和發展。也正是在這一背景下，農村人口流動速度日益加快，數量越來越大。

1.2.2 國家有關政策的放寬和城市門檻降低是農村人口流動的前提條件政策在中國經濟社會生活中的作用和地位歷來是十分重要的。對于人口流動來說，政策的威力是強大的。長期以來，受戶籍制度和勞動用工制度的影響，人口的流動，特別是勞動力的自由流動，受到了人為的限制。改革開放從政策上為城鄉人口流動開了綠燈。

1.2.3 剩余勞動力大量增加是農村人口流動的根本原因隨著改革開放和在農村的普遍推行，農民的生產積極性和勞動生產率大大提高，人口與土地資源的矛盾日漸突出。以四川省為例，全省人均耕地已不足0.9畝，只相當于全國平均水平的2/3，全省4500多萬勞動力一年中約有一半時間沒活干。同時，全國農村中每年還有大批青年男女陸續進入流動年齡。1978年以來，農村新增勞動力平均每年在900萬人以上。農村對剩余勞動力的巨大“排斥力”逼迫他們向非農產業轉移，向城鎮轉移。

1.2.4 城市建設或城市化發展對勞動力的大量需求使農村人口流動成為可能八十年代中期，城市經濟改革與發展全面展開，城市開發建設的一系列投資優惠政策出臺。按照1978年的價格口徑，從1980年到1987年的七年間，城市投資額年均增長率為17.30%。固定資產投資額的逐年遞增，導致基本建設規模迅速擴大，從而造成城鎮建設對農村勞動力的大量需求。到1988年，建筑業人數中農村勞動者達總數的60.39%。在新增勞動者中，來自農村的達86.46%。

1.2.5 經濟利益的誘惑是農村人口流動的直接動力長期以來，農村生活條件差，經濟來源路子窄，經濟利益誘惑、外出打工賺錢成為農村人口流動的直接動力。杜鷹、白南生等曾在《走出鄉村――中國農村勞動力流動實證研究》中即充分論證了“農民工外出的動機絕大多數是賺錢”。

2農村人口流動造成的新時期鄉村治理性困境及其表現

人口流動意味著人力、資金、技術以及需求等資源的再配置，因此是社會發展的一個重要變量。近代以來，中國的人口流動大致經歷了這樣三個階段：“不離土不離鄉”、“離土不離鄉”、“離鄉又離土”。而改革開放以來，絕大多數農民離開農村離開土地以后就不想再回去了，這樣就造成了鄉村發展的相對“空心化”，給鄉村治理帶來了一系列問題。

2.1 高頻人口流動使鄉村穩定備受挑戰首先，農村流動人口外出的主要動機是掙錢，但是他們不一定都能夠尋找到正當的掙錢的機會，其預期目的與現實會產生差距。其次，由于經濟、社會、文化等各方面因素，農村流動人口往往得不到公正的對待，甚至處于被歧視的地位，從而激起內心的不滿。第三，現代意義上的自由是做法律允許做一切事情的權利，自由必須守法。但從鄉土社會的角度看，自由就是不受任何制約。農村流動人口作為掙脫了土地束縛的“自由人”，對現代自由的真諦理解很少。第四，傳統鄉村較穩定，是建立在有勞有得，欲望不高的基礎上。他們進城后，發現城市人并不比他們勞累，生活卻比他們好得多，城鄉差距使他們的心理失衡；城市的繁華生活使他們的欲望急劇膨脹，而他們的消費能力十分有限，從而加劇心理失衡。第五，由于城市管理規則的不完善，農村流動人口的正當權益得不到保護，甚至經常上當受騙，他們往往只能尋求最原始的方式――暴力來處理各種糾紛。只要稍加分析，我么就能看到，在現有體制下，進城農民真正“進城”的是其廉價的勞動力，而勞動力的醫療、教育、住房、培訓等社會權利卻被拒之“城”外。絕大部分流入城市的農民并沒有融入城市主流社會，而是作為“邊緣人群”處于有流動無規則的態勢。當許多人被迫回流于鄉村后，他們把傳統鄉土秩序已經遺棄，而現代城市文明規則和秩序卻尚未內化。因此，他們作為特殊群體，便嚴重沖擊著鄉村社會秩序，影響社會穩定。

2.2 大量人口流動使鄉村人口結構“空心化”趨向嚴重所謂鄉村發展的“空心化”，是指支撐鄉村可持續發展和文明轉型的資金、技術、知識、人才和需求等資源大量流失，鄉村治理可利用的手段嚴重匱乏，從而陷入鄉村發展的困境。不可否認，在農村人口流動中，一些農民精英往往寓資金、技術、知識和人才于一身，并對城市文明形成強大的親和力。他們與農村的聯系僅僅是戶籍和身份證，隨著戶籍制度改革，他們與原住地的聯系會完全中斷。在這樣的情況下，農村人口結構日益趨向“空心化”，留守農民中就出現了“603861”部隊，即老人、婦女和兒童，從而嚴重制約鄉村的發展。

2.3 土地經營分散化和使用權的絕對化大大限制了三農問題的解決農村人口流動并未帶來農地經營的“規模化”。20世紀90年代形成的“民工潮”，在一定程度上緩解了我國人地關系高度緊張的局勢。農村剩余勞動力的大規模流動，成為農村土地通過規模經營獲取社會平均利潤的必要條件，但并非充分條件。實踐表明，在當前我國農村土地制度仍舊實行家庭承包制的情況下，農村人口流動并未帶來土地流動。造成如此窘境，原因主要是國情所致。我國一直呈現人多地少的緊張局面，人地關系“剪刀差”式的發展趨勢直接造成我國耕地資源結構的嚴重失衡。在人口壓力下，土地對于農民而言，首先表現為“生存資料”，活命的基礎，而不是“資源優化配置”的生產要素，農地所承載的社會保障功能在逐漸“超越”其生產功能。土地的家庭承包，不僅造成土地的細碎化、分散化，難以形成“規模經營”可持續發展，而且造成土地難以流轉，難以按資本、技術、知識相對優勢來配置土地。農民流動造成的土地撂荒、拋荒等現象，直接影響農業勞動生產率和農村的健康有序發展。

2.4 人口流動加速了鄉村社會的分層，社會整合程度降低，治理難度加大流動加速了農民經濟收入差距的拉大，進而加速了鄉村社會的分層，這種貧富差距帶給留守農民更大的“失衡感”。而流動使農民的現代性提升傳統性下降，誠如周曉虹所說：“農民流動本身就是一所培養農民現代性的大學校。”國內外學者的實地調查研究也表明，流動會促使農民現代性增強與傳統性削弱。城市生活參照系的絕對優勢使未流動農民內心逐漸產生并積聚起一種強烈的“不斷增強的受挫感”。“他們感受到的是他們與城市居民之間的生活差距并非因經濟發展而帶來一種縮小，現實使未流動農民的‘期望―收益比’變得無法彌合”這些都直接導致了農民對現有權威政治的疏離和文化認同下降，加大了社會治理難度。

3多措并舉，共同架設走出鄉村治理困境的橋梁

在構建現代社會的進程中，鄉村治理結構的重建，亟待政府、社會及鄉村等對現有社會資源重新配置和組合，尤其是政府要不斷完善已有制度安排并適時進行制度創新，加快城鎮化建設的速度，加大對農村的投資力度，盡快走出農村的治理的困境。

3.1 加快建立健全鄉村社會保障制度，規范鄉村社會結構改革開放后，隨著家庭承包責任制的實施，農民的醫療、教育、養老等社會保障也逐步“土地化”。高頻的農村人口流動改變著農村原有的社會結構，伴隨著鄉村精英階層的外流，長久居住在農村的人口已一步步趨向老齡化、婦女化和兒童化。因此，政府應加快鄉村社會保障體制的建設，盡快建立健全財政投入機制和出臺制定社會資金回流鄉村的導向性政策。全面保證政府對鄉村財政投入的連續性和穩定性， 充分發揮政府在社會資源配置中的作用。

3.2 加大對農村農業的投資力度，全面推進社會主義新農村建設當前農村農業發展滯后的主要原因之一就是資金缺乏，科技落后，農村精英的大量流失。因此，政府部門應加大對農村農業的投資力度，建立健全農村的公共衛生設施，教給他們資金運作和賺錢的方法，加大對農村各項政策實施情況的監督，同時輔以科技扶持，引導農民在技術創新上走出發家致富路子，全面推進社會主義新農村建設。

3.3 加快城鎮化建設步伐，縮小城鄉差距，促使社會資源有序流動城市化是現代化的重要特征。縮小城鄉差距已成為鄉村治理走出困境的必然選擇。由于我國特殊的國情，我國城市化的道路應當以積極發展小城市為主，走小城鎮化之路。為此，各級政府就應該在統一規劃的基礎上，制定優惠政策以吸引那些有經濟實力但不再從事農業生產的人口聚集到小城鎮。通過小城鎮建設促使社會資源有序流動，不斷縮小城鄉差距。

3.4 建立健全農村土地流轉機制，促進土地“規模化”經營建立在土地的家庭承包經營基礎上的統分結合、雙層經營體制是中國農業的基本經營制度。隨著經濟社會的發展，家庭經營的內涵發生了變化，農業生產的專業化、商品化、市場化程度大大提高。因此，面對農村人口大量外流，部分土地無人經營、管理的現象，政府應加速建立健全農村土地流轉機制，從根本上促進土地的專業化和規模化經營，解決流動人口面對土地的困境。

3.5 加強鄉村教育資源開發力度，塑造現代農民，強化鄉村治理的內生變量鄉村的主體是農民，農民的狀況如何，將直接影響鄉村治理的成敗。加強鄉村教育資源開發力度，不斷提高農民素質，塑造新型農民，已成為鄉村治理成敗的關鍵。只有改造農民、教育農民、提高農民素質，才能改變農民的地位，實現農民的解放，才能釋放作為鄉村治理主體的農民的積極性、主動性和創造性，才能在此基礎上由傳統農民過渡到現代農民。目前就是要大力推進農民的教育培訓，逐漸消除農村的文盲半文盲現象，培養一大批有知識、懂技術、會管理、明法律的農業勞動者。并通過教育破除各種陳規陋習、等級觀念、封建殘余，樹立民主、法治、平等的現念，全面造就具有現代商品市場意識的新型農民。使農民成為鄉村治理的真正主宰。

總之，鄉村治理不能離開農民來進行，而不改變農民長期以來形成的某些落后觀念和行為方式，不僅難以提高農民的社會主義覺悟，也談不上鄉村的現代化。作為鄉村社會主體的農民綜合素質的提高，不僅是鄉村社會全面發展的重要保證，而且也是鄉村治理的重要內容和鄉村治理成功的重要標志之一。

參考文獻：

[1]徐斐．社會轉型時期的行政改革與發展觀[J]．甘肅行政學院學報，2000，（2）.

[2]張曉山．簡析中國鄉村治理結構的改革[J]．管理世界，2005，（5）．

[3]杜鷹，白南生等.走出鄉村――中國農村勞動力實證研究[M].北京：經濟科學出版社，1998．

[4]徐勇．掙脫土地束縛之后的鄉村困境及應對――農村人口流動與鄉村治理的一項相關性分析[J]．華中師范大學學報（人文社會科學版），2000，（2）．

[6]周曉紅.現代化進程中的中國農民[M].南京：南京大學出版社，1998.

篇5

一、指導思想

以新時代中國特色社會主義思想為指導，深入踐行綠水青山就是金山銀山理念，緊緊圍繞鄉村振興戰略總目標，按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的要求，統籌規劃、協調發展、激發美麗鄉村內生活力、凸顯美麗鄉村建設人文內涵，促進美麗鄉村互通共享，為決勝脫貧攻堅、全面建成小康社會和鄉村振興提供基礎保障。

二、目標任務

堅持因地制宜、突出重點、分類推進的原則，將美麗鄉村建設與“四大板塊”（脫貧攻堅、鄉村振興、農村人居環境整治和鄉村治理）有機融合，扎實推進四項工作。

（一）全面完成2019年度美麗鄉村中心村建設任務。對照省美麗鄉村中心村建設標準，加快在建工程和環境整治進度，加速推進產業發展工程，提升鄉風文明和村民自治水平，完善檔案建設與管理，高質量完成2019年度15個省級中心村的建設任務，確保第三季度順利通過省級驗收和民生工程績效評價。

（二）加快推進2020年度省級中心村建設。根據省委農工辦《關于印發2020年度全省美麗鄉村中心村建設名單的通知》和2020年省級民生工程任務安排，對照標準，因村施策，細化工作方案，科學推進2020年度10個省級中心村建設，確保年內完成整治類、工程類建設任務，并同步建立村民自治組織和長效管護機制。

（三）全面完成2020年度美麗鄉村示范村建設任務。在2019年創建示范村的基礎上，對未完成省市驗收的12個村，抓緊?差?缺，完成各項建設任務，確保上半年通過省市兩級考評驗收，成功創建8個示范村、4個重點示范村。

（四）著力提升美麗鄉村暨示范村長效管護水平。全面開展已建美麗鄉村中心村暨示范村的長效管護與運行“回頭看”，建立健全監督和運行機制，落實保障職能和管護責任。將美麗鄉村暨示范村的長效管護與農村人居環境整治、脫貧攻堅“六凈一規范”、正威振風超市評比和新時代文明實踐中心建設等有機結合，以管促治、以管促新，以管促美。同時著力提升村內自治、德治和法治水平，進一步提升美麗鄉村暨示范村建設的品位，使其真正成為農村人居環境整治的優質樣板，鄉村振興的活力源泉。

三、方法步驟

（一）合理規劃（1月-3月底）

1、宣傳動員。各鄉鎮可采用會議、廣播、標語、明白紙、流動宣傳車等多種形式，廣泛宣傳，營造氛圍，激發農民群眾參與美麗鄉村建設的積極性和主動性，發揮農民主體作用。

2、落實任務。按照推進在建、啟動新建、管好建成的總體要求，各鄉鎮對照標準，梳理任務，逐項落實。

3、制定方案。按照因地制宜、因村施策的原則，制定符合當地實際的美麗鄉村暨示范村建設工作方案，逐村細化具體實施步驟，明確建設內容、建設工藝、工作路徑、工作保障、責任分解和時限安排等事宜。

（二）環境治理（1月-12月）

1、集中整治（1月-3月）。結合“五清一改”村莊清潔行動開展村莊環境整治，階段性開展新建中心村暨示范村環境整治工作，著力提升在建和建成中心村暨示范村環境狀況。

2、持續實施（4月-12月）。建立健全鄉村環境整治和長效管護機制，加強督導力度，確保常態化運行。

3、督查檢查（6月下旬-12月中旬）。6月下旬對新建省級中心村環境整治進度和示范村創建驗收完成情況進行全面督查；12月中旬對新建美麗鄉村中心村實施檢查，并通報檢查結果。

（三）工程建設（4月中旬-12月底）

根據各村實施方案，梳理新建、在建和管護中心村工程類建設任務清單，明確項目和資金來源。示范村5月中旬應竣工各項建設工程，完成工程項目驗收，組織項目決算審計。各中心村對縣級下達新建項目，要盡快有序啟動，確保11月份主體工程全面完工，專項資金項目完成報賬。

（四）提升完善（4月-12月底）

開展建設工作“回頭看”，對基礎設施和公共服務設施等建設問題進行整改完善。依據美麗鄉村中心村和示范村檔案建設要求，及時對內業資料進行整理保存，其中示范村檔案應于5月底整理完成。

四、保障措施

（一）加強組織領導。各鄉鎮黨委政府要把美麗鄉村暨示范村建設作為“三農”工作的重要任務，強化領導意識，主要領導要親抓實抓、科學謀劃、統籌推進。

（二）部門鄉鎮聯動。美麗鄉村暨示范村建設涉及基礎設施、環保、經濟發展、精神文明創建等方方面面，各有關部門和鄉鎮要加強聯動，協同發力，形成合力。

（三）持續保障投入。一是發揮專項資金的杠桿作用，原則上每個新建省級中心村給予不低于150萬元的專項資金補助。二是加大涉農資金整合力度，繼續整合部分涉農項目資金，優先支持美麗鄉村暨示范村的基礎設施和環境整治工程建設。三是廣開渠道，加大招商引資力度，引導社會資本、能人大戶和優質客商支持建設、參與經營。

（四）保證建設標準。依據省級標準，省級中心村暨示范村要突出農戶改廁、污水治理和基礎設施配套等重點，抓好產業培育、鄉風文明和長效管護等工程，確保無漏無誤，軟硬件達標。同時要因地制宜，注重實效，防止貪大求洋等形象工程偏離建設標準。

篇6

關鍵詞:鄉村旅游;農村生態環境;協調發展

自20世紀八十年代,鄉村旅游在我國廣大農村地區蓬勃發展起來,現已成為我國旅游業的重要組成部分和促進農村社會經濟發展的重要支撐。據測算,2008年全國鄉村旅游接待游客超過3.85億人次,鄉村旅游收入達到573億元,農民直接就業達到495萬人,間接就業、季節性就業達到1,840萬人。然而,在鄉村旅游快速發展的同時,一個不容忽視的問題就是農村生態環境正經歷著前所未有的嬗變。為此,如何正確認識和處理鄉村旅游與農村生態環境之間的關系,已成為鄉村旅游乃至農村社會經濟可持續發展的重大課題。

一、鄉村旅游及農村生態環境

鄉村旅游是立足于農村,利用鄉村自然和人文景觀、農耕文化、農家生活、民俗民風等旅游資源,通過科學規劃和開發設計,為游客提供觀光、休閑、度假、體驗、教育、娛樂、健身等多項需求的旅游經營活動。它的生命線是鄉村性,表現為鄉村性的建筑、服飾、食品、田野、果園、環境等自然物質方面和鄉村的民俗傳統、鄉風鄉貌、語言文化、制度規范等精神文化方面,也即原生態的或鄉村性的生態環境,包括鄉村性自然生態環境和鄉村性人文生態環境。鄉村旅游的產生與發展有其深刻背景和時代使命,一是城市化、工業化快速推進,人們在物質生活不斷得到滿足的同時開始追求精神生活的滿足,同時也是城市居民迫于工作和生活的雙重壓力而渴望遠離喧囂的都市、回歸淳樸的自然,由此形成了對鄉村旅游的巨大需求動力;二是農村謀求脫貧致富,縮小城鄉差別,由此構成了鄉村旅游強大的供給動力。

我國鄉村旅游發展迅猛,目前已形成多種模式,根據《全國鄉村旅游發展綱要》(2009～2015年)(征求意見稿),我國鄉村旅游將“形成領域寬廣、規模較大、特色突出、發展規范的大格局”,成為新農村建設的重要載體,推動實現農村產業發展、農民增收和農村社會和諧穩定的三大目標。由此可見,我國鄉村旅游發展充滿機遇,前景廣闊。

二、鄉村旅游與農村生態環境互動關系分析

自鄉村旅游產生之時起,鄉村旅游與生態環境注定是不可割裂的,他們既相互促進又相互制約。農村生態環境是鄉村旅游的根基,沒有良好的生態環境,鄉村旅游發展就會受到制約。而作為衍生物的鄉村旅游對農村生態環境的影響則是非常深遠的,是二者關系中的最主要方面,也是我們應該關注的重點。

(一)鄉村旅游與農村生態環境互促共進

1、良好的生態環境是發展鄉村旅游的基礎。鄉村性生態環境是鄉村旅游的內核,是鄉村旅游的拉力源。鄉村旅游得以存在和發展的根本就是鄉村獨有的人居環境、田園風光、生活方式、民俗民風和生產活動等城市所不具備的要素。大凡鄉村旅游都是在鄉村自然生態環境優越、人文生態景觀豐富的地區發展起來的。如筆者所在的湖北省荊州市的桃花村鄉村旅游就是發端于曼妙嬌艷的遍野桃花;張新場村鄉村旅游則因楚國高等級貴族古墓葬熊家冢而插上騰飛的翅膀。全國各地鄉村旅游發展得好的地區,也都因有良好的鄉村性生態環境,如四川郫縣友愛鄉鄉村旅游是在發展園藝、盆栽、林果的基礎上嫁接鄉村旅游;浙江省淳安縣立足于優美的自然生態環境和特色民俗、節慶發展鄉村旅游;云南省根據生態性、民族性、地域性的差異,因地制宜、因勢利導,打造出鄉村旅游的多種不同發展模式。

2、鄉村旅游促進農村生態環境保護和建設。保護和改善鄉村生態環境是鄉村旅游的內在要求;同時,鄉村旅游發展增強了農村經濟實力,當地政府和農民有能力對旅游環境資源進行投資,提高資源環境質量。

(1)促進鄉村自然生態環境保護和建設。鄉村自然生態環境處于鄉村生態環境系統的中心層次,也是鄉村旅游吸引物的最直接表現形式。沒有清新和美的田園風光、自然和諧的奇山秀水、豐富多樣的動植物資源,鄉村旅游就會成為無源之水、無本之木。因此,鄉村旅游應充分認識到自然生態環境不能被破壞、不能被挪作他用,通過制定法律法規,推行綠色生產、保護農田、保護野生動物、關閉土法工廠和采礦廠等,有效地保護富有價值的鄉村旅游資源。

(2)促使鄉村人文生態資源得到最大程度的保護和改善。鄉村人文生態環境是鄉村旅游品位提升、內涵延伸的著力點,鄉村旅游開發主要就是對人文資源的開發。鄉村人文生態環境包含非常豐富的內容,比如古跡、古鎮、古建筑、飲食、語言、服飾、特產、手工藝、民俗、民風等。這些都是鄉村文化的魂寶,是深深吸引鄉村旅游者眼球的尤物,能帶給旅游者極大的體驗、教育、休閑、娛樂享受。沒有開發鄉村旅游之前,這些豐富資源可能會被埋沒、不受重視、遭受人為破壞或經歷風雨摧殘而日益破敗、凋毀,其巨大價值白白閑置或流失。許多鄉村旅游地正是認識到這一點,一些傳統的、“土得掉渣”的東西被視如珍寶,有效地被保護起來,如對歷史古跡、古鎮、古建筑進行復古修繕,對當地傳統習俗、特色有意識地加以保護,對那些瀕臨淘汰的民族手工藝加以繼承和延續。通過鄉村旅游的發展,祖先遺留下來的這些寶貴財富得以最大程度地被保護起來。

(3)促進村容改善。一是鄉村人居環境明顯改善。發展鄉村旅游就有了動力、能力和積極性去翻修或新建住房,就能主動要求改水、改電、改廚、改廁,就有了村鎮整體規劃的愿望,于是一些村容整潔、各具特色的旅游小城(村)鎮應運而生,鄉村旅游地村容村貌煥然一新;二是交通越來越暢通。過去鄉村交通的典型特征是“羊腸小道”、“泥濘崎嶇”、“坑坑洼洼”,“外面的進不來,里面的出不去”;開發鄉村旅游后,這種狀況得到極大改觀,鄉村旅游地基本實現了村村通公路,且基本改道拉直;三是綠化走進鄉村人家。過去綠化似乎只是城市的專利,鄉村就是“土里土氣”。開發鄉村旅游后,人們在村落道路兩旁植樹,在自家庭院種花種草,美化家園,努力營造出更加清新、優美的村容村貌,綠化在鄉村愈益受到青睞。

(4)促進鄉村文明程度提高。一是掀起了農民求知熱。受鄉村旅游的外來影響以及從業素質需要,學文化、學技術成了農民的自覺行動,許多村民學起了普通話,甚至外語和電腦,互聯網也已進入一些農民家庭,成為他們收集和傳遞信息的重要手段;二是農民環境意識大大提高。可觀的收益使農民認識到了鄉村旅游的重要性,也意識到環境的重要性,農民對自然環境的保護意識由從前的不感興趣、不關心發生重大轉變,環境保護成了農民的自覺行動,注重衛生健康也成為農民的一種生活習慣;三是鄉村生產生活方式文明化發展。鄉村旅游的外來和示范效應明顯促進了鄉村居民思想觀念的更新和開放,農民樂意嘗試和接受新的生產方式方法,提高生產技術水平;也有意識地參照城市模式改掉陋習,養成衛生習慣,形成文明化的生活方式;四是農民的精神面貌也發生了巨大變化,生活積極性提高,樂觀熱情,熱愛家園,在旅游鄉村,人與自然顯得日益和諧。

(二)鄉村旅游與農村生態環境相互制約。農村生態環境保護和建設滯后制約鄉村旅游的發展。沒有優越的鄉村性生態環境,鄉村旅游自然難以啟動。啟動了鄉村旅游后如果不對生態環境進行有力保護和建設,則鄉村旅游必定難以持續發展。鄉村生態環境是脆弱的,很多地方發展鄉村旅游過程中缺少對生態環境的足夠重視,面對急劇膨脹的相對于未開發旅游之前的成倍數增加的人流、物流、車流所帶來的各種污染無所作為,特別是農家樂旅游,普遍存在污染排放無節制、無處理的情況。如武漢市梁子湖因湖泊周邊的旅游賓館飯店和農家樂的污水,以及水上游覽活動船舶的油類污物直接排入湖中而受到污染,有旅游經營活動的東側水域水質明顯較無旅游經營活動的西側水域差,這樣不僅使得人們對旅游地的環境印象大打折扣,而且還要為“先污染后治理”付出巨大代價,可能形成被動保護局面。此外,開發鄉村旅游后如果不對鄉村性生態環境進行深入挖掘、加強建設,也極易失去吸引力。特別是鄉村旅游資源的文化內涵,如果不突出,鄉村旅游很難持續興盛。如湖北荊州市桃花村鄉村旅游由于缺少深度開發,只能在桃花盛開的前后若干天形勢火暴,而一年中的其他300多天游客無幾,非常冷清。

(三)鄉村旅游給農村生態環境帶來巨大沖擊。鄉村旅游往往肩負當地“以旅扶貧”、“以旅促農”的重任,在經濟增長的趕超心態下,極易短視,一味追求短期經濟效益。若鄉村旅游的開發、發展未經調查研究、科學論證,忽視環境影響評價與區域規劃,缺乏科學管理、監控,將導致生態環境諸多負面效應。

1、鄉村自然環境壓力增大。主要表現為:(1)環境承載力超標。每個旅游地具有明顯的游覽時間集中性,每個旅游地都有一定的環境承載力。外來人數增加,意味著環境承載量擴大,對環境產生負影響,環境效益逐漸減少。當旅游人數的增長超過環境承載力時,旅游環境將遭到破壞甚至嚴重衰退。(2)大量污染物產生。鄉村旅游帶來陡增的人流、物流,產生大量的污染物,嚴重污染水體、土壤、植被、大氣。一是固體廢棄物污染。主要是指生活垃圾,包括各類塑料制品及包裝物(塑料袋飲料瓶、快餐飯盒等),還有爐渣、煤灰、廢紙、口香糖等;旅游區內的飯店、旅館產生的有機垃圾,包括剩茶剩飯、瓜果皮核、菜根菜葉、人畜禽糞便、動物尸體等,這些廢棄物如果未經處理而隨意堆放,則對水體、土壤、植被等都將產生嚴重污染;二是廢水污染。生活污水在沒有處理設備的情況下直接排入河道或房屋周圍,直接污染水體、土壤和植被。(3)能源和水等資源消耗量大,存在浪費現象。大量客流、車流的進入,旅游地水、電、燃料、日用品、糧食等用量大增,而且大多處于無節制狀態,生活資源壓力大,有悖于節約型社會建設精神。

2、環境退化和生態破壞。不合理的土地利用,飯店、賓館和旅游設施工程建設會導致旅游區的自然景觀破壞、生物多樣性減少、環境退化、水土流失、洪災頻發等一系列問題。尤其是生態遭受重創,建設過程中過多使用推土機、挖掘機,有的干脆先將現狀夷為平地,再重新挖湖堆山、種樹鋪草、亭臺樓閣一應俱全;或盲目模仿城市園林綠地的造景手法,追求高檔次、大投入,或南轅北轍,北方地區模仿江南景致,南方地區模仿蒙古牧區景觀,對現有地形、植物、池塘、衍生物等進行大肆破壞。旅游者過度地利用脆弱的自然環境,對自然生態也是一種嚴重摧殘,如在旅游地過分踐踏草地致使野草死亡,隨意拍照、喂食和參觀野生動物會極大地改變動物的生活習性。

三、鄉村旅游與農村生態環境協調發展的思考

鄉村旅游與鄉村生態環境的互動關系中,互促共進是我們的根本目標,要求我們必須正確有效地規避二者之間的相互制約關系,關鍵的是要保護和建設好鄉村生態環境,減少鄉村旅游對鄉村生態環境的負面影響。這需要鄉村旅游各方共同努力,以生態環境保護和建設為前提,實現二者的良性互動及協調發展。

(一)地方政府要加強宏觀管理。鄉村旅游與鄉村生態環境協調發展是一個系統工程,政府必須擔負起統領者的重任,發揮好管理協調作用。首先,要做好鄉村生態環境和鄉村旅游之間的協調發展規劃。二者的協調,要求規劃先行,并在其指導下實現兩者的良性互動。政府部門要充分調查和研究,對交通優勢、資源優勢、環境承載力和市場潛力進行科學論證,做好鄉村旅游環保評估,突出環境效益,加強土地資源、水資源、動植物資源保護和水土保持,準確進行鄉村旅游的功能定位和產品開發。第二,各地要結合實際情況,建立健全鄉村旅游發展的環保法規體系,對鄉村旅游發展進行指導和監管,以保證鄉村旅游發展的正確方向和鄉村旅游資源的可持續利用。第三,要加強鄉村旅游的有序引導和扶持。要嚴格項目審批、環評、環保治理等制度,強化動態監督管理;加大生態環保的宣傳和教育;推進環保節能,支持節能節水減排,倡導低碳旅游方式;對鄉村旅游環保投入給予必要扶持,重點是環境管理體系建設和污染治理基礎設施建設的資金支持;構建行之有效的協調和監督機制,可成立鄉村旅游發展專門工作組,形成鄉村旅游環保工作合力。

(二)鄉村旅游地必須堅持綠色環保、內涵型經營。各鄉村旅游地經營者(包括企業、農村社區和農民)的作為直接影響和作用于鄉村生態環境,他們是鄉村旅游生態環保措施的身體力行者,肩負著旅游地生態環境保護的重任。因此,鄉村旅游經營者要堅持生態環保經營理念,不斷提升自身環保意識和素質,積極配合當地鄉村旅游整體發展規劃和環保要求,不亂排亂放廢棄物,節約用水、節約能源,積極利用新能源、新材料,廣泛運用節能節水減排技術,積極發展循環經濟,創建綠色環保鄉村游;要以身作則,引導和監督游客行為,自覺保護生態環境;可于旅游地入口、景點及設施邊緣等重要場所樹立醒目警示標牌,適時恰當地提醒游客保護生態環境。同時,鄉村旅游地應密切關注景區游客容量,協調好游客集中期間的各項工作,使游覽活動處于環境承載力允許的范圍之內。此外,鄉村旅游不能只向自然環境要效益,我們必須充分挖掘其文化內涵,以豐富深厚的文化生態提升鄉村游的魅力,實現可持續發展。

(三)鄉村游客應加強環保自律。游客作為鄉村旅游的消費者,其行為方式同樣直接影響和作用于鄉村生態環境,是外來的重要影響因子。因此,鄉村旅游發展和鄉村生態環境保護更要靠廣大旅客支持,游客應該提高意識,遵守社會公德和旅游地規章制度,自覺保護生態環境。

主要參考文獻:

[1]中國政府網.旅游局就“全國鄉村旅游發展綱要”公開征求意見.2009.7.2.

篇7

關鍵詞：鄉村社會；法律選擇；不知法；知法

一、是法律選擇鄉村社會還是鄉村社會選擇法律

（一）鄉村規范與國家法的矛盾

隨著社會法治建設的不斷深入、社會治理結構的重新審視，一時間，原本相對獨立的鄉村社會也被納入到這種新的社會秩序構造中來。鄉村社會固有的、傳統的鄉村規范體系“曝光”于國家法治建設面前，面對這一看似與國家法治建設格格不入的東西，究竟怎樣協調平衡成為現階段不斷討論的話題。什么是鄉村規范，有的學者稱為“民間法”、有的學者稱為“習慣法”、還有的學者稱為“軟法”等。無論稱其為何，基本上在傳統性、民間性、內部性等方面達成一致。①目前，就鄉村規范與國家法之間的關系上，大多數觀點認為：“鄉村規范屬于非國家法，具有一定的適用范圍和地域性，國家法要吸收一部分鄉村規范；而鄉村規范也要向國家法靠攏，逐漸將部分鄉村規范上升到國家法的層面”。持這種觀點的往往前后自相矛盾，在前面承認鄉村規范具有一定的適用范圍而之后要上升到國家法。因為既然作為國家法，就必然具有普遍適用性或普遍指導意義，然而鄉村規范只在一定地域內部人們基于身份關系或者血親關系而形成的長時期的、延續的約束本地域人們行為的規范法則。自然這與國家法的基本特征相違背，又怎能具有普遍的適用性。還有部分觀點認為：“鄉村規范與國家法格格不入，自然要實施國家法廢除鄉村規范，要在鄉村社會中依照國家法來為一定行為或不為一定行為”。對此，這種觀點是法律萬能論的體現或者說是法律中心主義的表達。任何社會，都有其自身發展的規范約束，倘若社會只能依賴于法律，可想社會將會凝固，陷入一片拘謹當中，整個社會的發展會受制于各式各樣的條條框框當中，這樣的社會會發展？那歷史是如何進步的？因此，這種觀點完全否定了社會變遷發展的連續性，忽視了歷史的進步性，陷入法律萬能論當中。基于上述兩種具有代表性的觀點，筆者認為：鄉村規范首先是一種文化，是一種法律文化，既然作為一種文化必然具備傳統性、延續性的特點。而且這種文化是約定俗成的，一般不會輕易做出改變[1]。賦予其法律文化的內涵，是因為在文化的大系統中，鄉村規范起到了法律的作用，盡管這種作用在現代觀念當中有時顯得不可思議或難以理解，但是對于一個充滿鄉土氣息、人員流動緩慢的地方而言是最適合不過了。其次，在鄉村社會中，規范的選擇是基于人們的偏好，就好比一個消費者在選擇商品的時候會綜合考慮自己的經濟能力、商品的性價比、用途等等，最后在琳瑯滿目的商品中選擇最優化的商品。再次，與其說是選擇規范不如說是選擇文化，因為在一個相對封閉的地域內，長期基于身份關系建立的熟人社會已經形成，面對國家法的不斷沖擊下，其往往表現出抵制或不認同。這種抵制或不認同不是兩種社會治理結構的博弈，是兩種文化之間的較量，它們各自表達不同的意愿，國家法所表達的是“做到有法可依、有法必依”；而鄉村規范表達的則是“鄉土社會的鄉土正義、熟人社會的連續性”。因此，兩種不同的意愿表達不存在吸收與被吸收的關系，也不可能存在優劣之分，只是文化所體現的不同的社會治理模式，而且在短時期內這是不能消除的，也是社會發展正常的表現。

于是乎這并存于社會中的兩套規范體系被廣泛熱議。如果說非將鄉村規范吸收于國家法之中，這多此一舉。當然，并不是說不能吸收，這就必須要考慮效益問題、在吸收的過程中成本與收益是否成正比等問題。筆者認為：鄉村規范在一定地域內起到的規范約束作用見效快、人們普遍認可和信服。它是一種社會延續的產物，完全可以由國家法來實施外部監督和適當改變（這里說的改變是不改變鄉村規范的本質內核，使一些不符合現代法治要求的規范趨于合法化）。不必排擠鄉村規范使之沒用存在的空間，也不必完全廢除，況且既然說其是一種文化，它是一種深埋人們內心的東西，已經根深蒂固于鄉村社會之中沒辦法廢除之。因此，在既要建設法治又要面對鄉村規范的矛盾中，可以采取國家法對鄉村規范的外部監督使其在不改變原有文化內核的同時逐漸合法化，并存于社會主義法治建設中。

（二）鄉村社會的法律選擇與法律選擇鄉村社會的矛盾

初看這句話似乎有些矛盾，其實不然。“鄉村社會的法律選擇”中，這里說的法律是廣義的概念，包含了鄉村規范。而“法律選擇鄉村社會”，這里的法律僅指國家法。也就是說，前面是從靜態的角度闡述國家法與鄉村規范的矛盾，這里從動態的角度去闡釋。在不斷進行的法治建設中，鄉村社會也擺脫不了法治框架的干預。在這一過程中，鄉村社會表現出消極、抵牾的態勢，但國家法的強行進入使得原本不愿意接受的鄉村社會只能被動去接受這些看起來條條框框的東西，至少是表面上接受了。原本傳承的特有文化受到了國家法的影響，鄉村社會開始反思其本域內的規范，試著去接受國家法。然而，在“試用行”中，鄉村社會發現本土社會不適應強制的、冷冰冰的東西，對于國家法的強行介入，以往存在于鄉村社會固有的社會治理結構受到沖擊，熟人社會受到國家法的外在束縛。所以，每當鄉村社會發生一些糾紛矛盾時，他們還是會依賴于長期傳承的溫和、高效、便捷的鄉村規范。因為，固有的社會狀態是長期保持的結果，他們所追求的不僅僅是法律上的公正，更多的是鄉土的公正[2]。一旦國家法適用其中，就會僵化保持已久的社會氛圍，而且很難恢復其共同維持的社會秩序，后續問題要比現實糾紛重要得多。所以，建設法治社會不僅僅是政策性的，更多的是多元化的，不僅僅是國家法的強行推行，不單單是法律宣傳、法治教育等停留在表面化的措施，更多的要考慮基層社會，尤其是鄉村社會的社會環境、文化狀況、人員文化程度、當地鄉村規范等等一系列實際因素，倘若只是盲目地追求法治化的指數、指標的完成百分比這只是一時麻痹公眾的眼睛，沒有從根源上實現法治建設。如果一味的把國家法作為法治建設的重要手段，每當出現一些事件時就批評社會法制不健全、體系不完善等制度性的原因，那么社會將受到各種條框的約束，每個人行為時考慮的因素往往比不為行為的成本要大，故而人們更多的去選擇小心謹慎辦事，一旦稍有不慎，將會有法律制裁。試問，這樣的社會怎么發展怎么進步？

二、知法還是不知法

目前，每當鄉村社會出現發生一些棘手的案件時，總是批評該地區法治建設落后，百姓法治觀念欠缺等一系列論斷。而且這種論斷似乎成為當今正統的論斷。初看這樣的觀點，覺得有些道理，但細細推敲，會發現一些問題。（一）對個案的分析趨于表面化，沒有具體問題具體分析，而且這種觀點呈現出一種公式化、套路化的姿態。（二）政治性色彩濃厚，往往這些腔調出現在政府公文或者新聞報道中，這就使得這類語言得到“普及”為人所熟知。每當發生于鄉村社會一些案件時，究其原因時，這些套話就躍然而起。（三）這種觀點呈現出擴大化、覆蓋化的趨勢，缺乏對個案的深入分析，因為每一個案件的發生表面上看似相同或相似，但究其原因都會有各自不同的背景。僅僅從表面上類推一些相似案件就套用這種觀點似乎有些不負責任。當然，我并不否認在分析案件時可以比照相類似的案件，比照分析只是方法，但是不能套用結果。

多年來，我國的普法工作沒有停止，難道是普法工作沒有做好？還是另有原因？按照上述公式化的分析，就會得出這樣的且是這樣的結論：

這樣的程式化的推導只是表面上符合邏輯，但缺乏理論支撐，不能讓人信服。當然很多時候也不排除一些基層地方（特別是偏遠山區）可能確實不知法，但這樣的面積畢竟很小，不能肆意擴大。就一些案件而言，根本不是不知法這樣簡單的原因所致的。當違法者與受害人面對可能要受到國家發的制裁時，就會選擇作出一種充滿文化意蘊的理性選擇[3]，選擇鄉村規范更有利于恢復打破的社會關系，更有利于恢復以往的熟人社會。通常這樣的選擇被看作是不理性的、越軌的，但是其實是處于他們的理性選擇。不是他們不知法，更多的是一個利益的權衡與選擇。因為他們知法才會去平衡去選擇，倘若真的不知法，還會去權衡嗎？去選擇嗎？這時是沒有退路的，唯一的選擇就是國家法。因此，針對目前出現的這樣觀點，認為鄉村社會不知法是缺乏依據的。

在社會的發展中，社會治理方式不同也是正常的，畢竟社會是一個文化表達載體，不同的地域所表現的文化不同。知不知法只是人的一種主觀認識，而文化的存在是客觀的，如果過分追求社會對國家法的認知，無疑是要通過主觀的改變去改變客觀存在，這是不可能實現的或者說是一個漫長的過程。法治建設不僅要把目光放在國家法的健全與完善，還需要考慮現實的廣大鄉村社會內部實際情況，正確看待鄉村規范、正確處理國家法與鄉村規范的關系、正確認識鄉村社會的文化底蘊。（作者單位：1. 寧夏大學政法學院；2.新疆生產建設兵團第十師巴里巴蓋墾區人民法院）

注釋：

① 謝暉教授稱之為為“民間法”，高其才教授稱之為為“習慣法”，羅豪才教授稱之為為“軟法”

參考文獻：

[1] 梁治平.法辨[M].廣西：廣西師范大學出版社，2015.

篇8

2020年創建文明城市常態化建設工作總結經驗做法亮點成效

初冬時節，行走在x的大街小巷，陣陣清新的文明之風襲面而來，看到的是真誠互助的凡人善舉，聽到的是明德惟馨的天籟之音，感受到的是社會主義核心價值觀宣傳教育的濃厚氛圍……處處文明之景，仿佛涓涓溪流，給人善與美的力量。

2017年11月，在中國文明網公布的第五屆全國文明城市名單上，x赫然在列，一座水城多年的創建之夢終成現實。

文明沒有終點。成功奪牌之后，x又踏上了新征程——以成功獲得全國文明城市榮譽為新的起點，全面推進文明城市常態化建設，努力推動文明城市工作在更深層次、更廣范圍、更高水平上落地生根、開花結果，為x打造資源型城市轉型中國范例提供了強大的精神動力和道德滋養。

一、x不改，深化文明建設

文明，一座城市的內涵所在。

x市委、市政府始終將文明城市建設作為中心工作，特別是把全國文明城市常態建設作為有利于在更高層次、更高水平上提升城市綜合實力和核心競爭力的重要內容，作為深入落實以人民為中心的發展理念，加快建設“x水城、美麗

x”的最好實踐。隨著“不忘x、x”專題教育深入開展，x把文明城市常態建設作為對專題教育成效的檢驗，認真檢視文明創建存在的問題和弱項，扎實開展文明城市建設“查問題、補短板、促提升”行動，把群眾參與建設的積極性調動起來，把各方合力凝聚起來，切實提升文明創建工作水平。

建立健全常態建設機制，制發《關于建立健全文明城市建設工作長效機制的意見》，調整完善文明城市建設工作領導小組辦公室和常態建設工作部，全力推進“提升工程”，推進城市管理由創建模式向建設模式轉變；嚴格落實《文明城市常態管理考核辦法》，對全市115個單位進行目標考核，對30個重點責任單位實行月度排名、末位約談，通過檢查督導和組織第三方測評等形式，推動實地測評點位全方位提升對標創建水平；扎實開展文明村鎮創建工作，制定《推進文明村鎮創建工作方案》，以文明村鎮“2+10”創建為抓手，扎實推進文明村鎮“十個一”創建工作，組織開展文明村創建工作拉練評比等活動，評選文明村創建工作示范村，提高農村精神文明建設水平。馬x村被評為全國文明村鎮后，全市共有專題省級文明村鎮6個、專題市級文明村鎮40個、x市級文明村鎮315個。

道德引領，筑牢文明根基

文明體現在方方面面，x深耕“文明”這方土地，從多方面做文章詮釋文明內涵。

抓典型示范，打造好人之城。該市落實好人好事“激勵+獎助”機制，擴大“x正能量”道德品牌影響力、吸引力。全力打造“x正能量”道德品牌，廣泛開展道德模范、x好人、文明家庭等評選活動，今年以來，有2人獲評專題好人稱號，4件事跡被評為專題市學雷鋒十佳事跡，2人被評為專題市級道德模范和提名獎。落實“激勵+獎助”機制，按照《x市公民道德建設基金管理使用辦法》，充分發揮基金的“倡樹典型、扶助好人”效應，對各級道德模范、x好人、學雷鋒十佳、志愿服務先進集體和個人進行物質和精神雙重獎勵，現已累計獎勵、扶助各級各類道德模范和身邊好人好事1400余件次，發放獎助金86萬余元。

抓文明涵養，廣泛開展群眾性精神文明創建活動。廣泛開展“愛我文明城·我做文明人”專題志愿服務活動，全市580余支志愿服務隊活躍城鄉，在冊燕趙云志愿者13萬余人，涌現出“市行政審批局黨員干部愛心志愿服務隊”“x村巧婦愛心志愿服務隊”“圓夢愛心協會”等一批優秀志愿服務隊，以春節、端午等傳統節日為重點，組織開展“我們的節日”等群眾性精神文明創建活動和“七一”黨旗紅詩歌演唱會、國慶節“我和我的祖國·我愛我的x”慶祝70周年群眾歌詠活動等一系列百姓喜聞樂見的專題活動共500余場次，豐富廣大群眾業余文化生活。

鑄文化之魂，打造人文之城。大力弘揚傳統文化、紅色文化，厚植紅色基因，筑牢文化根基，先后推出了《百姓醫生》等本土劇目，深入實施文化惠民工程，構建完善的公共文化服務網絡。宣傳發動廣大黨員干部和人民群眾積極參與文明城市常態建設，印制《市民文明手冊》《核心價值觀》宣傳折頁、《致市民朋友的倡議書》等宣傳資料5萬余份，在電視臺開設“文明在路上”專欄、在善行x微信公眾號開設“專題創城

常態創建”志愿服務等專欄，引導廣大市民做文明人、辦文明事、建文明城。加大公益廣告宣傳設置力度，打造城市道德景觀。構建“流動+固定+立體”三位一體設置格局，形成多渠道、多頻次、全覆蓋的宣傳聲勢，成為文明城市的道德景觀。

全民共建，城市面貌日新月異

在文明城市常態建設過程中，x全市上下萬眾一心、攻堅克難，鑄就了“團結一心、無私奉獻，敢為人先、鍥而不舍，攻堅克難、求真務實”的創城精神，形成了“城鄉聯動、全域推進”的良好態勢，x的城鄉生活環境發生了巨大變化，人民生活水平也隨之節節攀升。

深化城市提質行動，讓城市環境更美好。該市堅持建管并重，注重常態落實，深入開展市容市貌治理、交通秩序治理、市場秩序治理等全方位、多層次的城區治理，不斷完善交通基礎設施、切實加強城市管理，城市面貌形象、內涵品位等方方面面有了顯著提升；因地制宜，讓美麗鄉村更美麗。村莊美化進入常態化保持階段，全市完成鄉村文化墻繪制800余處，為文明村鎮建設增添了美麗和文化韻味；探索建立新時代文明實踐中心1個，新時代文明實踐所21個，新時代文明實踐站101個。該市

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[關鍵詞]鄉村旅游 生態 農耕文化 多元化

中圖分類號：G123 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2016）17-0148-01

前言

隨著經濟的發展，越來越多的人們開始追求高品質的生活。利用雙休日、節假日出去散心旅游，已成為多數家庭生活的一部分。城市旅游的飽和使人們把目光投向離家較近的鄉村。另外，由于發展鄉村旅游業是解決“農業、農村、農民”問題的重要途徑，中央以及地方對鄉村旅游業大力扶持。近些年，在政策扶植與市場導向的共同作用下，鄉村旅游業迅速發展，作為朝陽產業，發展前景一片大好。淮南市潘集區有發展特色鄉村旅游業得天獨厚的條件，應依托本地的區位、社會、資源、文化、客源優勢，綜合發展吃、住、行、游、玩于一體鄉村旅游業，促進當地第三產業的發展。下面根據潘集的具體情況，提出幾項發展特色鄉村旅游業的措施：

1、建設生態濕地景觀

潘集區煤田塌陷形成大面積水域，包括大大小小的水塘、水池、水坑、低洼地、沼澤濕地不計其數。除少數被開發建生態園，部分水塘被農民放養魚蝦外，大多還待開發。水生植物較少，周邊植物更是稀稀疏疏，或土壤或雜草叢生，冬天更是一片荒蕪。由于煤礦、農藥化肥、生活污水、垃圾污染等，一些水體與濕地不同程度受到影響。如果這些水資源與濕地通過生態恢復加以利用，建設大面積的生態濕地群，將成為潘集最寶貴的財富。可因地制宜養殖魚、蝦、鴨、鵝；種植淮南本地的水生蔬菜蓮藕、紅菱、白菱、芡實、荸薺、茭白等；綜合栽植本地常見或易活的水生植物、濕生植物，荷花、睡蓮、蘆葦、菖蒲、水蔥、再力花、水生鳶尾、美人蕉等。搭配卵石淺灘、生態鋪裝、木橋、景石、園林小品等綜合造景，建設生態濕地景觀。營造水草肥美，漁舟唱晚的怡人景色。這樣不僅能發展農業生產，還能促進旅游業的發展。像淮南焦崗湖濕地公園每年能吸引大量的游客，除了清波綠水蘆葦蕩、藍天白云翱翔的飛鳥，夏季更是有千畝之稱的荷花淀，煙霧朦朧、超凡脫俗的自然景觀成為焦崗湖濕地公園旅游的最大看點。與焦崗湖濕地相比，潘集區的濕地生態資源更豐富，可開發的旅游項目更多。應轉變傳統思想觀念，將煤田塌陷區變廢為寶，積極開發。濕地生態系統除了經濟、社會價值，還有著深遠的生態意義。9月1日開放的東辰濕地生態園，是在煤田塌陷區的生態恢復與治理的基礎上上建設起來的，目前已經吸引部分鳥類棲息或停留進食，被破壞的生態鏈條正在恢復。

2、發展賞花游

人們天花，通過賞花游來吸引游客所帶來的經濟效益已經顯而易見。如合肥的香草農莊，植物種植以香草類植物為主，山坡上的香草花海是農莊中最美的景觀。由此衍生出的香草類產品增加了經濟效益。成功的賞花旅游業都有自己的特色，最忌跟風，看人家種什么就種什么。要找到適合當地的切實可行模式。可以某類當地適合生長植物為主，打造主題類花卉游。為避免觀賞時間短，花種單一的問題，也要合理搭配其它植物，如荷花、油菜花、山茶花、迎春花、桃花、杜鵑花、梔子花、桂花、鐵線蓮、玫瑰、紫苜蓿、酢漿草、向日葵、鼠尾草、孔雀草、臘梅等，隨四季交替與變化營造各具特色春景、夏景、秋景、冬景，將植物的季相美展現得淋漓盡致。種植形式靈活采用叢植、片植、列植、孤植等種植形式。借鑒英國庭院花鏡種植方式，在路邊、林邊、籬邊、水邊，搭配巖石、園林小品等進行植物造景。這種種植形式以自然式為主，與中國鄉村景觀的氣質非常吻合。注重植物整體的高矮層次搭配、色彩搭配、不同季節的效果與植物自身美感的展現。

3、農耕文化的展現

農耕文化的展現是特色鄉村旅游業的核心部分。一方面，所有的農耕文化都來自于農業生產，生產性景觀的營造是農耕文化的最直接表現。根據不同的土質，規劃種植水稻、油菜花、桃樹、葡萄樹、有機蔬菜、潘集酥瓜、草莓等，既保留了農業用地，又能觀花觀果，營造鄉土氣息，還能發展果樹認領、瓜果采摘項目，增加經濟效益。另一方面，土生土長的風土民情、民間藝術，反映了勞動人民的生活面貌，也是農耕文化的重要部分。流傳于潘集的“花鼓燈”藝術，被稱為“東方芭蕾”。表演形式以傳統舞蹈為主，有著濃郁的地方特色，藝術形式受到業界專業人士的高度評價。在“花鼓燈”藝術上發展起來的“采蓮燈”被評為省級非物質文化遺產。每年舉辦的夾溝鄉農民體育文化節，是農民在農閑時舉行的大型體育文化活動，活動內容主要包括體育項目和文化藝術表演。充滿豐收節日喜慶色彩的踩街、舞獅，色彩鮮艷、造型樸拙的泥塑小老虎也具有濃郁的地方特色。應開拓思路，繼承與發揚傳統農耕文化的基礎上，發展現代文化產業。利用文化產業創造經濟利益。如在景區設計露天劇場，表演潘集傳統民間藝術；讓“健康、休閑、運動、時尚”的理念引領農民體育文化節，注重游客的體驗參與性；提供場所讓游客特別是兒童、青少年學習泥塑小老虎制作技藝，接受傳統文化的熏陶。

4、發展特色餐飲與民宿

借鑒四川新農村建設中的“微田園”與“農家樂”模式。在房前屋后的部分綠地種植有機蔬菜，為人們提供了新鮮蔬菜的同時，還能美化環境、涵養水分、增加空氣濕度，形成良性小氣候。在“微田園”、家禽養殖及其它旅游業的基礎上，發展“農家樂”。農戶自家種植的蔬菜、新鮮瓜果，養殖的土雞、土鴨，加工成飯桌上的美味，低投入，低風險，回報快。在旅游密集區可建美食中心，專買特色美食，如淮南牛肉湯、淮南豆腐宴、祁老大豆制產品、蘆集綠豆圓、糍糕。民宿的建造先試點后分期建立。根據市場需求、區位分析、客源分析，建造多種形式高品質的民宿，如農舍、鄰水別墅、山坡木屋、傳統建筑民宿、個性化民宿、主題性民宿。民宿建筑風格應體現中國田園建筑的風貌和農耕文化的內涵。延續傳統的基礎上，為滿足游客現代生活的需求，內部配套設施要完善。制定相關的衛生、餐飲、服務、監管標準，服務人員應接受多方培訓，提高素養與服務水平，確保為游客提供高品質的專業服務。讓游客不僅能欣賞到自然的田園風光，還能享受舒心愜意的居住環境。在這里中國鄉村特有的靜謐與樸實，會讓人遠離城市的喧囂與嘈雜，變得釋然。

5、其它措施

要促進地區鄉村旅游業的發展，基礎設施建設、景區配套基礎設施，如道路、路燈、水電、消防、公廁、垃圾箱、停車場等不容忽視。像潘集區煤田塌陷恢復治理的典型―后湖生態園，環境治理與景觀設計都取得了顯著的成果，是周邊市民村民短途旅游的好去處。但由于通往景區的公交車不多，部分道路不平，給自駕游也帶來不便，大大影響了旅游的重復次數。景觀效果的呈現很重要的是后期的細心維護與管理。基礎設施要及時維修，植物要定期修剪、澆水，衛生要指派專人管理與清潔，避免垃圾成堆，無人打掃的局面。對附近村民進行相關知識教育，激發村民的責任意識，為共建村容整潔、生活富裕的鄉村而努力。

小結

潘集鄉村旅游業雖然起步較晚，但發展前景廣闊。應順應新農村建設的需求，以生態為基礎，以農耕文化的展現為核心，走一條生態可持續發展的多元化道路。使旅游產業成為區域發展的助推器，促進當地的經濟、社會、文化、生態綜合發展，把潘集的鄉村建設成淮河岸邊最美麗的鄉村。

篇10

1　環境問題是“三農”問題的重要內涵

所謂“三農”問題，是指農業、農村和農民問題，是一個從事行業、居住地域和主體身份三位一體的問題。農村環境問題是“三農”問題的重要內容。當前，農村環境污染和生態破壞日趨嚴重，極大地沖擊了作為弱勢產業的農業和弱勢群體的農民，給中國農村帶來了一定的混亂。農村環境污染和生態破壞正在逐步地、以隱蔽或公開的方式瓦解著中國農業的基礎條件，對中國的鄉村進行著系統的破壞和顛覆，對越來越多的中國農民進行著無聲的迫害和驅趕。

1.1　環境污染和生態破壞制約農業持續發展

環境污染和生態破壞從根本上侵蝕了農業耕作的基本物質基礎，致使農業生產減產，農產品質量下降，農業的可持續發展受到嚴重制約。

1.1.1　水污染觸目驚心，嚴重影響農業生產

2004年，長江、黃河等七大水系的412個水質監測斷面中，Ⅳ－Ⅴ類和劣Ⅴ類水質的斷面比例分別為30.3％和27.9％。27個重點湖庫中，Ⅴ類水質湖庫占22.2％，劣Ⅴ類水質湖庫占37.0％[1]。地下水硝酸鹽污染在城郊的集約化蔬菜種植區特別嚴重。根據中國農科院在北方5省20個縣集約化蔬菜種植區的調查，在800多個調查點中，45％的地下水NO[，3][-]－N含量超過11.3mg／L，20％超過20mg／L，個別地點超過70mg／L[2]。

水污染對農業生產的破壞作用非常突出，它可以導致農業減產，甚至顆粒無收；可以導致農作物有毒物質富集，降低農產品質量，甚至完全喪失使用價值；可以導致漁業受損，如2004年7月，淮河發生重大污水事件，污水所到之處，魚蝦絕跡；可以迫使部分地區改變農業種植結構，如安徽省宿州市楊莊鄉多年來一直以水稻種植為主，但由于灌溉的是奎河的污水，質量差，有怪味，當地農民只好改種小麥，可是，小麥又豈能逃脫污染！

1.1.2　土壤污染加重，作物受到顯著影響

目前，全國約1300萬～1600萬hm[2]耕地受到農藥污染，近1／4陸地的表層土壤受到多種有毒污染物不同程度的污染。全國約25％的土壤處于警界狀況，污染比較嚴重的土壤占5％。

土壤污染使作物遭受嚴重污染。在典型區域土壤環境質量狀況調查中， 江蘇調查區蔬菜和稻米中鉛超標率分別達60％和46％，江蘇高郵調查區稻米中汞超標56.6％；廣東調查區蔬菜樣品中硫丹硫酸鹽、異狄氏劑醛和七氯的檢出率分別為94.2％、86.8％和85.1％[3]。由于土壤污染，全國每年糧食減產100億kg以上，直接經濟損失達125億元[4]。

1.1.3　草地破壞嚴重，牧業可持續發展受到挑戰

我國草地退化嚴重，生態功能下降，生態承載力減小。2004年，全國90％的可利用天然草原不同程度地退化，且每年以200萬hm[2]的速度遞增。全國草原鼠蟲害總面積為6887萬hm[2]，其中，鼠害面積為3893萬hm[2]，蟲害面積為3922萬hm[2]。2004年全國鼠蟲害造成的直接經濟損失為61.98億元。

2004年，全國共發生草原火災489起，受害草原面積2.51萬hm[2]。內蒙古、新疆、青海、甘肅、西藏5省區遭受雪災凍災，受災群眾100多萬人，受災牲畜1500多萬頭（只），因災死亡牲畜9.93萬頭（只），直接經濟損失上億元[1]。

1.1.4　土地沙化迅速、水土流失嚴重，耕地面積減少、質量下降

沙化土地發展迅速。截至1999年底，全國沙漠和沙化土地總面積達174.3萬km[2]，占國土面積的18.2％；沙化發展速度快，20世紀90年代前5年達2460km[2]／α，后5年則達到3436km[2]／α。土地沙化導致了土地生產力的嚴重衰退，沙區每年損失土壤有機質及氮、磷、鉀達5590萬t，折合化肥2.7億t。

水土流失區域差異大，部分地區仍在加劇。根據全國第二次遙感調查結果，2004年全國水土流失面積為356萬km[2]，占國土面積的37.1％。水土流失遍布各地，幾乎所有的省、自治區、直轄市都不同程度地存在水土流失[1]。我國水土流失的治理任務十分艱巨，按目前治理速度計算，全國水土流失初步治理一遍，東部地區需30年，中部地區需50年，西部地區則無法預期[5]。40多年來，全國因水土流失損失耕地260多萬hm[2]，平均每年損失6萬hm[2]，每年流失土壤約50億t以上，帶走氮、磷、鉀約4000多萬t，相當于我國20世紀80年代初化肥的全年產量。土壤肥力下降已成為發展糧食生產的嚴重障礙。

1.2　環境污染與生態破壞威脅農民生命財產安全

環境污染和生態破壞威脅農民的飲用水、食品安全，導致多種疾病發生，減少農民經濟收入，加劇農民貧困。

1.2.1　農村飲用水污染嚴重，導致多種疾病爆發

我國近3億農村人口飲用不合格的水，其中1.9億人的飲用水中有害物質含量超標。一些地區的農村飲用水存在高氟、高砷、苦咸、污染及血吸蟲等水質問題，嚴重影響農民身體健康。據調查，目前全國農村有6300多萬人飲用水含氟量超過生活飲用水標準。長期飲用高氟水，輕者形成氟斑牙，重者造成骨質疏松、骨變形，甚至癱瘓，喪失勞動能力，往往給農民家庭帶來沉重負擔。在氟病區，由于氟斑牙、駝背病等屢屢發生，直接影響青少年入學、參軍、就業和婚嫁。我國農村引用苦咸水的人口有3800多萬，長期引用導致功能紊亂，免疫力低下。

1.2.2　農產品農藥殘留廣泛存在，農民食品安全受到威脅

盡管無公害農產品作為強制性標準已是食品安全的最低標準，但仍有大量的食品達不到這些標準。農產品農藥殘留的種類和數量逐年增加，全國大約10％的糧食、24％的農畜產品和48％的蔬菜存在質量安全問題；動物的各種疫病更是令人擔心[6]。與城市食品安全監測相比，農民的自產糧食（包括自產蔬菜等）農藥殘留幾乎無人關注。

1.2.3　環境污染和生態破壞加重農民經濟負擔

環境污染對農民造成的經濟損失巨大。據鄭易生等人估算，1995年全國農業污染損失至少為819.6億元，相當于當年5196萬農民的純收入[7]；郭士勤等人估算，1998年全國農業污染損失達125億元，相當于當年2294萬農民的純收入[8]。1995年和1998年兩個年度，全國農業污染損失分別為當年農業稅的2.9倍和1.7倍。在2004年7月淮河污水事件中，僅盱眙縣就有半數水產品（價值3億元）化為烏有，損失非常慘重！

生態破壞威脅農民的生命財產安全，是農民貧困的重要根源之一。據統計，我國每年因生態破壞而防治斑潛蠅的成本高達4億元[5]。有害外來物種入侵每年造成1200億元經濟損失。1993年5月，發生在西北地區的特大沙暴，造成4省區72個縣（旗）116人死亡或失蹤，264人受傷，12萬只牲畜受損，505萬畝農作物受災，僅甘肅、新疆兩省區的直接經濟損失就近4億元。全國592個國家級貧困縣幾乎都分布在水土流失地區，水土流失是貧困地區難以脫貧的重要原因。

1.2.4　環境污染與生態破壞擾亂農村穩定

環境污染誘發并加劇社會矛盾。就一國內部而言，某些個體或群體為了謀取自身利益，在生產和消費中過多排放污染物，導致了外部不經濟性的產生，侵犯了其他群體的健康和生存發展的權利，從而引起群體間的社會矛盾。如2005年4月， 浙江東陽市畫水鎮因竹溪工業功能區污染導致嚴重沖突，造成30多人受傷，其中5人傷勢較重，數十輛汽車被砸，學校停課，造成巨大經濟損失、干群關系緊張，嚴重影響社會穩定。

生態破壞迫使部分地區大量移民，影響農村穩定。自20世紀80年代起，作為世界4大流動沙漠之一的騰格里沙漠每年以15m的速度向南、向東推移，先后有數萬畝農田被吞噬，近百個村莊被湮沒，使當地群眾成為“生態難民”。將在未來10年內被迫生態移民20萬，山西省將在未來5年內被迫生態移民40萬。 大量的生態移民嚴重擾亂了農村的正常秩序，也給接受移民地區帶來新的不穩定因素。

所以，從更加貼近現實的角度來看，農村環境問題比那些以制度化和非制度化的形式施加于農民的“負擔”更為沉重，農村環境問題已經成為“三農”問題的重要內涵。

2　加劇“三農”矛盾的農村環境問題根源剖析

我國農村環境問題的致因很多，最突出的是人口壓力過大、濫墾、濫牧、濫伐、濫采、濫用水資源、粗放式農業生產、畜禽養殖和農村生活污水亂排、城市污染向農村轉移、鄉村企業污染加劇、農民環境意識低下等因素。

2.1　人口壓力過大，誘發并加劇農村生態環境問題

我國農村地區人口迅速增長和需求急劇膨脹，加劇了對生態環境要素的改變，加重了以水土流失為核心的生態環境問題。2000年，陜北黃土高原地區人口密度為79人／km[2]，遠遠超過了世界上較為公認的干旱地區8人／km[2]、半干旱區20 人／km[2]的承載力標準[9]。為了維持人口增長、收入提高所造成的對資源需求的大幅增長，人們不斷提高資源利用強度、擴大資源利用范圍，從而導致亂墾、濫伐、過牧等現象，使環境因不斷超載而遭到破壞，出現水土流失和土地沙化。

在人口增加、需求不斷上升和當地社會生產力水平很低的情況下，出現了“需求上升—土地超載（如過墾、過牧）—環境破壞（水土流失、土地沙化等）—土地生產力下降—資源投入量增加（擴大墾殖、放牧范圍等）—需求上升—土地超載……”的惡性循環[10]。

2.2　“五濫”是生態破壞最主要的因素

所謂“五濫”，是指濫伐、濫牧、濫墾、濫采、濫用水資源。第一是濫伐。濫伐林木使大量最寶貴的荒漠植被遭到破壞。青海柴達木盆地原有固沙植被200萬hm[2]以上，到20世紀80年代中期因濫伐造成植被破壞，使1／3以上的土地沙化。第二是濫牧。沙區草場牲畜超載率為50％～120％，有些地方甚至高達300％。超載放牧使草場大面積退化、沙化。內蒙古草原牧草平均高度由20世紀70年代的70cm下降到目前的25cm，昔日“風吹草低見牛羊”的地方，變成了“老鼠跑過現脊梁”。第三是濫墾。許多地方在無防護措施的情況下，無計劃、無節制地開墾，導致土地沙化。1958年到1973年，內蒙古曾出現兩次開荒熱，造成130萬hm[2]以上土地沙化。第四是濫采。沙區濫采中藥材、摟發菜以及無序采礦工程建設的問題十分突出，使大量植被破壞，直接導致土地沙化。近幾年因摟發菜破壞草原面積達1300萬hm[2]，其中400萬hm[2]以上已經沙化。第五是濫用水資源。 部分地區還沿用大水漫灌的落后方式，造成土地鹽漬化。據甘、寧、青、新四省區統計，已有1500萬hm[2]以上土地鹽漬化。由于對水資源的開發利用缺乏有效的管理，大面積農田被迫撂荒，形成土地沙化。新疆塔里木河流域由于上世紀50年代以來上游不斷超量采水，下游270km河道斷流，造成35萬hm[2]胡楊林枯死，1萬hm[2]以上農田被迫棄耕，6萬hm[2]以上草場退化。“五濫”給我國農村帶來了生態災難。

2.3　粗放式農業生產導致農村面源污染

農田化肥投入逐年增加，化肥是造成面源污染的主要原因之一。2002年我國化肥用量為4339.5萬t，超過世界總用量的1／3，居世界之首；2004 年全國化肥使用量已高達4412萬t。據估算，除N[，2]外，化肥氮的損失中對環境質量有影響的各種形態的氮素總量約為其施用量的19.1％。2002年，我國農田化肥氮通過損失進入環境的數量達471.8萬t。這些氮導致地表水的富營養化、地下水的硝酸鹽富集以及溫室氣體含量的增加[2]。過度使用化肥導致了嚴重的非點源污染和水體的富營養化，如太湖非點源污染一半以上的氮磷來自化肥使用。

我國是農藥生產和使用大國，農藥是造成面源污染的另一主要原因。1990年起，我國農藥生產量一直居世界第二位，僅次于美國。近10年來，農藥使用量每年基本穩定在23萬t左右，各種制劑約120萬t， 已注冊登記投入使用的農藥有效成分品種約600多種。據1998—2000年統計數據分析，全國平均農藥使用水平為12.73kg／hm[2]。目前我國使用的農藥中高毒農藥品種仍占相當高的比重。據統計，2000年我國有機磷、氨基甲酸酯類殺蟲劑的高種用量占整個農藥用量的37.4％。長期、大量和不合理使用農藥導致土壤、地表水、地下水和農產品污染。

2.4　畜禽養殖、農村生活污水已成重要污染源

畜禽養殖污染已不容忽視。幾乎每個大城市周邊都有許多養雞場和養豬場，排放大量糞便與有機廢水。早在1995年，我國牲畜總排污量就已達25億t，是工業固體廢物年排放總量的3.9倍。只有少量的牲畜排泄物在排入水體前處理過。

農村居民生活污水污染加重。隨著經濟的發展，農村人口居住由分散趨向集中，生活污水和垃圾對環境造成的影響也逐漸凸顯起來。我國農村每天約產生35萬kg的生活垃圾。尤其是近年來的東部沿海地區，來自城市、鄉鎮和農村的COD 排放物每年約為800萬t，高出工業排放總量的35％，且以年增長高于10％的速度遞增[6]。

由于資金、技術有限，人口分散、污染物難以集中處置等多種原因，村鎮生活廢棄物處理廠的建設及容量都遠不能滿足實際需要。不少村鎮的生活污水都是直接排入河流，路邊和河沿成為堆放垃圾的主要場所，使得農村污染較之城市更加嚴重。

2.5　城市污染向農村轉移，鄉村企業污染加劇

城市工業生產的“三廢”和市民生活產生的廢物，未經妥善處理排入大自然，污水通過河流廣泛滲流到農村。同時，許多能耗大、污染重的化工、造紙等企業，在城鎮中難以立足，利用農村環境管理力量薄弱和農民致富心切，以聯營、設分廠、扶助、技術轉讓等名義，紛紛下鄉進村。因此，鄉村企業多為電鍍、印染、造紙、化工、煉焦、煉磺和制苯等重污染行業。這些企業往往技術落后、裝備陳舊。

此外，我國鄉村企業在改革開放初期一哄而上，沒有配套的技術經濟政策引導，具有盲目性和隨機性，缺乏環境綜合整治規劃，布局不合理，不利于污染集中治理。目前，鄉村企業呈現“多、小、散”的格局，工藝陳舊、設備簡陋、能源消耗高，絕大部分企業沒有污染防治設施。另外，鄉村企業沒有形成規模經濟，無力承擔污染治理費用。目前，鄉村企業污染占整個工業污染的比重已由20世紀80年代的11％增加到45％，一些主要污染物的排放量已接近或超過工業企業污染物排放量的一半以上[4]。數量如此龐大的污染物對農村環境的影響可想而知。

2.6　環境教育嚴重滯后，農民環境意識普遍低下

我國農村教育水平低，農民環境保護意識淡薄。據研究，超過1／3的農民不知道農藥對人體和環境是有害的，有65％的農民不了解蟲害天敵或病蟲害綜合防治等概念，84％的農民會超過規定標準劑量用藥[2]。農民受長期生活習慣的影響，觀念上難以改變，很多地區的農民至今還是靠砍伐林木作炊事燃料。農民環境保護法制觀念薄弱是造成農村生態環境惡化的重要因素。

3　加強農村環境保護推動“三農”問題的解決

農村環境問題是“三農”問題的重要內涵，解決“三農”問題必須加強農村環境保護。加強農村環境保護要“對癥下藥”，要針對農村環境問題產生的主要根源，從農村環境政策體系、城鎮化、農業發展模式、農村人口、農民環境意識等多方面尋求農村環境保護的綜合對策。

3.1　加強農村環境政策體系創新

現有的環境政策是在工業和城市污染防治的基礎上建立的。由于農村和城市環境特點不同、環境問題的致因不同，現行的環境政策在農村的作用具有相當的局限性。因此，必須與時俱進，對現有環境政策體系進行創新。一是建立生態補償機制。用計劃、立法、市場等手段來促使下游地區對上游地區、開發地區對保護地區、受益地區對受損地區進行利益補償。當前，城市產生的污染向農村轉移，城市作為一個整體并沒有對農村進行生態補償，這對農村非常不公。應將城鄉之間的生態補償上升到區域整體之間，并介入政府行為，增加可操作性和政府的認同。二是逐步建立引導性環境政策體系。我國農村生產生活單位日益細化，對大量分散的生產行為進行環境監督不切實際。所以，政府管制性環境政策向引導性環境政策轉變是農村環境保護的必由之路。要用市場經濟等手段引導農民自覺采取有利于環境的行為。現階段，加強對有機食品和綠色食品的宣傳，引導市場消費需求，一方面促使農民自覺采取有利于環境的生產方式，另一方面引導消費者對農產品的質量進行監督，是引導性環境政策的成功范例。

3.2　城鎮化是農村生態環境治理的有效措施

城鎮化是農村生態環境減壓的有效途徑。傳統農業對以土地為核心的地表自然生態系統施壓過重，從而導致環境超載，引發、加重生態環境問題。區域生態環境空間的承載力是有限的，需要在地域空間上合理聚集，即農村人口向城鎮轉移。因而，需要通過農村經濟結構調整，發展非農產業，引導農業人口向第二、三產業以及空間轉移，使當地農村居民把生存或提高生活水平的努力放到非農產業上，從而減輕農業人口對土地資源的依賴性。

城鎮化是治理農村環境污染的最佳選擇。城鎮化是非農化的必然結果，非農化必須以城鎮化作為支撐。出于協作和效益的要求，非農產業的發展趨向于在地域上集聚。城鎮作為區域社會、經濟、文化活動的中心，是非農產業理想的集聚地。非農產業向城鎮的集中可以共享基礎設施，方便協作，如財政支持、多方籌集資金，建立城鎮生活污水處理廠，避免鄉村工業發展導致“戶戶點火、村村冒煙”的局面。

3.3　發展現代生態農業，推進農業集約化經營

推廣現代生態農業可以促進農業持續發展，保證食品安全，增加農民收入。現代生態農業以生態學原理為理論基礎，以農業可持續發展為核心，促進生態與經濟的平衡與發展，將農業安全與人類健康列為首位，是現代農業技術集成的產業化經營體系，是多資源利用的生產體系。現代生態農業的特點，決定了它在農村生態環境保護中將發揮重要作用。

農業集約化經營可以合理高效利用資源，保護生態環境。所謂農業集約化經營，就是在一定土地面積上投入較多的生產資料、技術措施和勞動力，精耕細作，努力從單位土地面積上產出較多的農產品，進而達到不斷提高土地生產率和勞動生產率的目的。實行集約化經營，可以提高土地生產率；運用先進技術，增強人們控制自然的能力；因地制宜調整生產結構，最大限度地發展生產力，從而走出一條速度和效益并重的發展路子。

3.4　多途徑有效控制鄉村企業污染

必須從多途徑推進鄉村企業的污染防治。第一，要加強鄉村企業的環境綜合整治規劃，鄉村企業應合理布局、相對集中，以利于污染集中控制。第二，要嚴肅執法，堅決依法打擊鄉村企業的環境違法行為，堅決取締、關停“15小”企業。第三，要因地制宜，大力發展鄉村循環經濟。鄉村循環經濟應在三個層面發展，一是提高企業內部物質循環利用；二是建立企業之間的物質循環鏈；三是發展行業之間的循環經濟鏈，盡量減少鄉村企業能源和原材料的投入，延長鄉村生態系統中的“能源”循環周期，實現物質和能量多層次利用和良性循環。第四，推行清潔生產，大力發展資源開發充分、附加值高、有利于環境保護的“綠色產品”。

3.5　以飲水安全和重點流域治理為重點，加強農村水污染防治

要采取最嚴格的措施保護飲用水源，以飲水安全為目標劃定飲用水源保護區，取締直接排入水源保護區的排污口，嚴格控制有毒有害物質的污染。將淮河、海河、遼河、松花江、三峽庫區及上游、黃河小浪底水庫及上游、南水北調工程、太湖、滇池、巢湖作為流域污染治理的重點。

3.6　控制農村人口數量，提高人口質量

農村人口數量的增加，應控制在不同時間跨度的空間適度承載力范圍內，通過控制區域人口增長速度，減少總需求量，或降低總需求量的增長率速度，從而減輕對自然生態環境的壓力。要切實普及九年制義務教育，大力提高農民科學文化素質，引導農民破除陳規陋習，提倡文明習俗。

3.7　加強宣傳教育，提高農民環境意識